Содержание европейского права

К Амстердамскому договору приложена Декларация о статусе церквей и неконфессиональных организаций. В Декларации говорится об уважении к религиозным объединениям и одновременно отмечается, что Европейской союз уважает статус философских и неконфессиональных организаций и свободен от предубеждений по отношению к ним. Данные положения сформулированы, однако, в самом общем виде и не раскрываются ни в тексте самой Декларации, ни в других документах, связанных с ней. Это, несомненно, затруднит применение Декларации в качестве правового акта.

Усиление защиты прав и свобод в Амстердамском договоре характерно тем, что учитывается развитие новых технологий в современном мире. Речь идет в первую очередь о защите человека от институтов и других учреждений Европейского союза в связи с компьютеризацией сбора персональных данных о человеке. В статье 231 «Ь» Маастрихтского договора внесена поправка, распространяющая с 1 января 1999 г. на все эти институты и учреждения обязанность обеспечивать защиту человека в сфере использования и передачи персональных данных.

Амстердамский договор продолжает развивать принципы недискриминации. Равноправие мужчины и женщины записано отдельной строкой в качестве одной из главных задач европейских сообществ (ст. 2). В статье 3 добавлен пункт, требующий от всех государств-членов сообществ активных действий, направленных на устранение неравенств в принципе. Поскольку Суд европейских сообществ в одном из своих последних решений (по делу Каланке против г. Бремена, 1995) особо отметил необходимость полного и последовательного осуществления равноправия мужчины и женщины, именно эта сторона борьбы против дискриминации является в настоящее время в рамках Европейского союза весьма актуальной задачей.

Развитие социальной политики

Возрастание авторитета Европейского союза среди простых людей ныне напрямую связывается с тем, насколько активно и действенно он ведет себя в социальной сфере. Несмотря на то что основную тяжесть в решении возникающих проблем здесь несут государства-члены, от Европейского союза также ожидают эффективных действий. Как известно, о единой социальной политике говорилось еще в первых учредительных договорах, а с начала 70-х годов ЕЭС стала уделять этой политике значительно больше внимания. Маастрихтский договор продолжил и усилил это направление в общем интеграционном процессе. Речь шла об охране труда, профессиональном образовании, защите детей и молодежи, равенстве прав мужчины и женщины и т.д. Однако на пути единой социальной политики Союза стоят различия условий и вытекающих отсюда интересов государств-членов.

Не случайно в этой сфере Европейский союз выступал преимущественно как координатор и инициатор. Более того, в государствах-членах достаточно заметно проявлялся скепсис по поводу возможностей Европейского союза сколь-нибудь ощутимо проводить самостоятельную социальную политику. Следует напомнить, что многие вопросы социальной политики регулировались в институтах Союза в усложненном порядке. В Маастрихтском договоре оговорено, например, что положения о правах и интересах работников и о реализации свободы передвижения должны приниматься единогласно.

Камнем преткновения при разработке единой социальной политики была, как уже отмечалось, особая позиция Великобритании, которая во время нахождения у власти в ней консервативной партии практически блокировала достижение общего согласия. Присоединение Великобритании к общей социальной политике Европейского союза существенно изменило положение дел. Социальная политика стала по-настоящему общей. Амстердамский договор дал новую редакцию статьи 117, сформулированной впервые в Договоре о ЕЭС. Нововведения состояли в том, что, во-первых, содержание социальной политики было расширено, а во-вторых, сделаны ссылки на Европейскую социальную хартию 1961 г. и Хартию основных социальных прав трудящихся 1989 г. При этом отмечено, что меры, предпринимаемые институтами Европейского союза, должны учитывать различную практику государств-членов, особенно в сфере контрактов, равно как и необходимость поддерживать конкурентоспособность экономики сообществ.

Надо сказать, что проведение общей социальной политики в Европейском союзе - нелегкое дело. Характерно, что в Соглашении о социальной политике, которое теперь охватывает все 15 государств-членов Европейского союза, отмечается небольшой прогресс по сравнению с первыми учредительными договорами. Среди главных целей социальной политики, провозглашенных в Соглашении, следует назвать: 1) социальную безопасность и социальную защиту работников; 2) защиту работника в случае прекращения трудового договора; 3) представительство, в том числе коллективное представительство интересов работников; 4) улучшение условий труда граждан третьих государств; 5) финансовая поддержка занятости и создания новых рабочих мест, осуществляемая без ущерба для социальных фондов. Вместе с тем обращает на себя внимание то обстоятельство, что в Соглашении ничего не говорится об оплате труда, праве на объединение, праве на забастовку и праве на локаут. Как некую компенсацию можно рассматривать положения об усилении участия социальных партнеров в процессе реализации Соглашения.

Пожалуй, наиболее существенной чертой Соглашения стало как раз его включение в текст Амстердамского договора. Первоначально предполагалось, что Соглашение заменит собой главу о социальной политике Маастрихтского договора. Однако такое предложение не прошло. Было сделано иначе: к тексту Соглашения добавлены статьи и формулировки данной главы, и получившийся таким путем объединенный текст вошел в Амстердамский договор как единая часть, посвященная социальной политике.

В текст Соглашения были внесены некоторые незначительные изменения, в частности в статьи, говорящие об общих целях и равном подходе. Например, при определении целей говорится не об осуществлении социальных прав, закрепленных в Хартии основных социальных прав трудящихся 1989 г., а о необходимости иметь в виду Хартию в целом. Вместо понятия «дискриминация женщин» применено понятие «дискриминация по половому различию» и т.д.

В Амстердамском договоре Европейский союз продемонстрировал намерение активно участвовать в решении вопросов социальной политики. Наиболее очевидный путь развития активности Союза - это создание единой правовой базы социальной политики.

