Содержание европейского права

Принципам субсидиарности и пропорциональности посвящен отдельный Протокол, приложенный к Амстердамскому договору. Протокол, в сущности, говорит о двух основных путях реализации этих принципов, определяя, во-первых, необходимые критерии, во-вторых, процедурные правила, которые должны соблюдать институты Европейского союза в ходе применения принципов. Протокол в основном базируется на двух решениях Европейского совета по вопросам субсидиарности и пропорциональности, принятых еще в 1992 г. на заседаниях в городах Бирмингеме и Эдинбурге, а также на соответствующем Соглашении между Европарламентом, Советом и Комиссией от 28 октября 1989 г.

В Протоколе установлено, что каждое предложение о принятии акта законодательного характера в европейских сообществах должно иметь обоснование, свидетельствующее о том, что поставленная в акте цель может быть лучше всего достигнута именно сообществами. Обоснование должно включать по возможности цифровые показатели. Важно также показать, что решение вопроса, по которому принимается «законодательный» акт, не может быть обеспечено одним государством-членом.

Европа «разных скоростей»

Развитие Европейского союза в последние годы поставило вопросы, которые аккумулируются в становящейся все более популярной идее: «Европа разных скоростей». Эта идея появилась лишь в последние годы, когда стало ясно, что государства - члены Европейского союза зачастую независимо от объективных причин (экономический потенциал, уровень жизни, исторические традиции и т.д.) имеют далеко не одинаковые представления о целях, сроках и направлениях интеграции. Сама философия интеграции, свойственная начальному этапу развития сообществ, изменилась до неузнаваемости. Следует напомнить, что в 50-е и 60-е годы господствовала вера в необходимость синхронного продвижения всех государств-членов по пути интеграции. Не раз говорилось о том, что страны, входящие в сообщества, должны идти вперед с одинаковой скоростью, участвовать в интеграционных программах на равных основаниях. Если исключения и были, то они старательно преодолевались с помощью переходных механизмов и промежуточных сроков, дополнительных программ, содействия со стороны других стран. После того как льготный режим исчерпывал свое время, на его пользователя распространялись все общие установления. Теперь прежние подходы к реализации интеграционных программ забыты или в лучшем случае полузабыты.

Так долго продолжаться не могло. Впервые отступление от единого стандарта, обязательного для всех государств-членов, было зафиксировано на высшем правовом уровне в Маастрихтском договоре. Во-первых, Договор не связывает возможность «необратимого перехода Сообщества в третий этап» - процесса создания Экономического и валютного союза (с 1 января 1999 г.) - с условием, чтобы установленные критерии были выполнены всеми государствами-членами (см. ст. 109 «е» и след.). Например, требовалось, чтобы необходимые условия для принятия единой валюты выполнялись большинством государств-членов. Допускались и «персональные изъятия из общего правила». Протокол «О некоторых положениях, относящихся к Соединенному Королевству Великобритании и Северной Ирландии», приложенный к Маастрихтскому договору, устанавливал даже, что Великобритания не должна быть связана обязательствами перехода к третьему этапу Экономического и валютного союза без специального на то решения ее правительства и парламента. Это означало, что Великобритания могла воздержаться от присоединения к этому Союзу и в том случае, если страна будет отвечать установленным критериям. Такое же право получила Дания, конституция которой предусматривала референдум, предшествующий ее участию в третьем этапе Экономического и валютного союза.

Во-вторых, «разные скорости» потребовались почти одновременно и в социальной сфере. Как было сказано в Протоколе о социальной политике, приложенном к Маастрихтскому договору, Великобритания не принимала участия в обсуждении и принятии Советом предложений Комиссии, сделанных на основе данного Протокола. Акты, принятые Советом, и любые финансовые последствия, если это не административные расходы, предназначенные институтам, не применялись к Великобритании. Одиннадцать государств - членов Европейского союза в свое время заключили Соглашение о социальной политике, особо оговорив в самом его названии «за исключением Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии». Сказалась особая позиция тогдашнего британского правительства, считавшего для себя невыгодным принять общую социальную политику. Кстати, только по этой причине положения, закрепленные в Протоколе и Соглашении о социальной политике, не вошли в основной текст Маастрихтского договора.

В-третьих, идея «разных скоростей» практически присутствовала в механизме Шенгенских соглашений. Первое из них, предусматривавшее постепенную отмену контроля на общих границах, было подписано 14 июня 1986 г. Бельгией, Германией, Голландией, Люксембургом и Францией, т.е. всего пятью государствами-членами. Только впоследствии круг участников Шенгенских соглашений расширился. Лишь с подписанием Амстердамского договора система Шенгенских соглашений была включена в право ЕС.

Только безудержные оптимисты могли думать, что «разные скорости» - это нечто вроде болезни роста, которая со временем исчезнет сама собой. Практика свидетельствовала об обратном. Разница скоростей не только не уменьшалась, а наоборот, увеличивалась. В значительной мере это явилось следствием роста рядов Европейского союза, в который вступали страны, находившиеся на неодинаковых уровнях экономического развития. С самого начала трудно было ожидать, что, например, такие страны, как Португалия и Греция, смогут идти нога в ногу, скажем, с Германией и Бельгией. Если предположить, что в ближайшее время Европейский союз пополнится за счет стран Восточной Европы, то «разные скорости» могут стать не столько исключением, сколько правилом функционирования сообществ и всего Европейского союза.

