Содержание европейского права

Делать окончательный выбор между этими сценариями пока преждевременно. Развитие осложняется различием в подходах к созданию единой Европы, реальными противоречиями интересов и намерений стран-участниц, а также противоречиями внутри этих стран. Словом, становление общего правового пространства - довольно длительный и пока еще четко не определившийся процесс. Решения, принятые в Маастрихте в 1992 г., остались позади. Их реализация способствовала укреплению правовой основы интеграции. Видимо, решения Межправительственной конференции 1996-1997 гг. сыграют немаловажную роль в дальнейшем развитии права сообществ как единого и эффективного правового поля интеграции.

Институционное и материальное право

В преподавании, научной литературе и значительно реже - в юридической практике при анализе права европейских государств можно иной раз встретить два других понятия - «институционное право» и «материальное право» Streinz R. Europarccht. ij 2. 308. Подобное деление права сообществ присуще, как правило, германской правовой школе, традиционно уделяющей большое внимание систематике права. В других странах понятия «институционное право» и «материальное право» применительно к праву европейских сообществ широкого использования не получили.

Под институционным правом сообществ понимаются нормы, регулирующие организационную структуру и тем самым институционное построение сообществ. В качестве основания для выделения институционного права используются положения статьи «С» Договора о Европейском союзе: в Союзе действует единая институционная система, которая должна обеспечивать согласованность и преемственность деятельности, осуществляемой для достижения его целей, с соблюдением и опорой на достигнутый уровень интеграции. Институционное право, таким образом, имеет свой предмет регулирования; другой довод для его выделения - его комплексный характер. Институционное право выходит за рамки одной отрасли права, поскольку институты сообществ имеют многоаспектное назначение и в своей деятельности применяют нормы многих отраслей права.

Материальное право - это, в сущности, массив отраслевых норм, определяющих реализацию сообществами стоящих перед ними задач. Среди этих норм - нормы предпринимательского, антимонопольного, социального, экономического и других отраслей права. Особенностью материального права сообществ является его более тесная связь и взаимопроникновение с национальным правом государств-членов. В этом состоит его отличие от процессуального права, которое имеет значительно более обособленный характер, ориентировано на внутренние задачи прежде всего, а то и исключительно, на установление порядка деятельности институтов и других органов сообществ.

Процессуальное право сообществ в последнее время развивается под влиянием все усиливающейся критики механизма управления интеграцией за «дефицит демократии». В этой связи обращается внимание на необходимость изменения правил, касающихся правотворчества и правоприменения. В своем решении по этому поводу Европарламент потребовал от Совета сделать свои правовые акты доступными для общественности. Европарламент осудил существующую практику, сводящуюся к тому, что Совет принимает односторонние заявления и разъяснения в отношении решений, принятых им совместно с Европарламентом, и выразил свое удивление позицией Комиссии, поддерживающей Совет. По мнению Европарламента, такая политика отдаляет сообщества от провозглашенной ими цели создания «права, близкого человеку» (Док. ЕП 196.582 от 13 февраля 1996 г.).

X. ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ОРГАНЫ

Общая характеристика

Природу, цели и задачи, тенденции развития сообществ и Европейского союза крайне трудно понять без рассмотрения их институционной системы. В известном смысле можно сказать, что такая система - это и есть облик, организационное воплощение интеграции. Отбор институтов и других органов, определение их статуса, и в особенности наделение необходимыми полномочиями, менее всего носят случайный характер. За всем этим просматривается хорошо продуманная концепция, четкое понимание целей и конкретных задач системы управления делами сообществ и Европейского союза. Как сказано в Маастрихтском договоре, в Европейском союзе действует «единая институционная структура, которая должна обеспечивать согласованность и преемственность деятельности, осуществляемой для достижения его целей, с соблюдением и опорой на достигнутый в Сообществе уровень интеграции» (ст. «С»).

Как и сама европейская интеграция, система управления ее процессами во многом строилась на новых началах, неизвестных прошлому. И эта новизна состояла в основном в том, что сообщества, а затем Европейский союз создавались не только как международные организации, но и как наднациональные образования. Их институты и другие органы с самого начала действовали на основе полномочий, которые принадлежали прежде всего национальным государственным органам. Волею государств-членов эти полномочия стали закрепляться за институтами и другими органами сообществ и Европейского союза и тем самым приобрели наднациональный характер. Это создавало необходимую основу для укрепления самостоятельности институтов и других органов. Не следует забывать, однако, что полномочия, которыми они были наделены, предопределяли как потенциал и стимулы их деятельности, так и ее пределы.

То обстоятельство, что институционная система сообществ создавалась с нуля, позволяло искать и находить новые, во многом своеобразные управленческие формы и методы. Были с успехом применены многие нововведения в управленческую технологию, заимствованные из опыта государств-членов, из всей мировой практики. Конечно, развитие институционной системы сообществ шло далеко не во всем гладко. Кроме плюсов вскоре обозначились и явные минусы. Управленческая машина становилась громоздкой, что осложняло процесс принятия решений и особенно их реализацию. Появился и быстро вошел в обиход термин «евробюрократия». Но тем не менее институционная система сообществ «заработала», стала действенным инструментом, посредством которого решались задачи интеграции.

Нынешнюю институционную систему Европейского союза трудно понять без того, чтобы предварительно не вспомнить главные вехи ее становления и развития. Это необходимо для уяснения не только деталей, но и всей логики пройденного ею пути. Начальная модель этой системы, как известно, была начертана еще в Договоре о ЕОУС 1951 г. Именно тогда были образованы: Специальный Совет министров, Высший руководящий орган, Общая ассамблея, Суд. Кроме этих органов в ЕОУС стали появляться и другие, носившие главным образом вспомогательный характер.

