Содержание европейского права

Будет ли введен подходный налог ЕЭС в ближайшее время? Сегодня еще трудно дать обоснованный ответ на этот вопрос. Необходимо, во-первых, выяснить, насколько того потребует развитие расходов ЕЭС, а во-вторых, представить себе, каким станет Европейский союз в результате намечающейся реформы.

Аграрная политика

Сельское хозяйство было предметом первостепенного внимания западноевропейских стран еще до их объединения в ЕЭС. В то время сравнительно недавно закончившаяся вторая мировая война оставила в числе тяжелых последствий острую нехватку продовольствия. Поля еще носили следы сражений, цикличность сельскохозяйственного производства была нарушена, поголовье скота резко уменьшилось. Помощь государства фермерам и другим производителям была крайне необходима. Без нее невозможно было добиться подъема сельского хозяйства, а следовательно, повысить жизненный уровень не только в деревне, но и в городе. В этих условиях закономерной стала не просто выработка общей аграрной политики, но ее выдвижение на первый план в деятельности ЕЭС.

Общая аграрная политика является практически первой, старейшей политикой ЕЭС. Но среди «политик» ЕЭС ее выделяют не столько хронология, сколько сложность и трудность разработки и реализации, противостояние интересов и позиций стран-участниц. Инициатива в принятии такой общей политики принадлежала Франции, которая, имея большое сельское хозяйство, была сильно заинтересована в его модернизации и постоянной поддержке. Известно, что де Голль, будучи Президентом Французской Республики, лично уделял общей аграрной политике, и особенно обеспечению интересов своей страны, немало сил и времени. Другие страны, менее заинтересованные в поддержке сельского хозяйства и опасавшиеся, что Франция и еще кое-кто получат неправомерно много из общего котла, нередко выступали против увеличения расходов на проведение общей аграрной политики.

Вместе с тем было бы неверно полагать, что Западная Европа как бы раскололась на две части, одна из которых была «за», а другая - «против» общей аграрной политики. Так или иначе проблемы сельского хозяйства беспокоили все западноевропейские страны, в которых нередки были выступления фермеров с требованиями о государственной поддержке. В условиях экономической интеграции, формирования общего рынка решить проблемы аграрного сектора внутригосударственными средствами, в том числе путем особой налоговой и таможенной политики, введения фиксированных цен, оказалось практически невозможным. Выход мог быть найден прежде всего на основе тесного сотрудничества стран, создания ими единого механизма, гарантирующего необходимые объемы сельскохозяйственного производства и предохраняющего сельское хозяйство от кризисов, связанных как с нехваткой, так и с перепроизводством продукции.

О необходимости установления общей аграрной политики было заявлено в Договоре о ЕЭС (п. 3 ст. 38). Договор включил сельское хозяйство и торговлю сельскохозяйственными продуктами в общий рынок. При этом было определено понятие «сельскохозяйственные продукты», которое охватило продукты земледелия, животноводства и рыболовства, а также имеющие к ним прямое отношение продукты первичной переработки.

Еще тогда были названы пять основных целей общей аграрной политики, а именно:

1) повышение производительности сельского хозяйства на основе стимулирования технического прогресса, обеспечения рационального использования производственных факторов, особенно рабочей силы;

2) обеспечение таким образом достаточного жизненного уровня сельского населения, в частности путем повышения индивидуального дохода лиц, занятых в сельском хозяйстве;

3) стабилизация рынков;

4) обеспечение стран продовольствием;

5) обеспечение разумных потребительских цен на продовольствие.

При создании ЕЭС был предусмотрен общий организационный механизм сельскохозяйственных рынков. В зависимости от продукции этот механизм должен был принимать одну из следующих трех форм:

1) общие правила в отношении конкуренции;

2) обязательная координация различных национальных рыночных структур;

3) организация европейского рынка.

Данные положения получили развитие и практическое применение в деятельности ЕЭС. Уже в начале 60-х годов было выдвинуто три принципиальных положения, определивших как контуры, так и направления развития общей аграрной политики. Во-первых, речь шла о том, чтобы была обеспечена свобода движения сельскохозяйственной продукции в пределах ЕЭС или, иными словами, создан общий аграрный рынок. Во-вторых, государства-члены должны отдавать предпочтение сельскохозяйственной продукции из ЕЭС, а не импорту сельскохозяйственной продукции из третьих стран. В-третьих, государства-члены договорились о финансовой солидарности: издержки, связанные с обеспечением гарантированных цен на сельскохозяйственную продукцию, переносились с отдельных стран на ЕЭС.

В практике ЕЭС выработаны и опробованы различные инструменты проведения общей аграрной политики. Они достаточно многообразны, нешаблонны и не только учитывают особенности отдельных стран и регионов, но и изменяются в зависимости от продукции. Среди этих инструментов следует выделить прежде всего механизм гарантированных цен на сельскохозяйственную продукцию. Он играет особенно важную роль тогда, когда необходимо предохранить рынок от перепроизводства, а значит, от падения цен. Весьма существенное значение имеют квоты, сборы, тарифы, часто и эффективно используемые при регулировании ввоза сельскохозяйственной продукции в страны - члены ЕЭС. Общие таможенные тарифы на импорт, например, приводят к столь заметному повышению цен на «чужую» продукцию, что делают ее малоконкурентной на рынке ЕЭС. В то же время, проводя протекционистские меры у себя дома, ЕЭС оказывает поддержку экспорту сельскохозяйственной продукции из Сообщества, ее проникновению на рынки третьих стран. В этих целях в Сообществе создаются фонды поддержки экспорта, пересматриваются положения о квотах и таможенных платежах, выделяются специализированные кредиты.

