Содержание европейского права

Примечательно, что согласование внешнеполитических действий, как это отмечается в начале Договора, должно было происходить не автономно, т.е. без учета других сторон функционирования Европейского союза, а в контексте всего интеграционного процесса, включая в первую очередь экономику и содействие развитию Союза. Ответственность за обеспечение такой согласованности возложена на Совет и Комиссию.

Цели общей внешней политики и политики безопасности определены в Договоре в глобальном виде и являются привычными для дипломатических документов 90-х годов. Они сформулированы следующим образом:

защита общих ценностей, основных интересов и независимости Союза;

укрепление безопасности Союза и его государств-членов всеми способами;

сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, а также с принципами Хельсинкского Заключительного акта и целями Парижской хартии;

содействие международному сотрудничеству;

развитие и консолидация демократии и законности, уважение прав человека и основных свобод.

Маастрихтский договор не только провозглашал цели общей внешней политики и политики безопасности, но и определял формы их осуществления. Здесь обращает на себя внимание сравнительная мягкость механизма. Свои цели Союз должен был достигать главным образом путем установления систематического сотрудничества между государствами-членами в проведении согласованной политики. Принципиальное значение имело положение о том, что будут осуществляться совместные действия государств-членов. Но это положение, во-первых, действовало только «в областях, в которых государства-члены имеют важные общие интересы» (сама формула «общие интересы» осталась нераскрытой, что допускает большую свободу усмотрения). Во-вторых, переход к совместным действиям должен был осуществляться постепенно, причем сроки и этапы, - даже самые приблизительные, не названы.

В соответствующем духе разработана процедура принятия совместных действий. Решение о том, что данный вопрос должен быть предметом совместных действий, вошло в компетенцию Совета. При этом Совет должен был исходить из основных ориентиров развития, одобренных Европейским советом. Устанавливая всякий раз принцип совместных действий, Совет должен был определять область применения, общие и особые цели таких действий, а если необходимо, то их продолжительность, а также средства, процедуры и условия их осуществления. Совет, одобряя совместные действия, на каждом этапе их развития был призван определять те вопросы, по которым решения принимаются квалифицированным большинством голосов.

Составители Договора отчетливо видели возможные рифы, создаваемые национальным или региональным эгоизмом. Отсюда, очевидно, проистекает закрепление в Договоре положения о том, что государства-члены призваны активно и открыто поддерживать внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе лояльности и взаимной солидарности. В Договоре особо зафиксирована обязанность государств-членов «воздерживаться от любых действий, которые противоречат интересам Союза или могли бы ослабить его действенность как сплачивающей силы в международных отношениях» (п. 4 ст. «J».l).

В Маастрихтском договоре предусматриваются ставшие традиционными формы сотрудничества: информация, консультации, координация. Что касается первых двух форм, о них сказано очень просто: государства-члены должны информировать друг друга и консультироваться с Советом по любому вопросу, представляющему взаимный интерес, во внешней политике и политике безопасности, с тем чтобы их совместное влияние обеспечивало максимально возможную эффективность путем согласованных и единых действий. Более существенное и актуальное значение приобрело закрепление положения о том, что в необходимых случаях Совет должен определять общую позицию для всех стран, входящих в Европейский союз. При этом государства-члены гарантировали соответствие их национальной политики общей политике. Установлено, что государства-члены координируют свои действия в международных организациях и на международных конференциях. В случае, если в международной организации или на международной конференции участвуют не все государства-члены, те, которые участвуют, должны поддерживать общую позицию (ст. «J».2).

Осторожность и здесь не изменила составителям Договора. С одной стороны, Европейский союз выступает как единое целое, как структура, не только разрабатывающая свою политику во внешних делах и сфере безопасности, но и самостоятельно эту политику осуществляющая. С другой стороны, государства-члены сохраняют значительную автономию. В пределах общей политики государства-члены могут иметь свою национальную позицию или предпринимать национальные акции, а в неотложных случаях и необходимые неотложные меры. Как видно, Договор не дает жесткой формулировки, которая ограничивала бы действия государств-членов в сфере внешней политики.

Среди других нововведений в Маастрихтском договоре бесспорно выделяется «общая оборона». Как сказано в статье «J».4, общая внешняя политика и общая политика безопасности включают вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе и формирования в конечном счете общей оборонной политики, которая могла бы быть преобразована со временем в общую оборону. Иными словами, общая внешняя политика и общая политика безопасности могут способствовать переходу Европейского союза к очень высокому уровню политической интеграции. Общая оборонительная система в Договоре не упоминается и, надо отметить, прямо не предусматривается на будущее, но ее появление заранее не исключается. И хотя в данной сфере сотрудничества Маастрихтский договор выступает скорее как политическая декларация, чем как действующая правовая норма, его значение не стоит преуменьшать. Положения об общей обороне при определенных условиях могут сыграть весьма важную роль в событиях не только на континенте, но и во всем мире.

Главной реальной структурой, на которую мог опираться Европейский союз на этом участке интеграции, стал Западноевропейский союз (ЗЕС). Такое решение составителей Маастрихтского договора как бы вдохнуло жизнь в эту организацию, само существование которой уже вызывало вопросы. Следует напомнить, что 1973-1984 гг. были периодом полного ее забвения: Совет министров ЗЕС не собирался ни разу. Только во второй половине 80-х годов стала отмечаться активизация ЗЕС, но она была не очень существенной. Совещание министров иностранных дел и министров обороны в Риме (октябрь 1984 г.) призвано было оживить ЗЕС, но многое оставалось по-старому.

Одним из препятствий, сдерживавших развитие ЗЕС, было несовпадение его состава с составом сообществ. Частично этот пробел восполнился в 1987 г. вступлением в ЗЕС двух новых членов - Испании и Португалии. Участники ЗЕС стремились выступать самостоятельно, во всяком случае обособленно от НАТО во время войны в Персидском заливе, обострения отношений с Ираком в начале 90-х годов и событий в Югославии. Тем не менее ЗЕС продолжал играть второстепенную роль в жизни Европы.