Данная модель в короткий срок себя оправдала, и потому неудивительно, что она стала базовой, исходной и при создании институционной системы двух других сообществ: ЕЭС и Евратома. Даже в Договоре о ЕЭС 1957 г., который стал основой «конституции» сообществ, в управленческую модель ЕОУС не было внесено сколько-нибудь принципиальных новшеств. Аналогичным образом решен вопрос о системе институтов и других органов Евратома. Учредительные договоры предусматривали, что в ЕЭС и соответственно в Евратоме институционную систему составляют Совет, Комиссия, Ассамблея и Суд.

Первоначально предполагалось, что каждое из сообществ будет иметь свою систему институтов. Однако когда стало очевидно, что функции ЕЭС и Евратома в значительной мере совпадали и перекрещивались, было решено создать единый Совет и единую Комиссию для обоих сообществ. Данное решение было оформлено Договором о слиянии 1965 г. и вступило в силу 1 июня 1967 г. Ассамблея, которая создавалась как квазипарламентское учреждение для ЕЭС и Евратома, сама назвала себя в 1962 г. Европейским парламентом, после чего уже в Едином европейском акте новое название получило официальное подтверждение. В частности, статья 6 Акта установила, что в тексте Договора о ЕЭС наименование института «Ассамблея» заменяется на «Европейский парламент». К числу основных органов-институтов Договор о Европейском союзе отнес также Палату аудиторов, на которую возлагался финансовый контроль. Она была создана после 1988 г., когда был подписан Единый европейский акт, но впервые упоминается только в Маастрихтском договоре.

Институционная система сообществ с самого начала включала также учреждения, находившиеся как бы на другом, более низком уровне внутренней иерархии. Такими учреждениями стали: в ЕОУС - Консультативный комитет, который был придан Высшему руководящему органу (ст. 18 Договора о ЕОУС), в ЕЭС и Евратоме - Экономический и социальный комитет (ст. 194 Договора о ЕЭС и ст. 165 Договора о Евратоме), в ЕЭС - Комитет регионов (ст. 4 Договора о ЕЭС в редакции Маастрихтского договора). Особенность их статуса проявляется, в частности, в положениях об ответственности сообществ, вытекающей не из контрактов. Установлено, что в соответствии с общими принципами права, действующими во всех государствах-членах, сообщества возмещают ущерб, нанесенный отнюдь не всеми их управленческими образованиями. Учреждения, которые выполняют консультативные и вспомогательные функции, подобной ответственности не несут (см. ст. 175 и ст. 215 Договора о ЕЭС).

Весьма своеобразно положение банковских учреждений, предусмотренных статьей 4 «а», 4 «Ь» Договора о ЕЭС (в редакции Маастрихтского договора). Учитывая перспективы интеграционного процесса, в Договоре заявлялось о создании Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ) и Европейского центрального банка. Еще ранее, в соответствии с Договором о ЕЭС был создан Европейский инвестиционный банк. В отличие от вспомогательных и консультативных учреждений Европейский центральный банк был включен в систему ответственности, которую несли сообщества. Европейский инвестиционный банк в соответствии с Договором о ЕЭС (в редакции Маастрихтского договора) является юридическим лицом.

Как видно, система институтов и других органов Европейского союза - в том виде, в каком она существует сегодня, - сложилась далеко не сразу. Учредительные договоры не только стали юридической базой их организации и деятельности, но и во многом предопределили их будущее. Если попытаться хотя бы вкратце охарактеризовать тенденции развития данной системы, то целесообразно сказать о следующем. Во-первых, сама система не статична, а достаточно динамична, сравнительно быстро адаптируется к меняющимся условиям. Со временем в ней появляются новые учреждения, а роль и функции существующих существенно модифицируются. Во-вторых, как вся система, так и ее отдельные компоненты отражают в своем развитии перераспределение полномочий между сообществами и Европейским Союзом, с одной стороны, и государствами-членами - с другой. Это связано в первую очередь с ростом масштабов интеграционных процессов и их усложнением. В-третьих, хотя институционная система усложняется, даже бюрократизируется, в целом она оказалась способной более или менее адекватно реагировать на вызовы времени.

С подписанием Маастрихтского договора система институтов и других органов сообществ внешне не претерпела кардинальных перемен. Но вместе с тем в ее назначении, а главное, в функциях ее институтов и других органов появилось немало нового, что прямо вытекало из самого факта создания Европейского союза. Для понимания происшедших перемен весьма важно правильно истолковать соответствующие статьи Договора о Европейском союзе, в первую очередь статья «С» (абз. первый) и статья «Е». Ведь в рамках Европейского союза функционирует единая институционная система, которая выступает как бы в двух лицах одновременно: она управляет делами сообществ и в очень большой мере задействована в двух других «составляющих» Европейского союза: во-первых, в системе внешнеполитического сотрудничества и сотрудничества в сфере безопасности, а во-вторых, в системе сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия. Но институты и другие органы, входящие в институционную систему, задействованы в этих двух сферах неодинаковым образом.

Обоснованно ли в этих условиях полагать, что институты сообществ являются также институтами Союза? Казалось бы, сомнения по данному поводу сняты тем, что сами институты стали себя так именовать: Совет ныне называет себя Советом Европейского союза, а Комиссия - Европейской комиссией. Однако правомерность подобного переименования подвергается сомнениям. Возражения высказываются и зарубежными специалистами по европейскому праву. Р. Штрайнц, например, полагает, что статьи Договора о Европейском союзе не предопределяют вывод, согласно которому институты Сообщества являются также институтами Союза. Но подобные сомнения отвергаются как буквой и духом Договора о Европейском союзе, так и практикой лет, прошедших после подписания Маастрихтского договора.