Весьма существенную роль в проведении общей аграрной политики играет механизм гарантированных цен. Речь идет о том, что ежегодно в Сообществе утверждаются так называемые базовые (расчетные, примерные) цены на сельскохозяйственную продукцию, при этом отдельно на каждый вид продукции. В основу принимаемых решений кладутся прогнозы, говорящие об оптовых ценах, ожидаемых в конце сельскохозяйственного года.

Механизм гарантированных цен начинает действовать тогда, когда рыночные цены на сельскохозяйственную продукцию опускаются ниже определенного уровня. Тогда Сообщество может покупать затронутую продукцию, используя различные агентства, и складировать ее. Фермеры, таким образом, получают интервенционную цену за вычетом расходов на транспортировку продукции доинтервенционных центров, а также иных подобных издержек. Механизм, следовательно, нацелен на то, чтобы гарантировать фермерам определенную оплату за определенную сельскохозяйственную продукцию.

В последние годы в аграрной политике появились свои трудности, связанные как с ее растущей неэффективностью, так и с финансовым бременем этой политики. Дефицит сельскохозяйственной продукции, характерный для 50-х годов и отчасти для 60-х годов, сменился ее перепроизводством. Даже установленные квоты сельскохозяйственного производства не предотвратили затоваривания, особенно мясной и молочной продукцией. Нелегко было сохранить баланс аграрных рынков. Тем не менее сообщества продолжали проводить политику строгого регулирования, соблюдения бюджетной дисциплины. Структурный фонд стал развиваться таким образом, чтобы сельское хозяйство государств - членов ЕЭС постепенно адаптировалось к новым условиям и одновременно решались задачи подъема сельских территорий. Вместе с тем все чаще высказывались предложения о проведении серьезной реформы аграрной политики.

Ее главными целями назывались:

1) создание условий для того, чтобы фермеры были оснащены современной технологией сельскохозяйственного производства, повысилась бы их конкурентоспособность и выросли доходы;

2) пересмотр существовавшей системы дотаций фермерам, что позволило бы обеспечить действенный контроль за производством, стабилизацию рынка и гарантировало бы необходимый доход;

3) обеспечение растущей поддержки малоинтенсивного производства и усиление внимания к охране окружающей среды.

Транспортная политика

В отличие от других общих «политик», о которых шла речь, транспортная политика ЕЭС сформулирована явно не в столь определенных нормах. Государства-члены по разным причинам, в том числе по политическим, предпочли сохранить в основном национальный статус транспорта. В Договоре о ЕЭС сказано лишь, что в рамках общей транспортной политики государства-члены должны руководствоваться целями Сообщества.

Перечислим максимум того, что должно было быть достигнуто:

а) общие правила, применимые к международным транспортным перевозкам, отправляемым с территории или направляемым на территорию государства-члена или пересекающим территорию одного или нескольких государств-членов;

б) условия, на которых нерезиденты, предоставляющие транспортные услуги, могут оказаться на территории государств-членов;

в) все другие необходимые положения (ст. 75).

Еще одно общее положение состояло в том, что в случае перевозок внутри ЕЭС не позже второго этапа отменялась всякая дискриминация, заключавшаяся в применении транспортными агентствами разных тарифов и разных условий при перевозках одного и того же товара и по одним и тем же транспортным путям в зависимости от страны происхождения или назначения перевозимых товаров (ст. 79).

Однако неблагоприятная ситуация, сложившаяся в сфере транспорта, стала все больше беспокоить государства. Раздавались даже голоса о полном провале транспортной политики. В 1982 г. Европарламент обратился в Суд сообществ, обвиняя Совет в неумении преодолеть возникшие трудности. Суд не согласился с этим, указав, что в отличие от сельскохозяйственной политики Римский договор не предусматривал сроков реализации транспортной политики. Небольшое продвижение было отмечено только в сфере грузового автотранспорта.

Между тем переход к созданию единого внутреннего рынка существенно повысил интерес государств-членов к проблемам транспорта. Без его модернизации трудно было бы обеспечить свободу движения товаров, капиталов, услуг и лиц, а также соблюсти современные стандарты, касающиеся сроков перевозок, безопасности и сохранности грузов, удобств для пассажиров. Если в отношении автомобильного, железнодорожного и водного транспорта можно было сказать, что для них единый рынок сложился быстро, то авиационно-транспортный рынок был последним в этом ряду. Нужно было безотлагательно решать новые проблемы, возникшие с появлением скоростных линий, усложнением комбинированных перевозок, а также с возросшими потребностями охраны окружающей среды, безопасности и здоровья людей.

Торговая политика

Под понятие «общая торговая политика» подпало прежде всего регулирование внешнеторговых отношений. Общая торговая политика выражается в торговых соглашениях сообществ с третьими странами, в участии сообществ в многосторонних соглашениях, их сотрудничестве с международными организациями и в проведении своих собственных, автономных мероприятий, в частности, в установлении общих правил экспорта и импорта, общего таможенного тарифа, единых субвенций, а также защитных и антидемпинговых мер.

Общая торговая политика сообществ не могла сложиться сразу же. Требовалось время для согласования подходов и конкретных действий, а также для постепенного снятия ограничений и снижения таможенных барьеров, установленных в государствах-членах. Поэтому статья НО Договора о ЕЭС, излагавшая принципы торговой политики, носила самый общий характер. Государства-члены заявили о том, что, объединяясь в таможенный союз, они стремятся содействовать в общих интересах гармоничному развитию мировой торговли, прогрессирующему устранению ограничений в международной торговле и снижению таможенных барьеров. Осторожность проявилась и в том, что необходимые условия для осуществления общей политики в области внешней торговли намечалось создать только к концу переходного периода.