Сложившаяся реальность не могла остаться незамеченной в Европейском союзе. Попытки искусственного выравнивания были заранее обречены на провал как по экономическим, так и по политическим соображениям. Одно время получили распространение идеи выделения группы наиболее развитых стран, своего рода «твердого ядра» Европейского союза, вокруг которого собирались бы остальные страны, не достигавшие передовых стандартов. Как показывал накопленный опыт, именно такое «ядро» предопределяло успех интеграции в прошлом. Но нельзя было забывать о мудром жизненном правиле, выведенном из опыта мореплавания: скорость движения эскадры определяется не самым быстроходным, а самым тихоходным кораблем. Страны, относящиеся к «ядру» Европейского союза, конечно, вели, а порой, тащили на себе отстававших партнеров, но не могли решать за них все их экономические и социальные проблемы.

В самых общих чертах концепция «Европы разных скоростей» была официально признана и даже сформулирована Советом министров в начале 90-х годов. В 1994 г. им было даже принято специальное решение по этому поводу. Позиция Совета быстро нашла поддержку Европарламента, который вместе с тем сделал особый акцент на том, что таким образом все государства-члены, которые стремятся идти путем интеграции, сохраняют свои права и обязанности. Европарламент «подтверждает, что невозможно представить, чтобы государства-члены, которые имеют желание и готовы продолжить свои усилия во имя европейской интеграции, были бы априори исключены из Европейского союза».

Обращает на себя внимание и то, что Европарламент предостерег от попыток задержать, блокировать прогрессивное развитие Европейского союза на том основании, что те или иные государства-члены не готовы или не намерены двигаться дальше по пути интеграции. Европарламент особо оговорил, что в случае, если небольшое меньшинство государств предпримет подобную попытку на Межправительственной конференции 1996 г., необходимо будет «найти способы, которые позволят государствам, действительно стремящимся к подобному прогрессу, продолжить свои усилия».

Подобный подход нашел отражение в ряде других официальных документов Европейского союза, в частности в докладе Комиссии относительно хода выполнения Маастрихтского договора (май 1995 г.). В этом докладе содержится не только признание необходимости сочетания различных скоростей интеграции. Весьма существенно положение о том, что отдельным странам может быть предоставлено дополнительное время для подготовки к участию в тех или иных интеграционных программах. Важно только, чтобы они придерживались главных условий нахождения в Европейском союзе и продолжали совместно продвигаться к общей цели. Исключения, однако, не должны стать правилом.

«Третья опора» - правовое сотрудничество и

внутренние дела

Развитие правового сотрудничества и сотрудничества в сфере внутренних дел государств-членов Европейского союза за годы, прошедшие после подписания Маастрихтского договора, не ознаменовалось большими успехами. «Третья опора» Союза не была по-настоящему подкреплена. Хотя накануне Межправительственной конференции и в ходе ее проведения выдвигалось немало предложений радикального характера, они практически не нашли отражения в Амстердамском договоре. В этом плане достижения Конференции можно назвать минимальными.

Вместе с тем было бы неверно не замечать определенный прогресс. Значение сотрудничества в сфере «третьей опоры» повышается в связи с поставленной в Амстердамском договоре целью превратить Европейский союз в зону свободы, безопасности и справедливости, в зону, в которой обеспечено свободное передвижение людей. Это положение, закрепленное в статье «В» Амстердамского договора, предполагает активизацию сотрудничества государств-членов Европейского союза.

Примечательно, что в Амстердамском договоре статьи о праве убежища, иммиграции, о контроле на внешних границах, правовом сотрудничестве в гражданских делах и т.п. выделены под общим наименованием «Свободное передвижение лиц, право убежища и иммиграция». Совету, к которому переходят функции упраздняемого Исполнительного комитета в Шенгенской системе, поручено очень важное дело - разработать необходимые правовые акты.

Амстердамский договор несколько сократил сферу правового сотрудничества и сотрудничества в сфере внутренних дел. Меры, предпринимаемые в борьбе против мошенничества, затрагивающего финансовые интересы, перенесены в сферу экономического сотрудничества. Им посвящена новая статья (209 «а») Договора о ЕЭС. Так же было сделано с мерами, направленными на усиление таможенного сотрудничества (ст. 116 Договора о ЕЭС), если они не касаются уголовно-правовых аспектов.

Меры, так или иначе связанные с уголовным правом, по-прежнему остаются в рамках «третьей опоры». В этих рамках пребывает и полицейское сотрудничество, а также все правовое сотрудничество по уголовным делам (ст. «К».2 и «К».3 Амстердамского договора).

Правовые инструменты сотрудничества государств-членов Европейского союза в рамках «третьей опоры» в основном сохранились. Следует отметить, что некоторые из них стали более эффективными. Как и прежде, Совет принимает в ходе сотрудничества общие позиции и конвенции. Но если до подписания Амстердамского договора конвенции вступали в силу после их принятия всеми государствами-членами, то новый Договор ставит условием получение согласия всего от половины государств-членов (ст. «К».2).

Совет теперь имеет право принимать в сфере правового сотрудничества и сотрудничества в области внутренних дел решения, обязательные для государств-членов Европейского союза, за исключением случаев, когда речь идет о гармонизации законодательства государств-членов (ст. «К».6).

Сотрудничество государств-членов Европейского союза в рамках Европейского союза продолжает концентрироваться на вопросах борьбы с криминальными явлениями. Об этом четко сказано в статье «К».1 Амстердамского договора. В Договоре особо выделяются такие цели борьбы, как предупреждение и преодоление преступности, в частности, терроризма, нелегальных перевозок людей, преступных деяний по отношению к детям, незаконных перевозок наркотиков и оружия и мошенничества.