Союз, бесспорно, не сможет обойти стороной проблему безработицы. При всех колебаниях в определении ее размеров большинство специалистов сходятся на том, что на территории государств - членов Европейского союза постоянно насчитывается не менее 20 млн. человек, не имеющих работы. При этом на рынке труда отмечается преимущественно тенденция спада спроса на рабочую силу. Серьезность ситуации побудила Европейский совет еще в конце 1993 г. одобрить подготовленную Комиссией «Белую книгу по проблемам роста, конкуренции и занятости». Наряду с подтверждением принципов стабильной экономики, устойчивой финансовой системы и открытого рынка Белая книга предусматривала «солидарное хозяйствование». За этим весьма туманным понятием скрывалась потребность в выделении средств, необходимых для борьбы с безработицей. Однако источники поступлений не были указаны.

Организаторы Межправительственной конференции объявили, что проблемы занятости будут в центре внимания. Однако предлагаемые рецепты не отличаются новизной. К тому же они сформулированы в очень общей форме. Имеется в виду разработать общую стратегию действий, стимулировать сотрудничество между заинтересованными сторонами, консолидировать мероприятия по многостороннему контролю за долгосрочными программами государств-членов, включать задачи борьбы с безработицей во все «политики» Сообщества. Амстердамский договор отразил проблему занятости главным образом путем выделения отдельной главы (гл. 3 «Занятость»). Статья 3 Маастрихтского договора, говорящая об основных направлениях деятельности Европейского союза, дополнена положением о координированной стратегии по проблемам занятости. Кроме того, Амстердамский договор содержит серию из пяти новых статей (109 «п» - 109 «г») по отдельным вопросам занятости. В них говорится о том, что координированная стратегия подразумевает обязанность государств-членов и сообществ поддерживать развитие квалифицированной рабочей силы и рынков труда, адекватных переменам в экономике. Подчеркиваются связанные с этим обязанности Европейского союза, Европарламента, Совета, Комиссии, Экономического и социального комитета, Комитета регионов. Дальше общих положений и призывов Амстердамский договор, однако, не идет.

Еще одной проблемой, актуальность которой сегодня очевидна, является осуществление принципа свободного передвижения людей в рамках Европейского союза. Эта проблема касается одной из базовых свобод, закрепленных в первых же учредительных договорах европейских сообществ. Однако практика ее реализации говорит о многих ограничениях и препятствиях, чинимых ей в государствах-членах. Во всяком случае единый подход здесь отсутствовал.

Амстердамский договор откликнулся на сложившуюся ситуацию, выделив часть, озаглавленную «Свободное передвижение лиц, право убежища и иммиграция». Стоит добавить, что Совету дано поручение разработать в течение пяти лет после вступления в силу Договора меры, направленные на полную отмену всякого контроля за пересечением границ гражданами Европейского союза, а также гражданами государств, не входящих в Союз.

Развитие европейского гражданства

Сам факт введения европейского гражданства следует отнести к принципиальным переменам, прорывам в развитии интеграционных процессов на континенте. Это был шаг в направлении укрепления наднационального характера Европейского государства. Не случайно он был встречен с большим удовлетворением поборниками идей федерализации Союза, придания ему все новых черт государственности.

Но до приравнения европейского гражданства к национальному гражданству и даже до сближения этих понятий еще далеко. Напомним, что в Маастрихтском договоре, от которого пошло европейское гражданство, был, в сущности, записан следующий принцип: гражданство Европейского союза вторично по отношению к гражданству государства-члена. Европейское гражданство как бы дополняет национальное гражданство, но не изменяет, а тем более не отменяет его.

Вместе с тем идея европейского гражданства несла с собой развитие прогрессивных начал в правопорядке Европейского союза. Эта идея предполагает, что основные права и свободы человека должны быть признаны и гарантированы всеми государствами-членами Союза. Отсюда проистекает потребность разработки механизмов совместной и взаимной поддержки основных прав и свобод человека. На Межправительственной конференции вопросы развития европейского гражданства рассматривались преимущественно в этом контексте.

В Амстердамском договоре о европейском гражданстве говорится прежде всего в связи с основными правами и свободами человека и недискриминацией. Другой аспект - это собственно само гражданство. В статьи Маастрихтского договора внесены изменения и дополнения, требуемые временем. Наконец, важно отметить, что в Амстердамском договоре соответствующие статьи выделены в отдельную часть, озаглавленную «Союз и гражданин».

Прежний подход, основанный на примате национального гражданства по отношению к европейскому гражданству, остался, в сущности, непоколебленным. Хотя на Межправительственной конференции очень часто звучали призывы сделать Европейский союз близким гражданину, государства-члены в итоге не пошли в Амстердамском договоре на большее, чем общие декларации, сопровождаемые незначительными поправками.

Чтобы исключить все неясности, в Амстердамском договоре было четко записано, что гражданство Европейского союза дополняет, но не заменяет национальное гражданство (поправка к ст. 8 Договора о ЕЭС). Гражданин Союза получил право обращаться в любой институт или другой орган Союза на одном из 12 официальных языков Союза и получать ответ на том же языке (поправка к ст. 8 «d» Договора). В текст преамбулы к Договору о ЕЭС добавлено положение о том, что государства-члены полны решимости содействовать достижению максимально высокого уровня знания для своих народов путем широкого доступа к образованию и его постоянному обновлению.

Включение Шенгенских договоренностей в

правопорядок ЕС

Важное место в работе Межправительственной конференции заняло обсуждение вопросов, связанных с Шенгенскими договоренностями. После долгих проволочек Шенгенское соглашение 1985 г., а также принятые в его развитие акты (Конвенция о применении 1990 г. и др.) в конце концов стали действовать. Участники Соглашения сумели найти способы сделать его механизм работающим, что было связано в первую очередь с запуском Шенгенской информационной системы, позволяющей пограничной полиции выявлять и не пропускать на территорию Европейского союза лиц, въезд которых запрещен по законодательству какой-либо страны-участницы. Однако при всех своих достоинствах это Соглашение действовало только на территории его участников и не могло рассматриваться как составная часть европейского права.