В момент подписания Маастрихтского договора ЗЕС объединял девять стран - членов Европейского союза: Германию, Францию, Великобританию, Италию, Голландию, Бельгию, Испанию, Португалию и Люксембург. Три страны - Греция, Дания и Ирландия, являвшиеся членами европейских сообществ, оставались за пределами ЗЕС, что не только ограничивало его возможности, но и создавало формальные препятствия на пути преобразования в составную часть структуры Европейского союза. Получалось так, что территориальные пределы деятельности у этих двух организаций не совпадали. И не случайно в Декларации о Западноевропейском союзе, принятой в одном пакете с Маастрихтским договором, «девятка» стран, состоявших как в Европейском союзе, так и в ЗЕС, обратилась к государствам, являвшимся лишь членами Европейского Союза, с призывом присоединиться к Западноевропейскому союзу или, если они пожелают, получить статус наблюдателя в нем.

Другая проблема состояла в том, что в ЗЕС входили страны, не являвшиеся членами Европейского союза (Турция, Норвегия, Исландия). Это могло привести к тому, что в принятии решения по вопросам, относящимся к компетенции Европейского союза, принимали бы участие страны, которые в нем не состояли. Но был найден, казалось бы, достаточно простой выход из положения: в ЗЕС нечлены Европейского союза были переведены из статуса полноправного члена в статус ассоциированного члена. Вряд ли, однако, самолюбие новых ассоциированных членов оказалось незадетым.

Чтобы подчеркнуть, что ЗЕС стала работающей организацией, были предприняты некоторые организационно-технические меры. Они коснулись органов Союза - Совета министров и Секретариата, находившихся в Лондоне, Комитета по контролю за вооружениями, расположившегося в Париже. Секретариат ЗЕС, в частности, переехал в Брюссель, поближе к Комиссии Европейского союза и штаб-квартире НАТО. Маастрихтский договор и Декларация о ЗЕС исходят из того, что преобразование ЗЕС в оборонительный компонент Европейского союза - поэтапный процесс. Вместе с тем ЗЕС сразу же заявил о своей готовности разрабатывать и осуществлять по просьбе Европейского союза решения и действия, имеющие оборонное значение. Были намечены меры, способствующие развитию тесных рабочих взаимоотношений ЗЕС и Европейского союза. Это, в частности, установление тесного сотрудничества между Советом и Генеральным секретариатом ЗЕС, с одной стороны, и Советом Европейского союза и Генеральным секретариатом Совета - с другой; обеспечение Комиссии европейских сообществ регулярной информацией и, если уместно, консультациями о деятельности ЗЕС в соответствии с ролью Комиссии в общей внешней политике и политике безопасности; содействие тесному сотрудничеству между Парламентской ассамблеей ЗЕС и Европарламентом.

Включение ЗЕС в структуру Европейского союза не означало прекращения прежних тесных связей с НАТО. Впрочем, это и не скрывалось в официальных документах. «Двойственная» природа Западноевропейского союза, как сказано в Декларации о нем, проявляется в том, что он должен развиваться «как оборонительный компонент Европейского союза и как средство укрепления европейской опоры в Атлантическом союзе» (п. 1). Характерно, что с самого начала декларировалась готовность ЗЕС к дальнейшему развитию рабочих контактов с НАТО и, более того, к повышению роли, ответственности и вклада государств - членов ЗЕС в НАТО. Последовало и недвусмысленное заявление, согласно которому ЗЕС будет действовать в соответствии с позициями, принятыми в НАТО. ЗЕС стал подчеркнуто рассматриваться как европейское основание организации НАТО.

Концепцию Западноевропейского союза даже спустя несколько лет после подписания Маастрихтского договора не следует считать полностью сложившейся, завершенной. Ее развитие продолжается, отражая ход событий и политические интересы стран-участниц. И сегодня эта концепция представляет собой определенный компромисс, достигаемый после нелегких дебатов. В то время как одни страны, в особенности Германия и Франция, склоняются к автономии ЗЕС по отношению к НАТО, другие, и больше всех Великобритания, ставят во главу угла приверженность его НАТО. Компромисс, достигнутый в Маастрихте, не закончился тем, что в формулировках о роли ЗЕС и его отношениях с Европейским союзом и НАТО можно найти оба мотива. Этот компромисс просматривается также в дальнейшем развитии ЗЕС.

Однако становление ЗЕС - продолжительный процесс. Стороны проявили сдержанность и реализм в оценках будущего. Достигнуто согласие в том, что в 1998 г. будет проведен анализ предыдущего развития и выработаны новые цели и этапы. Как показал опыт, движение к намеченным целям проходит не без трудностей. Прокламированное единство порой не выдерживает испытания на прочность. Не особенно значительным, но достаточно показательным примером несогласованности действий членов ЗЕС может служить поездка Президента Франции Ф. Миттерана в Боснию летом 1992 г., предпринятая им без всякой предварительной информации союзников по Европейскому союзу, хотя накануне на саммите стран Западной Европы в г. Лиссабоне была принята резолюция о необходимости более тесной координации внешней политики.

Сотрудничество в области правосудия и внутренних

дел

Политический союз в Маастрихтском договоре выходил за рамки внешней политики, политики безопасности и обороны. В разделе VI Договора «Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел» рассмотрены вопросы, связанные прежде всего со свободой передвижения людей: 1) предоставление убежища; 2) правила пересечения внешних границ государств-членов и контроля на границе; 3) иммиграционная политика и политика, касающаяся граждан третьих стран; 4) борьба с наркотиками; 5) борьба с международным мошенничеством; 6) правовая взаимопомощь в гражданских делах; 7) правовая взаимопомощь в уголовных делах; 8) таможенное сотрудничество; 9) полицейское сотрудничество.

