Содержание европейского права

Развитие может, видимо, привести к наделению Европейского союза суверенными признаками в той мере, в какой это сочтут необходимым сделать государства-члены. Тогда не только в теории, но и на практике появится конструкция двух суверенитетов в союзе государств. Но дойдет ли дело до этого? Не случится ли так, что на определенном рубеже, когда количество переданных полномочий может дать новое качество, процесс приостановится или пойдет в другом направлении? Ответ на эти вопросы очевидно даст только время.

Гражданство и права человека

европейский право союз шенгенский

Особый интерес вызывает введение гражданства Европейского союза. Это поистине беспрецедентный шаг в истории как института гражданства, так и межгосударственных структур. Ни одна из региональных организаций, существующих в мире, не говоря уже о международной организации классического образца, не знает гражданства на практике и не признает его юридически. Что же можно считать побудительными мотивами его провозглашения Маастрихтским договором?

Идея установления гражданства в сообществах не нова. Она была предметом дискуссий о природе сообществ, проводившихся еще во время подготовки Римских договоров 1957 г. Внимание к ней стало проявляться вновь в конце 70-х годов, когда получил популярность лозунг «Европа граждан», а затем в связи с составлением Единого европейского акта 1986 г. Однако тогда этой проблеме не придавалось особого значения и рассматривалась она больше как дело не очень близкого будущего. Иная ситуация сложилась на этапе переговоров и обсуждения вопроса о трансформации сообществ в Европейский союз. Не без влияния федералистских настроений о гражданстве заговорили как о символе нового состояния интеграции, отражении и взаимопереплетении экономических и политических факторов.

Само по себе гражданство утверждалось не на пустом месте. Еще в учредительных договорах провозглашалось намерение создать в Европе союз народов, что давало основание для подхода к сообществам с позиции человеческого измерения. Сообщества, по существу, хотя и не формально, присоединились к Европейской конвенции о зайдите прав человека и основных свобод 1950 г. В 1989 г. Европарламент принял Заявление об основных правах и свободах человека. В этом документе, состоящем из 24 статей, зафиксирован классический перечень основных прав и свобод, к которым добавлены социальные права, предусмотренные учредительными договорами.

Маастрихтский договор прежде всего провозгласил сам принцип гражданства Европейского союза (ст. 8). Но этот принцип нуждался в конкретизации и прежде всего в ответе на вопрос о том, кто считается гражданином Союза. В Договоре дано уточнение, согласно которому им является каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена. Однако тут же возникал вопрос - как определять наличие такого гражданства. Поскольку статьи Договора не давали должного ответа, в качестве приложения к Договору была принята Декларация о гражданстве государства-члена.

В сущности, Декларация представляет собой отсылку к национальному праву. В ней устанавливается, что вопрос о гражданстве индивидуума регулируется исключительно правом соответствующего государства-члена: «...везде, где в Договоре, учреждающем Европейский союз, сделаны ссылки на граждан государств-членов, вопрос о том, имеет ли данное лицо гражданство какого-либо государства-члена, решается исключительно на основе национального законодательства соответствующего государства-члена». Входящие в Европейский союз государства могут заявить в порядке информации, кого следует рассматривать их гражданами, исходя из целей Союза, с помощью декларации, передаваемой на хранение в аппарат Председательствования (в Европейском союзе), и могут при необходимости вносить поправки в любую такую декларацию. Европейский союз не мог оказывать никакого воздействия на право и политику государства-члена в этом вопросе.

По всем юридическим канонам гражданство означает, что гражданин Союза, с одной стороны, обладает всеми правами, вытекающими из Договора, а с другой - должен выполнять возложенные на него обязанности. В Договоре права, свободы и обязанности не составляют отдельного раздела, они регулируются в основном по сферам деятельности Союза, но в связи с трактовкой вопроса о гражданстве выделяются в некоторые новые положения.

Прежде всего расширяются права и свободы в сфере передвижения в границах Европейского союза. Каждому гражданину Союза обеспечивается право свободно передвигаться и постоянно проживать на территории государств-членов с учетом ограничений и условий, предусмотренных Маастрихтским договором, и в соответствии с положениями, принятыми для его осуществления.

Весьма существенно, что в Договоре особо закрепляются политические права гражданина Союза, проживающего на территории государства-члена, гражданином которого он не является. Имеются в виду в первую очередь избирательные права.

Раньше смена местожительства, ведущая к тому, что гражданин одного из государств - членов Сообщества оказывался на территории другого, не сопровождалась предоставлением избирательных прав по новому местожительству. В результате такие лица оказывались исключенными из процесса формирования властных структур на любом территориальном уровне. После Маастрихта положение изменилось. Каждый гражданин Союза, проживающий в государстве-члене, гражданином которого он не является, имеет право избирать и быть избранным на муниципальных выборах на тех же началах, что и гражданин данного государства (п. 1 ст. 8 «Ь» Маастрихтского договора). Это решение представляется вполне адекватным, поскольку такой человек может владеть имуществом, уплачивать налоги, участвовать в местных инициативах, но прежде был лишен права определять состав муниципальных органов, решающих локальные вопросы.

Муниципальный уровень, однако, остается в национальном масштабе территориальным пределом предоставления гражданину Союза, но негражданину государства, в котором он проживает, избирательных прав. Ни активного, ни пассивного права на выборах в национальный парламент такой гражданин Союза не получил. В масштабах государства он приравнивается к другим иностранцам, исключаемым из процесса формирования высших властных структур.

Однако на следующем, теперь уже наднациональном уровне избирательные права у гражданина Союза, но негражданина данного государства снова появляются. Такому лицу предоставляется право избирать и быть избранным в Европарламент по местожительству на равных началах с гражданами данного государства (п. 2 ст. 8 «Ь» Маастрихтского договора). Впрочем, иное решение было бы труднообъяснимым, поскольку речь идет о выборе в высший представительный орган всего Европейского союза.