У предложения включить Шенгенское соглашение в текст Амстердамского договора было немало противников, считавших, что отмена пограничного контроля облегчит жизнь бесконтрольным бродягам и пойдет на руку наркобизнесу, террору, мафиозным группировкам и другим преступным структурам. Не случайно даже во Франции - стране, активно поддержавшей идеи Шенгенского соглашения, отмечались «зигзаги» при его реализации. Что же касается государств-членов, не присоединившихся к Шенгенскому соглашению, то они в еще большей степени расходились в вопросе о мерах безопасности, необходимых для отмены внутренних границ и установления единообразного контроля на внешних границах Европейского союза.

Достоинства Шенгена, его важная роль в развитии европейской интеграции тем не менее взяли верх. Постепенная отмена контроля на общих границах государств-членов как нельзя больше соответствовала идее превращения Европейского союза в зону свободы, безопасности и справедливости - идее, провозглашенной на Межгосударственной конференции в качестве одного из стержней Амстердамского договора. Сказалась и практическая выгода Шенгенских договоренностей. Их реализация способствовала росту мобильности рабочей силы, облегчению личных и деловых контактов людей, развитию торговых, финансовых и промышленных связей, а в конечном счете укреплению единства государств-членов Европейского союза.

Амстердамский договор решил споры о судьбах Шенгена прежде всего тем, что интегрировал Шенгенские договоренности в правопорядок Европейского союза. Это было сделано в отдельном протоколе, приложенном к Договору. Здесь же понятию «Шенгенские договоренности» было придано официальное звучание.

Понятие «Шенгенские договоренности» было четко определено в отдельном приложении. Под ними понимаются:

1) Соглашение о постепенной отмене контроля на общих границах, подписанное в Шенгене 14 июля 1985 г. между странами Бенилюкса (Бельгия, Нидерланды, Люксембург), Германией и Францией;

2) Конвенция, подписанная в Шенгене 19 июля 1990 г. между Бельгией, Германией, Францией, Люксембургом, Голландией о применении Соглашения о постепенной отмене контроля на их общих границах от 14 июля 1995 г. с приложенным заключительным актом и совместными декларациями;

3) протоколы о присоединении и соглашения, относящиеся к Соглашению 1985 г. и Конвенции 1990 г. и подписанные Италией (Париж, 27 ноября 1990 г.), Испанией и Португалией (Бонн, 25 июня 1991 г.), Грецией (Мадрид, 6 ноября 1992 г.), Австрией (Брюссель, 28 апреля 1995 г.), Данией, Финляндией и Швецией (Люксембург, 19 декабря 1996 г.), с соответствующими заключительными актами и декларациями;

4) решения и декларации, принятые Исполнительным комитетом, учрежденным в соответствии с Конвенцией 1990 г., а также акты, принятые в целях применения Конвенции органами, которые были наделены соответствующей компетенцией Исполнительным комитетом.

Шенгенские договоренности, таким образом, стали интегральной частью права ЕС. Вместе с тем в Протоколе было определено их место в «табеле о рангах». Положения Шенгенских договоренностей действуют и применяются только в том случае, если они не противоречат праву европейских сообществ и праву Европейского союза. Протокол особо отметил, что при решении спорных вопросов следует обращаться к принципам, заложенным в учредительных договорах о европейских сообществах и Европейском союзе.

Интеграция Шенгенских договоренностей в правопорядок Европейского Союза привела к тому, что отдельный механизм, созданный странами-участницами Шенгена для реализации Соглашения и последующих документов, был упразднен. Функции Исполнительного комитета, являвшегося главным органом этого механизма, перешли к Совету. Тем самым было исключено существование дублирующих структур в механизме Европейского союза и - что весьма существенно, - подчеркнуто значение новых компонентов права ЕС. В Протоколе определен порядок рассмотрения Советом «шенгенских» вопросов и установлено, что решения по ним принимаются на основе единогласия.

Поскольку Шенгенские договоренности интегрированы в право сообществ, Суд европейских сообществ отныне вправе рассматривать вопросы, связанные с их осуществлением и толкованием. Но Суд не вправе выходить за пределы своей компетенции. Во всяком случае он не правомочен принимать решения по вопросам поддержания правопорядка и обеспечения внутренней безопасности государств-членов.

Надо иметь в виду, что Шенгенские договоренности приняты 13 государствами-членами Европейского союза. Среди них нет Великобритании и Ирландии. Эти страны не связаны обязательствами, вытекающими из договоренностей, но вправе в любое время принимать участие в отдельных частях или во всем сотрудничестве, связанном с договоренностями.

Что касается двух государств-нечленов Европейского союза - Исландии и Норвегии, которые еще ранее присоединились к Шенгену, то Протокол подтвердил их участие в договоренностях. Соответствующие процедуры должны быть определены в Соглашении, которое будет заключено между этими странами и Советом. Соглашение предусмотрит, в частности, решение вопроса о финансовых обязательствах Исландии и Норвегии.

Признание Шенгенских договоренностей интегральной частью права ЕС имеет еще одно значение. При рассмотрении и решении вопросов, связанных с присоединением новых государств к Европейскому союзу, кандидаты обязаны принять все положения договоренностей.