Свобода передвижения людей связана прежде всего с правилами пересечения государственных границ. Эта проблема в силу многих причин долго не находила общего решения государств-членов. Только к середине 80-х годов наметился заметный прогресс. В рамках двустороннего сотрудничества Германия и Франция условились об отмене в принципе пограничного контроля при пересечении совместной границы. К ним вскоре присоединились страны Бенилюкса. Итогом стало подписание 14 июня 1985 г. Шенгенского соглашения, ставшего, хотя оно и заключено вне рамок Европейского союза, как показало время, важной вехой на пути реализации свободы передвижения людей.

Свое название Соглашение получило по месту его подписания (небольшой городок Шенген в Люксембурге). Участниками Шенгенского соглашения первоначально были названные выше страны-инициаторы: Германия, Франция, Бельгия, Голландия, Люксембург. Главный смысл этого Соглашения - взаимная готовность сначала облегчить прохождение лицами паспортного и таможенного контроля на границах между этими государствами, а затем вообще отменить такой контроль. Чтобы новым порядком не воспользовался преступный мир, стороны согласовали перечень необходимых мер, которые должны были быть приняты в ближайшее время. При подписании Соглашения была определена дата отмены пограничного контроля между странами-участницами - t января 1990 г.

Шенгенское соглашение вызвало большой интерес со стороны других государств. Оно выглядело весьма привлекательно, ибо не только предусматривало отмену пограничных формальностей для людей, но и значительно упрощало многие правила и процедуры, действовавшие в процессе осуществления практически всех свобод единого внутреннего рынка. Тем самым облегчалось освоение рынков, вложение инвестиций, в том числе в виде создания дочерних и совместных предприятий, а в итоге увеличивалось число рабочих мест. Вместе с тем сохранялся и, более того, усиливался контроль на внешних границах сообществ.

Не случайно круг участников Шенгенского соглашения стал расширяться. К нему присоединились: Италия (1990), Испания, Португалия (1991), Греция (1992), Австрия (1995). Однако условия вступления этих стран не во всем совпадают. Испания и Португалия стали полноправными участниками Соглашения и полностью приняли все его положения. Италия только в середине 1996 г. стала изменять внутреннее законодательство в соответствии с требованиями Соглашения, рассчитывая на полное участие в нем с 1997 г. Греция и Австрия еще не удовлетворяют требованиям Шенгена.

Среди положений Шенгенского соглашения обращают на себя внимание: а) взаимное признание виз, выдаваемых странами-участницами; б) введение единой визы, действующей на территории стран-участниц; в) рассмотрение и решение вопроса о предоставлении убежища в каждом случае только одним государством; г) полицейское сотрудничество.

О последнем виде сотрудничества стран - участниц Соглашения следует сказать особо. Оно прежде всего связывалось с созданием межгосударственной информационной системы, названной Шенгенской информационной системой. Это единая информационная компьютерная система, основная материально-технологическая база которой, включая главный банк данных, стала располагаться в г. Страсбурге (Франция). В банк данных должны были закладываться сведения о лицах, выдачу которых запрашивали страны-участницы, о лицах, подозреваемых в совершении особо опасных преступлений, а также о документации и иных предметах, являющихся уликами в расследуемых делах, связанных с серьезными уголовными преступлениями. Составной частью полицейского сотрудничества стала возможность преследовать преступников на территории других участников Соглашения, что в отдельных случаях, особенно при аресте, требует присутствия должностных лиц государства, на территории которого осуществляется преследование.

Первое Шенгенское соглашение, б сущности, не было реализовано в изначально намеченные сроки. Через пять лет, 19 июня 1990 г. было подписано новое Шенгенское соглашение (Шенген-2), хотя формально это была концепция применения первого Шенгенского соглашения. Стороны заметно продвинулись вперед по пути, обозначенному ранее. Шенген-2 главным образом решал вопросы бесконтрольного пересечения внутренних границ единого внутреннего рынка и осуществления контроля при пересечении внешних границ. Было установлено, что во втором случае паспортная проверка проводится всего один раз. Определился статус лиц, прибывающих из третьих стран. Для них установлены краткосрочные и долгосрочные визы, определены условия передвижения в рамках стран - участниц Соглашения, отработан порядок рассмотрения заявлений о предоставлении убежища. В Шенгене-2 подробно регулировались вопросы полицейского сотрудничества, оказания правовой помощи в уголовном производстве и при выдаче преступников, совместной борьбы против распространения наркотиков.

Идеи Шенгенского соглашения получили определенное развитие в решениях Берлинской конференции (так называемый Шенген-Восток), состоявшейся в октябре 1991 г. Среди 27 стран-участниц было немало представителей Восточной Европы (Польша, Чехословакия, Венгрия, Литва, Украина и др.). Конференция была созвана по инициативе западных стран, всерьез обеспокоенных огромным потоком пришельцев с Востока. На конференции были предприняты попытки разработать совместные меры, призванные ограничить этот поток, включая возможный возврат людей туда, откуда они приехали. Но, пожалуй, самым действенным средством стали инспирированные конференцией двусторонние соглашения «шенгенских» и восточноевропейских стран.

О Шенгенских соглашениях можно сказать, что они легче подписывались, чем выполнялись. Достаточно напомнить, что их вступление в силу неоднократно откладывалось. Даже в начале 1994 г. Исполнительный комитет Шенгенских стран принял решение об очередной отсрочке, мотивируя ее тем, что компьютерная база Шенгенской информационной системы еще не отлажена и, как показали проверки, нередко дает сбои. Некоторые страны заняли выжидательную, а то и открыто отрицательную позицию. Ни в коем случае не желала вступать в Соглашение Великобритания, настаивавшая на сохранении полностью своего контроля за пересечением национальных границ. Ирландия вынужденно последовала за решениями Лондона, поскольку иначе ее граждане лишались существующих льгот при поездках в Великобританию.