Европейский совет в любом случае может быть без всяких колебаний назван руководящим органом Европейского союза. Как сказано в статье «D», этот институт дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры. Новое качество Совета выражается в том, что он ныне осуществляет свою деятельность в сфере функционирования Европейского союза в соответствии с указаниями Европейского совета. Комиссия полностью подключается к работе, выполняемой в области общей внешней политики и политики безопасности. Она также принимает самое активное участие в работе в области юстиции и внутренних дел. Полномочия Европейского парламента не были также расширены, но его роль в рассмотрении вопросов, касающихся развития двух опор Европейского союза - общей внешней политики и политики безопасности, а также правового сотрудничества и внутренних дел, становится все более очевидной. Что касается Суда сообществ, то его назначение по сути не изменилось. Ему даже не дали права толкования Договора о Европейском союзе. Только этот институт остался в рамках европейских сообществ, но и он, хотя и в небольшой мере, может касаться в своей деятельности вопросов права Европейского союза.

Как состав институционной системы, так и особенно распределение функций и полномочий между ее элементами наглядно демонстрируют ее отличия, с одной стороны, от международной организации, а с другой - от национальной государственной организации. Институционная система сообществ в полной мере отражает их своеобразие и особые свойства. Договор о Европейском союзе не внес в этом плане никаких принципиальных изменений. Более того, развитие этой системы, впитывавшей в себя нововведения, привносимые на различных этапах экономической и политической интеграции, шло, не отклоняясь от избранного странами-участницами принципиального подхода.

Об Амстердамском договоре надо сказать не только то, что он не внес существенных изменений в состав институционной системы Европейского союза. Не менее существенно и то, что Договор сохранил в принципе в прежнем виде баланс сил институтов этой системы. Отдельные подвижки в полномочиях и реальном удельном весе институтов в счет не идут. Специфика функционирования Европейского союза в отличие от европейских сообществ за годы, прошедшие после подписания Маастрихтского договора, не проявилась настолько, что кардинальная реформа интеграционной системы рассматривалась бы как неотложная мера.

Однако рассматривать Амстердамский договор как упущенную возможность решительного продвижения вперед или как вынужденный компромисс между «радикалами» и «консерваторами» в лагере европейской интеграции было бы неверно. История не раз свидетельствовала о том, что объективные потребности пробивали себе путь даже при наличии сил, им противостоявших. Главное и определяющее состояло в потенциале институционной системы, в ее способности решать новые задачи на очередном витке развития. С реформой системы можно и подождать.

Стоит напомнить, что главным побудительным мотивом институционной реформы были опасения за ход управления делами Европейского союза после расширения его рядов. Говорилось о том, что существующий порядок принятия решений в условиях присоединения 10-15 новых государств неотвратимо приведет к хаосу в деятельности механизма управления. Однако решение о принятии всего пяти новых государств-членов снизило остроту проблемы. Изучение ситуации показало, что при таком приросте участников Союза нынешняя институционная система будет в состоянии справляться со своим назначением.

Тем не менее ветер перемен коснулся и институционной системы. Изменениям подвергся главным образом порядок принятия решений. Речь идет об упрощении процесса прохождения актов законодательного характера. Нельзя было далее мириться с тем, что в рамках Европейского союза действовало более двух десятков процедур принятия решений. В рамках Амстердамского договора был принят Протокол о месте нахождения институтов и некоторых других органов и департаментов европейских сообществ. Некоторые нововведения коснулись Европарламента; они относятся к полномочиям и численному составу. По ряду направлений расширена компетенция Суда европейских сообществ, повышена роль Палаты аудиторов. Новые консультативные функции получил Экономический и социальный комитет. Конференции комитетов по европейским делам был придан официальный статус.

Если судить по стандартам международной организации, то в институционной системе сообществ и Европейского союза явно лишними представляются структуры, имеющие наднациональное предназначение, отражающие потребности управления сообществами и Европейским союзом в целом. В рамках институционной системы действуют учреждения, наделенные полномочиями по принятию в установленных сферах правовых актов, которые, во-первых, приоритетны по отношению к праву государств-членов, а во-вторых, действуют на их территории прямо и непосредственно. Далее, сообщества располагают не только специализированным управленческим аппаратом, но и Судом, которому подсудны как споры между государствами-членами, так и дела, сторонами в которых выступают юридические и физические лица.

В то же время институционная система сообществ и Европейского союза явно не «дотягивает» до классических образцов государственной организации. Это особенно заметно при подходе к этой системе с позиций принципа разделения властей. Хотя функции законодательной, исполнительной и судебной власти в институционной системе активно проявляются, их институционализация шла иным путем, чем в рамках национальной государственной организации. Как известно, доктрина разделения властей, если излагать ее так, как это делали ее основоположники, - предусматривает, что, во-первых, законы принимаются парламентом, олицетворяющим законодательную власть, во-вторых, исполнение законов и текущее управление возлагаются на исполнительную власть (монарх, президент, правительство и т.д.), а в-третьих, споры разрешаются судом, т.е. судебной властью. В последующем под влиянием практики разделение властей претерпело некоторые изменения, в основном в отношениях между парламентом и исполнительной властью. Конституционное право стран зафиксировало немало национальной специфики. Однако принципиальная схема разделения властей сохранилась, что позволяет говорить о ней как о всеобщем правиле.