Далее, гражданин Европейского союза обладает правом на дипломатическую и консульскую защиту на территории третьего государства, в котором его государство не имеет своего собственного дипломатического или консульского представительства, на тех же условиях, что и гражданин государства-члена, у которого такое представительство существует (ст. 8 «с» Маастрихтского договора).

И наконец, за гражданами Европейского союза закреплены отдельные права по отношению к некоторым институтам Союза. Впрочем, наличие гражданства Союза здесь необязательно. Речь идет о двух таких правах: во-первых, о праве обращаться, индивидуально или совместно с другими гражданами или лицами, с петицией в Европейский парламент по вопросу, который входит в его компетенцию, а во-вторых, о праве обращаться к омбудсмену с жалобами, касающимися случаев плохой организации деятельности институтов и органов сообществ и Союза, за исключением Суда или Суда первой инстанции, выступающих в своей судебной роли.

Введение единого гражданства несомненно серьезно укрепило идею развития Европейского союза в направлении, ведущем к федеративному государственному устройству. Как известно, гражданство рассматривается в науке конституционного права в качестве одного из важных атрибутов государства. По сути дела, гражданство есть не что иное, как связь человека с государством, влекущая за собой права и обязанности с обеих сторон. В федеративных государствах могут существовать особые правоотношения между гражданином и субъектами федерации, что дополняет и расширяет правовой статус человека. Наличие гражданства сегодня все чаще относится к важным личностным правам, гарантирующим как на центральном, так и на местном уровнях необходимые условия жизни людей.

Гражданство Европейского союза имеет и иные обоснования, правда, больше идеологические, чем юридические. Через этот институт осуществляется идея, провозглашенная еще при создании сообществ. Замысел объединенной Европы с самого начала включает намерение сделать одним из краеугольных камней чувство общности у людей из разных стран, установить и налаживать стабильные связи, даже формальные, способствующие формированию такой общности. Если люди будут видеть в Европе сообщество народов, а не только государств, у интеграции появятся более прочные корни, а Европейский союз прибавит собственной идентичности. В этом аспекте недооценивать значение единого гражданства Союза было бы неверно. Но несомненный идеологический эффект гражданства не следует переоценивать.

Правовые последствия установления единого гражданства Европейского союза, в том виде, как это сделано в Маастрихтском договоре и на его основании, носят куда более скромный характер. Гражданство Союза находит отражение лишь в некоторых, сравнительно узких сферах жизни. Права, которыми наделены граждане Союза, могли бы быть предоставлены им и без того, чтобы вводить институт гражданства. Пожалуй, самое важное состоит в том, что с этим институтом появился хороший плацдарм для развертывания потенциала, заключенного в Европейском союзе.

Установление гражданства Европейского союза не исчерпывает, разумеется, проблему основных прав и свобод человека. Более того, в Маастрихтском договоре явно прослеживается намерение выйти за прежние, ставшие теперь уже узкими рамки статуса человека в сообществе. Основное изменение выражается в том, что если в учредительных договорах речь шла об ограниченном круге прав и свобод, связанных с созданием общего рынка, то теперь речь идет о правах и свободах человека в их классическом восприятии.

В Маастрихтском договоре нет перечня прав и свобод человека, признаваемых в Европейском союзе. Нет изменений и дополнений статей учредительных договоров по этому вопросу. Видимо, отдавая себе отчет в трудностях, которые возникли бы на пути подробного перечисления прав и свобод человека и особенно придания им конституционного ранга, составители Договора назвали в статье «F» три «адреса». Во-первых, это те права, которые содержатся в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., во-вторых, это права и свободы, вытекающие из конституционных традиций, общих для государств-членов, а в-третьих, это права и свободы, выводимые из общих принципов права.

Обращает на себя внимание введение института омбудсмена. В соответствии со своими обязанностями, омбудсмен проводит расследования, для которых он находит основания, либо по своей собственной инициативе, либо на основании жалоб, представляемых ему непосредственно или через члена Европейского парламента, за исключением случаев, когда заявленные факты являются или уже были предметом судебного разбирательства.

В настоящее время вопросы развития и защиты основных прав и свобод человека приобретают еще более важное значение в развитии Европейского союза.

При этом в рамках Союза активно обсуждаются два направления развития:

1) включение полного каталога основных прав и свобод в готовящийся на Межправительственной конференции новый договор;

2) присоединение Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Вполне вероятно, что в перечень условий для вступления новых государств в Европейский союз будут включены жесткие требования соблюдения стандартов Совета Европы в отношении прав и свобод человека.

Экономический и валютный союз

В Римском договоре 1957 г. есть лишь скупое упоминание о сотрудничестве в области валютных отношений. Впервые идея создания Экономического и валютного союза выдвигается лишь в конце 60-х годов. Ее появление именно в это время было обусловлено двумя обстоятельствами:

1) Бреттон-Вудская система, казавшаяся незыблемой в середине 50-х годов, дала серьезные трещины, что требовало реакции со стороны западноевропейских государств;

2) достигнутые успехи в области интеграции (в первую очередь в области торговой политики и политики в области сельского хозяйства) заложили первые предпосылки для самостоятельных действий ЕС в валютной сфере.

В декабре 1969 г. Европейский совет впервые выдвигает создание Экономического и валютного союза в качестве одной из целей сообществ. В октябре 1970 г. появляется так называемый доклад Вернера, в котором был сформулирован конкретный план перехода к валютному союзу через введение «необратимой» взаимной конвертируемости национальных валют, полную либерализацию движения капиталов, установление неизменных обменных курсов и, наконец, замену национальных валют единой европейской валютой.