Следует отметить, что до сих пор свобода передвижения граждан Европейского союза в принципе не носит абсолютного характера. Применение этой свободы помимо контроля в целях обеспечения внутренней безопасности стран-участниц ограничено рядом условий и лимитов, установленных в праве сообществ. И это понятно. Проблема реализации свободы передвижения людей - это лишь часть сложного комплекса проблем, стоящих ныне перед Европейским союзом. Она может быть в полной мере решена лишь в результате сближения условий жизни в рамках Европейского союза, с созданием более или менее однородной экономической и социальной территориальной структуры. То же самое можно сказать о проблеме оседлости.

Оставались нерешенными многие проблемы иммиграции и предоставления убежища. Все подобные проблемы уже перешагнули через границы государств - членов Европейского союза и могут успешно решаться только на международном уровне. Между тем Европейский союз давно подвергался острой критике за пассивность и отсталые методы борьбы с социальными болезнями.

На Межправительственной конференции активно обсуждались предложения, в которых делался акцент на укрепление двух направлений в деятельности Европейского союза: юстиции и внутренних дел. Чтобы обезопасить свободу передвижения людей и выбора местожительства от злоупотреблений, считалось целесообразным: установить общие правила въезда и оседлости, а также статус лиц из стран - нечленов Европейского союза; добиться эффективного взаимного признания решений национальных судов; принять действенные меры борьбы со всеми формами преступности.

Результаты работы Межправительственной конференции были выражены в Амстердамском договоре прежде всего чисто визуально: в нем появилась часть, озаглавленная «Визы, убежище, иммиграция и другие понятия, относящиеся к свободному передвижению лиц». Однако нововведений принципиального характера, в сущности, нет. Есть только поручение Совету принять ряд мер, направленных на обеспечение свободного передвижения лиц. Это поручение расписано по основным направлениям и касается основных «болевых точек», включая вопросы внешнего пограничного контроля, борьбы с преступностью, единых правил предоставления убежища. Но, судя по тексту статьи 73 «j» - новой статьи Договора, меры будут приняты не скоро. Совету дано пять лет, отсчет которых начнется со вступления данной части в силу.

Наряду с идеей усиления защиты основных прав и свобод человека и в тесной связи с нею в Амстердамском договоре отражены идеи прозрачности и открытости Европейского союза. Это можно считать ответом на критику, раздававшуюся в адрес Союза по поводу его бюрократизации, отдаленности от простого человека, а в итоге его отчужденности от широких слоев населения. На Межгосударственной конференции не раз отмечалось, что имидж Европейского союза должен быть обновлен и приведен в соответствие с требованиями времени. Эффективность и «конкурентоспособность» Союза накануне XXI в. предопределяются не только опорой на успехи интеграции и новыми управленческими технологиями, но и привлекательностью Союза для народов Европы, его демократической природой.

Понятия «прозрачность» и «открытость» Европейского союза применяются прежде всего в отношениях между людьми и институтами Союза. Свойственное бюрократии стремление отгородиться от рядовых граждан и мелкого бизнеса привело к тому, что институты и другие органы Союза, их бесчисленные департаменты закрывались от демократического контроля. Чтобы прорвать формальные барьеры и заслужить симпатии населения, Амстердамский договор не только провозгласил принципы прозрачности и открытости, но и закрепил некоторые механизмы их реализации.

О принципах сказано достаточно ясно: «Договор отражает новый этап в процессе создания все более тесного Союза между народами Европы, - Союза, решения в котором принимаются так открыто, как это возможно, и так близко к гражданину, как это достижимо» (новая редакция ст. 191 «а» Договора о Европейском союзе). Но, пожалуй, самое главное достижение Амстердамского договора в этой сфере - это значительное облегчение доступа «посторонних» к документам институтов и других органов Европейского союза.

Установлено, что каждый гражданин Европейского союза, а также каждое физическое лицо, проживающее на территории государства-члена, и каждое юридическое лицо, имеющее зарегистрированный офис на территории государства-члена, имеют право доступа к документам Европарламента, Совета и Комиссии, касающимся принципов и условий функционирования Союза и его институтов. Совету поручено разработать и по процедуре совместного решения утвердить перечень соответствующих документов.

Из общего правила сделано несколько исключений. Без согласия государств-членов не разрешается доступ к документам, направляемым ими в институты и другие органы Европейского союза. Нет всеобщего свободного доступа к документам Суда европейских сообществ и Суда первой инстанции.

Развитие «второй опоры» Европейского союза -

общей внешней политики и политики безопасности

Критическая переоценка деятельности Европейского союза на международной арене показала, что здесь далеко еще не достигнуты даже те цели, которые провозглашены в Маастрихтском договоре. Государства-члены, особенно наиболее крупные и мощные из них, предпочитали во многих случаях действовать самостоятельно, сравнительно редко использовали возможности совместных выступлений в рамках Союза. В связи с предстоящим расширением Союза такая практика может не только ослабить его внешнеполитический потенциал, но и породить разброд и шатания среди его участников, политику которых трудно будет эффективно координировать. Конечно, ситуация не выглядит так драматически, как это пытаются доказать сторонники полного единения. В ряде сфер деятельности Европейского союза, например, в торговой политике, оказании экономической помощи, содействии развитию отдельных стран и регионов, в деле гуманитарной помощи, достигнут весьма высокий уровень сотрудничества. Европейский союз здесь выступает чаще всего как единая структура, хотя далеко не всегда. Что же касается внешней политики и политики безопасности, то на этих участках прогресс не очень заметен.

Слабая эффективность Европейского союза в сфере общей внешней политики и политики безопасности во многом объяснялась его неспособностью быстро принимать решения по наиболее сложным и острым вопросам. Еще хуже обстояло дело с выполнением принятых решений государствами-членами. Сложная организационная структура Европейского союза изобиловала в сфере внешней политики и политики безопасности проявлениями рассогласованности функций различных институтов и других органов, особенно многочисленных комитетов, и соответственно спорами об их компетенции, которая - надо признать - очень часто была недостаточной.