Неоспоримым достоинством доктрины разделения властей является система сдержек и противовесов. Ни одна ветвь власти не может узурпировать власть, отменить или существенно ограничить демократические порядки, нарушить основные права и свободы человека. Система сдержек и противовесов служит барьером на пути принятия неквалифицированных государственных решений и в целом плохого управления страной. Взаимный контроль властей стал обязательным условием успешного функционирования современных демократических режимов.

Что же происходит в сообществах и Европейском союзе в целом? Ряд управленческих функций, о которых идет речь, с самого начала осуществляются здесь не одним, а несколькими институтами на своеобразных совместных началах. Точнее говоря, соответствующие институты как бы делят функции между собой, реализуя их по частям. Это, естественно, затрудняет классификацию институтов, их отнесение к той или иной власти. Но дело не только в чистоте теоретической модели. На практике проявляется - и при этом далеко не в лучшем виде - иное обстоятельство: функции вынужденно реализуются двумя-тремя институтами, что не может не сказаться на времени, синхронности и полноте их осуществления.

Особенно важно то, что в сообществах и Европейском союзе иначе, чем в государствах-членах, строится система сдержек и противовесов. То, что функции не институционализированы так, как это сделано на национальном уровне, вызывает потребность в иных, порой более сложных механизмах, которые тоже не всегда эффективны. Не случайно создаются новые процедуры принятия правовых актов, предусматривающие обязательные консультации, согласования, те или иные формы соучастия одних институтов в деятельности других и т.п. Но и при таких усложненных механизмах сбои в процессе принятия решений, а главное, в движении к оптимальному решению не исключены. Налицо опасность отставания, задержки в развитии отдельных властей.

Свою роль играет отмеченное выше различие между институтами и другими учреждениями. Не говоря о всех тонкостях, предопределивших своеобразие терминологии, следует сказать, что до Маастрихта титул института имели только Европарламент, Совет, Комиссия и Суд. Эта четверка, созданная учредительными договорами, стала основанием системы управления в сообществах. С правовой точки зрения они выделяются как характером и объемом ответственности, так и, что особенно существенно, своими полномочиями. Именно институты, а не консультативные и вспомогательные учреждения наделены правом принимать правовые акты, обязательные для государств-членов, их органов, юридических и физических лиц. Остальные учреждения сообществ не имеют подобных полномочий. В Маастрихте на уровень институтов поднята Палата аудиторов, которая называется в одном ряду с Европарламентом, Советом, Комиссией, Судом (ст. 4).

Но главное отличие институционной системы сообществ состоит в различных полномочиях институтов и других органов. Поэтому Европарламент не может рассматриваться как носитель законодательной власти. Это не значит, что актов типа «закона» в Европейском союзе нет, хотя само понятие «закон» в официальной лексике отсутствует. Соответствующий им ранг, как известно, имеют регламенты и директивы. Но они принимаются иным путем. Ниже будет объяснено, что Европарламент не только не издает «законы», но и не разрабатывает законодательные предложения. «Законы» в европейских сообществах готовятся в Комиссии, а принимаются Советом, состоящим каждый раз из соответствующих компетентных министров правительств государств-членов. Европарламент получил определенные полномочия, позволяющие ему участвовать в процессе принятия «законов». Но эти полномочия носят весьма ограниченный характер. Так, Европарламент может оказать в установленных случаях влияние на разработку проекта регламента или директивы в Комиссии, а в нескольких случаях даже задержать принятие «закона» в Совете. Однако, в целом Европарламент не может в полной мере соответствовать классической модели национального парламента.

Если в традиционных международных организациях отсутствие четкого разделения властей, смешение различных функций в одних и тех же институтах и другие отступления от моделей конституционного права являются продуктом чисто международно-правового подхода, то в сообществах и всем Европейском союзе в расчет берутся также иные критерии, в том числе и такие, которые характерны для сферы государственной организации. Весьма существенное значение имело, например, стремление заранее предотвратить ситуацию, при которой была бы возможна чрезмерная концентрация функций, а следовательно, и полномочий в каком-либо одном органе.

Именно поэтому в учредительных договорах содержались положения, по сути дела, запрещавшие институтам вмешательство в функции, не отнесенные к их ведению. Так, они не могут представлять сообщества, не имея на то установленных полномочий. Каждому из институтов отведена своя сфера деятельности. Это не исключает, разумеется, сотрудничества и взаимодействия институтов, но одновременно обусловливает ограничение их деятельности определенными сферами и пределами. Используя спортивную терминологию, можно сказать, что на дистанции общего забега институты были расставлены по своим дорожкам.

Было бы, однако, неверно полагать, что в сообществах и в целом в Европейском союзе значимы и весомы только учреждения, именуемые институтами, а все остальные - вторичны и малозначительны. Это далеко не так. Не случайно со временем появились и упрочились уже упоминавшиеся выше Экономический и социальный комитет, Палата аудиторов, Европейский инвестиционный банк. Маастрихтский договор предусмотрел создание Комитета регионов, Европейской системы центральных банков. В дополнение к существующим появляются новые учреждения. В соответствии с Амстердамским договором легализована Конференция комитетов по европейским делам, которая призвана разрабатывать предложения для институтов и других органов, в первую очередь для Европарламента, Совета и Комиссии. В круг вопросов, которыми занимается Комиссия, входят вопросы субсидиарности, основных свобод, юстиции, безопасности, а также фундаментальных прав человека.

Институционная система активно дополняется сетью специализированных учреждений именно потому, что без них сообщества и Европейский союз в целом не в состоянии справиться со своими задачами. Система управления быстрее многих других реагирует на привносимые временем перемены в мире и на континенте в ходе самой интеграции.

