Содержание европейского права

Механизм принятия решения в ЕОУС предусматривал два основных варианта: единогласие и большинство голосов. Во втором варианте учитывался удельный вес стран в производстве угля и стали. В частности, в тех случаях, когда было необходимо согласие Совета на решение Высшего руководящего органа, требовалось не только абсолютное большинство представителей государств-членов. Нужны были также голоса представителей двух государств-членов, каждое из которых давало не менее одной девятой от общего производства угля и стали в ЕОУС. Абсолютного большинства вообще не требовалось, если согласие давали представители трех государств-членов, каждое из которых производило искомую одну девятую от общего производства. Последнее правило действовало в случаях, когда голоса распределялись поровну и если Высший руководящий орган не снимал своего проекта.

Общая ассамблея была прообразом Европейского парламента. Обращают на себя внимание два положения, определяющие ее роль и место в системе институтов ЕОУС. Во-первых, Общая ассамблея должна была состоять непосредственно из представителей народов государств-членов. Не парламенты, а само население определяло, кто будет депутатом Общей ассамблеи. Во-вторых, ее реальные полномочия были, в сущности, минимальны. Договор говорил лишь о том, что Ассамблея осуществляет функции консультации и контроля. Пожалуй, у Ассамблеи самым серьезным средством выражения своей воли был вотум недоверия Высшему руководящему органу. В случае подачи за вотум недоверия двух третей голосов членов Ассамблеи этот орган обязан был коллективно уйти в отставку.

Принципиальное значение имело создание Суда в ЕОУС. Суд был призван рассматривать вопросы, связанные с применением и толкованием Договора, а также с законностью актов органов ЕОУС. По искам, предъявленным государством-членом или Советом, Суд был наделен правом объявлять не имеющими силы решения или рекомендации Высшего руководящего органа по мотивам отсутствия компетенции, нарушения существенных процедурных требований, нарушения Договора или любых других законодательных норм, касающихся его применения, а также злоупотребления властью. На основании обращения государства-члена или Высшего руководящего органа Суд мог объявить не имеющим силы акт Общей ассамблеи или Совета. Суд сразу лее стал обладать неограниченной юрисдикцией по вопросам апелляций против денежных санкций и периодических штрафных выплат, налагаемых в соответствии с Договором. Суд также получил правомочие принимать решения о возмещении Объединением убытков, вызванных персональными ошибочными действиями служащего Объединения в период исполнения им своих обязанностей.

Как видно, создание ЕОУС стало серьезнейшим шагом стран Западной Европы на пути достижения принципиально нового уровня интернационализации производства - уровня экономической интеграции. Вместе с тем в Договоре, равно как и в деятельности Объединения, можно увидеть приметы начального этапа интеграции, в особенности определенную робость и непоследовательность в базовых подходах. Торговая политика оставалась в основном за государствами-членами. Договор ЕОУС не содержит еще положений о выработке и проведении согласованной политики в важнейших сферах интеграции, в том числе в налогово-финансовой и социальной.

Создание ЕОУС было оформлено не только Договором. К нему добавлялись три приложения - о понятиях «уголь», «металлолом» и «специальные стали». Кроме того, одновременно с Договором были подписаны два протокола «О статусе Суда ЕОУС» и «Об отношении с Советом Европы». В пакете документов содержится также обмен письмами между правительствами ФРГ и Франции по вопросу о Сааре. И наконец, надо сказать о Конвенции о переходных положениях. В ней устанавливалось два этапа имплементации Договора: подготовительный и переходный. В течение подготовительного этапа предстояло создать все институты ЕОУС, установить контакты между ними, с одной стороны, и предприятиями, ассоциациями предприятий, профсоюзами, ассоциациями потребителей и товаров - с другой.

Во многом Объединение формировалось исходя из классических представлений о международных организациях. И это закономерно, поскольку иных образцов еще не было. Отсюда проистекает международно-правовой акцент в истолковании статуса ЕОУС, правовой природы его актов. Не только Договор, но и нормы, принимавшиеся органами Объединения, как правило, считались международно-правовыми. О собственном правопорядке ЕОУС почти не говорилось.

Печать времени лежала на самом подходе к Объединению. Отмечая принципиальную новизну многих положений Парижского договора, нельзя вместе с тем не видеть проявлений настороженности со стороны многих его участников. От этого ослабевала юридическая завершенность задуманной реформы, декларативность ряда положений, не подкрепленных конкретными механизмами. Организационные структуры Объединения, наделяемые, хотя и робко, наднациональными чертами, зачастую не раскрывали заложенного в них потенциала.