В Договоре устанавливалось, что по истечении переходного периода общая торговая политика будет основываться на единых принципах, особенно в том, что касается изменений тарифных ставок, заключения тарифных и торговых соглашений, унификации мер по либерализации экспортной политики, а также мер по защите торговли, в частности, таких, которые применяются в случаях демпинга или субсидирования (п. 1 ст. 113). По окончании переходного периода и далее в отношении всех вопросов, приобретающих особый интерес для общего рынка, государства-члены обязались действовать в рамках международных организаций экономического характера только совместно.

Как и намечалось, после завершения переходного периода компетенция в сфере внешней торговли перешла от государств-членов к Сообществу. Следует особо отметить, что речь идет о закреплении за ЕЭС исключительной компетенции, означающей, что государства-члены связаны ею даже тогда, когда Сообщество не проявляет своей активности. Но в целом процесс «обобществления» торговой политики сообществ шел неровно, оставляя некоторые вопросы неурегулированными. В этой связи государства-члены использовали положения статьи 115 Договора о ЕЭС, разрешающей им при срочной необходимости самим принимать необходимые меры и сообщать о них остальным государствам-членам, а также Комиссии, которая наделялась правом принимать решения о том, что заинтересованные государства должны изменить или отменить эти меры.

Политика экономического и социального сплочения

Строго говоря, такая политика на начальных этапах развития ЕЭС отсутствовала. Она не была «прописана» в Римском договоре 1957 г. О ней заговорили позднее, когда Сообщество разрослось и разрыв между богатыми и бедными государствами-членами, а также между богатыми и бедными регионами внутри этих государств стал очевидной проблемой.

В «шестерке» стран, создавших сообщества, только Италия нуждалась в серьезной помощи извне для подъема своего отстававшего юга. Но с вступлением в сообщества Ирландии, Греции, Португалии и Испании о важности и актуальности политики выравнивания заговорили и в этих странах, и в Брюсселе. Слишком разными были стартовые условия, что, естественно, не могло не отражаться на ходе общего интеграционного процесса.

Проблемы выравнивания порой сводились к отношениям северных и южных стран, входящих в сообщества. И это объясняется чисто географическим совпадением. В принципе деление стран на богатые и бедные в рамках сообществ совпадает с разделением их пространства на север и юг. Единственное исключение составляет далеко не преуспевающая Ирландия, которая находится на севере, но по экономическим показателям стоит намного ближе к бедным странам юга. Не случайно ее в шутку называют почетным «южным» государством в составе сообществ.

С выдвижением программы создания единого рынка политика экономического и социального сплочения стала еще более актуальной. В 1988 г. она была официально завялена среди шести важнейших пунктов программы деятельности Комиссии. Значение этой политики подчеркивалось в Едином европейском акте: «С целью стимулировать свое гармоничное развитие в целом Сообщество продолжает расширять деятельность, направленную на укрепление своего социального и экономического сплочения. Сообщество особенно стремится сократить разрыв между различными регионами и отставание регионов, находящихся в наименее благоприятных условиях» (ст. 130 «а»). Достижению провозглашенных целей подчинялась деятельность Структурных фондов (секция гарантий Европейского фонда ориентации и гарантий в области сельского хозяйства, Европейский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития), а также деятельность Европейского инвестиционного банка и других финансовых институтов. Особенно важное место в этой системе было отведено Европейскому фонду регионального развития, который был прямо предназначен «вносить вклад в устранение основных региональных диспропорций в Сообществе путем участия в развитии или структурной перестройке регионов, отстающих в развитии, и в конверсии индустриальных районов, находящихся в упадке» (ст. 130 «с»).

В дальнейшем отношение стран, входящих в Сообщество, к политике сплочения определялось во многом тем, к какой группе - доноров или получателей - они принадлежали. Позицию получателей чаще всего представляла и защищала Испания, а мнение остальных - Германия. В ходе подготовки Маастрихтского договора в центре дискуссии оказался вопрос о создании еще одного фонда - фонда сплочения. «Бедная четверка» связывала свое согласие на создание Экономического и валютного союза с учреждением этого фонда и добилась того, что в тексте Договора было сказано о его учреждении до конца 1993 г. Задачей фонда стало финансирование экологических и инфраструктурных проектов в бедных странах.

Региональная политика

Важное место в деятельности ЕЭС было суждено занять региональной политике. На первый взгляд это может показаться по меньшей мере спорной точкой зрения. Элементарные представления об условиях, определяющих функционирование рыночной экономики, плохо согласуются с предоставлением льгот и преимуществ. Однако более внимательное изучение проблемы диктует иной подход. Если на территории, охватываемой общим рынком, окажутся регионы с разным уровнем экономического и социального развития, то интеграция может привести не к сглаживанию, а к обострению различий, особенно в том, что касается материального благополучия. И это не теоретические рассуждения, а объективная реальность. Не замечать остроту ситуации было бы опасно для судеб интеграции. Поэтому уже в преамбуле Договора о ЕЭС его учредители заявили о необходимости обеспечения гармонического развития своей экономики путем сокращения различий, существующих между отдельными регионами, преодоления отсталости менее развитых регионов.

Региональная политика за годы существования ЕЭС претерпела существенные изменения. На фоне общего развития Сообщества как целостного организма предпринимались весьма действенные меры по выравниванию регионов. Создавались льготные условия для движения капиталов в отсталые регионы, их предприятия получали специальные займы и кредиты. Особо следует отметить создание Европейского регионального фонда. Решение об этом было принято в 1974 г., а в следующем году Фонд начал финансирование регионального развития.

Еще в начале 90-х годов Комиссия подготовила доклад «Европа 2000 - Перспектива развития территории Сообщества». Это были своего рода ориентиры планового развития, имевшие непосредственное отношение к деятельности как институтов сообществ, так и правительств государств-членов. Региональные проблемы в документах анализировались весьма обстоятельно: не только в экономическом и социальном, но и в демографическом, национальном и других аспектах. Одновременно разрабатывались меры по более эффективному использованию существующих структурных фондов.