Надо сказать и о другом. Появилось учреждение высшего политического руководства, сфера деятельности которого выходит за рамки интересов собственно сообществ и всего Европейского союза, но оказывает на их развитие определяющее влияние. Такой структурой явился Европейский совет. Его особый статус первоначально был закреплен в Едином европейском акте, определившем, что Европейский совет должен состоять из глав государств и правительств государств-членов, к которым добавляется председатель Комиссии европейских сообществ. Затем его значение было подчеркнуто Маастрихтским договором, закрепившим его ведущую роль в рамках Европейского союза. Роль Европейского совета ярко проявилась при разработке и принятии Амстердамского договора. Правопорядок сообществ и всего Европейского союза развивается, следуя в основном принципиальным решениям этого органа.

Развитие институционной системы сообществ и всего Европейского союза трудно анализировать без учета времени и обстоятельств. Когда подписывались учредительные договоры, в самом подходе к сообществам было очень многое из практики международных организаций, начиная с ООН, и из классической теории федерализма. В последующем появилась потребность в усилении регулирования процессов, протекающих в рамках сообществ. Одновременно шли споры и дискуссии по вопросам, касавшимся самой природы сообществ. Сторонники сильного управляющего центра противостояли тем, кто не был заинтересован в усилении наднациональных черт в организации сообществ, а затем и Европейского союза. «Перетягивание каната» было и остается немаловажным фактором развития институционной системы. И все же интересы дальнейшего развития интеграции и повышения ее эффективности постоянно перевешивали все остальное.

Обращаясь к опыту последнего времени, надо отметить, что в нем отразилось стремление придать институционной системе ряд черт, свойственных, как правило, модели классической государственной организации. Речь шла прежде всего о некотором перераспределении функций, особенно в пользу Европарламента, который более активно вовлекается в процесс принятия решений и в ряде случаев становится его соучастником. Не менее существенно и то, что процесс назначения председателя и членов Комиссии также приблизился в определенной мере к типичной парламентской процедуре формирования правительства. Было бы неверно переоценивать новые меры, поскольку общая конструкция системы органов в принципе не изменилась. Но тенденция проявляется достаточно определенно. Аналогию развитию евроструктур следует искать все меньше в моделях международных организаций и все больше в государственных институтах.

Сближение институционной системы сообществ с национальными институционными системами проявляется в тенденциях децентрализации процесса принятия решений, включения в этот процесс новых участников, усиления взаимосогласованности интересов. Это обусловлено как ростом масштабов, так и усложнением задач, решаемых в ходе интеграционных процессов. В свою очередь децентрализация предполагает повышение роли и ответственности каждого из институтов и других органов. С другой стороны, предъявляются повышенные требования к уровню их деятельности, которая должна строиться на базе «законов» Европейского союза в строгом соответствии с принципами его «конституции». Обращается внимание и на то, что институты и другие органы должны действовать слаженно и во взаимосвязи друг с другом. Это необходимо для того, чтобы предотвратить безудержную автономизацию, узкий подход к решению управленческих задач. Многое зависит также от состояния тех разделов права сообществ, которые регулируют организационную сторону развития институционной системы.

Заглядывать далеко вперед, наверное, рискованно. Вместе с тем обращает на себя внимание то, что время от времени в «коридорах власти» Европейского союза высказываются предложения о введении поста президента. Сама по себе эта идея не нова. Она выдвигалась еще бывшим президентом Франции В. Жискар д'Эстеном. С подобной инициативой неоднократно выступал бывший председатель Комиссии европейских сообществ Ж. Делор. Аргументация достаточно проста: во-первых, рамки сообществ расширяются и ожидается, что к 2010 г. они объединят не 12, как сейчас, а примерно 20-25 государств; во-вторых, нынешние институты сообществ и Европейского союза, вероятно, окажутся недостаточными и неприспособленными к новым политико-экономическим реалиям. Наиболее часто предлагается, чтобы право назначать президента было предоставлено Европейскому совету одновременно с правом отправлять президента в отставку.

Учреждение поста президента еще больше сблизило бы структуру власти Европейского союза с классической государственной моделью. Но этим проблема не исчерпывается. Если предположить, что новый институт когда-либо будет воспринят, то можно ожидать, что он потянет за собой и серьезную реформу всего механизма управления. Отнюдь не исключено усиление в европейских структурах черт и свойств правительственной организации, что, видимо, в первую очередь выразится в наделении Комиссии более широкими полномочиями. В принципе получит поддержку тенденция укрепления наднациональных сторон в развитии всей институционной системы Европейского союза.

Но, пожалуй, именно здесь кроется значительная слабость идеи президентства в Европейском союзе. Тенденция усиления наднациональных черт в сообществах, а теперь и в Европейском союзе, издавна противостоит стремлению обуздать наднациональность.

Трудно ожидать, что большинство государств-членов быстро согласятся иметь в нем сильного президента, который неизбежно будет стремиться получить действенные рычаги влияния, включая контроль за сферой производства, торговли, финансов. Слабый же президент, не обладающий реальной властью, не сможет соответствовать своему назначению. Судя по всему, вопрос об учреждении института президента надолго останется предметом размышлений и дискуссий. Он даже не вошел в перечень вопросов, которые обсуждались по-настоящему в связи с подготовкой Амстердамского договора.

Впрочем, дело не только в президентстве. Развитие институционной системы Европейского союза проходит не без трудностей и противоречий, а порой и серьезных осложнений, порождаемых различием интересов государств-членов, несходством их подходов к содержанию и формам интеграционных процессов. В центре подобных перипетий в большинстве случаев находится одна и та же главная проблема: соотношение полномочий институтов и других органов Европейского союза, с одной стороны, и органов государств-членов - с другой. Сторонники усиления наднациональной природы Европейского союза выступают за передачу в ведение сообществ и всего Союза новых полномочий, носителями которых являются национальные органы. Критики подобного подхода упрекают его сторонников в поддержке ими диктаторских методов управления; ведь решения, принимаемые в Европейском союзе, не подлежат утверждению национальных парламентов, которые вообще не участвуют в процессе принятия этих решений.