Осторожность подхода предопределяла постепенность, ступенчатость развития интеграции в целом и ее организационных форм - в особенности. Страны, объединившись в ЕОУС, как бы примеряли на себя новые одежды, опробовали их в разных погодных условиях. Объединение отрабатывало свои структуры и механизмы только в двух сферах экономики, которые при всей своей важности не составляли и половины промышленного производства. За государствами - членами ЕОУС сохранялись возможности действенного вмешательства в политику, проводимую Объединением. Если государство-член сочтет, что в конкретном случае действие или бездействие Высшего руководящего органа имеет такой характер, что способно вызвать существенные и долговременные нарушения в его экономике, оно может поставить этот вопрос перед Высшим руководящим органом (ст. 37). Оговаривалось, что полномочия правительств государств-членов в вопросах торговой политики не затрагиваются Договором, если иное прямо не установлено (ст. 71).

ЕОУС - стимул развития интеграции

Парижский договор в его окончательной редакции разочаровал наиболее радикальных поборников европейской идеи, в особенности тех, кто выступал за федерализацию континента и наднациональный характер его организации. С другой стороны, ревнители государственного суверенитета усматривали даже в той мере наднациональности, которая присутствовала в ЕОУС, угрозу потери странами своей независимости. Парижский договор отличала незавершенность конструкции, недоговоренность и противоречивость многих положений. Но это был продукт своего времени, которое и предопределило природу и конкретные свойства ЕОУС.

В системе трех сообществ Европейское объединение угля и стали занимает достаточно скромное место. Договоры о создании ЕЭС и Евратома, особенно первый из них, бесспорно оттеснили Парижский договор на задний план. И все же этот договор оказался очень важным звеном в интеграционном процессе. ЕОУС выстояло в сложнейших условиях послевоенной Европы. Объединение стало в определенной мере экспериментальной базой, испытательным полигоном для конструирования и создания ЕЭС и Евратома.

ЕОУС длительное время, вплоть до последней трети 60-х годов, было сообществом, существовавшим преимущественно отдельно от двух остальных сообществ. Хотя уже с момента их появления у всех трех сообществ была одна Общая ассамблея, ЕОУС сохраняла свои собственные исполнительные органы. Только в 1965 г., когда был подписан Договор о слиянии, эти органы прекратили существование. С тех пор единые Комиссия и Совет стали исполнительными органами и для ЕОУС, что не могло не вести к утрате им своей индивидуальности. Практически Парижский договор перестал играть прежнюю роль и отошел в тень.

История вместе с тем не только подтверждала полезность первых шагов интеграции, но и давала веские основания для того, чтобы идти дальше. Объем интеграции, достигнутый в начале 50-х годов, уже не мог считаться удовлетворительным. В условиях растущей взаимосвязи и взаимозависимости стран западноевропейского региона все более очевидными становились потребности как в расширении сферы сотрудничества, так и в освоении новых институционных и правовых форм. В Западной Европе созревали предпосылки для выхода на новый, более высокий виток интеграции.

Еще раз следует подчеркнуть, что интеграционные процессы получили развитие преимущественно в сфере экономики. Здесь им был дан «зеленый свет». Попытки перехода на сотрудничество в области внешней политики, на военное сотрудничество отнюдь не были столь успешными. Достаточно показательной стала в этом отношении попытка создания Европейского оборонительного сообщества, хронологически почти совпадавшая с учреждением ЕОУС.

Переговоры о его создании начались, в феврале 1951 г. В них участвовали представители стран той же «шестерки», которые подписали Договор о ЕОУС. Великобритания и на этот раз не пошла на объединение с континентальными странами. Впрочем, и переговоры стран «шестерки» шли нелегко, часто спотыкаясь на проблемах военного сотрудничества, которое должно было включить западногерманские формирования. Так или иначе, но тем самым открывался путь к ремилитаризации ФРГ. В конечном счете согласие было достигнуто, и под Договором о Европейском оборонительном сотрудничестве поставили свои подписи все шесть стран. Это произошло в Париже 27 мая 1952 г.

Казалось, что сторонники создания наднациональной структуры глобальной западноевропейской интеграции одержали серьезную победу. В политических дискуссиях и в прессе стали ходовыми утверждения о том, что оба договора - о ЕОУС и ЕОС, - в сущности, шли с двух сторон к созданию Европейского политического сообщества. Однако Европейское оборонительное сообщество не состоялось. Его шаткость стала особенно явной на этапе ратификации, который Договор о ЕОС не смог преодолеть. Более того, именно Франция, выступившая с инициативой его образования, страна, столица которой стала местом подписания договора, его как раз и не ратифицировала.