В марте 1971 г. главы государств и правительств «шестерки» одобрили в принципе идею поэтапного создания ЭВС, хотя их позиции все еще расходились по ряду ключевых положений «плана Вернера». Дело вскоре осложнилось в связи с резкой дестабилизацией валютных рынков в результате введенного в августе 1971 г. свободного курса американского доллара.

Скорее реагируя на конкретные проблемы текущего дня, чем стремясь выполнить перспективную задачу создания ЭВС, «шестерка» ввела в марте 1972 г. «систему змеи внутри туннеля», т.е. систему согласованного колебания европейских валют («змея») внутри очень узких рамок в отношении американского доллара («туннель»). Не выдержав потрясений, вызванных энергетическим кризисом, слабостью доллара и расхождениями в экономической политике участников, система рухнула через два года. На ее обломках осталась лишь «зона марки», включавшая Германию, Данию и страны Бенилюкса.

Идея Экономического и валютного союза была возрождена в 1977 г. тогдашним председателем Комиссии Р. Дженкинсом. В 1979 г. Франция и Германия решили создать Европейскую валютную систему (ЕВС), к которой присоединились и остальные страны - члены европейских сообществ.

В 80-е годы экономическая ситуация в сообществах была весьма благоприятной. Это обеспечило стабильность и эффективность ЭВС. После принятия Единого европейского акта в тексте Римского договора о ЕЭС появилась статья 102 «а», в которой говорилось, что государства-члены принимают во внимание опыт, приобретенный благодаря сотрудничеству в рамках ЕВС и становлению ЭКЮ.

Достоинства ЕВС предопределили расширение ее состава и укрепление внутреннего единства. Первоначально в полном объеме из 12 государств-членов в ЕВС включились только 8, а Великобритания, Греция, Португалия и Испания имели особые условия, связанные с положением их валют. В 1989 г. к сложившемуся механизму обменного курса присоединилась Испания, а в 1990 г. - Великобритания; они стали полными членами ЕВС, хотя и получили льготные условия - для них уровень колебаний составлял 6%, тогда как нормальный уровень не превышал 2,5%.

Вместе с тем каждое государство, вошедшее в ЕВС, сохраняло свою валюту и собственный центральный банк. Взаимодействие стран как при выработке общей политики, так и при принятии конкретных решений осуществлялось главным образом в рамках Комитета управляющих центральными банками. Разумеется, принципиальные решения принимались на уровне глав государств и правительств или по крайней мере после консультаций с ними.

Анализируя сложившуюся ситуацию, не следует, однако, переоценивать ее масштабы и достигнутые успехи. ЭКЮ, например, как общей валюте государств-членов было еще далеко до реальной денежной единицы. Она обслуживала незначительный процент торговли в рамках сообществ и была лишь частным платежным средством. Между тем время требовало новых и притом смелых кардинальных решений, быстрого продвижения вперед.

Перспективы развития Экономического и валютного союза стали предметом серьезного анализа, предпринятого Комитетом, в который вошли председатели центральных банков всех 12 государств-членов, соответствующий член Комиссии, три независимых эксперта и в качестве председателя Ж. Делор, являвшийся в то время председателем Комиссии. Комитет выработал план, намечавший три стадии создания Экономического и валютного союза. Первая стадия - учреждение свободного движения капиталов в рамках Сообщества и макроэкономического сотрудничества между государствами-членами и их центральными банками. Вторая стадия состояла в создании новой европейской системы центральных банков в целях наблюдения и координации в сфере валютной политики государств-членов. Третья стадия означала установление неизменных обменных курсов национальных валют и передачу всех полномочий в сфере экономической и валютной политики институтам сообществ.

Этот план, получивший наименование «план Делора», был рассмотрен и одобрен на встречах представителей государств-членов на высшем уровне и на других важнейших совещаниях. Некоторые колебания проявляла лишь Великобритания, для которой стал очень часто характерен сильный скептицизм. Однако уже в декабре 1989 г. во время встречи на высшем уровне в г. Страсбурге (Франция) было решено созвать межправительственную конференцию в целях пересмотра тех условий учредительных договоров, которые препятствовали переходу Экономического и валютного союза ко второй и третьей стадиям развития. Такая конференция состоялась год спустя, в декабре 1990 г. в Риме. Окончательные решения, определяющие цели и пути создания Экономического и валютного союза, были приняты на Маастрихтском саммите и включены в текст Договора о Европейском союзе.

Если оценивать Маастрихтский договор в аспекте создания Экономического и валютного союза, то, бесспорно, можно говорить об определенном успехе его инициаторов. Участники Договора торжественно заявили в его преамбуле о своей решимости «установить экономический и валютный союз, включая, в соответствии с условиями настоящего Договора, единую и твердую валюту». Но, пожалуй, самое главное состояло в том, что кардинальный план Делора был в значительной части принят почти без поправок.

Что же было закреплено в Маастрихтском договоре?

Новая редакция статьи 2 Договора о ЕЭС, данная в Маастрихтском договоре, гласит: «Сообщество имеет своей задачей, путем создания общего рынка, экономического и валютного союза, а также путем осуществления общей политики и деятельности... содействовать повсеместно в Сообществе гармоничному и сбалансированному развитию экономической деятельности, устойчивому и безинфляционному росту, сохраняющему окружающую среду, достижению высокой степени конвергенции экономических показателей, высокого уровня занятости и социальной защиты, повышению жизненного уровня и качества жизни, экономическому и социальному сплочению и солидарности государств-членов». Как видно, создание Экономического и валютного союза поставлено на один уровень приоритетов в деятельности Сообщества с общим рынком.