Социальная политика

Договор о ЕЭС с самого начала рассматривался как путь к обеспечению не только экономического, но и социального прогресса, непрерывного улучшения условий жизни народов, объединившихся в Сообщество. В этом смысле все направления его деятельности преследуют социальные цели. Вместе с тем как в Договоре, так и в практической деятельности ЕЭС была выделена как особая область действий социальная политика.

Социальная политика сообществ многообразна. В самом общем виде ее суть выражена в Договоре о ЕЭС следующим образом: государства-члены согласны в том, что необходимо улучшать условия труда и жизни трудящихся, с тем чтобы создать возможность их гармонизации в ходе таких улучшений. Далее государства-члены отметили, что такая эволюция явится результатом функционирования не только общего рынка, который будет благоприятствовать гармонизации социальных систем, но и предусмотренных в Договоре процедур, а также сближения законодательных положений, предписаний и административных действий (ст. 117).

Социальная политика сообществ охватывает самый широкий круг мер.

Государства-члены приняли на себя обязательство тесно сотрудничать в социальной области, особенно в вопросах, относящихся к:

занятости;

трудовому законодательству и условиям труда;

профессиональному обучению и повышению квалификации;

социальному обеспечению;

предотвращению несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

гигиене труда;

праву на создание профессиональных объединений и на коллективные договоры между предпринимателями и трудящимися (ст. 118).

В качестве важнейшего принципа в Договоре выделяется равная оплата труда мужчин и женщин за равную работу. Равная оплата без дискриминации по признакам пола означала, что оплата за равный сдельный труд рассчитывается на базе одной и той же единицы измерения и что при повременной оплате труда устанавливается то же самое вознаграждение за ту же самую работу.

Научно-техническая политика

Дух времени отражается в том, что самостоятельное значение приобрела научно-техническая политика. Роль науки, в том числе фундаментальной, с самого начала оценивалась в сообществах весьма высоко, что нашло отражение в материальной и финансовой поддержке многих серьезных исследовательских проектов, в том числе дорогостоящих. Этого в первую очередь требовали интересы подъема производства в странах-участницах, необходимость своевременного обновления технологии. Хотя основные усилия предпринимались государствами-членами, сообщества не оставались в стороне. Их деятельность развивалась путем координации национальных научно-исследовательских программ, а также организации и обеспечения проектов, которые невыполнимы для отдельных стран. В рамках сообществ отдавалось предпочтение в первую очередь программам и проектам, обеспечивавшим лидирующее положение западноевропейскому региону, а также развитию исследований по новым направлениям науки.

Сближение законодательства

Выше уже отмечалось, что Договор о ЕЭС - отнюдь не декларация или протокол о намерениях. Это весьма объемный документ со множеством приложений. Но он не отменяет и не заменяет прав государств-членов, самостоятельно регулирующих самые разные стороны своего развития. Договор не уподобляется и основам законодательства, т.е. положениям, которые играют роль принципов и подлежат конкретизации и приспособлению к соответствующим условиям путем издания национальных правовых актов. Сам по себе Договор при всей его важности не в состоянии решать все вопросы интеграции, да и не предназначен для этого.

Между тем задача формирования общего рынка могла быть выполнена только в том случае, если определяющие его правовые нормы были бы едиными в главном и сходными в остальном. Невозможно представить себе экономическое сообщество, развитие которого в разных регионах регулировалось бы различным образом. Наоборот, практика показывает, что интересы экономического характера настоятельно требуют, чтобы общий рынок функционировал в пределах единого правового пространства. Иначе общий рынок или вообще не состоялся бы, или его развитие было бы в лучшем случае замедленным, постоянно порождающим конфликты, которые крайне трудно поддаются разрешению.

В этих условиях неудивительно, что в ЕЭС с самого начала важное, а главное, самостоятельное значение было придано правовой политике. Ее смысл сводился в первую очередь к тому, чтобы добиваться сближения права государств-членов в той мере, которая необходима для должного функционирования общего рынка. Дело в том, что государства - члены Сообщества, с одной стороны, сохраняли свое право и не собирались отказываться от него, а с другой - соглашались с тем, что в определенных сферах и установленным образом должно происходить сближение национальных правовых систем. Понятие «сближение» лучше всего обрисовывает правовую политику Сообщества.

Исходные положения этой политики изложены в Договоре о ЕЭС. Прежде всего институты сообщества получили возможность издавать директивы «относительно сближения законодательных положений, предписаний и административных действий государств-членов» (ст. 100). Это должно было делаться в тех случаях, когда национальное право прямо касалось вопросов формирования и функционирования общего рынка. Особое внимание обращалось на то, чтобы акты национального права не нарушали условия конкуренции в рамках общего рынка. Если это происходило, то требовалось немедленно исправлять ситуацию путем отмены соответствующих актов. В случае, если соглашения по этому вопросу не достигалось, должен был включаться механизм урегулирования, предусмотренный Договором.

Характерно, что развитие Сообщества вело к усилению его контроля за соответствием норм национального права принципам общего рынка. Вначале механизм приведения этих норм в соответствие с положениями Договора о ЕЭС предусматривал единогласие государств-членов в Совете, наделенном правом принимать акты законодательного характера. Однако данное условие зачастую либо замедляло принятие необходимых мер, либо вообще не давало результата. Интересы надлежащего функционирования общего рынка все настойчивее диктовали переход к принятию решений большинством голосов членов Совета.

Такой переход был осуществлен после принятия Единого европейского акта. Из нового правила, однако, были исключены положения в области налогообложения, а также положения, касающиеся свободного движения лиц, а также прав и интересов работников. Что касается сфер здравоохранения, безопасности, защиты окружающей среды и прав потребителей, то была подчеркнута необходимость обеспечения высокого уровня их защиты.