Существует немало версий, объясняющих причины провала планов объединения Западной Европы в военной сфере. Оставляя обстоятельный анализ этой проблемы историкам и политологам, стоит вместе с тем отметить следующее. Во-первых, уже существовало НАТО, в рамках которого явно доминировали США. В этих условиях создание еще одного военного союза в регионе вызывало обоснованные вопросы со стороны вероятных его участников. Во-вторых, проекты учреждения Европейского оборонительного сообщества наталкивались на противодействие политических сил, опасавшихся утери значительной части суверенных прав государств, в первую очередь передачи своих вооруженных сил под чужое командование. Такие мотивы возобладали при голосовании по вопросу об Оборонительном сообществе в Национальном собрании Франции 31 августа 1954 г.

Судьбу планов создания Европейского оборонительного сообщества разделили и проекты политической интеграции. Речь шла о том, чтобы на базе объединения ЕОУС и намечавшегося Европейского оборонительного сообщества учредить Европейское политическое сообщество, которое, с одной стороны, было бы наделено более широкими функциями в сфере экономики, а с другой - занималось бы координацией внешней политики стран-участниц. И здесь идеи явно не соответствовали реальным интересам государств.

Можно ли расценивать неудачу поборников тесного военного и политического сотрудничества как откат от интеграции в целом? Оснований для столь резких суждений нет. Интеграция, бесспорно, не может быть графически показана в виде сплошного крутого подъема по всему фронту. Это было бы нарушением правды истории. Скорее всего интеграцию нужно изображать в виде ломаной линии, которая временами идет вниз. И это понятно, ибо спады и отклонения на пути интеграции не только объяснимы, но и практически неизбежны. Прогресс на одних направлениях сочетался с застоем, а то и с движением вспять - на других. В результате определяющую роль играли объективные потребности развития, преломляющиеся через политические установки лидеров государств-членов. Именно эти потребности и предопределили то, что свое естественное развитие, свой динамизм интеграция находила в то время прежде всего в экономике. Только таким путем могли сложиться предпосылки для последующего расширения сферы интеграции.

IV. ЕВРОПЕЙСКОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СООБЩЕСТВО

Римский договор 1957 г.

К середине 50-х годов идеи становления сообщества, рамки которого охватывали бы всю экономику, получили в Западной Европе широкую поддержку. В то же время позиции тех, кто цеплялся за явно устаревшие лозунги хозяйственной автаркии, строго охраняемого протекционизма, все сильнее размывались самой жизнью. Преимущества открытой экономики, единого хозяйственного и правового пространства постепенно убеждали скептиков в том, что интеграционные процессы - это знамение времени.

Можно сказать, что идея создания нового союза - Европейского экономического сообщества витала в воздухе. Есть несколько версий ее официального формулирования, но наиболее вероятной является та, которая гласит, что впервые об ЕЭС было сказано еще в 1952 г. в предложениях министра иностранных дел Голландии Ж. Бейена в связи с обсуждением проблем Европейского политического сообщества. В этих предложениях намечались схемы образования таможенного союза и общего рынка, охватывающего шесть стран. Говорилось также о необходимости отмены квот и тарифов в торговле внутри сообщества, об установлении единых тарифов для торговли с третьими странами и о ряде других необходимых мер. Общий вывод был понятен: настало время для перехода от секторальной к более глубокой интеграции.

На конференции министров иностранных дел «шестерки», состоявшейся в Мессине (Италия) в июне 1955 г., идеи развития европейской интеграции заняли центральное место. Основной доклад от имени стран Бенилюкса сделал бельгийский министр иностранных дел П. Спаак. Ему же конференция поручила возглавить дальнейшую работу по подготовке предложений о том, как и в каком виде создавать будущее сообщество. Очередная встреча министров иностранных дел была проведена в Венеции в мае 1956 г. После обсуждения представленных разработок министры согласились с тем, что целесообразно вести дело к полной экономической интеграции, сохраняя вместе с тем в качестве обособленного направления интеграцию в сфере атомной энергетики.

Путь к созданию европейского экономического сообщества отнюдь не был усыпан розами. После периода кратковременной эйфории идеи наднационализма в Западной Европе пошли на спад. Об этом наглядно свидетельствовал крах попыток политической интеграции. В 1954 г. провалилась затея с учреждением Европейского оборонительного сообщества и Европейского политического сообщества. Не были успешными и другие акции в этой области.