О своем присоединении к Шенгенскому соглашению заявили Дания, Финляндия и Швеция. Соответствующее соглашение было подписано 19 декабря 1996 г. Препятствием для них остается необходимость урегулировать вопросы, связанные с их участием в безвизовом порядке пересечения границ, действующем в Скандинавии вот уже 40 лет. До последнего времени получалось так, что, если бы скандинавская «тройка» вступила в Шенгенское соглашение, то через государства, не являющиеся членами Европейского союза и Шенгенского соглашения, можно было бы беспрепятственно проникать на территорию единого внутреннего рынка. Иначе говоря, возникла бы опасность осложнений, порождаемых сосуществованием двух различных правовых режимов. Выход, видимо, найден в присоединении всех пяти скандинавских стран к Шенгенскому соглашению.

Даже после вступления в силу в марте 1995 г. новых условий пересечения границ Франция предприняла попытку «дать задний ход». Она не отказалась формально от участия в Шенгенском соглашении, не выступила против него, но тем не менее не только не сохранила, а еще более ужесточила паспортный контроль на своих границах. И это было сделано не случайно. Причины такого поведения не одной лишь Франции, но и некоторых других стран коренятся в боязни проникновения в страны наркотиков. В настоящее время в Западной Европе наибольшую угрозу в этом отношении представляет Голландия, где действует относительно льготный режим продажи и применения наркотиков. Позиция Франции изменилась только после того, как были приняты многие ее предложения, направленные на усиление пограничного контроля за проникновением наркотиков.

Надо иметь в виду, что Шенгенское соглашение стояло в системе европейского права в известной мере особняком. И дело не только в том, что оно не охватывает всех государств - членов Европейского союза. Соглашение не вписывается в нужной мере в Маастрихтский договор. Ведь согласно этому договору, визовая политика, в принципе, отнесена к компетенции Европейского союза (ст. 100 «с»).

Выполнение Шенгенского соглашения предполагало усиление сотрудничества стран-участниц в борьбе с преступностью. Распространение наркотиков - очевидный и убедительный, но отнюдь не единственный довод в пользу данного положения. Речь шла также о борьбе с терроризмом, незаконной торговлей оружием и другими серьезными преступлениями.

В июле 1995 г. все государства - члены Европейского союза подписали конвенцию о создании Европола - Европейского полицейского ведомства. Это пока еще преимущественно информационная система, предназначение которой в основных чертах состоит в сборе и обработке сведений о террористической деятельности и о транспортировке наркотиков. Деятельность Европола призвана прежде всего снять проблемы, порождаемые открытыми границами в рамках Шенгенских соглашений. Но этим его задачи не ограничиваются. Намечено также, что Европол будет заниматься оказанием помощи национальным службам в расследовании уголовных дел, созданием банка данных, предоставлением обобщающих аналитических докладов и другой подобной информации, получением программ предупреждения преступности, а также участвовать в подготовке кадров путем разработки общеевропейской программы, в развитии исследований и создании информационных фондов по криминологии и судебным делам.

Присоединение новых членов

Условия приема новых государств-членов подверглись определенным изменениям. Были отменены статьи учредительных договоров, регулировавшие эти условия (ст. 237 Договора о ЕЭС, ст. 205 Договора о Евратоме, ст. 98 Договора о ЕОУС). Они, по существу, дублировали друг друга. За исключением незначительной специфики, присущей различным сообществам, исходные положения и необходимые процедуры в них совпадали, хотя и закреплялись в различных документах. Но дело, разумеется, не только в правовой технике и задачах кодифицирования различных актов. Смысл перемен состоит в том, чтобы привести условия, на которых происходило расширение состава сообществ, в соответствие с новыми качественными характеристиками, присущими Европейскому союзу.

Формально перемены выразились в том, что все три названные выше статьи были вычеркнуты из учредительных договоров. Вместо них в Маастрихтском договоре появилась статья «О». Тем самым был устранен исторический анахронизм, закрепленный в Парижском и в двух Римских договорах, и подчеркивалось, что речь идет о едином Европейском союзе, который строится на базе всех трех сообществ и отражает новый, более высокий виток интеграции. Вместе с тем данную статью необходимо изучать и истолковывать в тесной связи с другими статьями Договора о Европейском союзе, ибо условия приема новых государств имеют принципиальное значение как для тех государств, о которых идет речь, так и для всего Союза.

Если исходить из привычных критериев, то Европейский союз можно было отнести к открытым организациям. Договор в Маастрихте дает основания для его иной квалификации. Хотя в Союз открыт доступ для новых членов, что, впрочем, было присуще изначальной философии интеграции, его открытый характер вовсе не беспределен, он имеет свои границы, очерченные в Договоре и подкрепляемые практикой. Можно было бы сказать, что Европейский союз - это открытая организация, но ее открытость сопровождается ограничениями, и весьма существенными.

Первое непременное условие состоит в том, что в Европейский союз вправе войти только европейское государство. Маастрихтский договор повторяет формулировку учредительных договоров европейских сообществ, предоставляя это право «любому европейскому государству» (ст. «О»). И это не случайно. Территориальные связи играют немаловажную роль в обеспечении эффективности деятельности сообществ, развитии процессов интеграции. С другой стороны, не следует упускать из вида, что сообщества были созданы и функционируют, в частности, в качестве фактора защиты европейских интересов от других территориальных и иных межгосударственных объединений и супердержав.

Итак, путь в Союз для любого неевропейского государства закрыт. Но как строго понимается «европейскость»? Как быть тем государствам, которые не являются чисто европейскими и территория которых простирается на другие континенты? Ответы на эти вопросы сегодня имеют не только теоретическое, но и прикладное значение. Они актуальны для многих бывших советских республик, находящихся за Уральским хребтом.