В последнее время стали расхожими упреки институционной системы Европейского союза в «дефиците демократии». Это понятие имеет два источника происхождения. Те, кто оценивает развитие Союза извне, делает акцент на ограничение суверенитета государств-членов, и в частности, на упоминавшуюся выше оторванность национальных парламентов от процесса принятия «законов» в Европейском союзе. Те же, кто выдвигает на первый план проблемы внутреннего свойства, видят слабости институционной системы в том, что и Европарламент не играет важной роли в «законодательном» процессе. Таким образом, народ, избиратели не могут выразить свое отношение ни через национальные парламенты, ни через Европарламент.

Отпечаток на развитие институционной системы Европейского союза накладывает определенное соперничество ведущих институтов, что в последнее время особенно заметно в отношениях Комиссии с Европарламентом. С ростом управленческого аппарата Европейского союза все сильнее проявляются издержки бюрократии, зачастую занятой проблемами самосохранения больше, чем проблемами эффективного выполнения своих функций. Не случайно со стороны государств-членов все более острой критике подвергается снижение «производительности труда» управленческого аппарата в европейских структурах, дублирование функций, увеличение непроизводительных расходов. Необходимость преодоления слабостей и недостатков в организации и деятельности органов Европейского союза была и остается насущной задачей.

Для Европейского союза в целом характерно и то, что его институты и другие органы находятся не только в разных городах, но и в разных странах. Это результат договоренности стран-участниц, явно не пожелавших сконцентрировать управленческие структуры в одном, заранее определенном месте. Учредительные договоры предоставляли такую возможность, устанавливая, что «местопребывание органов Сообщества определяется с общего согласия правительств государств-членов» (ст. 216 Договора о ЕЭС, ст. 77 Договора о ЕОУС, ст. 189 Договора о Евратоме). Однако долгое время ясности по данному вопросу не было. Только в начале 90-х годов «география» институтов и других органов сложилась в ее нынешнем виде.

Ближе всего к статусу столицы сообществ и всего Европейского союза оказался Брюссель, где разместились такие институты, как Совет и Комиссия, а также Экономический и социальный комитет, Комитет регионов. Два других института - Суд Европейского сообщества и быстро набирающая авторитет Палата аудиторов - обосновались в Люксембурге. Здесь же оказался Европейский инвестиционный банк. Сложнее дело обстоит с местонахождением Европарламента. Он проводил свои заселения в Страсбурге (Франция), в то время как его комитеты работали в Брюсселе, а Генеральный секретариат находится в Люксембурге. Европейскому центральному банку отведено место во Франкфурте (Германия).

Не имеет постоянного местопребывания только Европейский совет. Он собирается каждый раз в государстве-члене, глава или председатель правительства которого в соответствии с установленной очередностью председательствует на заседании Совета.

Разбросанность институтов Европейского союза по странам и городам, явившаяся результатом политических игр, не раз вызывала критику за явные неудобства, приводящие к снижению эффективности механизма управления делами союза и увеличению и без того больших управленческих расходов. При разработке Амстердамского договора на эту проблему было обращено немалое внимание. В итоге составной частью Договора стал отдельный Протокол о месте нахождения институтов и определенных органов и департаментов европейских сообществ. Протокол прежде всего был призван положить конец ежемесячным путешествиям караванов автомобилей, спецрейсов поездов и самолетов по маршруту Брюссель - Страсбург и обратно.

Согласно Протоколу, Европарламент обязан проводить 12 пленарных сессий, включая бюджетную сессию, в г. Страсбурге. Брюссель остался местом проведения дополнительных парламентских сессий, а также проведения заседаний комитетов Европарламента. Генеральный секретариат и департаменты Европарламента остаются в Люксембурге.

Место нахождения Совета в Брюсселе. В апреле, июне и октябре Совет находится в Люксембурге.

Комиссия пребывает в Брюсселе. Отдельные департаменты Комиссии находятся в Люксембурге.

Суд европейских сообществ и Суд первой инстанции располагаются в Люксембурге. Там же находится Палата аудиторов.

Экономический и социальный комитет и Комитет регионов расположены и Брюсселе.

Европейский инвестиционный банк имеет место нахождения в Люксембурге, а Европейский валютный институт и Европейский центральный банк - во Франкфурте.

Офис Европейской полиции (Европол) размещен в Гааге.

Европейский парламент

Общая характеристика. Выше уже отмечалось, что вплоть до последнего времени Европарламент находился и в известной мере находится сегодня в тени других институтов. Ни его полномочия, ни реальная роль в механизме управления до сих пор не дают оснований для того, чтобы отводить ему верхнюю ступеньку в реальной иерархии институтов. Не случайно во многих учебниках и справочных изданиях сначала говорится о Совете и Комиссии, а лишь потом о Европарламенте Dr. R. Streinz. Heidelberg, 1995; Noel K. Working together: The institutions of the European Community. Luxembourg, 1988.. Даже в «Кратком очерке Европейского сообщества», подготовленном специалистами из Европейского союза, характеристика институтов начинается с Комиссии как проводника политики Сообщества, а Европарламент, красиво именуемый «голосом демократического федерализма», рассматривается во вторую очередь.