Не все шло гладко и в сфере экономики. Далеко не все страны (и в первую очередь Франция) горели желанием отказаться от протекционизма, составлявшего одну из основ экономической политики. Кроме того, необходимо было решить нелегкие вопросы, касающиеся отношений бывших метрополий с их прежними колониями и зависимыми территориями. По-прежнему особняком стояла Великобритания, которую к тому же Франция никоим образом не желала видеть в сообществе. Но в целом условия для интеграции в экономической сфере были намного более благоприятными. Поэтому вскоре имевшиеся препоны были сняты, Договор о новом сообществе - ЕЭС подписан и ратифицирован. Наряду с этим возникло также Европейское сообщество по атомной энергии.

Учитывая сложившуюся в то время обстановку, трудно переоценить значение учредительных договоров, которыми были созданы ЕЭС и Евратом. В оба сообщества в момент их создания вошли те же шесть стран, которые образовали ЕОУС. Подписанные 25 марта 1957 г. договоры вступили в силу после их ратификации государствами-членами 1 января 1958 г. По месту их подписания они вошли в историю европейской интеграции под названием «Римские договоры».

Итак, в Западной Европе стало три сообщества: ЕОУС, ЕЭС и Евратом. Конечно, эта «тройка» состояла из неравноценных структур. Главным, наиболее важным сообществом, определяющим состояние и все развитие интеграции, с самого начала было ЕЭС. Не случайно в обиходе оно очень часто именовалось просто Сообществом. Последовавшее позднее переименование Европейского экономического сообщества в Европейское сообщество, проведенное Маастрихтским договором, по сути дела, последовало за утвердившейся практикой.

Удельный вес ЕЭС в системе сообществ предопределил соответственно статус Договора о ЕЭС среди источников права сообществ. Именно этот договор стал главным учредительным документом европейских сообществ, именно он называется чаще всего их конституцией.

Если сопоставить Договор о ЕЭС с первым учредительным актом - Договором о ЕОУС, то первое отличие проявляется в том, что сам «заход» к учреждению нового сообщества, заложенный в преамбуле Договора о ЕЭС, носит не столь широковещательный характер. В нем декларированы относительно более скромные задачи. Максимум устремлений состоит в том, чтобы «заложить основы для все более тесного союза европейских народов». Далее отмечается, что страны, объединившиеся в Сообщество, решили обеспечить свой экономический и социальный прогресс путем общих действий, направленных на устранение разделяющих Европу барьеров. Основной целью учредители провозгласили непрерывное улучшение условий жизни и труда своих народов. Было признано, что устранение существующих препятствий требует согласованных действий для гарантирования устойчивого развития, сбалансированной торговли и честной конкуренции. В преамбуле нашла также отражение проблема преодоления разрыва в уровне жизни, экономическом и социальном развитии различных регионов Западной Европы. В этой связи было подчеркнуто стремление не только укрепить единство экономики, но и обеспечить ее гармоническое развитие путем уменьшения различий между районами и преодоления отсталости районов, находящихся в менее благоприятных условиях.

С созданием ЕЭС связывались не одни лишь надежды на решение проблем развития государств-членов. Уже в преамбуле Договора было выражено желание содействовать с помощью общей торговой политики постепенному устранению ограничений в международном товарообмене. Были подтверждены как солидарность, связывающая Европу и заморские страны, так и желание обеспечить их процветание в соответствии с принципами Устава ООН. Открытый характер ЕЭС подчеркивался положением о том, что учредители полны решимости укрепить путем такого объединения ресурсов мир и свободу и призывают другие народы Европы, разделяющие их идеалы, присоединиться к их усилиям.

Договор о ЕЭС - это весьма обстоятельный документ, который имеет преамбулу и шесть частей, насчитывающих 248 статей, а также четыре приложения, содержащие разъяснения по разным сферам применения определенных положений. В «пакет» договорных документов входят и несколько протоколов (об Уставе Европейского инвестиционного банка, о привилегиях и льготах ЕЭС и др.), заключительный акт и различные декларации, заявления о намерениях и просто заявления государств-членов.

Основные принципы ЕЭС

Договор о ЕЭС действительно посвящен прежде всего регулированию общего рынка, хотя затрагивает и другие вопросы. Следует напомнить, что основные направления деятельности ЕЭС определены следующим образом:

а) устранение между государствами-членами таможенных сборов и количественных ограничений на импорт и экспорт товаров, а также всех других эквивалентных по своим последствиям мер;

б) введение общего таможенного тарифа и общей торговой политики по отношению к третьим государствам;

в) устранение между государствами-членами препятствий свободному движению лиц, услуг и капиталов;

г) ведение общей политики в области сельского хозяйства;

д) ведение общей политики в области транспорта;

е) предотвращение нарушений правил конкуренции в общем рынке;

ж) согласование экономической политики государств-членов и устранение неравновесий в платежных балансах;

з) сближение законодательств государств-членов в той мере, в какой это необходимо для функционирования общего рынка;

и) создание Европейского социального фонда с целью улучшения возможностей занятости для трудящихся и содействия повышению их жизненного уровня;

к) создание Европейского инвестиционного банка, призванного способствовать экономическому развитию Сообщества путем привлечения новых ресурсов;

л) ассоциация с заморскими странами и территориями с целью увеличения торговли и совместного содействия экономическому и социальному развитию (ст. 3).