Амстердамский договор предусматривает меры, направленные на повышение эффективности деятельности Европола. В этих целях определены условия, при которых разрешается проведение дополнительных мер сотрудничества в сфере функционирования Европола. Речь идет о совместных оперативных действиях, о координации действий при проведении следствия по определенным делам, о соглашениях о посредниках между следственными и прокурорскими группами в борьбе против организованной преступности.

Еще один шаг в сотрудничестве в рамках «третьей опоры» касается согласования минимальных мер наказания, применяемых в борьбе с организованной преступностью, терроризмом и незаконной перевозкой наркотиков. Амстердамский договор устанавливает, что правовые системы государств-членов Европейского союза должны иметь такие минимальные наказания (ст. «К».3). Это весьма существенно для того, чтобы бороться с криминальным миром, имея не только общие подходы, но и единые правовые инструменты.

Еще раз о правовой природе Европейского союза

От Амстердамского договора можно было ожидать, что он внесет ясность в трактовку вопроса о юридической природе Европейского союза. Судя по предложениям, рассматривавшимся на Межправительственной конференции, предполагалось, что наконец-то будет четко заявлено, что Союз - юридическое лицо. Это позволило бы покончить с весьма неясным статусом, которым располагал Союз, и повысить не только международный престиж, но и эффективность политики и конкретных действий Союза. В частности, Союз мог бы на полноправной основе заключать соглашения с государствами и международными организациями и активно выступать в иных ситуациях.

Ожидания обосновывались тем, что на заседании Европейского совета в Дублине (декабрь 1996 г.), проведенном на высшем уровне, сложившаяся ситуация оценивалась как неудовлетворительная не только с юридической, но и с политической точки зрения. Позицию Европейского совета воспринимали как намерение исправить положение дел. Однако подобным ожиданиям не суждено было сбыться.

Внешне дело выглядело так, что Амстердамский договор ушел от решения вопроса. Словом, повторилась история с Маастрихтским договором, в котором также была принята позиция умолчания. Если же судить по реальным обстоятельствам, то надо признать, что Амстердамский договор ответил на поставленный и долго обсуждавшийся вопрос отрицательно: Союз не получил столь желанный статус юридического лица.

Чем же объясняются итоги Межправительственной конференции? Вероятнее всего тем, что руководители государств-членов, прошедшие достаточно далеко по пути экономической интеграции и согласившиеся с наделением европейских сообществ многими качествами наднациональности, не считают для себя возможным идти на это в других сферах: во внешней политике и политике безопасности, в области правового сотрудничества и внутренних дел. Между тем именно эти сферы сотрудничества составляют то, что было присоединено к экономической интеграции в связи с созданием Европейского союза, который формально сохраняется как организация, строящаяся на «трех опорах».

К моменту подписания Амстердамского договора соотношение «опор» не изменилось. Европейские сообщества являются прочным фундаментом и составной частью, подавляющей две другие «опоры» по всем показателям. Удельный вес как «второй опоры» (общая внешняя политика и политика безопасности), так и «третьей» (правовое сотрудничество и сотрудничество в области внутренних дел) по-прежнему явно уступает удельному весу экономической интеграции.

Отказ в предоставлении Европейскому союзу статуса юридического лица носит, как видно, политический характер. Но такой отказ порождает определенные юридические последствия в практической деятельности Союза. Амстердамский договор говорит о них в статьях «J».14, «К».10 и помещенной в Заключительном разделе Декларации к этим статьям.

В том случае, если в целях проведения общей внешней политики и политики безопасности необходимо заключить соглашение с одним или несколькими государствами или международными организациями, Совет, действуя на основе единогласия, может поручить председателю, опираясь на Комиссию, подготовить и провести переговоры на этот счет. Такого рода договоры подписываются Советом, действующим на основе принципа единогласия, по рекомендации председателя. Ни одно соглашение не может быть обязательным для государства-члена, представитель которого в Совете заявил, что соглашение не отвечает требованиям конституционной процедуры данного государства-члена; другие государства-члены могут договориться, что соглашение временно действует по отношению к ним.

Подобные условия распространяются также на сферу правового сотрудничества и сотрудничества по внутренним делам.

Обращает на себя также внимание Декларация, относящаяся к статьям «J».14 и «К».10. В этой Декларации как бы заранее предупреждаются все попытки ставить вопрос о передаче части полномочий государств-членов (в рамках «второй и третьей опор») к Европейскому союзу. Установлено, что ни положения данных статей, ни любые соглашения, которые могут быть приняты в соответствии с ними, не могут быть основаниями для подобной передачи полномочий.

Амстердамский договор весьма осторожен и в регулировании отношений между Европейским союзом и Западноевропейским союзом. Статья «J».7 говорит о развитии этих отношений, имея в виду достаточно неопределенное будущее и ограничиваясь общим заявлением о том, что Европейский союз будет укреплять тесные институционные связи с ЗЕС, учитывая возможность его интеграции в Союз. Как видно, и здесь сохраняется неопределенность в отношении правового статуса Европейского союза и интегрированной системы ЕС - ЗЕС.

Вместе с тем имеющиеся реальности позволяют в известной мере уподоблять Европейский союз международной организации, проводить между ними сравнения. Нельзя не заметить, что Союз построен на базе европейских сообществ, использует их авторитет и потенциал. Институты сообществ стали институтами Союза, а средства сообществ - средствами Союза.

И все же, Европейский союз не получил реквизитов, позволяющих рассматривать его как самостоятельную международную организацию. Государства-члены не захотели ни утратить, ни даже сколько-нибудь существенно ослабить свой контроль в делах, носящих преимущественно политический характер.