Статус Европарламента долгое время оставался одним из самых слабых аргументов в пользу идеи о постепенном продвижении сообществ по пути к государственной модели (федерация) или к союзу государств (конфедерация). Аналогии с национальными парламентами, как правило, не получилось. Правда, в последние годы положение стало несколько изменяться. Статус Европарламента, пусть и незначительно, все же был повышен, чему способствовал заложенный в нем с самого начала демократический потенциал. В Маастрихтском договоре Европарламент назван первым.

Усиление «парламентского» характера Европарламента отвечает не только требованиям демократии. Это аргумент в пользу укрепления государственных начал в развитии самого Европейского союза. Ведь парламенты, как известно, имеются только в государствах (как унитарных, так и федеративных), являются характерной чертой их механизма управления. Как свидетельствует исторический опыт, парламенты могут быть и в конфедерациях (во всяком случае Сенегамбия имела свой парламент), в то время как международные организации даже всемирного масштаба (как, например, Организация Объединенных Наций) или региональные (типа Организации американских государств) не имеют парламентов. Их ассамблеи или аналогичные органы состоят не из депутатов, избираемых населением, а из представителей, назначаемых от каждой страны-участницы ее президентом или правительством.

Поэтому уже сама идея создания в сообществах парламентского учреждения отразила их отличие от международных организаций. Существенно и то, что эта идея была выдвинута еще тогда, когда интеграция делала первые шаги. Предшественником нынешнего Европарламента была Всеобщая ассамблея Европейского объединения угля и стали. Ее полномочия, однако, были весьма ограничены: она осуществляла слабый контроль за деятельностью Верховного органа и самое общее наблюдение за некоторыми другими делами ЕОУС. Ущербным для Ассамблеи явился порядок ее формирования. Депутаты от государств-членов не избирались населением, а назначались, хотя в статье 20 Договора о ЕОУС устанавливалось, что Ассамблея состоит из представителей народа. Определенным суррогатом запланированных выборов стало своеобразное «командирование» в Ассамблею депутатов национальных парламентов государств - членов ЕОУС (по решению самих парламентов).

Характерно, что учрежденные в 1957 г. ЕЭС и Евратом восприняли квазипарламентский образец ЕОУС. Однако было решено не создавать в каждом сообществе свою собственную ассамблею, а иметь одну на всех. Она стала официально именоваться Европейской парламентской ассамблеей. Чтобы придать ей больше авторитета, хотя бы на словах подчеркнуть ее сходство с национальными парламентами, депутаты Ассамблеи уже в 1962 г. приняли решение о другом ее названии - «Европейский парламент». Однако в официальных документах других институтов сообществ такое название прижилось не сразу. Только с вступлением в силу Единого европейского акта оно стало общеупотребительным. Но это был успех «местного значения». Реальной отдачи не получилось, поскольку полномочия Европарламента остались ограниченными.

Выборы в Европарламент. Авторитет Европарламента в какой-то мере повысился после того, как он стал подобно всем другим парламентам избираться населением. Принципиальное решение об этом было принято на заселении Европейского совета в Риме 1 -2 декабря 1975 г. Европейский совет назвал даже дату первых выборов - май - июнь 1978 г. В соответствии с этим решением Совет разработал положения о выборах, получившие затем одобрение в государствах-членах. Они были оформлены в виде вступившего в силу 8 октября 1976 г. Акта о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европейского парламента. Положения этого Акта заменили статью 138 Договора о ЕЭС и соответствующие статьи других учредительных документов. Таким образом была определена правовая база для проведения первых выборов в Европарламент в 1978 г.

В настоящее время избирательное право европейских сообществ по-прежнему сконцентрировано главным образом в этом Акте, который дополнялся и изменялся трижды: в 1985, 1993, 1994 гг. Поправки были связаны с расширением состава сообществ. Действующая редакция Акта о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европейского парламента утверждена решением Совета от 1 января 1995 г. Но Акт отнюдь не является исчерпывающим документом. Разработать единый порядок проведения выборов во всех государствах-членах пока не удалось. Видимо, такая задача оказалась намного сложнее, чем это могли предвидеть те, кто ее ставил. До сих пор конкретный порядок проведения выборов в Европарламент в каждом государстве-члене определяется им самим. Многообразие подходов при этом сохраняется, и потому депутаты Европарламента избираются на разных, порой противоположных основаниях. Подавляющее большинство стран (кроме Великобритании, где за исключением Северной Ирландии действует мажоритарная система) применяли до последнего времени ту или иную модификацию пропорциональной избирательной системы.

В дополнение и развитие положений, закрепленных в Акте о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европарламента, в государствах-членах разработаны и приняты свои избирательные законы. В Германии, например, это Закон о выборах депутатов Европейского парламента из Федеральной Республики Германии от 16 июня 1978 г. (в редакции от 8 марта 1994 г.). В Законе установлено, в частности, что выборы проводятся в соответствии с принципом пропорциональных выборов на основе списков кандидатов, которые могут выставляться по отдельным землям или в целом по ФРГ. Каждый избиратель имеет один голос. Избирательным округом является территория всей Германии. Для сбора и подсчета голосов образуются избирательные участки.

Новые веяния «европеизма» нашли отражение в статьях Закона, определяющих, кому предоставляется избирательное право. Активным избирательным правом наделены не только граждане ФРГ, но и граждане других государств - членов европейских сообществ (ст. 6 «а»). При этом к ним применяются те же критерии, что и к немцам: достижение ко дню выборов 18-летнего возраста и наличие постоянного местожительства в Германии в течение не менее трех месяцев до дня выборов. Избирательное право используется один раз и только персонально. Это касается также тех, кто имеет право избирать и находится в другом государстве-члене.