Характеризуя основные положения Договора и в особенности провозглашенные им принципы, полезно иметь в виду, что в его тексте нашла отражение реальная ситуация, сложившаяся в то время в Западной Европе. Как известно, подготовка Договора проходила при все более заметном соперничестве Франции и ФРГ за лидерство в создаваемой организации. Отсюда компромиссы, которые можно обнаружить как в тексте документа, так и в практике развития ЕЭС. В политической жизни Западной Европы острым оставался вопрос о содержании интеграционных процессов.

Появление ЕЭС решало споры таким образом, что развело экономическое и военно-политическое сотрудничество по двум главным организациям. В то время как ЕЭС стало заниматься проблемами общего рынка и экономического взаимодействия государств-членов, согласование и решение вопросов, связанных с военными делами, проведением общей «силовой политики», сосредоточивалось в НАТО. Сам факт, что ЕЭС была чисто региональной, западноевропейской организацией, а НАТО охватывало и другие страны, и в первую очередь США, являвшиеся ее реальным лидером, опорой и самой мощной страной, мало что менял в сложившемся балансе интересов и сил. Между ЕЭС и НАТО тем самым был проведен достаточно четкий и зримый водораздел.

Впрочем, дело не только в концентрации усилий ЕЭС на проблемах экономики. Это еще не выделяло Сообщество столь отчетливо из ряда международных организаций, известных до того времени не только практике, но и теории права. При создании ЕЭС был сделан новый и чрезвычайно важный шаг по пути, ведущему к складыванию принципиально нового типа межгосударственных отношений. Если создание ЕОУС можно сравнить с глубокой разведкой на еще не освоенной территории, то учреждение ЕЭС и Евратома сопоставимо с решительным прорывом по широкому фронту и созданием плацдарма, позволяющего идти далеко вперед. В сообществах воплотилась новая философия интеграции, значительный отрыв от того имиджа международной организации, который доминировал в мире до середины XX столетия.

Своеобразие природы права сообществ нашло отражение в том, что в нем был воспринят принцип субсидиарности. Он хорошо известен юристам в разных странах, но, пожалуй, не выдвигался до этого столь энергично на международной сцене. Принцип субсидиарности был больше распространен в сфере действия частного и прежде всего гражданского права, чем в сфере публичного и, в частности, международного и конституционного права. Субсидиарность применительно к гражданскому праву обычно переводится на русский язык как дополняемость, восполняемость. Смысл субсидиарности в этой сфере заключается в том, что в предусмотренных законом случаях, когда вопрос не может быть решен на базе соответствующей отрасли права или соответствующего правового комплекса, возможно привлечение норм из смежных отраслей права или правовых комплексов. Иными словами, если должной правовой нормы нет, то применяется другая, наиболее подходящая норма. В гражданском праве существуют особые институты типа субсидиарной ответственности. Данный принцип встречается также в трудовом праве, реже в других отраслях права.

В международном и конституционном праве на первый план выступают другие свойства принципа субсидиарности. Речь идет преимущественно о распределении полномочий между «этажами» власти в процессе принятия решений. Упрощенно говоря, решение должен принимать тот «этаж», который располагает для этого необходимой квалификацией. Применительно к отношениям между ЕЭС и государствами-членами это означает, что Сообщество наделяется полномочиями, необходимыми для решения вопросов, выходящих за пределы возможностей одного государства. Там же, где государство в состоянии самостоятельно заниматься соответствующими делами, вмешательство ЕЭС, а следовательно, его наделение дополнительными полномочиями не только не нужны, но и могут оказать неблагоприятное воздействие на процесс интеграции. Аналогичный подход необходим при распределении полномочий в рамках федерации между ее центром и составными частями.

Следует сказать, что принцип субсидиарности менее всего подразумевает жесткое отграничение, своего рода отгораживание части от целого. Его смысл состоит в использовании всего потенциала права, в сложении усилий участников процесса принятия решений и приведении в действие всего механизма реализации права. Если невозможно или просто трудно достичь искомого результата автономными усилиями, необходимо в интересах дела задействовать другие имеющиеся возможности, в частности возможности Сообщества. Собственно говоря, оно и было создано для того, чтобы осуществлять интеграцию, которая была не под силу государствам, действовавшим поодиночке.