Европейский союз и Россия

Еще 24 июня 1994 г. на о. Корфу было заключено Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами - с другой. Свои подписи под Соглашением поставили Президент Российской Федерации, главы государств и правительств стран - членов Европейского союза и председатель Комиссии Европейского союза. На таком высоком уровне соглашений между Россией и Европейским союзом еще не было. В России Соглашение прошло ратификацию в ноябре 1996 г.

Главная цель Соглашения состоит в том, чтобы создать благоприятные условия для интеграции России в европейскую и мировую экономику. Но речь идет отнюдь не только о взаимовыгодном бизнесе. Соглашение в немалой мере касается вопросов политического сотрудничества и в целом носит комплексный характер. Оно провозглашает важность исторических связей, существующих между Россией и сообществами и государствами-членами, равно как - и это следует подчеркнуть - общих для них ценностей. Надо отметить и то, что в Соглашении зафиксирована идея преемственности сотрудничества, установленного еще в прошлом, в бытность СССР, и делается прямая ссылка на подписанное 18 декабря 1989 г. Соглашение между СССР и ЕЭС и Евратомом, которое будет заменено новым Соглашением сразу же после его вступления в силу (ст. 112).

Определяя природу отношений, развивающихся между Россией и Сообществом, Соглашение устанавливает, что в их основе заложены принципы партнерства и сотрудничества. И хотя понятие «партнерство», получившее весьма широкое хождение в политическом и дипломатическом обиходе 90-х годов XX столетия, еще слабо разработано в международно-правовой теории, в нем явственно отражается намерение повысить уровень существующих отношений, придать им современное звучание.

Было бы, разумеется, неверно завышать уровень отношений, о которых идет речь в Соглашении. От партнерства еще весьма далеко до ассоциированного членства, не говоря уже о прямом вхождении России в Европейский союз. Соглашение предусматривает в качестве одной из важнейших целей создание условий для учреждения в будущем «зоны свободной торговли» между Россией и Европейским союзом.

Политическая сторона Соглашения отчетливо проявляется в том, что стороны заявили о своих обязательствах содействовать международному миру и безопасности, в полной мере применять все принципы и положения, содержащиеся в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), заключительных документах последующих встреч на высшем уровне.

Особое значение в Соглашении придается положениям о верховенстве права и уважении нрав человека, прежде всего прав меньшинств, о создании многопартийной системы со свободными и демократическими выборами и экономической либерализации, имеющей целью создание рыночной экономики. Стороны сочли необходимым записать в преамбуле, что основу партнерства составляют не только экономические, но и политические свободы. Обращает на себя внимание положение о том, что всестороннее осуществление партнерства предполагает продолжение и завершение Россией политических и экономических реформ. Более того, поддержка усилий России по укреплению ее демократии, развитию ее экономики и завершению перехода к рыночной экономике была объявлена целью партнерства.

Пожалуй, наиболее важным отправным положением в Соглашении стало признание того, что Россия более не является страной с государственной торговлей, как она классифицировалась на Западе прежде. В настоящее время принято другое определение, которое и было воспринято в Соглашении: Россия - страна с переходной экономикой. Сотрудничество между сторонами Соглашения как раз и должно стать фактором, способствующим продвижению России по пути создания рыночной экономики. Содействие торговле, инвестициям и гармоничным экономическим отношениям между сторонами, базирующимся на принципах рыночной экономики, как сказано в статье 1 Соглашения, означает поощрение устойчивого развития сторон. Это существенная предпосылка экономической перестройки и технологической модернизации России.

В сфере торговли стороны обязались придерживаться принципов, содержащихся в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ), с учетом изменений, внесенных в ходе Уругвайского раунда торговых переговоров, и учреждения Всемирной торговой организации (ВТО). Особенно важно отметить, что Соглашение предоставляет России режим наиболее благоприятствующей нации, описанный в § 1 статьи 1 ГАТТ. При этом в Соглашении закреплены положения, обеспечивающие достаточно благоприятные условия доступа российских товаров на рынок Европейского союза. Можно предположить, что тем самым будут не только сокращены, но и полностью сведены на нет проявления дискриминации России во взаимной торговле и решительно устранены торговые барьеры, препятствующие росту российского экспорта в страны, входящие в Европейский союз.

Товары с территории одной стороны Соглашения, импортируемые на территорию другой стороны, не подлежат, прямо или косвенно, обложению внутренними налогами или иными внутренними сборами любого рода в дополнение к тем, которые применяются, прямо или косвенно, к аналогичным отечественным товарам. Более того, этим товарам предоставляется режим не менее благоприятный, чем режим, предоставляемый аналогичным товарам отечественного происхождения, в том, что касается всех законов, правил и требований, затрагивающих их продажу на внутреннем рынке, предложение к продаже, покупку, транспортировку, распределение или использование (п. 1, 2 ст. 11).

Существенную роль призван играть принцип свободы транзита. Установлено, что каждая сторона Соглашения обеспечивает свободный транзит через свою территорию товаров, производимых в пределах таможенной территории или предназначенных для таможенной территории другой стороны (ст. 12).

В принципе товары, происходящие из России, ввозятся в Сообщество, а, соответственно, товары, происходящие из него, ввозятся в Россию без количественных ограничений. Вместе с тем в Соглашении предусмотрены меры по защите внутреннего рынка от недобросовестной конкуренции, что с учетом экономических реалий особенно актуально для России. Если, как сказано в пункте 1 статьи 17 Соглашения, любой товар импортируется на территорию одной из сторон в таких количествах и на таких основаниях, которые наносят или угрожают нанести существенный ущерб национальным производителям аналогичных или непосредственно конкурирующих товаров, Россия или Сообщество, в зависимости от того, чьи интересы затронуты, могут принять соответствующие меры.