Амстердамский договор поддержал принцип всеобщего и прямого избирательного права. Европарламенту поручено разработать предложения о проведении выборов на основе этого принципа во всех государствах - членах Европейского союза. Возможно, что будет установлен единый порядок для всех государств-членов или же Совет выработает с согласия Европарламента общие условия, которые будут рекомендованы государствам-членам для их принятия в соответствии со своими конституционными установлениями (п. 4 ст. 138).

Соответственно сформулированы статьи Закона, регламентирующие порядок предоставления пассивного избирательного права (ст. 6 «Ь»). Это право имеют как граждане ФРГ, так и «граждане Европейского союза». Нужно только быть не менее года немцем или «гражданином Союза», достичь 18-летнего возраста и иметь постоянное местожительство в Германии.

В Законе подробно регламентирован порядок прекращения депутатского мандата. Общее правило гласит: депутатский мандат исчерпывает себя с открытием первого заседания вновь избранного Европарламента. Кроме того, перечислены случаи, когда депутат утрачивает свой мандат: 1) недействительность приобретения мандата; 2) утрата хотя бы одного из условий предоставления избирательного права; 3) пересмотр результатов выборов; 4) отказ от мандата; 5) признание Конституционным судом ФРГ антиконституционности партии или части партии, к которой принадлежит депутат; 6) правомерный запрет в избирательном округе политической группировки, к которой принадлежит депутат; 7) согласие на выдвижение своей кандидатуры на выборах Президента ФРГ; 8) назначение судей Конституционного суда ФРГ; 9) назначение государственным парламентским секретарем; 10) назначение уполномоченным германского бундестага; 11) назначение федеральным уполномоченным по защите тайны; 12) согласие на выдвижение своей кандидатуры на выборах в земельные правительства. Наряду с этим действуют все ограничения, установленные Актом о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европарламента (ст. 22).

Численность депутатов постоянно возрастала. Всеобщая ассамблея ЕОУС насчитывала в 1952 г. 78 членов. Парламентская ассамблея европейских сообществ состояла в 1958 г. из 142 членов, а после присоединения к сообществам Великобритании, Ирландии и Дании уже из 198 членов. Накануне первых прямых выборов депутатов населением была установлена новая исходная цифра: 410 мандатов. Для Греции в 1981 г. были предусмотрены еще 24 места. В 1987 г., когда в сообщества вступили Испания и Португалия, состав Европарламента возрос на 84 места и составил 518 депутатов. После воссоединения Германии состав Европарламента был увеличен, причем дополнительные места были даны не только Германии, - хотя главным образом ей. Общая численность Европарламента достигла 567 депутатов. И наконец, новейшее расширение Европейского союза (вступление в него Австрии, Финляндии и Швеции) добавило в начале 1995 г. Европарламенту 58 мест. В настоящее время в Европарламенте 625 мест. Амстердамский договор установил лимит увеличения числа депутатов Европарламента. Отныне Европарламент не может насчитывать более 700 депутатов.

Обращают на себя внимание нормативы представительства государств-членов в Европарламенте. Первоначально эти нормативы были утверждены решением Совета от 20 сентября 1976 г. в преддверии прямых выборов депутатов населением. В основу распределения мандатов между государствами-членами с самого начала был положен главный критерий - численность населения, что, однако, не всегда точно определяло удельный вес того или иного государства в сообществах. В это распределение впоследствии вносились изменения, следовавшие за приемом новых членов и воссоединением Германии. В настоящее время число депутатов, избираемых населением, по странам таково. Больше всех депутатов у Германии - 99. Франция, Италия, Великобритания имеют по 87 депутатов. Далее следует Испания - 64 депутата. Голландия получила 31 мандат. Бельгия, Греция, Португалия избирают по 25 депутатов. Австрия и Швеция располагают каждая 21 мандатом. Дания и Финляндия посылают в Европарламент по 16 депутатов, Ирландия - 15. Меньше всего депутатов избирает Люксембург - 6. Амстердамский договор оговаривает, что в случае изменения приведенного распределения мандатов, число депутатов от стран должно обеспечивать надлежащее представительство народов государств, объединенных в Европейский союз.

Сопоставление количества депутатских мест с численностью населения показывает, что крупные страны оказались пропорционально хуже представлены, чем малые. Если бы принцип пропорции был последовательно выдержан, то Германия имела бы 137 депутатских мест, Великобритания - 98, Франция - 97 и т.д. В то же время Люксембургу было бы отведено всего одно место, а Ирландии - 6, Дании и Финляндии - по 9 мест. Сегодня на одно место депутата Европарламента в Германии приходится 817 000 человек, а в Люксембурге - 65 000. Отход от буквального следования принципу пропорциональности был обусловлен стремлением ослабить возможный диктат крупных стран. В определенных случаях малые страны, объединившись друг с другом, а еще лучше получив поддержку одной из крупных стран, способны отстаивать свои интересы.

Вопрос об обеспечении соответствующего представительства государств-членов в Европарламенте на будущее рассматривался на Межправительственной конференции 1996-1997 гг. Конкретные нормативы не были определены, но в Амстердамском договоре появилось положение о том, что в случае изменения действующих установок число депутатов от каждого государства-члена должно обеспечивать соответствующее представительство народов государств, объединенных в Европейский союз.

Выборы в Европарламент проводятся после истечения пятилетнего срока полномочий действующего состава депутатов. Определение времени выборов входит в компетенцию Совета, который обязан, однако, предварительно заслушать мнение Европарламента. Конкретная дата выборов в каждом государстве-члене (в пределах от четверга до воскресенья в неделю, установленную для выборов) устанавливается им самим. Если выборы в государстве-члене проводятся в два тура, то первый тур должен быть намечен именно в данный промежуток времени.