Нельзя сказать, что принцип субсидиарности был сразу же четко и определенно сформулирован в Договоре о ЕЭС. Более того, он не привлек сколь-нибудь заметного внимания первых исследователей и комментаторов возникавшего европейского права. Не было споров вокруг этого принципа и среди практиков. Только несколько позже, когда обозначилась потребность в активизации усилий государств-членов в интересах решения задач и достижения целей, стоящих перед сообществами, о принципе субсидиарности заговорили в полный голос. Основанием для этого послужила статья 5 Договора, согласно которой государства-члены будут предпринимать все надлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из Договора или действий, предпринятых институтами Сообщества. Государства-члены далее взяли на себя обязательство содействовать выполнению общих задач Сообщества. И последнее: они договорились воздерживаться от любых мер, которые могли бы поставить под угрозу достижение целей Договора.

Как видно, в сфере распределения задач и полномочий движение шло главным образом в одном направлении: от государств-членов к Сообществу. И для того времени это было объяснимо. Сообщество только что было создано, делало свои первые шаги, не имело никаких традиций и накопленного авторитета, а тем более надежного инструментария для реализации полномочий. Поэтому ЕЭС было кровно заинтересовано в поддержке своих членов. Лишь впоследствии, по мере накопления опыта и даже «выяснения отношений» между Сообществом и его членами ситуация изменилась и понадобилась улица с двусторонним движением. Для государств-членов оказалось не менее полезной возможность Сообщества дополнять их акты и действия своими.

Практическое значение принципа субсидиарности стало возрастать по мере расширения сферы совместного ведения сообществ и государств-членов. Именно здесь необходимо не только твердое разграничение полномочий, но и использование, дополнение норм одной стороны нормами другой стороны, особенно тогда, когда соответствующие отношения остаются не урегулированными правом. Сообщество имеет, таким образом, возможность опереться на правовые акты и действия государств-членов, а государства-члены в свою очередь могут опереться на акты и действия ЕЭС. Принцип субсидиарности позволяет тем самым решать проблемы, не дожидаясь принятия новых правовых актов, и даже экономить на них.

Принципиально важное значение имело положение Договора о координации экономической политики государств-членов и Сообщества. Как гласит статья 6, государства-члены в тесном сотрудничестве с институтами Сообщества будут согласовывать свою экономическую политику в той мере, в какой это необходимо для достижения целей Договора. Институты Сообщества в свою очередь будут проявлять заботу о том, чтобы не была нарушена внутренняя и внешняя финансовая стабильность государств-членов. Как видно, и здесь была заложена идея совместной деятельности государств-членов и ЕЭС, постоянного учета обеими сторонами не только своих собственных интересов, но и интересов «партнера». Для международной организации это было бы излишне, для федеративного государства недостаточно, а в условиях становления Сообщества вполне достаточно и весьма полезно.

Стоит выделить еще один общий принцип. В Договоре о ЕЭС был заложен запрет на дискриминацию юридических и физических лиц вследствие их связи (гражданство, регистрация и др.) с тем -или иным государством в рамках Сообщества. Это, казалось бы, абстрактное положение с самого начала имело немаловажное правоприменительное, прикладное значение. С одной стороны, тем самым проводилась идея формирования Сообщества как союза государств, а с другой - было заявлено, что учредители полны решимости «заложить основы для все более тесного союза европейских народов» (преамбула). Отсюда вытекает положение о том, что в рамках применения Договора и без ущерба для некоторых специальных положений, которые он предусматривает, запрещается любая дискриминация по соображениям национальной принадлежности (ст. 7).

Сообщество отнюдь не уподоблялось федеративной государственной структуре. Даже самые ярые приверженцы федералистской идеи проявляли, как правило, осторожность во всем том, что понималось в те времена под ее реализацией. Но тем не менее была сделана определенная заявка на будущее, когда разговоры о гражданстве Сообщества стали приобретать актуальность. Запретом дискриминации как бы подчеркивалось, что Сообщество с самого начала занимается проблемами не только международных отношений, но и отношений с участием юридических и физических лиц.

Очень важно иметь в виду, что достижение главной цели ЕЭС - формирования общего рынка - предполагалось провести постепенно, по мере прохождения заранее установленных и обязательных этапов. В Договоре было установлено, что общий рынок должен создаваться постепенно, в течение переходного 12-летнего периода (ст. 8). Этот период в свою очередь был подразделен на три этапа по четыре года каждый. Для каждого этапа предусматривалась совокупность мероприятий, которые должны были быть предприняты и проводиться в соответствующем порядке.