Итак, проблемы состояли как в отсутствии необходимой политической воли, так и в неудовлетворительности организационной и правовой базы «второй основы». Ситуация нашла отражение в том, что при рассмотрении вопросов общей внешней политики и политики безопасности на Межправительственной конференции преобладал декларативный тон. Осторожность была взята как единый стандарт. Это отчетливо проявилось уже при формулировании основных целей, которые должны достигаться в процессе повышения роли Европейского союза на мировой арене. Организаторы Межправительственной конференции назвали такие цели:

соединение в одно целое различных направлений, что позволит иметь единую и эффективную внешнюю политику, располагающую работающими структурами и процедурами, обеспечивающими ее устойчивость и последовательность;

улучшение общей внешней политики и политики безопасности на всех этапах ее разработки и осуществления;

создание надлежащего «лица Европы» в отношении безопасности и обороны в качестве интегральной части совместной внешней политики и политики безопасности.

Европа должна быть способна выступать вовне единым фронтом - такова задача-максимум, провозглашенная в подготовительных документах. Однако авторы документов оговаривались, что ни Маастрихтский договор, ни особенно существующая практика не гарантируют ее выполнение. Расчет делался на повышение роли как Совета, так и Комиссии в разработке и осуществлении единой внешней политики.

Более конкретные механизмы не намечались. Общая постановка проблемы и декларативные пожелания повысить эффективность внешней политики Европейского союза свидетельствовали о том, что на большее рассчитывать сегодня не приходится.

В Амстердамском договоре укреплению «третьей опоры» Европейского союза уделено немалое внимание. Ряд статей Маастрихтского договора был изменен, появилось немало новых статей. Заново сформулирована ведущая статья («J».l), определяющая главные цели общей внешней политики и политики безопасности Европейского союза.

Отныне такими целями являются:

защита общих ценностей, фундаментальных интересов, независимости и интегрированности Союза в соответствии с принципами Устава ООН;

усиление безопасности Союза во всех аспектах;

сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, а также с принципами Хельсинкского Заключительного акта и целями Парижской хартии, включая те, которые касаются внешних границ;

поддержка международного сотрудничества;

развитие и консолидация демократии, а также господства права, уважение прав человека и фундаментальных свобод.

В целом Амстердамский договор в некоторой мере улучшил ситуацию, сложившуюся в сфере общей внешней политики и политики безопасности.- Во всяком случае идея о повышении роли Европейского союза в этой сфере была достаточно ясно выражена. Показательно в этом отношении изменение формулировки статьи «J».l Маастрихтского договора. Прежнее положение, говорившее о том, что общую внешнюю политику и политику безопасности определяют и реализуют Европейский союз и государства-члены, было заменено другим, в котором остался только Союз. Одновременно было введено положение о том, что государства-члены поддерживают общую политику Союза «активно, безоговорочно и в духе лояльности и взаимной солидарности». На Совет возложена задача обеспечить выполнение данных принципиальных положений.

Еще более определенно идея повышения роли Европейского союза в сфере общей внешней политики и политики безопасности выражена в статье «J».2. Союз должен определять принципы, разрабатывать общую стратегию, принимать совместные меры и общие позиции, а также укреплять систематическое сотрудничество государств-членов. В дальнейшем тексте Договора установлено, что принципы, основные направления и стратегию общей внешней политики и политики безопасности определяет Европейский совет, а на их основе Совет принимает свои решения.

Повышение роли Европейского союза в сферах общей внешней политики и политики безопасности не следует, однако, преувеличивать. Речь отнюдь не идет о передаче каких-либо полномочий государств-членов в руки Европейского союза. На этот счет принята специальная Декларация №3. Она устанавливает, что ни положения Амстердамского договора, ни соглашения, на них опирающиеся, не означают, что государства-члены уступают свои полномочия Европейскому союзу.

События последнего времени, в частности связанные с ликвидацией военных конфликтов на Балканах, придали особое значение вопросам военного сотрудничества. Европейский союз подвергся острой критике за свою слабую эффективность в этой сфере. Однако Амстердамский договор не внес принципиальных изменений в сложившуюся ситуацию. Отношения Союза как с Западноевропейским союзом, так и с НАТО в основном остались на прежнем уровне.

Изменились главным образом формулировки, которые модернизированы с учетом новой обстановки.

Если говорить коротко, то Западноевропейский союз продолжает выполнять функции, возложенные на него еще Маастрихтским договором. ЗЕС определяется в Амстердамском договоре как интегральная часть развития Союза, обеспечивающая доступ Союза к оперативному потенциалу. ЗЕС оказывает помощь Союзу при разработке оборонительных аспектов общей внешней политики и политики безопасности (ст. «J».7). Союз призван укреплять тесные институционные отношения с ЗЕС, имея в виду интеграцию ЗЕС в Союз.

Но это - дело будущего. Амстердамский договор устанавливает, что интеграция ЕЭС в Европейский союз произойдет не вдруг, а в результате достаточно продолжительного процесса. Инициативную роль должно сыграть решение Европейского совета, который в свою очередь будет рекомендовать государствам-членам вынести свое решение в соответствии с их внутренним конституционным устройством.

В центре военной системы Европы продолжает оставаться НАТО; эта организация рассматривается, как правило, в государствах-членах Европейского союза как главный оплот такой системы. В Амстердамском договоре особо оговорено, что политика Союза должна учитывать специфический характер политики безопасности и военной политики отдельных государств-членов, а также обязательства государств-членов, которые входят в систему НАТО.

Сопоставление новой и прежней редакции данного положения говорит только о небольшой редакторской правке. Упоминание о НАТО сделано не прямо, а через ссылку на обязательства государств-членов, участвующих в НАТО.