Отказ государства-члена от выполнения мер по гармонизации, принятых на основе квалифицированного большинства голосов, должно быть каждый раз предметом особого разбирательства в соответствии с установленной процедурой. Согласие на применение соответствующих норм национального права может даваться только после того, как представлены доказательства того, что эти нормы не являются средством неоправданной дискриминации или скрытых ограничений в торговле между государствами-членами.

В случае, если требования, вытекающие из положений о сближении законодательства, оказываются нарушенными, вступает в действие механизм восстановления правопорядка. Вначале проводятся консультации между Сообществом и заинтересованными государствами-членами, а если такие консультации не приводят к соглашению, устраняющему данное нарушение, то принимаются соответствующие меры.

Несходство, а то и прямая противоречивость норм национального права - это, как правило, отражение конкретно-исторических условий развития государств-членов. Кроме того, иной раз могут действовать особые интересы обеспечения жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды, защиты культурного достояния, которые предопределяют случаи принятия мер индивидуального назначения. В принципе такая возможность не исключалась Договором о ЕЭС. В ходе развития сообществ были уточнены условия и определены гарантии исключительных мер, в том числе ограничения во времени и сферах их действия, способы контроля.

Правовая политика сообществ имеет пределы. Она отнюдь не нацелена на то, чтобы заменить национальное право правом сообществ или иной искусственно созданной правовой системой. Во-первых, она ограничена сферой формирования и функционирования общего рынка и, следовательно, не может затрагивать участки правового регулирования, выходящие за эту сферу. Во-вторых, в пределах общего рынка существуют различные направления интеграции, отличающиеся мерой централизации и жесткости правового регулирования. И наконец, в-третьих, в Договоре о ЕЭС на Сообщество прямо возложена обязанность принимать в развитие определенных статей собственные правовые акты.

Реализация правовой политики шла неровно. Вслед за первыми быстро достигнутыми результатами последовал период довольно медленного продвижения вперед. Сказались не только различия в правовых системах государств-членов, но и проявления эгоизма, желание сохранить за собой определенные преимущества. Общие интересы не раз отступали на задний план. Более энергичные действия Сообщества по созданию внутреннего единого рынка стали предпосылкой активизации всей правовой политики.

Итоги сближения законодательства государств-членов пока еще подводить преждевременно. Это процесс, который пойдет дальше. Если исходить из главных требований общего рынка, можно сказать, что основные правовые барьеры устранены и необходимые предпосылки сближения существуют. Однако говорить о полном успехе рано. Сохраняются многие, каралось бы, частные нормы различных отраслей права (трудовое право, право социального обеспечения, налоговое право, экологическое право и т.д.), которые так или иначе способны негативно воздействовать на ход интеграции.

Если представить себе последующее право сообществ в самом общем виде, то следует отметить, что «политика» ЕЭС реализовывалась прежде всего путем разделения полномочий между Сообществом и государствами-членами. В результате сложились три основные сферы, в первую из которых входят исключительные полномочия ЕЭС, во вторую - так называемые совместные полномочия и в третью - полномочия, которые государства-члены сохранили за собой. Распределение полномочий, как показывает практика, это сложный процесс, в основе которого лежат интересы государств-членов. Эти государства идут па передачу полномочий Сообществу в тех случаях и в тех объемах, которые обеспечивают получение наибольшего позитивного результата. И наоборот, «стоят намертво» тогда, когда такая передача может задеть их интересы - как экономические, так и политические.

V. ЕВРОПЕЙСКОЕ СООБЩЕСТВО ПО АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ

Евратом - сообщество секторальной интеграции

Европейское сообщество по атомной энергии появилось на европейской сцене одновременно с ЕЭС - в 1958 г. Более того, Договор о его учреждении был подписан в тот же день и в том же месте, что и Договор о ЕЭС, - 25 марта 1957 г. в г. Риме и также называется Римским договором. Но Евратом отнюдь не сопоставим с ЕЭС по своему значению в системе трех сообществ, по роли в процессе интеграции. Наверное не будет большим преувеличением сказать, что Евратом - это лишь слабое подобие ЕЭС.

И все же недооценивать его также было бы неверно. Хотя у этого сообщества более скромное назначение и намного меньшие масштабы деятельности, чем у ЕЭС, оно призвано выполнять функции, необходимость которых очевидна. Характерно, что идеи создания в Западной Европе в сфере атомной энергетики аналога ЕОУС родились вскоре после того, как Парижский договор 1951 г. начал действовать. У истоков Евратома также стоял Ж. Монне.

В условиях, когда в двух сверхдержавах середины XX в. - США и СССР - отмечалось ускоренное развитие не только исследований в области атомной энергии, но и практического ее применения, Западная Европа могла оказаться в числе отставших, если бы западноевропейские страны действовали разрозненно. Между тем все сильнее и сильнее стал ощущаться дефицит энергии. Уголь не мог решить возникавшие энергетические проблемы, да к тому же его было не так уж и много, а нефтью страны региона в необходимых количествах вообще не располагали. Объединение же усилий государств могло способствовать быстрому созданию и развертыванию атомной энергетики.

В преамбуле Договора о Евратоме приведены те обоснования его создания, которые государства-учредители хотели подчеркнуть для европейской и мировой общественности. Прежде всего указывалось на то, что атомная энергия представляет собой существенный источник, который обеспечит развитие и обновление производства и поможет продвижению по мирному пути. Далее говорилось об убежденности в том, что лишь безотлагательные совместные усилия позволят добиться свершений, соответствующих созидательному потенциалу стран-участниц. Кроме того, отмечалось, что создание условий для развития мощной атомной промышленности, которая является источником обширных ресурсов энергии, стимулирует технический прогресс и содействует, благодаря разнообразному использованию, росту благосостояния народов.