Как свидетельствует не только право, но и практика сообществ, определение государства как европейского имеет свои допуски, и немалые. Как известно, на рассмотрении в европейских сообществах находится ходатайство Турции о приеме в них. Сообщества же явно не спешат с рассмотрением вопроса, хотя дело отнюдь не в том, что значительная часть Турции расположена в Западной Азии. Исходный принцип сообществ состоит в том, что размеры европейской доли не играют роли, главное, чтобы «европейскость» была подтверждена реальными делами. Жизнь пока еще не дает наглядных примеров применения данного принципа, хотя официальная политика сообществ его по-прежнему подтверждает.

Вместе с тем сообщества не проявили колебаний в случае с ходатайством Марокко. Эта страна, как и Турция, обратилась в 1987 г. в сообщества с просьбой о приеме в их члены. Отрицательная реакция сообществ последовала почти немедленно. Марокко даже при большой натяжке никак нельзя было признать европейским государством, не говоря уже о том, что страна очень плохо вписывалась в современную рыночную экономику сообществ, а в аспекте культуры ее как носителя ислама было бы крайне трудно вписать в жизнь Европейского континента.

Значительно более сложным представляется вопрос о приеме в Европейский союз какой-либо из бывших республик СССР в случае ее возможного ходатайства об этом, если она целиком расположена в Азии. Такая республика может получить отказ, мотивированный тем, что она не европейское, а азиатское государство. Но, с другой стороны, она была частью государства, имевшего и развивавшего отношения с сообществами, и в порядке правопреемства сохраняет определенные связи с ними. Кроме того, не стоит сбрасывать со счетов исторически сложившиеся связи всех независимых государств на территории бывшего СССР как между собой, так и с европейскими странами. Может ли в данном случае быть допущено исключение из общего правила?

Подобно тому, как это было закреплено в учредительных документах европейских сообществ, Маастрихтский договор не предусматривает вхождения в Европейский союз каких-либо международных организаций или иных «коллективных членов». Только государства имеют право быть его членами. Даже если все государства-члены какой-либо международной организации единогласно примут решение о желании вступить в Европейский союз, вопрос будет рассматриваться каждый раз отдельно в отношении конкретного государства. Понятий «коллективный член» или «организация-член» Маастрихтский договор не знает.

Особого рассмотрения заслуживает понятие «любое» европейское государство. Если не выходить за формулировки статьи «О» Договора, то может создаться впечатление, что иных, кроме территориальных, ограничений не существует и что любое государство, имеющее основания называться европейским, вправе ожидать позитивный ответ на свою просьбу о приеме в Европейский союз. Однако такой вывод был бы по меньшей мере необоснованным. Статью «О» невозможно применять в отрыве от других положений Маастрихтского договора и в первую очередь от преамбулы и «Общих условий». Именно там закреплены экономические и политические критерии, которым должно отвечать любое государство, стремящееся войти в Европейский союз.

У Европейского союза и его членов нет обязанности принимать новые страны, равно как и нет сроков, установленных для решения вопроса о приеме. В то же время у них есть возможность внимательно, не торопясь изучить ситуацию в каждой стране, подавшей соответствующее ходатайство, определить свою позицию самостоятельно. К тому же критерии, содержащиеся в Маастрихтском договоре (как это было и в учредительных договорах), носят общий характер и выражаются главным образом в виде деклараций, а потому их применение в конкретных условиях той или иной страны требует каждый раз особого внимания, времени и глубокого анализа.

Какие же требования к вновь вступающим государствам вытекают из текста Договора о Европейском союзе? Обращаясь к экономике, можно выделить положение о том, что государства-члены полны решимости добиться конвергенции их экономик и создания Экономического и валютного союза с единой валютой. Это предполагает, что государство, вопрос о приеме которого рассматривается в Европейском союзе, должно быть экономически достаточно развитым, с тем чтобы войти в процесс конвергенции экономики и создания единой валютной системы на равных основаниях с остальными государствами-членами или по меньшей мере с небольшим отрывом от них. Иначе могут развернуться негативные процессы, ведущие как к задержкам развития Европейского союза, так и к катастрофическим последствиям для стран, экономика которых будет не в состоянии выдержать конкуренцию с высокоразвитыми странами.

Разумеется, Экономический и валютный союз на первое время может сделать для вновь принятого государства некоторые исключения из общих правил, предоставить определенные льготы, смягчить жесткие требования. «Щадящий режим» может помочь странам наверстать упущенное в своем развитии. В договорах о присоединении может быть также предусмотрен переходный период, как это и было в случаях с Грецией, Испанией и Португалией. И все же необходимый уровень готовности экономики к интеграции в рамках Европейского союза должен быть обеспечен в отношении как основ экономической системы, так и структуры производства, уровня научно-технического прогресса, качества товаров и иных показателей. Иначе у Европейского союза и входящих в него государств не появится желание принять еще одного участника.

В Маастрихтском договоре заложены критерии политического и идеологического характера. На первый план выдвинуты общечеловеческие ценности, в особенности принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также верховенства закона. С заключением политического союза повышается роль внешнеполитических факторов. В преамбуле подчеркивается, что европейское единство достигается в целях обеспечения мира, безопасности и прогресса в Европе и во всем мире.

Как показывает практика, идеологический фактор играет немаловажную роль в отношениях сообществ с, третьими странами и особенно тогда, когда рассматривается ходатайство государства о приеме в Европейский союз. Греция получила пропуск в сообщества только после устранения власти «черных полковников». Так было и с Испанией и Португалией. Медлительность в решении вопроса о приеме Турции во многом объясняется существующими в Западной Европе опасениями, связанными с сильными позициями ислама в этой стране и острыми противоречиями между Турцией и Грецией. Идеологические и политические критерии оказывают воздействие на отношение Европейского союза к странам Восточной Европы и государствам на территории бывшего СССР.