Амстердамский договор отразил - больше формально, чем по существу - многочисленные предложения о повышении роли Европейского союза в международных организациях и на международных конференциях. Как известно, существовавшее положение дел оценивалось сторонниками сильного Союза как крайне неудовлетворительное. Союзу явно не хватало полномочий для активных координационных действий и внешнеполитических выступлений в этих организациях и на этих конференциях. Практика показывала, что государства-члены не только порой действуют в одиночку, без связи с другими государствами-членами, но и проводят свою особую политику, отходящую от общей политики Союза и противостоящую интересам остальных государств-членов.

Судя по тексту Амстердамского договора, даже словесное продвижение вперед весьма незначительно. Новая статья «J».9 очень схожа со статьей Маастрихтского договора. Государства-члены призываются координировать свои действия в международных организациях и на международных конференциях, а также информировать государства-члены, в них не участвующие, о деятельности этих организаций и конференций. Обращаясь к государствам-членам Союза, входящим в Совет Безопасности ООН, Договор ждет от них защиты в этом важном органе Союза.

Практически повторяет статью Маастрихтского договора и новая статья «J».9 Амстердамского договора. Она призывает дипломатические и консульские миссии государств-членов Европейского союза, а также делегации Комиссии в странах, не являющихся членами Союза, сотрудничать, особенно в проведении в жизнь общей политики Союза.

Значительно сильнее перестроена организационно-управленческая структура «второй опоры». Повышена роль Европарламента, с которым должен консультироваться Председатель Совета. Государства-члены могут передавать на рассмотрение Совета вопросы, касающиеся общей внешней политики и политики безопасности. Председатель Совета вправе созывать чрезвычайные заседания Совета. Вводится новый пост Верховного представителя по общей внешней политике и политике безопасности. Лицо, занимающее этот пост, является одновременно Генеральным секретарем Совета и имеет подчиненный ему аппарат - отдел планирования политики и раннего предупреждения.

О развитии институтов и других органов

Как свидетельствует опыт, институционная система Европейского союза в целом отличается устойчивостью своих базовых конструкций. Во всяком случае ни один из ее компонентов не был упразднен, а частичные изменения не меняли общую картину. В систему вводились новые органы, которые лишь ее дополняли и совершенствовали. Но на этом фоне нельзя не видеть динамики перемен в сфере функций и компетенции отдельных институтов и других органов, которые таким образом шли в ногу со временем, приспосабливали свои организационные формы и методы деятельности к меняющимся условиям. При этом общая тенденция развития институционной системы Европейского союза оставалась прежней: наднациональные черты интеграционных механизмов в конечном счете усиливались.

Главные цели реформы институционной системы, провозглашенные в документах Межправительственной конференции, сформулированы в виде привлекательных и хорошо воспринимаемых лозунгов:

усиление открытости и демократических начал в процессе принятия решений, приближение институтов и других органов ЕС к человеку;

преодоление дефицита демократии путем расширения участия Европарламента в правотворчестве, особенно в «законодательстве»;

пересмотр положений о «трех опорах», ведущий к включению в сферу права Союза вопросов общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества по проблемам внутренних дел и правосудия.

Одним из важнейших звеньев реформы должно было стать повышение роли Европарламента. Речь идет в основном о двух существенных изменениях. Во-первых, предлагается установить постоянную его численность. Кроме того, намечалось такое изменение порядка выборов в Европарламент, которое способствовало бы более строгому и требовательному отбору депутатов. Это должны быть выборы, ни в чем не уступающие выборам в национальные парламенты.

Во-вторых, предполагалось сократить число процедур принятия решений с участием Европарламента. На будущее должны были остаться только три такие процедуры, предусматривающие: 1) заслушивание мнения Европарламента, 2) получение согласия Европарламента, 3) принятие совместного решения Европарламентом и Советом. Наиболее сложная из этих процедур - процедура совместного решения - должна была быть упрощена. Это могло быть достигнуто прежде всего путем установления четких сроков для первого чтения, отмены стадии высказывания намерения об отклонении проекта во втором чтении и полной отмены третьего чтения. Предлагалось, чтобы наиболее важные документы, в первую очередь акты «законодательного» характера, принимались только путем совместного решения. Что же касается процедуры сотрудничества, которая и прежде вызывала много нареканий, то ее намечалось вообще отменить.

Кроме того, предлагалось установить правило, согласно которому принятие Советом министров решений в так называемых основополагающих сферах (изменение договоров, собственные средства) станет возможным только с согласия Европарламента.

Все большее число сторонников набирало предложение о том, чтобы Европарламент участвовал в назначении председателя Комиссии Европейского союза. Как известно, это назначение находилось практически полностью в руках правительств государств-членов, а Европарламент никакого отношения к этому не имел. Депутаты Европарламента предлагали, чтобы председатель Комиссии избирался на пленарном заседании Европарламента. Было и другое предложение: председателя Комиссии назначает Европейский совет, а Европарламент утверждает такое назначение.

Были намерения усилить парламентский контроль за работой Комиссии, особенно в том, что касается ее отставки. И ранее Европарламент был наделен таким правом, но только в отношении всей Комиссии. Это слишком мощный инструмент, пользоваться которым можно только в редких случаях, ибо при частом применении в Европейском союзе была бы подорвана стабильность системы управления. В Европарламенте хотели бы получить возможность отстранять отдельных членов Комиссии, делая это самостоятельно или обращаясь с этим вопросом в Суд европейских сообществ. Как видно, речь шла о воспроизведении в Европейском союзе модели разделения властей, характерной для традиционного государства.