Правда, продолжительность любого этапа могла быть изменена. Но сделать это было очень нелегко. Так, переход от первого этапа ко второму обусловливался констатацией того, что специфические цели, установленные для первого этапа, в основном фактически выполнены. Эта констатация должна была быть произведена единогласно. Осторожность, выбранная учредителями как метод оценки, проявилась в положении, согласно которому при отсутствии единогласия первый этап автоматически продлевается на один год. Подобная строгость в оценках была распространена и на другие этапы. Не считая исключений или отступлений, предусмотренных в Договоре, завершение всего переходного периода определялось крайним сроком, когда должны были вступить в силу все установленные правила и все меры, необходимые для того, чтобы создание общего рынка было завершено.

Вслед за этапами переходного периода, необходимого для формирования общего рынка, весьма детально определялось его содержание. Надо сказать, что со временем определение претерпевало некоторые изменения, но в своей основе осталось прежним. Общий рынок есть не что иное, как пространство без внутренних границ, в котором провозглашены и последовательно осуществляются «четыре свободы», ставшие визитной карточкой Сообщества: свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов. Как показала практика, эти свободы были действительно необходимы для формирования общего рынка, в котором действуют те же правила игры, что и на внутреннем рынке каждого государства. Устранение препятствий, мешавших развитию всех четырех свобод, составило на долгие годы важнейшую задачу Сообщества.

Основные институты ЕЭС

Уникальный характер ЕЭС нашел отражение в построении системы его институтов. В ней также можно найти черты, роднящие ЕЭС то с международной организацией, то с федеративными или конфедеративными структурами, а то и с государством. В целом построение ЕЭС достаточно своеобразно и оригинально. Одни институты создавались сначала только для ЕЭС, а другие были общими для всех сообществ, начиная с ЕОУС. Если иметь в виду основные, самые важные институты, то Договор о ЕЭС предусмотрел четыре таких института: Европейскую парламентскую ассамблею, Совет, Комиссию, Суд. Из этих институтов Европейская парламентская ассамблея и Суд были общими для всех трех сообществ - ЕОУС, ЕЭС и Евратома.

По своему наименованию Европейская парламентская ассамблея, казалось, должна была бы быть аналогом парламента государства. Но далее самое краткое ознакомление с ее статусом говорит о существенных отличиях, не позволяющих отождествлять эти определения. Главное назначение Ассамблеи сформулировано так, что она не могла быть названа законодательным органом. Согласно Договору о ЕЭС, Европейская парламентская ассамблея была призвана осуществлять лишь функции консультации и контроля (ст. 137). По всему было видно, что учредители ЕЭС не пошли дальше модели, выработанной в ЕОУС.

Не будет ошибкой утверждать, что верховенствующее положение в системе институтов ЕЭС отводилось Совету. В его состав вошли представители всех государств-членов (каждое правительство могло делегировать одного из своих членов). Совет получил важные полномочия, необходимые для выполнения возложенных на него функций: 1) обеспечение координации общей экономической политики государств-членов; 2) принятие решений в установленных рамках; 3) исполнение принятых решений. Все принципиальные решения, касающиеся организации и функционирования Сообщества, выработки и реализации его политики, должны были проходить через Совет.

Если говорить о постоянном, текущем управлении делами ЕЭС, следует подчеркнуть, что оно было возложено на Комиссию. Этот институт, в сущности, был создан по подобию Высшего руководящего органа ЕОУС. Главная задача Комиссии определялась весьма объемно: обеспечивать надлежащее функционирование и развитие общего рынка. Более конкретно речь шла о том, чтобы: 1) гарантировать применение положений Договора о ЕЭС и мер, принимаемых институтами для этого; 2) принимать рекомендации или заключения по вопросам, связанным с Договором о ЕЭС, если он специально это предусматривает или если Комиссия посчитает это необходимым; 3) располагать собственными полномочиями принимать решения и участвовать в разработке мер, предпринимаемых Советом и Европейским парламентом, теми способами, которые предусмотрены в Договоре; 4) осуществлять полномочия, которые Совет передает Комиссии для выполнения принятых им постановлений.

Единообразие права ЕЭС призван сохранять Суд. Его создание в качестве института, общего для трех сообществ, было во многом предопределено достаточно активной и полезной деятельностью Суда ЕОУС, накопившего убедительный опыт рассмотрения споров с участием предприятий сталелитейной и угольной промышленности. Компетенция нового Суда - Суда европейских сообществ была определена значительно шире, а его роль в развитии и укреплении правопорядка сообществ существенно возросла. Суд европейских сообществ стал во многих отношениях символом правопорядка сообществ.