Участники Договора заявили, что они озабочены обеспечением условий безопасности. Эти условия должны устранить угрозы, которые несет с собой развитие исследования и производства в сфере атомной энергии.

Евратом задумывался как организация, способствующая международному сотрудничеству в сфере своей деятельности. Учредители провозгласили намерения приобщить к своему начинанию другие страны и сотрудничать с международными организациями, стремящимися развивать атомную энергетику в мирных целях.

То обстоятельство, что подготовка двух сообществ - ЕЭС и Евратома шла одновременно, не могло не инициировать предложений о создании вместо двух сообществ одного. Надо сказать и о том, что всеобщее внимание было сконцентрировано на достижении главной цели - на формировании общего рынка. Однако специфика атомной энергетики, порождавшей (особенно вначале) немало неясных проблем, побудила учредителей разделить общую интеграцию и интеграцию в атомном секторе. Во всяком случае шесть министров иностранных дел на предварительной встрече в мае 1956 г. высказывались в пользу создания такого секторального сообщества. На Межправительственной конференции в Риме в марте 1957 г. вопрос был решен окончательно.

Подобно ЕОУС Евратом стал инструментом частичной интеграции, охватившей одну из сфер экономического развития Западной Европы. В Договоре провозглашалось, что задача Евратома заключается в том, чтобы путем создания необходимых условий для возникновения и быстрого роста атомной промышленности содействовать подъему жизненного уровня в государствах-членах и развитию взаимных обменов с другими странами. Вместе с тем за общими декларациями просматривались конкретные интересы участников, касавшиеся не только их экономической самостоятельности, но и ядерной безопасности.

Несмотря на ограниченные цели, Договор о Евратоме мало уступал Договору о ЕЭС по объему и детальности регулирования. Помимо 225 весьма подробных статей, он имел пять приложений: №1 «Об объеме исследований, касающихся атомной энергии применительно к ст. 4 Договора»; №2 «О промышленной деятельности в связи со ст. 41 Договора»; №3 «О преимуществах, которые могут быть предоставлены совместным предприятиям на основе ст. 48 Договора»; №4 «Список товаров и продукции, подпадающих под условия гл. 9 об общем ядерном рынке»; №5 «Исследовательская и образовательная программа, предусмотренная ст. 215 Договора». Кроме того, Договору приданы два протокола - №1 «О применении Договора в неевропейской части Королевства Голландии» и №2 «О статусе Суда Европейского сообщества по атомной энергии».

Задача Евратома была определена в Договоре следующим образом: путем создания необходимых условий для возникновения и быстрого роста атомной промышленности содействовать подъему жизненного уровня в государствах-членах и развитию взаимных обменов с другими странами (ст. 1). В целях выполнения этой задачи Евратом должен:

развивать исследовательскую работу и распространять технические знания;

разрабатывать единые нормы безопасности для защиты здоровья работников в своих атомных предприятиях и всего населения;

упрощать инвестиционный режим и обеспечивать, поощряя, в частности, инициативу предприятий, создание установок для фундаментальных исследований, необходимых для развития атомной энергетики в Сообществе;

следить за регулярным и справедливым снабжением потребителей в Сообществе ядерным топливом и рудой;

гарантировать путем надлежащего контроля невозможность использования ядерных материалов на другие цели, кроме тех, для которых они предназначены;

использовать право собственности, которое признается, на владение специальными расщепляющими материалами;

обеспечивать широкий доступ к лучшим техническим средствам и сбыт их путем создания общего рынка специального оборудования и материально-технического обеспечения, свободного движения капиталов для инвестиций в атомные отрасли, а также путем свободного выбора места работы специалистами внутри Сообщества;

устанавливать с другими странами и международными организациями всевозможные связи, содействующие прогрессу в мирном использовании атомной энергии (ст. Т).

Как видно, функции Евратома отличаются от функций двух других сообществ - ЕОУС и ЕЭС. Евратом был создан не только как структура экономической интеграции, но и как межгосударственное объединение, призванное заниматься развитием научных исследований в сфере атомной энергетики, а кроме того, осуществлять определенную картельную деятельность. И это закономерно, ибо в то время атомная энергетика в странах Западной Европы находилась еще в зародышевом состоянии. Для ее развития требовалось вложение огромных средств, которыми ни одна из этих стран не располагала. Объединение усилий государств - членов Евратома заранее облегчалось тем, что в западноевропейских странах еще не сложились сильные национальные исследовательские и промышленные структуры по развитию атомной энергетики.

Деятельность Евратома по содействию прогрессу в

области атомной энергии

Характерно, что на первое место в деятельности Евратома по содействию прогрессу в области атомной энергии поставлено развитие исследований. На Комиссию возложена прямая обязанность поддерживать развитие ядерных исследований в государствах-членах, а также дополнять их осуществлением исследовательских и учебных программ Сообщества. При этом обращает на себя внимание весьма «мягкое» регулирование развития исследований со стороны Комиссии.

Роль Комиссии в этой сфере состоит прежде всего в том, что она обращается к государствам-членам, отдельным лицам или предприятиям с просьбой о направлении ей программ, касающихся исследований, которые Комиссия указывает в своем запросе. Это осуществляется путем направления определенному адресату специальной просьбы, о чем ставится в известность соответствующее государство-член, или посредством публикуемого общего запроса.

Комиссия может после предоставления заинтересованным лицам возможности выразить свои замечания сформулировать мотивированное заключение по каждой полученной ею программе. Комиссия обязана дать такое заключение по просьбе государства-члена, отдельного лица или предприятия.