Активно обсуждался вопрос о числе членов Комиссии. В нее входили по два человека от крупных государств-членов и по одному от остальных. Если идти на увеличение числа членов Комиссии, то это, несомненно, отрицательно сказалось бы на эффективности ее работы. Видимо поэтому предлагалось, чтобы каждое государство-член получило по одному месту в Комиссии. В случае значительного расширения состава Европейского союза было бы внесено предложение о том, чтобы отказаться от принципа «каждому государству-члену - по члену Комиссии» и перейти к системе ротации, которую пришлось бы ввести для небольших стран.

Очень много предложений было направлено на то, чтобы при принятии решений в Совете министров отказаться от принципа единогласия и вместо него утвердить принцип квалифицированного большинства. Это повысило бы эффективность всей системы принятия решений в Европейском союзе. Единогласие считалось возможным сохранить для решения таких принципиальных вопросов, как пересмотр учредительных договоров, принятие в Европейский союз новых членов, а также вопросов, формально не входящих в компетенцию Совета. Впрочем, не исключалось, что будет достигнуто согласие по поводу изменения не самых важных положений учредительных договоров также на основе принципа квалифицированного большинства.

Конечно, расширение круга вопросов, решения по которым принимаются в Совете министров большинством голосов, могло бы привести к тому, что отдельные государства-члены, в том числе и крупные, оказавшиеся в меньшинстве, сочли бы свои интересы ущемленными. И речь могла бы пойти не об одном, а о нескольких таких государствах. Приводились расчеты, говорящие о том, что, если в Европейском союзе будет насчитываться 28 государств-членов, решения большинством голосов смогут добиться страны, насчитывающие менее 47% совокупного населения Европейского союза.

Чтобы избежать возникновения серьезных противоречий внутри Европейского союза и особенно чтобы устранить причину для беспокойства крупных стран, предлагались разные варианты, в том числе введение правила «суперквалифицированного большинства». Такое большинство учитывает не только число государств, но и численность их населения. Тем самым группа из любых трех стран с совокупным населением свыше 100 млн. получает возможность заблокировать принятие неугодного ей решения. И хотя малые страны от такого варианта скорее всего проиграют, они, видимо, вынуждены будут согласиться с принципом «суперквалифицированного большинства».

По существу, роль Совета заметно снижалась. И это объяснимо. Расширение сферы совместного решения важных вопросов Европарламентом и Советом означало бы не что иное, как изъятие соответствующих полномочий из компетенции Совета. А самое главное состояло в том, что на этом «беды» Совета не кончались. Логика институционного развития вела к тому, что в перспективе Совет все чаще виделся в качестве второй палаты Европарламента. Если Европарламент или его будущая первая палата оставались представительным учреждением, избираемым непосредственно населением, то Совет как вторая палата мог бы формироваться государствами-членами. Подобное решение вопроса о взаимоотношениях Европарламента и Совета устранило бы дискуссию о том, какой орган должен стать правительством Европейского союза: Совет министров или Комиссия.

Предложению о превращении Совета во вторую палату Европейского парламента противостояло другое, которое также исходило из потребности иметь в парламенте две палаты, но конструировало вторую палату не путем трансформации Совета, а на базе национальных парламентов государств-членов. Каждый такой парламент направлял бы во вторую палату Европарламента определенное число депутатов по согласованным квотам. Однако эта идея не получила достаточно убедительной поддержки. Предпочтение большей частью отдавалось учреждению второй палаты на основе Совета министров.

В институционную систему Европейского союза предлагалось ввести новый компонент, который бы занялся в полном объеме проблемами конкуренции и антимонопольной политики. Масштабы и важность этих проблем для государств-членов и всего Европейского союза сегодня настолько выросли, что в существующих организационных рамках справиться с ними становится все труднее. Предложение о создании в механизме Европейского союза соответствующей структуры было нацелено на то, чтобы освободить от такого рода функций Комиссию, на которую они сегодня возложены. Тогда и Комиссию легче было бы превратить в правительство Европейского союза.

В последнее время вопрос о введении института президента Европейского союза оказался как бы забытым: о нем никто по-настоящему не вспоминал. Однако идея о высокопоставленном руководителе Европейского союза не умерла. Сегодня Франция предлагает учредить пост генерального секретаря Европейского союза. Это почти президентская должность, на которую назначались бы самые авторитетные политические деятели из государств-членов. Предложение предусматривает, что генеральный секретарь назначается на трехлетний срок. Он одновременно представлял бы Европейский союз за рубежом.

Французская идея пока еще не находит поддержки у государств-членов. Причины могут быть самыми разными. Нельзя, в частности, не считаться с тем, что многие государства-члены не видят в этой идее ничего, кроме стремления Франции иметь «своего человека» на самом верху управленческой иерархии. Замена предложения о президенте Европейского союза на предложение о введении поста генерального секретаря воспринимается не иначе, как попытка учесть опасения тех, кто видит в будущем президенте некоего единоличного вершителя судеб и конкретной политики Европейского союза. К тому же в этом предложении нашел отражение тот факт, что француз Ж. Делор, пользовавшийся немалым авторитетом в политических кругах Европы, покинул пост председателя Комиссии.

Главный мотив, звучавший на Межправительственной конференции в большинстве предложений, направленных на серьезную реформу институционной системы, можно уловить без особого труда. Их авторы имели в виду предстоящее значительное расширение Европейского союза. Если оно произойдет, действующий ныне механизм управления делами Союза вряд ли справится со своими задачами. Он вырастал постепенно из «шестерки», был незначительно перестроен с ростом числа государств-членов, и как считали многие, работал почти на пределе в условиях, когда Союз стал объединять 15 государств-членов. Опасения за его надежность после резкого увеличения числа государств-членов имели под собой серьезные основания.