Процедура принятия нового государства в члены Европейского союза унаследовала основные черты процедуры, предусмотренной учредительными договорами. Обращают на себя внимание три обстоятельства. Во-первых, решения принимаются Советом, как и прежде, только на основе принципа единогласия. Во-вторых, резко возрастает роль Европарламента, без согласия которого Совет не вправе решать вопрос. В-третьих, сохранено правило, согласно которому условия присоединения определяются специальным соглашением между государствами-членами и государством, вступающим в Союз. Соглашение подлежит ратификации всеми его участниками.

Разумеется, решение проблемы расширения состава Европейского союза не сводится к истолкованию положений Маастрихтского договора. Проблема значительно сложнее и многограннее. Мало принимать в Союз только государства, в которых экономика построена на тех же принципах, что и в сообществах, и которые близки по конституционному строю и идеологии к странам-участницам.

Процесс количественного роста не может идти спонтанно и зависеть только от субъективных, политических факторов. Государства-члены не могут не учитывать требований управляемости, эффективности функционирования, конкретные интересы, в первую очередь экономические. Если переход от шести- к девяти-, а затем к двенадцатичленному составу не вызвал особых осложнений, то простое удвоение нынешнего числа государств-членов может породить деструктивные и дезинтеграционные или суперрегиоиальные тенденции. Поэтому можно прогнозировать сугубую осторожность, которая будет проявляться Европейским союзом при рассмотрении ходатайств государств, стремящихся войти в состав членов этого Союза.

В новых условиях повысился интерес к проблеме ассоциированного членства. Эта проблема не нова. Еще в учредительных договорах сообществ закреплялась особая форма их отношений с третьим государством, союзом государств или международной организацией. Речь шла об ассоциации, охватывающей взаимные права и обязанности, совместные действия и особую процедуру (ст. 238 Договора о ЕЭС, Соглашение 1984 г. между ЕЭС и ЕОУС по этому вопросу).

Когда идея ассоциированного членства еще только формулировалась, считалось, что она нацелена на неевропейские территории и в первую очередь на те, которые были связаны начиная с колониальных времен с бывшими метрополиями. К Договору о ЕЭС сразу же был приложен ряд деклараций, в которых ассоциированными членами были названы Ливия, Суринам и Антибы, независимые зоны франка. Позднее статус ассоциированного члена стали получать европейские страны.

В Европе этот статус стал рассматриваться в качестве определенного рубежа на пути к полному членству. Он был предоставлен Греции до ее принятия в члены сообществ, до сих пор им пользуются Турция, Мальта и Кипр. В известной мере об ассоциации де-факто можно говорить в плане отношений ЕЭС со странами ЕАСТ. В последнее время статус ассоциированного члена получили некоторые государства Восточной Европы, с которыми были подписаны соответствующие соглашения.

Текст статьи 238 Договора о ЕЭС в Маастрихтском договоре был обновлен. Однако это выразилось в резком сокращении прежнего текста. Было несколько видоизменено положение о том, что Сообщество может заключать с одним и более государствами или международными организациями соглашения об ассоциации, охватывающие их взаимные права и обязанности. Положения, касающиеся порядка заключения соглашений об ассоциации или урегулирования ситуации, при которой такие соглашения требуют изменений и дополнений в учредительном договоре, вычеркнуты из текста Римского договора. Отчасти это связано с переносом соответствующих положений в статьи, касающиеся институтов Европейского союза, а отчасти - с их практической ненужностью.

Что же представляют собой последние соглашения об ассоциации? Этот вопрос актуален, так как в соглашениях отражается современный подход к статусу ассоциированного государства-члена и крайне важно, каковы конкретные условия, которым следуют страны, входившие сравнительно недавно в СЭВ, Организацию Варшавского Договора и другие формы сотрудничества социалистических стран. Венгрия, Чехия, Словакия и Польша, например, имели у себя жесткое централизованное планирование экономики, отвергали рыночные отношения и шли по пути абсолютного господства государственной собственности в хозяйственной жизни.

Следует отметить, что соглашение об ассоциации заключается, с одной стороны, желающим его заключить государством, а с другой - как всеми государствами - членами сообществ, так и самими сообществами. Сообщества выступают в одном ряду со своими членами. Это не только подтверждает международную правосубъектность сообществ, но и имеет практические последствия. Соглашение вступает в силу после его ратификации или иного подтверждения каждым участником.

Положения, определяющие природу ассоциации и ее конкретные формы, детально разработаны в каждом соглашении. Но следует обратить внимание на три характеризующие их черты.

Во-первых, соглашение об ассоциации трактуется весьма широко. Это не только соглашение об экономическом сотрудничестве, подключении новых стран к единому внутреннему рынку. Соглашения 1991 г., заключенные ЕС с восточноевропейскими странами, далеко ушли вперед в этом плане от предыдущих документов об ассоциации. Проблемы экономического сближения рассматриваются в тесной связи с проблемами политического взаимодействия, организации политического диалога. «Политическая конвергенция и экономическое сближение, предусмотренные настоящим соглашением, тесно взаимосвязаны и являются дополняющими друг друга компонентами ассоциации» (ст. 3 Соглашения с Венгрией).

Во-вторых, ассоциация понимается как необходимый и принципиально важный рубеж на пути к полному членству в сообществах. Венгрия, Польша, Чехия и Словакия (при заключении соглашения - Чехословакия) декларировали в соглашениях свое твердое намерение войти в сообщества на полноправных началах, а другая сторона признавала, что ассоциация будет способствовать достижению поставленной цели. Из текста соглашений об ассоциации можно сделать и другой вывод: выполнение условий, предусмотренных ими, - это и есть решение вопроса о вступлении в сообщества.