Соглашение не исключает запретов или ограничений импорта, экспорта и транзита товаров, оправданных с точки зрения: общественной морали, обеспечения правопорядка или общественной безопасности; защиты здоровья и жизни людей, животных или растений; защиты природных ресурсов; защиты национальных художественных, исторических или археологических ценностей, или охраны интеллектуальной собственности, или применения правил, касающихся золота или серебра. Такие запреты или ограничения не должны, однако, являться средством намеренной дискриминации или скрытого ограничения торговли между сторонами (ст. 19).

Положения о предпринимательской деятельности и инвестициях устанавливают прежде всего равные условия трудовой деятельности для российских граждан, принятых на законных основаниях на работу на территории какого-либо государства - члена Европейского союза и, соответственно, для граждан государства - члена Европейского союза, принятых на законных основаниях на работу на территории России. Предусмотрена координация в области социального обеспечения и, в частности, заключение соглашения в этих целях.

Условия, затрагивающие учреждение и деятельность российских компаний в Европейском союзе и, соответственно, компаний из Союза, определяются в принципе на основе режима наибольшего благоприятствования. Дочерним компаниям, за исключением определенных изъятий, взаимно предоставляется, как правило, национальный режим. Что касается филиалов компаний Союза и, соответственно, России, то режим их деятельности должен быть не менее благоприятным, чем тот, который предоставляется филиалам компаний любой третьей страны (п. 1-4 ст. 28).

Стороны Соглашения признали важность предоставления друг другу национального режима в отношении учреждения и, - где это не предусматривается в Соглашении, - деятельности компаний друг друга на их территориях и согласны рассматривать возможности продвижения к этой цели (ст. 33).

Следует отметить, что в Соглашении определены соответствующие меры защиты интересов сторон. Установлено, что стороне не препятствуется предпринимать меры, включая защиту инвесторов, вкладчиков, держателей страховых полисов или лиц, которые являются трастагентами поставщика финансовых услуг, а также имея в виду целостность и стабильность финансовой системы. Оговорено лишь, что такие меры не используются с целью избежать выполнения сторонами своих обязательств по Соглашению.

Соглашение существенно расширяет сферу трансграничного предоставления услуг. Пожалуй, продвижение вперед здесь особенно заметно. Согласованные меры открывают для России широкие возможности доступа на рынок услуг Европейского союза. Ей предоставляется режим, установленный в отношении участников Генерального соглашения о торговле услугами (ГАСТ). На этом, однако, не ставится точка. Предусматриваются меры по дальнейшей либерализации торговли услугами, принимая во внимание развитие секторов услуг сторон и другие международные обязательства, взятые на себя сторонами, в частности, в свете окончательных результатов переговоров по ГАСТ.

Положения о трансграничном предоставлении услуг, однако, содержат много отсылок к документам, которые еще предстоит принять. Наиболее конкретны лишь статьи о морском и железнодорожном транспорте. Сложившаяся ситуация, разумеется, носит временный характер и будет преодолена, ибо без этого развитие сотрудничества явно затрудняется. Но в недостаточной правовой урегулированное™ есть своя позитивная сторона: при неравенстве экономических возможностей Россия может на определенное время вводить правила, дополнительно защищающие ее рынок услуг от недобросовестного проникновения.

Много внимания в Соглашении уделяется платежам и движению капиталов. Стороны обязуются разрешить проведение в свободно конвертируемой валюте любых текущих платежей между резидентами России и Сообщества, связанных с выполнением Соглашения. Обеспечивается свободное движение капитала между резидентами России и Сообщества в форме прямых инвестиций, производимых в компании, созданные в соответствии с законами принимающей страны, и некоторых других категорий прямых инвестиций, а также перевод за границу этих инвестиций, включая любые компенсационные платежи, вытекающие из принятия таких мер, как экспроприация, национализация, или мер, имеющих эквивалентный эффект, и любой извлеченной из них прибыли.

Вместе с тем в Соглашении установлено, что Россия сохраняет за собой право применять ограничения па прямые инвестиции российских резидентов за рубеж. Стороны согласились лишь провести через пять лет консультации в отношении сохранения этих ограничений, принимая во внимание соответствующие валютные, налоговые и финансовые факторы. Россия сможет также применять валютные ограничения, связанные с предоставлением или привлечением краткосрочных и среднесрочных финансовых кредитов, в той мере, в какой такие ограничения налагаются на Россию в отношении предоставления таких кредитов и разрешены в соответствии со статусом России в МВФ.

В отношении свободы осуществления текущих платежей и движения капитала и в отношении методов платежей, как это имеет место в принципе в других сферах сотрудничества, стороны предоставляют друг другу режим наиболее благоприятствуемой нации.

Стороны согласились, далее, работать над исправлением или устранением путем применения их законодательства в области конкурентной политики или иным образом ограничений конкуренции, вызванных поведением предприятий или государственным вмешательством, в той мере, в какой это может воздействовать на торговлю между Россией и Сообществом. Подчеркнута важность обеспечения должного уровня эффективной охраны и обеспечения реализации прав интеллектуальной собственности.

Россия и Сообщество обязались способствовать «широкомасштабному экономическому сотрудничеству, с тем чтобы содействовать развитию их соответствующих экономик, созданию благоприятного международного экономического климата и интеграции между Россией и более широкой областью экономического сотрудничества в Европе. Такое сотрудничество способствует укреплению и развитию взаимовыгодных экономических связей» (п. 1 ст. 56). Характерно, что политика и меры сторон тесно связываются с тем, чтобы содействовать проведению экономических и социальных реформ и перестройке экономики в России.