Однако кардинальная реформа не состоялась. Амстердамский договор занял значительно более скромные позиции. Отчасти это было связано с тем, что у участников Межправительственной конференции были разные подходы к реформе и разные ожидания ее результатов. Но дело не только в том, что не удалось достичь согласия. Видимо, у существующей институционной системы оказался достаточный запас прочности, позволивший не спешить с реформой. Она была отложена на неопределенное время.

Точнее говоря, не была определена конкретная дата. Но условия были названы. Амстердамский договор охватывает отдельный Протокол, который устанавливает время начать перестройку. Это должно произойти после первого расширения Европейского союза. Тогда Комиссия будет состоять из одного представителя от каждого государства-члена, а «вес» голосов в Совете подвергнется пересмотру. Протокол также предусматривает, что по меньшей мере за год до того, как в Союзе станет 20 государств-членов, будет созвана новая Межправительственная конференция, которая проанализирует состав и функционирование институтов и выдвинет свои предложения по реформе институционной системы.

Если оценивать в общем плане то, что сделано в Амстердамском договоре в отношении институционной системы, то прежде всего следует сказать об упрощении процедуры принятия решений по вопросам законодательного характера. Количество отдельных процедур было сокращено, а сами процедуры упрощены. До сих пор, например, согласие Европарламента было необходимо при рассмотрении вопросов гражданства, банковской системы, фонда структурных преобразований и развития, единой избирательной процедуры, заключения ряда международных соглашений и соглашений о присоединении. Согласно Амстердамскому договору остались только следующие случаи: 1) наложение санкций за нарушение фундаментальных прав; 2) присоединение; 3) единая избирательная процедура; 4) заключение ряда международных соглашений.

В Амстердамском договоре были пересмотрены условия применения процедуры совместного решения. Прежние правила предусматривали, что такая процедура в отношении решений, принятых Советом на основе квалифицированного большинства, применяется тогда, когда речь идет о регулировании внутреннего рынка, включая «четыре свободы», праве учреждения, об образовании, связи, основных программах действий по защите окружающей среды.

Что касается решений, которые Совет принимает единогласно, то имелись в виду решения по вопросам культуры и по программам научных исследований.

Амстердамский договор устанавливает, что процедура совместного решения требуется в следующих случаях:

принятие мер по обеспечению занятости (ст. 109 г);

обеспечение равенства условий и подходов в социальной политике (ст. 119);

обеспечение здоровья людей, включая проведение необходимых ветеринарных и фитосанитарных мер (ст. 129);

осуществление принципа открытости Европейского союза (ст. 191а);

принятие мер против мошенничества (ст. 209а);

таможенное сотрудничество (ст. 116);

статистика (ст. 213 а);

учреждение независимых консультативных структур по защите сведений (ст. 2136).

Амстердамский договор характерен, далее, тем, что несколько расширил сферу принятия решений в Совете на основе квалифицированного большинства, внес некоторые изменения в организацию, состав и расположение институтов ЕС.

Субсидиарность и пропорциональность

Амстердамский договор характерен тем, что он подчеркнул важность последовательной реализации принципов субсидиарности и пропорциональности. И это не случайно. Они рассматриваются в Европейском союзе как действенные факторы его развития. На Межправительственной конференции вновь поднимался вопрос о расширении сферы их применения. Иной раз может создаться впечатление, что разгадка самых сложных проблем интеграции таится именно в отношении к этому принципу - так много о нем рассуждают в Европейском союзе. Напомним, что в Маастрихтском договоре принцип субсидиарности не просто назван, а раскрывается достаточно подробно: «В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом» (ст. 3 «в»). Если попытаться изложить формулу Договора более простыми словами, то можно сказать следующее: вопросы должны решаться в рамках Европейского союза каждый раз на том уровне, где их решение будет наиболее квалифицированным и эффективным.

Судя по всему, принцип субсидиарности, издавна известный юристам, переживает в сфере европейского права вторую, а то и третью молодость. Сегодня в мире ни в одном другом разделе права - как национального, так и международного - не наблюдается такой бум, связанный с применением принципа субсидиарности. В чем же кроется причина этого явления? Видимо, принцип субсидиарности воспринимается в Европейском союзе тем легче, что он близок к традиционному распределению полномочий между центром и составными частями в федеративных странах. Принцип субсидиарности хорош тем, что, с одной стороны, позволяет избежать чрезмерного усиления центральной власти - власти Брюсселя, ее концентрации «наверху», в институтах Европейского союза, а с другой - позволяет предупредить хаос власти, запутанность процесса принятия решений, дублирование одних и тех же управленческих функций на разных уровнях, случайное распределение прав и ответственности между институтами Европейского союза.

Конечно, принцип субсидиарности «работает» не автоматически, сам по себе. Многое зависит от того, как он трактуется и применяется в Европейском союзе и в государствах-членах. И здесь особенно важную роль играют два фактора. Во-первых, правовая и управленческая культура той или иной страны, ее традиции, ее конкретно-исторические условия. Известно, что в сфере управления принцип субсидиарности значительно легче и полнее воспринимается в федеративных, чем в унитарных государствах. Во-вторых, немаловажное значение имеет общий подход того или иного государства-члена к интеграции и прежде всего к наделению институтов Европейского союза наднациональными полномочиями. Поэтому в предложениях со стороны Германии и Франции отмечалось стремление сделать центр достаточно эффективным, действенным проводником общей политики. В свою очередь Великобритания усматривает в принципе субсидиарное™ возможность ограничить развитие наднациональных начал, подчеркнуть приоритет суверенных прав государств-членов. Для представителей Германии, Бельгии, Италии и других стран, в которых регионы сегодня играют существенную роль в решении многих вопросов, в том числе вопросов образования, культуры, здравоохранения, характерно внесение предложений о непосредственном участии регионов в ряде программ Европейского союза.