Осторожность, с какой учредители Евратома определяли функции Комиссии, проявилась и в том, что Комиссия может, после предоставления заинтересованным лицам возможности высказать свои замечания, сформулировать не больше чем мотивированное заключение по каждой полученной ею программе. Комиссия обязана дать такое заключение по просьбе государства-члена, отдельного лица или предприятия.

Комиссии предоставлены только возможности советовать, ориентировать, но не управлять. Посредством своих заключений она «советует избегать бесполезное дублирование и ориентирует исследования на недостаточно изученные области. Комиссия не вправе опубликовывать программы без согласия государств, отдельных лиц или предприятий, которые их направили в ее адрес» (ст. 5).

Комиссии были предоставлены довольно неплохие возможности для поддержки исследовательских программ. Она получила право:

а) оказывать финансовую помощь в рамках исследовательских контрактов, исключая предоставление субсидий;

б) предоставлять, за плату или безвозмездно, для осуществления их программ сырье или специальные расщепляющие материалы, которыми располагает Комиссия;

в) предоставлять в распоряжение государств-членов, отдельных лиц или предприятий, за плату или безвозмездно, установки, оборудование или экспертную помощь;

г) побуждать государства-члены, отдельные лица или предприятия к совместному финансированию.

У Евратома могут быть собственные исследовательские и учебные программы. Эти программы разрабатываются на период, не превышающий пяти лет; они утверждаются Советом (только единогласно). Фонды, необходимые для осуществления этих программ, включаются ежегодно в исследовательский и инвестиционный бюджет Сообщества. Комиссия обеспечивает выполнение программ и ежегодно представляет Совету доклад по этому поводу.

Как и предусматривал Договор, Комиссия создала Объединенный центр ядерных исследований (ОЦЯИ). Центр обеспечивает проведение программ исследований и решение других задач, возложенных на него Комиссией. Он обеспечивает, помимо прочего, разработку единообразной ядерной терминологии и единой системы стандартизации.

Комиссии предоставлено право создавать в рамках ОЦЯИ школы подготовки специалистов, в частности, в области горной разведки, производства ядерных материалов высокой частоты, обогащения радиоактивного топлива, ядерной техники, санитарной защиты, производства и использования радиоактивных элементов. Перед принятием решений в этой сфере Комиссия должна запросить мнение Экономического и социального комитета.

На основе контракта Комиссия может поручить выполнение некоторых частей исследовательской программы Сообщества государствам-членам, отдельным лицам или предприятиям, а также третьим странам, международным организациям или лицам из третьих стран; Комиссия публикует исследовательские программы и периодические отчеты о ходе их выполнения.

Развитие атомной энергетики таит в себе еще много неразгаданных тайн, приводит порой к срывам. Тем более важным является обеспечение соответствующих условий для распространения информации. При этом информация в Договоре подразделяется на два вида: а) информация, находящаяся в распоряжении Сообщества; б) прочая информация.

В отношении информации, находящейся в распоряжении Сообщества, установлено, что государства-члены, отдельные лица и предприятия могут при обращении в Комиссию использовать не дающие исключительных прав лицензии на патенты, а также свидетельства о временной защите, сертификаты о порядке использования, заявки на патент, являющиеся собственностью Сообщества, при условии, что они в состоянии эффективно использовать содержащиеся в них изобретения.

Прочая информация в свою очередь может либо распространяться по взаимному согласию, либо являться обязательной информацией, предоставляемой Комиссии.

На тех же условиях Комиссия предоставляет сублицензии на патенты, свидетельства о временной защите, сертификаты о порядке использования, заявки на патент в случае, если Сообщество пользуется контрактными лицензиями, предоставляющими эту возможность.

При условии составления совместного договора с пользователями Комиссия предоставляет им эти лицензии и сублицензии и передает все сведения, необходимые для их использования. Условия касаются, в частности, соответствующего возмещения и возможного права пользователя представлять сублицензии третьей стороне, а также обязанности относиться к полученным сведениям как к производственным секретам.

При отсутствии договора, закрепляющего такие условия, пользователи могут обращаться в Суд сообществ для определения соответствующих условий.

Что касается прочей информации, распространяемой по взаимному согласию, то Комиссии отведена следующая роль. Комиссия прилагает все усилия, чтобы добиться получения путем взаимного согласия информации, полезной для решения задач Сообщества, и передачи лицензий на использование патентов, свидетельств о временной защите, сертификатов о порядке использования, заявок на патент, защищающих эту информацию.

В отношении обязательного предоставления информации Комиссии установлен следующий порядок. Государство-член сразу же после подачи ему заявки на патент или на сертификат о порядке использования, которые относятся к специфической ядерной тематике, запрашивает согласие автора на немедленную передачу Комиссии сведений о содержании этой заявки.

В случае его согласия передача осуществляется в течение трех месяцев со дня подачи заявки. При отсутствии согласия государство-член в те же сроки уведомляет Комиссию о наличии заявки.

Комиссия вправе затребовать у государства-члена сведения, касающиеся содержания заявки, о наличии которой она была уведомлена.

Комиссия направляет свой запрос в течение двух месяцев с момента уведомления. Государство-член, получившее запрос Комиссии, обязано вновь обратиться к автору за согласием на передачу сведений о содержании заявки. В случае согласия передача осуществляется немедленно. Тем не менее при отсутствии согласия автора государство-член обязано направить в Комиссию содержание заявки в срок, не превышающий 18 месяцев со дня подачи заявки.

Приведенные выше положения не применяются в случае, когда соглашение, заключенное с третьей страной или с международной организацией, исключает передачу данной информации.

Полученные Евратомом в результате выполнения своей программы исследований сведения, разглашение которых способно нанести ущерб интересам обороны одного или нескольких государств-членов, подпадают под режим секретности.