Принципиальные положения, касающиеся Экономического и валютного союза, сформулированы в новом разделе, введенном в текст Договора о ЕЭС (Раздел VI «Экономическая и валютная политика»). В качестве важнейшего правового источника следует назвать также новую статью, включенную в Договор о ЕЭС, - статья 4 «а», говорящую о Европейской системе центральных банков (ЕСЦБ) и Европейском центральном банке (ЕЦБ). Кроме того, источниками правового регулирования Экономического и валютного союза являются соответствующие протоколы, приложенные к Маастрихтскому договору (Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, Протокол об Уставе Европейского валютного института, Протокол о процедуре, касающейся чрезмерного дефицита, Протокол о критериях сближения, указанных в статье 109 «j» Договора, учреждающего Европейское сообщество, Протокол о переходе к третьему этапу Экономического и валютного союза).

Маастрихтский договор говорит об Экономическом и валютном союзе как об определенном единстве двух компонентов. Вместе с тем анализ всего текста Договора позволяет сделать вывод о специфике каждого из них. Экономическая политика проводится в рамках Экономического и валютного союза и остается в основном и главном в ведении государств-членов. Сообщество занимается ее координацией. Что же касается валютной политики, то она передана в ведение Сообщества, в котором создан собственный институт - Европейский центральный банк.

Создание Экономического и валютного союза должно было происходить постепенно, шаг за шагом, по мере решения задач развития. Маастрихтский договор предусмотрел три основных этапа.

Первый этап начался с 1 июля 1990 г. Решение об этом было принято на заседании Европейского совета в Мадриде (июнь 1979 г.). Основные цели первого этапа состояли в: а) завершении создания единого внутреннего рынка до 31 декабря 1992 г.; б) устранении препятствий па пути движения капиталов и в полной мере обеспечении условии для реализации свободы такого движения; н) улучшении координации экономической политики государств-членов и создание механизма многостороннего контроля за ходом этой координации; г) развитии и укреплении сотрудничества между центральными банками государств-членов.

Далее, государства-члены должны были принять, если потребуется, долгосрочные программы постепенного сближения, необходимые для создания Экономического и валютного союза, особенно в том, что касается стабильности цен, здорового состояния государственных финансов, а также соблюдения законов Сообщества о внутреннем рынке.

Своеобразие Договора в части, касающейся экономического и социального союза, проявляется и в том, что несмотря на то, что некоторые решения должны были быть приняты позднее, их назначение, суть и механизмы предопределялись заранее в Договоре и приложениях к нему. Государства, подписавшие Договор, тем самым взяли на себя обязательства поступать определенным образом в будущем, с тем чтобы гарантировать реализацию главных его идей.

Первый этап, начавшийся еще до подписания Маастрихтского договора, как видно, был закреплен как бы вдогонку, задним числом. Но второй этап раскрыт значительно подробнее, и статьи, посвященные ему, обращены не в прошлое, а в будущее. Основные показатели, которые должны быть достигнуты, носят отпечаток времени (стабильность цен, «чистые» финансы, развитие права сообществ по вопросам внутреннего рынка).

Второй этап начался с января 1994 г. Как было сказано в Маастрихтском договоре, на этом этапе государства-члены должны были приложить усилия к тому, чтобы избежать чрезмерных бюджетных дефицитов. Кроме того, государства-члены были обязаны начать в форме, приемлемой для каждого из них, процесс, ведущий к независимости их центральных банков. Необходимо было также учредить Европейский валютный институт и обеспечить начало его деятельности.

Что же касается третьего этапа, то и в самом Договоре, и в приложенном к нему отдельном Протоколе о переходе к этому этапу определены, но существу, два варианта решения. Согласно первому из них, этот этап мог бы начаться с 1 января 1997 г., если бы были выполнены следующие два условия: если большинство стран готовы к введению единой валюты и создали надлежащие условия для перехода к третьему этапу.

Оговорка о том, что необходимо соответствие установленным критериям только большинства, а не всех государств-членов, была введена в текст статьи 109 «j» Маастрихтского договора отнюдь не случайно. Уже в момент его разработки и подписания можно было с достаточной уверенностью предположить, что Великобритания и Дания могут «выпасть» из Экономического и валютного союза или не принять ряд его условий.

Второй вариант перехода к третьему этапу был определен точнее. Если к концу 1997 г. его дата не будет установлена, то третий этап должен начаться с 1 января 1999 г. При этом заинтересованные государства-члены, институты Европейского сообщества и другие причастные органы должны в 1998 г. провести надлежащую работу, чтобы обеспечить возможность необратимого вступления Сообщества в третий этап в установленный срок. В связи с неодинаковым отношением государств-членов к самой идее Экономического и валютного союза в упомянутом выше Протоколе особо записано, что все государства-члены, независимо от того, выполнили они условия для принятия единой валюты или нет, будут уважать стремление к плавному вхождению Сообщества в третий этап, и ни одно из государств-членов не будет препятствовать такому вхождению.

Итак, обязательным условием перехода к третьему этапу является наличие большинства, т.е. по меньшей мере семи стран, соответствующих установленным критериям - так называемым критериям конвергенции (в тексте Договора такие страны называются «государствами-членами без изъятий»). За этой нормой скрывалось вероятное «диссидентство» некоторых стран. Однако молчаливо предполагалось, что наиболее сильные страны Сообщества (а ими, бесспорно, были Германия и Франция), предопределявшие успех интеграции практически на всех ее этапах, обязательно войдут в планировавшееся «большинство». Иначе у Европейского союза не было бы будущего. Семь малых и средних государств не могли бы сохранить Союз от разрушения.