Соглашением определены основные направления промышленного сотрудничества. Это прежде всего содействие:

развитию деловых связей между экономическими операторами, включая малые и средние предприятия;

совершенствованию управления на уровне предприятий;

процессу приватизации в условиях структурной перестройки экономики и развития частного сектора;

усилиям как в государственном, так и в частном секторах, направленным на перестройку и модернизацию промышленности в период перехода к рыночной экономике на условиях, обеспечивающих охрану окружающей среды и устойчивое развитие;

конверсии оборонной промышленности;

совершенствованию соответствующих рыночных коммерческих норм и практики, а также передачи ноу-хау (ст. 57).

Соглашение предусматривает меры по поощрению и защите инвестиций. Сотрудничество в своей основе направлено на создание благоприятного климата для инвестиций - как отечественных, так и иностранных. Это достигается в первую очередь путем улучшения условий защиты инвестиций, перевода капиталов и обмена информацией об инвестиционных возможностях. В частности, речь идет о том чтобы:

в случае необходимости заключать между Россией и государствами-членами соглашения о поощрении и защите инвестиций;

в случае необходимости заключать между Россией и государствами-членами соглашения об избегании двойного налогообложения;

обмениваться информацией об инвестиционных возможностях в рамках торговых ярмарок, выставок, торговых недель и других мероприятий;

обмениваться информацией о законодательстве, нормативной документации и административной практике в области инвестиций.

В Соглашении особо оговорены условия сотрудничества в таких областях, как: сырьевая и горнодобывающая промышленность; наука и техника; образование и профессиональная подготовка; сельское хозяйство и аграрно-промышленный сектор; энергетика; ядерная энергетика; космос; строительство; окружающая среда; транспорт; услуги электрической и почтовой связи; финансовые услуги; региональное развитие; социальная сфера; туризм; малые и средние предприятия; связь, информатика и информационная инфраструктура; таможенное дело; статистика; экономика; «отмывание» денежных средств; наркотики; регулирование движения капиталов и платежей в России.

Выделяются также сотрудничество по предотвращению противоправной деятельности и финансовое сотрудничество.

В Соглашении затрагиваются вопросы сближения законодательства. Но сделано это в очень сдержанной форме. Стороны лишь признали, что такое сближение является важным условием укрепления экономических связей между Россией и Европейским сообществом. При этом именно Россия заявила о своем стремлении к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством ЕС. Намечены сферы, на которые, в частности, распространяется процесс сближения законодательства: предприятия и предпринимательская деятельность; банковская деятельность; бухгалтерский учет и налогообложение компаний; охрана труда; финансовые услуги; правила конкуренции; государственные закупки; охрана здоровья и жизни людей, животных и растений; защита окружающей среды; защита прав потребителей; косвенное налогообложение; таможенное законодательство; технические нормы и стандарты; законодательные и нормативные акты в области ядерной энергетики; транспорт.

В рамках своей компетенции и в соответствии с существующим законодательством стороны Соглашения принимают меры с целью сокращения имеющихся у них различий в области метрологии, стандартизации и сертификации путем поощрения использования в этих областях согласованного на международном уровне инструментария.

Широта сотрудничества, намечаемого Соглашением, проявилась и в том, что оно охватывает сферу культуры. Здесь цель состоит в том, чтобы укреплять существующие связи между народами, поощрять взаимное знание соответствующих языков и культур на основе уважения свободы творчества и взаимного доступа к культурным ценностям. Сотрудничество, в частности, охватывает следующие области: обмен информацией и опытом в области сохранения и охраны памятников и исторических мест (архитектурное наследие); культурный обмен между учреждениями, деятелями искусств и другими лицами, работающими в области культуры; перевод литературных произведений.

В целом же Соглашение, разумеется, имеет экономическую основу. Оно нацелено на то, чтобы постепенно, по мере осуществления экономических реформ в России и с учетом ее национальных интересов реализовать в отношениях с Европейским союзом принципы свободного движения товаров, лиц, услуг и капиталов, а также свободы учреждения и деятельности компаний.

Принцип равноправного партнерства, провозглашенный в Соглашении, предопределил механизм политического диалога между его сторонами. Установлено, что, как правило, два раза в год проводятся встречи на высшем уровне: от России - Президент Российской Федерации, от Европейского союза - председатель Совета Европейского союза и председатель Комиссии. Если прибегнуть к арифметическим формулам, столь популярным ныне и в политике, и в праве, то можно говорить о принятии формулы «1+2» (п. 1 ст. 7).

На уровне министров политический диалог осуществляется в рамках Совета сотрудничества. Главное назначение этого органа состоит в том, чтобы осуществлять наблюдение за применением Соглашения (ст. 90). Совет сотрудничества состоит из членов Правительства Российской Федерации, с одной стороны, и членов Совета Европейского Союза и членов Комиссии - с другой. Председательство в этом Совете осуществляется попеременно членом российского Правительства и представителем Европейского союза. Совет сотрудничества самостоятельно определяет правила процедуры своей деятельности.

Регулярные заседания Совета сотрудничества должны проводиться один раз в год. Кроме того, он собирается тогда, когда этого требуют обстоятельства. Совет призван изучать все основные вопросы, возникающие в рамках Соглашения, и любые другие двусторонние или международные вопросы, представляющие взаимный интерес с точки зрения достижения целей Соглашения. Он вправе также делать соответствующие рекомендации по согласию между представителями сторон в нем.

Для содействия Совету сотрудничества в выполнении его обязанностей, иными словами, для текущей деятельности по наблюдению за реализацией Соглашения и подготовке вопросов к рассмотрению в Совете, а также для выполнения иных функций, предусмотренных Соглашением, создается Комитет сотрудничества (иные функции - это консультации по вопросам импортной тарифной политики, введения Россией количественных ограничений на недискриминационной основе и др.). Конкретные обязанности Комитета сотрудничества, а также порядок его деятельности определяются Советом сотрудничества. Следует иметь в виду, что Совет может делегировать любые свои полномочия Комитету сотрудничества как органу, обеспечивающему преемственность в период между заседаниями Совета.