В-третьих, в соглашениях об ассоциации, заключенных с разными странами Восточной Европы, преобладают сходные положения. Даже число статей почти одинаково. И это неудивительно. Все страны находятся примерно в одинаковой ситуации, все они присоединяются к сообществам в одно и то же время, их объединяют общие цели. По отношению к этим странам критерии сообществ совпадают. Было бы, однако, неверно полагать, будто соглашения написаны «под копирку». В них отражена специфика государств и их развития на данном этапе.

Политические критерии ассоциации сформулированы достаточно категорично. Стороны признают, говорится в соглашении с Чехословакией, утверждение в ней нового политического порядка, основанного на уважении верховенства закона, человеческих прав и развитии многопартийной системы при свободных и демократических выборах. Сообщества со своей стороны заявили о готовности поддержать этот новый демократический порядок. В соглашении отмечается взаимообусловленность ассоциации с ходом политических, экономических и правовых реформ в Чехословакии. В аналогичном духе составлены соглашения с Венгрией и Польшей.

Роль политического фактора подчеркивается, далее, тем, что соглашения об ассоциации открываются статьями, посвященными организации политического диалога и сотрудничества между сообществами и государствами-членами, с одной стороны, и ассоциированным членом - с другой. Предусмотрено, что консультации, которые позволят учитывать интересы другой стороны в процессе принятия решений, будут проводиться на самом высоком политическом уровне, включая глав государств и правительств со стороны ассоциированных членов и председателей Совета и Комиссии сообществ с другой стороны.

Экономические критерии ассоциации - это прежде всего принципы рыночной экономики. Сообщества и их государства-члены заявляют не только о своей приверженности этим принципам и желании наблюдать за их утверждением в ассоциируемых членах, но и о своей готовности способствовать этому процессу. В соглашениях говорится даже об оказании «решающей поддержки» продвижению ассоциированных членов к рыночной экономике, использованию в этих целях инструментов кооперации, а также экономической, технической и финансовой помощи. Торговля и капиталовложения признаются важнейшими предпосылками для структурной перестройки экономики и технологической модернизации.

Экономика новых ассоциированных членов еще отстает но многим показателям от экономики государств - членов сообществ. Реформы в хозяйственной жизни Венгрии, Чехии, Словакии и Польши были развернуты сравнительно недавно и по ряду направлений еще не завершены. Ускорить процесс экономического и социального развития зачастую весьма трудно, а то и совсем невозможно. В этих условиях целесообразно и обоснованно введение переходного периода, который установлен сроком максимум на 10 лет (ст. 6 Соглашения с Чехословакией). Этот срок подразделен на два этапа, каждый из которых в принципе должен занять не более пяти лет, хотя жесткой установки на сей счет в соглашениях нет. Говорится о пяти годах «в принципе», что допускает продление этапа в необходимых случаях. Отсчет переходного периода начинается с момента вступления соглашения в силу.

10 лет - это и не срок действия соглашения об ассоциации. Да он в соглашениях и не определен. «Соглашение заключено на неопределенный срок», - говорится в статье 120 Соглашения с Венгрией. Тем самым дается понять, что автоматизма в переводе государства со статуса ассоциированного члена на статус полноправного члена сообществ нет и не предвидится. Решение данного вопроса очевидно будет зависеть от выполнения условий ассоциации, а главное, от того, насколько государство, ходатайствующее о приеме в члены, отвечает требованиям сообществ, а сама обстановка в сообществах и вокруг них располагает к расширению их состава.

В соглашениях об ассоциации предусмотрена система мер, направленных на то, чтобы сблизить условия функционирования экономики, подготовить новых ассоциированных членов к интеграции в единый внутренний рынок. Речь идет в первую очередь о свободном движении товаров, для чего в каждом случае сообщества и ассоциированные члены устанавливают зону свободной торговли. Вводится свободное передвижение работников, их право на создание собственного дела, свобода движения услуг. Регулируются проблемы обеспечения свободы движения капиталов, основы конкуренции, другие экономические условия. По всем направлениям ассоциации восточноевропейские страны должны будут сделать очень многое для того, чтобы добиться поставленных целей.

Новым ассоциированным членам предстоит большая и сложная работа по сближению правовых норм. Это безусловное требование. Без пересмотра действующего законодательства и его обновления, освоения качественно иных подходов к правотворчеству в целом рассчитывать на успех ассоциации было бы нереально. Здесь нет двустороннего движения, ибо соглашения даже не пытаются говорить о сближении правовых норм как о задаче для обеих сторон. «Венгрия обеспечит, чтобы ее будущее законодательство было максимально возможно сопоставимо с законодательством сообществ», - говорится в статье 67 Соглашения с Венгрией.

Сближение правовых норм имеет ограниченную сферу. Оно охватывает те отрасли права, которые непосредственно регулируют отношения в сфере ассоциации. Это таможенное право, право компаний, банковское право, налоговое и аудиторское право, право интеллектуальной собственности, безопасность работников на рабочем месте, правовое регулирование финансовых услуг, правила конкуренции, защита здоровья и жизни человека, экономическое право, законодательство о продуктах питания, защита потребителя, включая товарные знаки, косвенное налогообложение, технические нормы и стандарты, транспортное право. В сущности, речь идет об экономическом праве в широком смысле слова. Вместе с тем взаимные связи и отношения в правовой системе таковы, что реформа в одной отрасли права неизбежно воздействует на развитие других отраслей и правовой системы в целом.

Любое соглашение будет выполняться в зависимости от доброй воли и заинтересованности его участников, а также от создания и качества механизма его реализации. В этом отношении соглашения об ассоциации с восточноевропейскими странами отличаются созданием институционной системы. В нее входят Совет ассоциации, Комитет ассоциации, специальные комитеты и комиссии, создаваемые Советом, а также Парламентский комитет ассоциации.