Что же касается соответствия государств-членов требуемым критериям, то оно с самого начала давалось нелегко, ибо критерии были достаточно строгими. Если иметь в виду только главные, основные критерии, то следует в соответствии с Маастрихтским договором назвать четыре критерия. При этом надо иметь в виду, что Договор дает общие определения, а приложенные к нему протоколы в нескольких случаях их конкретизируют. Каковы же эти критерии?

Во-первых, необходим высокий уровень стабильности цен. Согласно Договору, это выясняется при сопоставлении темпов инфляции в данном государстве - по крайней мере в трех государствах, добившихся наибольшей стабильности цен. В Протоколе определялся более конкретный критерий: инфляция не должна превышать 1,5% по отношению к уровню, достигнутому этими тремя странами.

Во-вторых, требуется устойчивость финансового положения правительства, которая считается достигнутой при государственном бюджете, свободном от чрезмерного дефицита (не более 3% ВВП).

В-третьих, обязательно соблюдение установленных пределов курсовых колебаний, обеспечиваемых механизмом валютных курсов ЕВС, по крайней мере в течение двух лет, без девальвации по отношению к валюте любого другого государства-члена.

В-четвертых, нужна устойчивость участия государства-члена в механизме валютных курсов ЕВС, отраженная в уровнях долгосрочных процентных ставок: этот уровень в государстве-члене не должен быть выше чем на два пункта соответствующего уровня в трех государствах-членах, имеющих наиболее низкий уровень инфляции.

Сравнительно менее разработанным в Маастрихтском договоре остался вопрос о введении единой валюты, призванной заменить в пределах Экономического и валютного союза ныне действующие национальные валюты. Возможно, что это явилось следствием более осторожного подхода государств-членов к разрешению поставленной задачи. Известно, что споры и открытые разногласия, отмечавшиеся в период подготовки Договора, продолжались и после его подписания. Государства-члены по-разному понимали экономическую целесообразность и политическую актуальность единой валюты. Свою роль играли перепады в общественном мнении государств-членов. В Германии, например, уже после того как Маастрихтский договор вступил в силу, среди довольно широких слоев населения стали распространяться настроения, порожденные боязнью утраты преимуществ, которыми располагала немецкая марка на Европейском континенте.

Стремление сторонников Экономического и валютного союза ввести единую валюту вполне понятно. Такая валюта призвана выполнять функции ядра всей валютной системы. Для создания этой единицы была разработана специальная методика, чисто внешне напоминавшая наполнение корзины, куда каждое государство-член вкладывало свою валюту, «вес» которой определялся пропорционально его экономическому потенциалу.

Сегодня точная дата вступления Экономического и валютного союза в третий этап своего становления официально подтверждена - это было сделано решением Европейского совета, назвавшего в качестве такой даты 1 января 1999 г. Третий этап характерен тем, что после его начала в рамках Экономического и валютного союза будут действовать в полном объеме, без каких-либо изъятий и ограничений все правовые акты, определяющие его организацию и деятельность.

На третьем этапе экономическая политика, как и прежде, проводится государствами-членами. Но значительно усилено положение о том, что эта политика должна способствовать достижению целей Сообщества и соответственно вестись в контексте общих руководящих положений, изложенных в Маастрихтском договоре: «Государства-члены и Сообщество действуют в соответствии с принципом открытой рыночной экономики и свободной конкуренции, способствуя эффективному распределению ресурсов...» (ст. 102 «а»).

Установлено, что деятельность государств-членов и Сообщества включает принятие экономической политики, которая основана на тесной координации экономической политики государств-членов, на внутреннем рынке и на определении общих задач. Эта деятельность включает неизменный финансовый обменный курс, ведущий к введению и стабилизации единой валюты, разработку и проведение единой валютной политики и политики обменных курсов.

Начало третьего этапа как раз и будет отмечено введением неизменного фиксированного обменного курса валютной единицы. Валютный состав корзины такой единицы не будет меняться. Не подлежит изменениям стоимость единой валютной единицы. Ее курс по отношению к валютам государств-членов должен стать основным как для обменных операций, так и для обеспечения финансовой стабильности.

Наименование единой валютной единицы в ходе развития Экономического и валютного союза изменилось. Первоначально, как уже было отмечено, это была ЭКЮ. Соответствующее решение было принято Европейским советом еще 5 декабря 1978 г. Однако на своем заседании в Мадриде 15-16 декабря 1996 г. Европейский совет постановил изменить наименование единой валютной единицы. Она стала называться «евро». Это наименование стало использоваться во всех официальных документах Европейского союза, заменяя повсеместно ЭКЮ.

Еще при разработке Маастрихтского договора дата введения единой валюты (1 января 1999 г.) представлялась вполне реальной. Однако ни тогда, когда Договор подписывался, ни позднее нельзя было исключать возможность передвижки сроков. С одной стороны, это могло быть вызвано чисто экономическими причинами, в особенности кризисными явлениями, с другой - могли вмешаться политические факторы, в том числе смена правительства в государствах-членах. Свою позицию могло изменить и правительство, остающееся у власти. Характерно, что еще в г. Маастрихте к Договору были приложены протоколы, оговорившие особый статус двух стран (Великобритании и Дании) по отношению к Экономическому и валютному союзу.

Согласно Протоколу о некоторых положениях, относящихся к Соединенному королевству Великобритании и Северной Ирландии, для этой страны было сделано изъятие из общего правила. Великобритания не должна была быть связана обязательствами перехода к третьему этапу Экономического и валютного союза без специального на то решения правительства и парламента. До тех пор пока Великобритания не уведомит Совет о своем намерении продвигаться к третьему этапу, она будет считаться свободной от обязательства предпринимать шаги в этом направлении. Если дата начала третьего этапа не будет установлена ранее, за Великобританией сохранится возможность заявить до 1 января 1998 г. о своем намерении присоединиться к третьему этапу. До этого она сохраняет свои полномочия в области валютной политики в соответствии с национальным законодательством. Соответственно приостанавливалось действие ряда ее полномочий в институтах Сообщества и Европейского союза, в том числе право голоса в отношении актов Совета по вопросам валютной политики.