Комитет сотрудничества составляется из представителей российского Правительства, с одной стороны, и представителей членов Совета Европейского союза и Комиссии, с другой стороны. Установлено, что обычно такими представителями должны быть старшие должностные лица. Председательствуют в Комитете сотрудничества поочередно представитель Правительства Российской Федерации и представитель Европейского союза.

Соглашение предусматривает, что стороны будут устанавливать и другие процедуры и механизм политического диалога, в частности, в следующих формах: проведение два раза в год встреч на уровне старших должностных лиц между должностными лицами России, с одной стороны, и Европейского союза - с другой; полное использование возможностей дипломатических каналов, а также любых других средств, включая возможность встреч экспертов, которые будут способствовать укреплению и развитию этого диалога.

В Соглашении предусматривается, что Совет сотрудничества может принять решение о создании любого другого специального комитета или органа для оказания Совету содействия в выполнении его функций и сам определяет состав и обязанности таких комитетов или органов, а также порядок их функционирования.

В целях осуществления политического диалога на парламентском уровне учреждается Комитет парламентского сотрудничества. Он должен состоять из членов Федерального Собрания Российской Федерации, с одной стороны, и членов Европарламента - с другой.

Председательство в Комитете поочередно осуществляют, соответственно, член Федерального Собрания Российской Федерации и член Европарламента. Комитет сам определяет правила процедуры своей деятельности. Встречи Комитета проходят с интервалами, определяемыми им самим.

Комитету парламентского сотрудничества отводится достаточно значимая роль в механизме реализации Соглашения. Он вправе запрашивать соответствующую информацию, относящуюся к применению Соглашения, в Совете сотрудничества, который в свою очередь должен представить Комитету запрашиваемую им информацию. Предусматривается также, что Комитет систематически информируется о рекомендациях Совета сотрудничества. Однако Комитет не вправе принимать решения обязательного характера, он может давать Совету сотрудничества только рекомендации.

В рамках Соглашения каждая из сторон обязуется обеспечить свободный от дискриминации по сравнению с собственными лицами доступ физических и юридических лиц другой стороны в компетентные суды и административные органы сторон для защиты их индивидуальных прав и прав собственности, включая те из них, которые касаются интеллектуальной собственности.

Соглашение исходит из идеи укрепления роли и активного использования возможностей международного коммерческого арбитража. Такой подход полностью соответствует современному российскому законодательству, новейшей практике разрешения хозяйственных споров с участием иностранных инвесторов. Стороны Соглашения недвусмысленно заявили о том, что они в рамках своей компетенции:

поощряют использование арбитража для урегулирования споров, возникающих в связи с коммерческими сделками и сделками о сотрудничестве, заключенными экономическими операторами России и Сообщества;

соглашаются с тем, что, когда спор передан в арбитраж, каждая сторона спора может, если иное не предусмотрено правилами арбитражного центра, выбранного сторонами, назначить собственного арбитра, независимо от его гражданства, и что председательствующий третий арбитр или единоличный арбитр может быть гражданином третьего государства;

рекомендуют их экономическим операторам по взаимному согласию определять право, применимое к их контрактам;

поощряют использование арбитражных правил, разработанных Комиссией Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНИСИТРАЛ), и проведение арбитража в любом центре государства - участника Конвенции о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений, принятой в Нью-Йорке 10 июня 1958 г.

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами - с другой, заключено первоначально на период в 10 лет. Вместе с тем закреплена возможность его продления. Предусмотренная в этих целях процедура отличается простотой и легкостью. Соглашение автоматически возобновляется из года в год при условии, что ни одна из сторон не направит другой письменного извещения о денонсации Соглашения как минимум за шесть месяцев до истечения срока его действия.

Одновременно с Соглашением его сторонами были приняты 10 приложений и 2 протокола, 33 совместные декларации, 2 обмена письмами и 3 декларации. Они уточняют и разъясняют положения Соглашения и реализуют отдельные его нормы. В частности, учреждена Контактная группа по углю и стали, определен список трансграничных услуг, в отношении которых стороны предоставляют режим наиболее благоприятствуемой нации, установлен переходный период для положений о конкуренции и для введения количественных ограничений.

Вступление Соглашения в силу было обусловлено его одобрением сторонами в соответствии с их процедурами. В Европейском союзе Соглашение должно быть ратифицировано как парламентами подписавших его государств-членов, так и Европарламентом.

Соглашение, несомненно, имеет важное значение для России. Но, к сожалению, ей не удалось добиться отмены количественных квот на сталь и текстиль, торговля которыми регулируется особыми соглашениями, и отмены антидемпинговых процедур против российских товаров. Затянулась ратификация Соглашения в странах Европейского союза, чему, в частности, способствовало включение в него новых членов. В связи с этим с 1 февраля 1996 г. действует Временное (промежуточное) соглашение по торговле и относящимся к торговле вопросам.