Наиболее авторитетный орган - Совет ассоциации. Его основная задача - следить за соблюдением соглашения. Предусмотрено, что он будет заседать на уровне министров раз в год, а также в случае необходимости. В Совет входят члены Совета и Комиссии европейских сообществ, с одной стороны, и члены правительства государства - ассоциированного члена - с другой. Председательствуют поочередно член Совета европейских сообществ и член правительства. Совет ассоциации вправе принимать решения, имеющие обязательную силу для обеих сторон. Каждая из них может направлять на рассмотрение Совета ассоциации споры, касающиеся применения и толкования соглашения об ассоциации. При Совете ассоциации создается Комитет ассоциации.

Соглашения об ассоциации, заключенные между сообществами, их членами, с одной стороны, и государствами Восточной Европы - с другой, показывают, что само понятие «ассоциированный член» претерпевает существенные изменения. Оно все больше сближается с понятием «государство-член». Такой подход устраивает как сообщества, интересы которых в первую очередь связаны с развитием общего рынка, так и ассоциированных членов, стремящихся как можно скорее ощутить преимущества, порождаемые интеграцией.

Европейское экономическое пространство

Успехи в развитии интеграции, особенно экономической, стимулировали появление в начале 90-х годов нового образования - Европейского экономического пространства (ЕЭП). Оно включило, с одной стороны, страны, составляющие Европейское сообщество, а с другой - страны, входящие в ЕАСТ. В итоге получился единый рынок, функционирующий на территории 19 стран, расположенных как в Западной, так и в Северной Европе. Население этого региона составило 380 млн. человек. На рынок ЕЭС приходилось более 40% мировой торговли.

Подключение стран ЕАСТ к процессу интеграции было весьма успешным. Надо иметь в виду, что в сотрудничество с сообществами вовлекались не окраинные регионы Европы, нуждающиеся в экстренной экономической помощи со стороны Сообщества, а весьма развитые страны. На территории стран ЕАСТ (в момент образования ЕЭС это были Австрия, Финляндия, Исландия, Норвегия, Швеция, Швейцария, Лихтенштейн - с 1 сентября 1991 г.) проживало 32,3 млн. человек. Национальный доход на душу населения в этих странах был даже выше, чем в среднем в странах Сообщества.

Единое экономическое пространство рождалось непросто. Оно появилось на свет в результате продолжительных переговоров, после ряда отсрочек и уточнений. Решающая инициатива была проявлена со стороны сообществ на Совещании министров иностранных дел заинтересованных стран в декабре 1989 г., когда тогдашний председатель Комиссии Ж. Делор пригласил страны КАСТ к возобновлению переговоров. Такие переговоры велись еще раньше на уровне Комитета ЕЭС по делам единого внутреннего рынка, но были прерваны странами ЕАСТ, отвергшими, как им казалось, дискриминационные предложения Комитета.

Переговоры представителей сообществ и ЕАСТ начались уже в июне 1990 г. Наиболее серьезные споры на переговорах вызвали пожелания стран ЕАСТ о предоставлении им статуса, влекущего многие исключения из правил, установленных правом сообществ. С другой стороны, отмечалось нежелание сообществ иметь наряду со своими институтами систему институтов ЕЭП. Сообщества попросту опасались, что в новых институтах у стран ЕАСТ (если к ЕАСТ примкнут новые страны) может оказаться большинство голосов, что, естественно, отразилось бы на решениях, принимаемых этими институтами.

В итоге, - хотя это было нелегко сделать, - сторонам удалось прийти к согласию путем как компромиссов, так и отказов от взаимонеприемлемых предложений. В октябре 1991 г. в г. Люксембурге переговоры успешно завершились. Было достигнуто соглашение об объединении усилий сообществ и ЕАСТ в рамках Единого экономического пространства. Можно было приступать к реализации статей соглашения. Но не тут-то было.

Злой рок, казалось, преследовал начатое дело. Суд европейских сообществ в своем решении от 14 декабря 1991 г. признал создание совместного суда сообществ и ЕАСТ несовместимым с правом сообществ. Понадобились дополнительные переговоры, в результате которых было установлено, что судебный контроль за соблюдением права ЕАСТ будет осуществлять не совместный суд, состоящий из трех судей от ЕАСТ и пяти судей от сообществ, а специально создаваемый суд ЕАСТ. Суд европейских сообществ оставался судом, рассматривающим дела, относящиеся к одному только праву - праву сообществ. Никакой иной суд, в том числе планировавшийся совместный суд сообществ и ЕАСТ, не мог включаться в судебное рассмотрение вопросов права сообществ. С точки зрения Суда европейских сообществ, это было бы похожим на святотатство.

Окончательно соглашение о ЕЭП было подписано в г. Порто (Португалия) 2 мая 1992 г. Его участниками стали сообщества, 12 их государств-членов и 7 государств, объединившихся в ЕАСТ. Для сообществ это было соглашение об учреждении ассоциации, предусмотренное статьей 238 Договора о ЕЭС: «Сообщество может заключать с третьим государством, союзом государств или международной организацией соглашения об учреждении ассоциации, которая предусматривает взаимные права и обязанности, совместные действия и особые процедуры». В Западной Европе появилась еще одна структура, нацеленная на преодоление возникшего 30 лет назад раскола этого региона на две интеграционные группировки - европейские сообщества и ЕАСТ.

Можно предположить, что для стран ЕАСТ определяющим было стремление более полно включиться в процесс интеграции, столь очевидно доказывавший свои достоинства. Некоторые из этих стран уже подали к тому времени в сообщества ходатайства о приеме в члены и ждали, что в ближайшее время на их обращения будет получен положительный ответ. Распространение на страны ЕАСТ режима общего рынка - не что иное, как возможность расширения их присутствия на этом рынке при более благоприятных условиях, почти на равных с государствами - членами Сообщества. В свою очередь для государств - членов сообществ открывался рынок стран ЕАСТ, защищенный до тех пор таможенными тарифами и сборами. Единое экономическое пространство позволяло обеим сторонам укрепить сотрудничество не только в экономической сфере, но и в политике и культуре.