Протокол о некоторых положениях, относящихся к Дании, был принят потому, что Конституция этой страны содержит положения, которые предусматривают необходимость референдума в Дании, предшествующего ее участию п третьем этапе Экономического и валютного союза. В соответствии с Протоколом правительство Дании должно было заблаговременно уведомить Совет о своей позиции, касающейся участия в третьем этапе. В случае уведомления о неучастии Дания освобождается от соответствующих обязательств и не будет входить в число государств-членов, удовлетворяющих установленным условиям. Если статус государства, освобожденного от обязательств, будет отменен, применение положений Протокола прекращается.

Осознавая, что установление единой валюты невозможно без общей финансовой политики и адекватной банковской системы, государства-члены пришли к выводу о необходимости создания специальных структур: Европейского валютного института (ЕВИ), Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ), Валютного комитета.

Европейский валютный институт должен был быть создан раньше ЕЦБ, с началом не третьего, а второго этана Экономического и валютного союза. Задачи ЕВИ были сформулированы таким образом, чтобы направить его деятельность на подготовку условий для перехода к третьему этапу. ЕВИ был призван:

1) укреплять сотрудничество между национальными центральными банками;

2) укреплять координацию валютной политики государств-членов с целью обеспечения стабильности цен;

3) контролировать функционирование ЕВС;

4) давать консультации по вопросам, относящимся к компетенции национальных центральных банков и воздействующим на стабильность финансовых институтов и рынков;

5) принимать на себя задачи Европейского валютного фонда сотрудничества (позднее фонд должен был быть ликвидирован);

6) способствовать использованию ЭКЮ и осуществлять надзор за ее развитием, включая плавное функционирование клиринговой системы ЭКЮ.

Членами ЕВИ являются центральные банки государств-членов. Для управления ЕВИ был создан Совет, состоящий из председателя ЕВИ и управляющих национальными центральными банками, один из которых является заместителем председателя ЕВИ. Председатель ЕВИ назначается с общего согласия правительств государств-членов по рекомендации, в зависимости от обстоятельств, Комитета управляющих национальными центральными банками или Совета ЕВИ и после консультаций с Европарламентом и Советом. Комитет управляющих национальными центральными банками с началом второго этапа упраздняется.

Специфика ЕВИ состоит в его временном характере. Как только Европейский центральный банк будет учрежден, ему должны быть переданы функции ЕВИ, который, соответственно, подлежит ликвидации. Таким образом, институт, созданный на втором этапе становления Экономического и валютного союза, упраздняется на третьем этапе. Но это не означает, что ЕВИ можно рассматривать как второстепенный институт переходного периода. На отведенном ему отрезке времени он должен сыграть очень важную роль в процессе интеграции. От него во многом зависит, насколько хорошо будут подготовлены условия для перехода к более высокому уровню интеграции.

ЕВИ должен разработать инструменты и методы, необходимые для проведения единой валютной политики на третьем этапе. В функции этого института входит также содействие согласованию, где это необходимо, правил и практических методов сбора, составления и распространения статистических данных в регионах в пределах своей компетенции. На ЕВИ возложена и подготовка правил деятельности национальных центральных банков в структуре ЕСЦБ. Наконец, ЕВИ призван способствовать эффективности трансграничных платежей. Надо добавить еще, что он является органом, компетентным контролировать техническую подготовку выпуска единой валютной единицы в банкнотах.

Основной целью ЕСЦБ является поддержание стабильности цен. Это ее главная функция. Но назначение ЕСЦБ ею не исчерпывается. В принципе, ЕСЦБ оказывает поддержку общей экономической политике Сообщества, что, впрочем, не должно наносить ущерб заботе о стабильности цен. В Маастрихтском договоре специально подчеркнуто, что ЕСЦБ функционирует в соответствии с принципом открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией.

В соответствии с Маастрихтским договором состав ЕСЦБ определен очень просто: систему образуют ЕЦБ и центральные банки государств-членов (национальные центральные банки). В Люксембурге в качестве центрального банка выступает Валютный институт Люксембурга.

С самого начала участники Договора стремились сделать ЕСЦБ по возможности автономной.

Европейскому центральному банку, который должен начать свои операции с переходом к третьему этапу ЕВС, отведена важная роль в ЕСЦБ. Прежде всего на него возлагается обязанность формулировать и осуществлять единую валютную политику Сообщества. Через свои органы, наделенные правом принимать решения, он обеспечивает функционирование всей ЕСЦБ. Далее, ЕЦБ являющийся юридическим лицом, пользуется в каждом государстве-члене наиболее широкой право- и дееспособностью, предоставляемой юридическим лицам по национальным законам.

ЕЦБ сконструирован как автономный, независимый орган. Его важнейшими органами, наделенными к тому же правом принимать решения в системе европейских банков, являются Совет управляющих и Дирекция (подробнее о них будет сказано в разделе, посвященном органам Европейского союза).

С учетом того, что в момент подписания Маастрихтского договора Великобритания не изъявила готовности продвигаться к третьему этапу Экономического и валютного союза, было установлено, что она лишается права участвовать в назначении председателя, его заместителя и других членов Дирекции ЕЦБ. К Великобритании не применяется также большинство положений Устава Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка. Ссылки на Сообщество или на государства-члены не относятся к Великобритании, а ссылки на национальные центральные банки или на акционеров не относятся к Банку Англии.