IX. ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ ПРАВА СООБЩЕСТВ

Природа права сообществ

Право сообществ предстает первоначально перед каждым, кто к нему обращается, в виде обширного правового массива, охватывающего множество различных актов. Их юридическая сила, иерархические связи, сфера действия, как и многие другие признаки, могут не совпадать, иной раз даже противопоставляться друг другу. Кажется, что в этом многообразии свойств и признаков очень легко запутаться, принять главное за второстепенное или, наоборот, сделать упор на мелочах. Но в действительности хаоса в европейском праве нет, а отдельные проявления неупорядоченности сведены к минимуму и решающего влияния на правовую ситуацию в сообществах и в Европейском союзе оказать не могут. Более того, есть все основания для вывода о хорошей внутренней организации этого права, взаимообусловленности и согласованности его компонентов, системности и логике его развития. В праве сообществ достаточно последовательно проведены согласованные подходы к пониманию его назначения и роли в процессах интеграции.

Природа права сообществ, бесспорно, своеобразна. Оно трудно поддается классификации, если прибегать к привычным стереотипам мышления и традиционным схемам. «Прокрустово ложе», сконструированное юридической наукой за предшествующие столетия, явно для него не подходит. Но удивляться этому не приходится. Ведь данное право столь же специфично, что и сообщества, и Европейский союз в целом. Поэтому вопрос о том, что представляет собой это право, каково его соотношение, с одной стороны, с национальным, а с другой - с международным правом, до сих пор является предметом оживленных дискуссий, в центре которых находится сам феномен западноевропейской интеграции.

Если несколько упростить суть разногласий и не цепляться за понятия, то можно сказать, что речь идет о дилемме: конституция или международный договор. Практически сложились две основные позиции, первая из которых так или иначе приравнивает право сообществ к национальному праву, а вторая - к международному праву. При этом в каждой позиции есть свои различия. Сторонники «конституционного» подхода в значительной мере исходят из своих прогнозов будущего интеграции, возможностей утверждения на ее основе некоего федеративного образования. Те, кто считают, что учредительные договоры - это не что иное, как международное право, подчеркивают, что само международное право претерпело серьезнейшие перемены, модернизирующие его черты и признаки с учетом новых условий, эволюции права в мире.

Причина разных подходов и оценок, касающихся природы права сообществ, кроется не столько в цеховой принадлежности специалистов (одни вышли из «шинели» национального, а другие - международного права), сколько в сложности самого предмета дискуссий. Дело в том, что в рассматриваемом праве можно найти аргументы в пользу как первого, так и второго подхода, а сложность и неоднородность права сообществ, особенности его развития, специфические черты и признаки не облегчают поиска истины. Различия в понимании права сообществ и его оценках то ослабевают, то усиливаются по мере развития интеграционных процессов и перехода из одного качественного состояния в другое. Свою роль играют успехи или неудачи в процессах интеграции: в первом случае приободряются «конституционалисты», во втором - «международники».

Чтобы уяснить суть дела, необходимо прежде всего обратиться к урокам истории, проследить за тем, как развивалось право сообществ. Действительно, как показывает даже самый краткий анализ прошлого, право сообществ возникло первоначально в виде международных договоров. Не случайно даже те, кто склонен к федералистскому истолкованию природы сообществ, а затем и Европейского союза, понимают под их «конституцией» прежде всего Парижский договор 1951 г. и два Римских договора 1957 г., т.е. международные договоры, в соответствии с которыми были учреждены сначала ЕОУС, а затем ЕЭС и Евратом. Специалисты по международному праву, ссылаясь на учредительные договоры, не сомневаются в том, что сообщества возникли на основе международного права и полностью остаются в его сфере. Кое-какое несоответствие таким представлениям, часто встречавшееся в процессе развития права сообществ, обычно в расчет не принималось.

Развитие права сообществ, однако, вносило много нового в его понимание. Постепенно менялись позиции тех, кто ставил знак равенства между ним и международным правом, старался не замечать или прямо игнорировал особые черты и свойства права сообществ, не умещавшиеся в жесткой конструкции международного права. Пожалуй, самые важные перемены в подходе предопределялись появлением и усилением наднациональных черт права сообществ. Для решения задач сообществ было необходимо наделять их институты полномочиями, позволяющими накладывать на государственные органы, предприятия, а также граждан государств-членов все более обширные обязательства.

Право сообществ практически с самого начала в определенной мере отходило от классических моделей международного права, хотя первоначально такой «развод» и не признавался. В этом отношении показательно решение Суда сообществ по спору голландской транспортной фирмы Van Gend and Zoos с Управлением финансов Голландии (решение Суда от 5 февраля 1963 г.). Суть спора состояла в следующем. В сентябре 1960 г. фирма ввезла из Германии в Голландию химические продукты. К тому времени управление ввело повышенный таможенный тариф, что означало увеличение экспортной пошлины до 8%. Фирма сочла, что такое повышение не соответствует статье 12 Договора о ЕЭС. Голландское правительство, однако, полагало, что для вступления данной статьи, как и любого положения международного договора, в силу в национальной правовой системе необходимо решение соответствующих национальных государственных органов. Иными словами, спор шел о непосредственном действии статьи 12 Договора о ЕЭС во внутригосударственном праве, особенно о возможности для индивидуума опираться на эту статью таким образом, чтобы это признавал судья данного государства.

Рассматривая спор, Суд европейских сообществ отметил, что целью Договора о ЕЭС было создание общего рынка, функционирование которого предполагает соответствующее поведение каждого его члена. Договор о ЕЭС - это больше, чем обычное международное соглашение, определяющее взаимные обязательства сторон. Сообщество представляет собой новый правопорядок международного права, в интересах которого, хотя и в определенных пределах, государства ограничили свои суверенные права. Это правопорядок, субъектами права в котором являются не только государства-члены, но и индивидуумы Eumparccht in Fallen. Baden-Baden, 1994. S. 41. 266. Итак, установив, что правопорядок сообществ - это новый правопорядок, не известный прежде мировой практике, Суд тем самым принял решение, имеющее принципиальное значение.