В соответствии с Договором о Евратоме (ст. 30) установлены меры, направленные на охрану здоровья и труда людей. Нужно особо отметить введение базовых норм санитарной охраны здоровья трудящихся и всего населения от угрозы радиации. Под базовыми нормами понимаются:

а) максимально допустимые дозы, гарантирующие достаточную безопасность;

б) максимально допустимые уровни облучения и заражения;

в) фундаментальные принципы медицинского контроля работников.

Любое государство, на территории которого должны проводиться особо опасные испытания, обязано принять дополнительные меры безопасности и охраны здоровья, запросив предварительно мнение Комиссии относительно этих мер. В тех случаях, когда последствия таких испытаний могут затронуть территории других государств-членов, требуется согласие Комиссии (ст. 34).

Договор о Евратоме предусматривал создание общего рынка, контуры которого были намечены весьма приблизительно, что, впрочем, отвечало возможностям времени. Было сказано только о том, что перечень товаров и продукции определяется в списках, о которых говорится в Приложении к Договору. Органы Евратома могли в установленном порядке изменять эти списки (ст. 92). Требования общего рынка нашли отражение и в том, что через год после вступления в силу Договора его участники должны были упразднить все таможенные пошлины на импорт и экспорт или сборы равноценного действия на продукцию, относящуюся к сфере деятельности Евратома (ст. 93). Государства-члены отменили также все ограничения по признаку национальной принадлежности, нарушающие право их граждан на доступ к квалифицированной работе в ядерной области, за исключением ограничений, обусловленных основными требованиями публичного порядка, общественной безопасности и здравоохранения (ст. 96).

Необходимо подчеркнуть, что ряд положений Договора сразу же обозначили особый статус Евратома, его черты надгосударственной организации. В статье 86, в частности, объявлялось, что специальные расщепляющие материалы являются собственностью Сообщества. Это, естественно, не могло не ограничивать свободу действий государств-членов. Право собственности Сообщества было распространено на все специальные расщепляющие материалы, произведенные и импортированные государством-членом, отдельным лицом или предприятием и подлежащие контролю за безопасностью согласно Договору. При этом Евратом самостоятельно определял режим своей собственности. На долю государств-членов осталось установление режима только той собственности, на которую не распространялась юрисдикция Сообщества (ст. 91).

Существенно и то, что Евратом получил право преобразовывать предприятия, имеющие первостепенную важность для развития атомной промышленности в Сообществе, в совместные предприятия (ст. 45). Этим предприятиям предоставлялись преимущества, которые должны были соблюдаться каждым государством-членом. В каждом государстве-члене совместные предприятия получили также самую широкую правоспособность, признаваемую национальным законодательством за юридическими лицами, включая право приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество и быть стороной в суде.

Важные функции были приданы созданному в соответствии с Договором Агентству, которое впоследствии стало официально именоваться Европейским агентством по атомной энергии. Оно наделялось правом выбора руд, сырья и специальных расщепляющих материалов, произведенных на территории государств-членов, а также исключительным правом заключать контракты на поставку руд, сырья и специальных расщепляющих материалов, приобретаемых внутри и вне Сообщества (ст. 52). Государства-члены гарантировали свободное выполнение функций Агентства на своей территории (ст. 56).

Особо были выделены полномочия Евратома по организации инспекции на территории государств-членов (ст. 81). По представлению документа, подтверждающего полномочия инспекторов, они в любой момент вправе посещать любой объект, получать любую информацию, встречаться с любыми лицами, которые в силу своей профессии имеют дело с материалами, установками и оборудованием, подлежащими контролю. Назначенных Евратомом инспекторов могут сопровождать представители властей соответствующего государства, но при условии, что это не задержит работу инспекторов и не помешает им выполнять свои обязанности.

В случае нарушений отдельными лицами или предприятиями обязательств, предписанных Договором, предусмотрены санкции. По степени строгости ими могут быть:

а) предупреждение;

б) лишение дополнительных преимуществ, таких, например, как финансовая или техническая помощь;

в) передача управления предприятием на срок до четырех месяцев лицу или коллегии, назначаемым с общего согласия Комиссией и государством, в юрисдикции которого находится данное предприятие;

г) полное или частичное изъятие сырья или специальных расщепляющих материалов (ст. 83).

Задачи, поставленные перед Евратомом, должны были решаться через систему органов, схожую с системой органов ЕЭС. В момент подписания Договора такими органами были: Ассамблея, Совет, Комиссия и Суд. Таким образом, как и в случае с ЕЭС, на формирование системы органов Евратома свое воздействие оказал пример ЕОУС.

Евратом в системе сообществ

Судьба Евратома неотделима от судьбы двух других сообществ, и в первую очередь от того, как развивалось ЕЭС. Подводя итоги развития западноевропейской интеграции с 50-х по 90-е годы, можно утверждать, что Евратом достаточно успешно сыграл отведенную ему роль. Как справедливо отмечалось в литературе, это Сообщество сумело пережить трудности роста, в особенности мешавшие его развитию именно в первое десятилетие существования, а затем и окрепнуть, постоянно расширяя свою деятельность.

Взаимоотношения стран внутри Евратома не раз изменялись. С самого начала наибольшую заинтересованность в этом Сообществе проявляла Франция. Другие страны также стремились извлечь пользу из возможности экономить собственные средства за счет объединенных усилий в области научных исследований и строительства атомных электростанций. Пожалуй, нефтяной кризис 60-х годов был временем «пик» для Евратома. Чернобыль же стал отправной точкой критического пересмотра прежнего отношения к использованию атомной энергии: усилилось внимание к вопросам безопасности, охраны окружающей среды. Эти аспекты находят отражение в деятельности Евратома, но в целом роль этого Сообщества в развитии европейской интеграции незначительна.