Если попытаться проанализировать модель структуры Экономического и валютного союза под углом зрения типичных моделей государственного устройства, известных в современном мире, то можно условно сравнить ее с моделями, свойственными федеративным государственным организациям. В самом деле, в рамках Экономического и валютного союза вводится единая валюта и создается единая банковская система. Правда, наряду с ЕЦБ сохраняются национальные центральные банки, но подобная ситуация не исключается и в федеративном государстве.

Судьба Экономического и валютного союза справедливо связывается с судьбой всей интеграции, равно как и с объективными процессами в мировой экономике. Не исключено, что с концентрацией европейских валют в рамках евро реальные и спекулятивные колебания на валютных рынках усилятся. Над будущим Экономического и валютного союза по-прежнему нависает мрачная тень уроков 1992-1993 гг., когда ЕВС не выдержала штормовых ударов рынка и «потеряла» двух своих участников - Италию и Великобританию.

Пока неясно, как в реальной жизни будет решаться противоречие между жесткими дефляционными требованиями Пакта стабильности и роста и потребностями государств, задыхающихся от низких темпов роста и высокой безработицы.

Особое значение приобретает проблема отношений между «инсайдерами» и «аутсайдерами», т.е. между теми членами ЕС, которые войдут в Экономический и валютный союз, и теми, кто останется вне его. Хотя Амстердамским договором предусмотрена система мер, предотвращающих спекулятивное использование этих различий в первую очередь через достаточно жесткую привязку обменных курсов к евро, действенность этих мер еще предстоит апробировать на практике. Было бы неверно забывать о других возможных трудностях. Соперничество разных сил в рамках Европейского союза обостряется тем очевидным фактом, что выигрыш или проигрыш в данной сфере имеет реальную и весьма высокую цену. С этим не могут не считаться ни правительства, ни частный бизнес, ни даже общественное мнение. Особенно трудно дается соблюдение сроков и нормативов, закрепленных на переходный период, что связывается нередко с изменениями экономической и политической ситуации в государствах-членах. Поэтому в развитии Экономического и валютного союза нельзя заранее исключать возможность компромиссов, выражающихся как в переносе определенных сроков, так и в содержании практических действий.

В окончательном виде «сценарий» перехода к Экономическому и валютному союзу выглядит следующим образом Union Economy Monetary. Commission curopccnne. Luxemburg, 1996. I. 211.:

Социальная политика

Важное место в Европейском союзе занимает общая социальная политика. Но предварительно необходимо отметить ее специфику. Обращает на себя внимание отсутствие в официальных документах и всем праве сообществ общего определения социальной политики. Ближе всего к этому подходит Договор о ЕЭС, в котором говорится: «Государства-члены согласны в том, что необходимо улучшать условия труда и жизни трудящихся с тем, чтобы создать возможность их гармонизации в ходе таких улучшений» (ст. 117).

Но дело не только в отсутствии необходимых дефиниций. Гораздо существеннее другое. Общей политики, а соответственно и единого права, такую политику регулирующего, не существует. Если обратиться к ныне действующему правовому регулированию европейских сообществ и Европейского союза, то нельзя не заметить, что оно не содержит единых норм, обеспечивающих равный жизненный стандарт во всех государствах-членах для граждан Европейского союза. Ответственность за соблюдение социальных прав граждан Европейского союза несут государства-члены. Такая ситуация сложилась в силу ряда факторов, определявших развитие механизмов интеграции.

Если сопоставить Парижский и Римские договоры с Маастрихтским договором, то видно, что, несмотря на многие трудности, социальная политика сохраняла важное значение в процессе интеграции. В Договоре о Европейском союзе (в преамбуле и «Общих условиях») социальный прогресс в государствах-членах и их социальное сближение по-прежнему рассматривается в качестве главных целей сообществ (ст. «В»). Раздела о социальной политике, подобного третьей части Договора о ЕЭС, в Маастрихтском договоре нет. Вместе с тем в Маастрихте были приняты два важных документа - Протокол о социальной политике и Соглашение о социальной политике - и оба они приложены к Договору. Соглашение о социальной политике подписали 11 из 12 государств, являвшихся тогда членами Европейского союза. Они рассматривали Соглашение как неотъемлемую часть Договора. Отсутствует подпись только Великобритании. Но это не могло поколебать общий вывод о том, что внимание к социальной политике в Европейском союзе после Маастрихта усилилось.

Означал ли подобный подход к социальной политике некую переоценку ценностей, в результате которой эта политика утратила прежнее значение в системе «политик» сообществ, а государства-члены перестали уделять ей традиционное внимание? Или сообщества поспешили объявить запрограммированные цели социальной политики выполненными? Ни то, ни другое. Рейтинг социальной политики оставался высоким, а сделано было в этой сфере далеко не все, что намечалось. Не случайно в документах Европейского союза упор делается, как правило, на выполнение положений Хартии основных социальных прав трудящихся, особенно в том, что касается безработицы и условий труда на рабочем месте. И хотя расходы на социальные нужды были весьма значительны (они характеризуются миллионами ЭКЮ), достигнутые результаты порой серьезно разочаровывали.

Свои хлопоты внесла особая позиция Великобритании, правительство которой отказалось присоединиться к программе мер Сообщества в сфере социальной политики. В частности, особое нежелание было проявлено к мерам в сфере отношений профсоюзов и предпринимателей, равно как и в сфере условий труда. Попытки выработать компромисс, устраивающий обе стороны - в данном случае Великобританию и остальные страны Европейского союза, не привели к успеху. Протокол, приложенный к Маастрихтскому договору, зафиксировал, что «Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии не принимает участия в обсуждении и принятии Советом предложений, сделанных на основе данного Протокола и вышеупомянутого Соглашения» (п. 2 Протокола о социальной политике).

В значительной мере эквивалентом раздела о социальной политике можно считать соглашение, подписанное государствами-членами без Великобритании. Оно официально именуются «Соглашение о социальной политике, заключенное между государствами - членами Европейского сообщества, за исключением Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии». Этот акт, состоящий из семи статей, трактует примерно те же вопросы, что и третья часть Договора о ЕЭС (без Социального фонда, которому в Римском договоре было отведено шесть статей из 14).

Цели социальной политики определены в статье 1 Соглашения. Это содействие занятости, улучшение условий труда и быта, надлежащая социальная защита, диалог между предпринимателями и работниками, развитие человеческих ресурсов (имеется в виду постоянная высокая занятость и борьба с безработицей). Для этого Сообщество и государства-члены предпринимают меры, учитывающие многообразие национальной практики, в особенности в сфере контрактных отношений, а также необходимость поддерживать конкурентоспособность экономики Сообщества.

Рассматривая сегодня, после того как с приходом лейбористской партии к власти Великобритания изменила свой подход к социальной политике в рамках Европейского союза, Соглашение о социальной политике, нельзя не принять во внимание, что оно представляло собой отдельный документ, который не вошел непосредственно в текст Маастрихтского договора и не мог, строго говоря, оцениваться как замена соответствующей части Договора о ЕЭС. С правовой точки зрения 11 государств бесспорно достигли договоренности о создании некоего нового образования, которое вполне можно было бы именовать Европейским социальным сообществом. Соглашение о социальной политике сравнимо с учредительным актом.

Вместе с тем в Соглашении закреплены положения, говорящие о тесной связи «социального сообщества» с Европейским союзом в целом. Было сказано, что 11 государств-членов используют институты, процедуры и механизм Европейского союза. Институты Европейского союза в сфере социальной политики принимают такие же правовые акты, что и в рамках Сообщества в целом. В принципе действовала одна и та же процедура принятия решений. Отличие состояло лишь в том, что акты, принятые Советом в сфере социальной политики, и финансовые последствия, из них вытекающие, не распространялись па Великобританию (п. 2 Протокола о социальной политике).

Надо подчеркнуть значение Хартии основных социальных прав трудящихся. Она говорит о свободе движения работников, труде и вознаграждении, улучшении условий жизни и труда, социальной защите, свободе объединений и коллективных договорах, профессиональной подготовке, равном отношении к мужчинам и женщинам, информировании, участии трудящихся, охране здоровья и обеспечении безопасности на рабочем месте, защите детей и подростков, престарелых и нетрудоспособных. Положения Хартии не имели прямого действия, по, безусловно, оказывали влияние на развитие как права сообществ, так и национального права государств-членов, находили отражение в программных документах сообществ, в частности в «зеленых» и «белых» книгах по социальной политике.

В 1993 г. была опубликована Зеленая книга о будущей социальной политике сообществ, за которой последовала Белая книга о европейской социальной политике 1994 г. На 1995-1997 гг. рассчитана пятая программа действий в сфере социальной политики. Все документы построены на идее параллельного и взаимосвязанного развития экономической и социальной политики. В программе на 1995-1997 гг. выделяется следующее:

приоритет обеспечения занятости путем создания рабочих мест;

усиление равенства шансов посредством мер, направленных на приспособление систем образования и профессиональной подготовки к требованиям рынка труда;

проведение конкретных мер по созданию европейского рынка труда и преодолению всех препятствий на пути к свободе движения работников;

улучшение условий труда, включая безопасность и защиту здоровья на рабочем месте.

Общая внешняя политика и политика безопасности

В Маастрихтском договоре, как уже говорилось, уделено большое внимание сотрудничеству в сферах внешней политики и безопасности. Это продолжение и развитие прежних усилий по расширению рамок интеграции и включению в нее наряду с экономикой определенных участков политики. Договор как бы поднял на более высокий уровень, приблизил к реализации идеи учреждения в Западной Европе политического союза, высказывавшиеся еще па ранних этапах интеграции. Тогда такой союз не состоялся, да и по обстоятельствам того времени не мог состояться. Он не вписывался в реальности континента прежде всего потом}', что в сфере политики действовали иные факторы, чем в сфере экономики. Здесь различия интересов нередко доминировали над их общностью. Реального намерения пойти на серьезное ограничение политической самостоятельности не высказывало ни одно крупное государство Западной Европы.

Разумеется, экономика отнюдь не отходила на задний план, а по-прежнему играла роль основной движущей силы интеграции. Русло общего рынка оставалось основным, определяющим. Вместе с тем все важнее становилось воздействие внешнеполитических и военных факторов на решение финансовых, торговых, промышленных, аграрных, научно-технических и многих других дел. Отсюда проистекали неоднократные попытки придать сообществам общеполитический характер, разрабатывать и проводить в их рамках «европейскую политику». Сторонники такого подхода подчеркивали в своих предложениях, что только сплоченное сообщество с единой институционной структурой способно соединить прогресс общего рынка с преимуществами политического сотрудничества.

Общая оценка перемен, привнесенных Маастрихтским договором, базируется на том, что в сферу деятельности сообществ официально вошли вопросы внешней политики и безопасности. «Союз начинает проводить общую внешнюю политику и общую политику безопасности...», - гласит статья 1 раздела V Договора. Тем самым идея политического союза была обозначена достаточно определенно. Но по сравнению с тем, что сделано в Договоре в отношении Экономического и валютного союза, политический союз оказался явно обделенным. О симметрии двух союзов говорить не приходится. Маастрихт подтвердил, что в политике несовпадение взглядов и интересов, а то и прямые противоречия между государствами-членами проявляются сильнее и резче, чем в любой другой сфере интеграции. Именно здесь сохраняются связи и особые отношения с третьими странами, именно здесь государства-члены входят в различные политические блоки и заключают отдельные международные договоры.