Свобода движения товаров

Свобода движения товаров обычно рассматривается в качестве первой из четырех «основных свобод», на которых строился общий рынок. Первое требование Договора о ЕЭС гласило: «устранение между государствами-членами таможенных сборов и количественных ограничений на импорт и экспорт товаров, а также всех других эквивалентных по своему значению мер» (п. «а» ст. 3). Свободное движение товаров распространяется на товары, которые произведены в государствах-членах, а также на товары из третьих стран, свободно циркулирующие в государствах-членах (п. 2 ст. 9).

Для того чтобы товары могли циркулировать внутри единого внутреннего рынка независимо от национальных границ, таможен и правил, государства - члены ЕЭС договорились об учреждении таможенного союза. Его значение было подчеркнуто тем, что он без всякого преувеличения сразу же был признан основой Сообщества. Как было сказано в Договоре о ЕЭС, он «охватывает всю торговлю товарами». Таможенный союз отличался двумя главными чертами.

Во-первых, он предусматривал запрещение импортных и экспортных таможенных пошлин и любых равнозначных сборов в торговых отношениях между государствами-членами. Государства-члены заявили, что они будут «воздерживаться от введения в отношении друг друга новых таможенных пошлин на импорт и экспорт или равнозначных сборов и не будут увеличивать пошлины и сборы, которые они уже применяют в их взаимной торговле» (ст. 12).

Во-вторых, он устанавливал общий таможенный тариф в отношениях государств-членов с третьими странами. Продукция из третьих стран рассматривается как находящаяся в свободном обращении в государствах-членах, если по отношению к ней были выполнены все импортные формальности и выплачены все таможенные пошлины или равноценные сборы, взимаемые в этом государстве-члене, и если она не оказывается в более благоприятном положении вследствие полного или частичного возвращения этих пошлин и сборов (п. 1 ст. 10).

Идею создания таможенного союза вряд ли можно назвать счастливой находкой. Это результат тщательного анализа и строгого расчета. Государства - члены ЕЭС были согласны в том, что таможенный союз с самого начала является необходимым и обязательным условием успешного формирования общего рынка. Ни теоретически, ни практически такой рынок невозможен, если его учредителям не удалось добиться, с одной стороны, снятия всех ограничений, существовавших в торговле между его участниками, а с другой - построить систему эффективной таможенной защиты этого рынка от окружающего мира. Отсюда проистекала неоспоримая потребность в упразднении таможенных границ и в первую очередь таможенных сборов и налогов внутри общего рынка и в создании таможенного союза, выступающего в качестве единого целого во вне.

Речь шла именно о таможенном союзе, а не о зоне свободной торговли, по сравнению с которой таможенный союз выступает как более высокий уровень объединения. Общим знаменателем в обоих случаях служит то, что как в таможенном союзе, так и в зоне свободной торговли между государствами-участниками отменяются таможенные сборы и тарифы. Однако зона свободной торговли не является единым таможенным целым. В ней от таможенных сборов и пошлин освобождаются только товары, произведенные в странах-участницах, тогда как в рамках таможенного союза свободно перемещаются все товары - как произведенные в этих странах, так и поступившие извне, из третьих стран. Для последней категории товаров достаточно, чтобы они прошли на законном основании общую таможенную границу, независимо от того, какое государство-член эту границу обеспечивает. Примечательно, что даже в случаях, когда товары импортировались в государство - член ЕЭС из третьих стран по специальной квоте, судебная практика шла по пути признания за ними режима свободного обращения.

Как и в других сферах становления ЕЭС, при проведении единой таможенной политики был принят осторожный, поэтапный подход. Было установлено, что как импортные пошлины, так и сборы, равнозначные им по своему эффекту, станут отменяться постепенно, в течение переходного периода. Для каждого продукта базовой пошлиной, в отношении которой стали производиться последующие снижения, явилась пошлина, взимавшаяся на 1 января 1957 г., т.е. накануне подписания Договора. Сроки снижения были определены следующим образом: а) на первом этапе первое снижение должно было производиться год спустя после вступления в силу Договора; второе - через 18 месяцев после первого; третье - в конце четвертого года с момента вступления в силу Договора; б) на втором этапе первое снижение должно было производиться через 18 месяцев после начала этого этапа; второе снижение - через 18 месяцев после первого; третье снижение - еще через год; в) остальные снижения приходились на третий этап.

Впрочем, в таможенной политике ускорение намеченных процессов было не только допустимым, но и желательным. Ведь главная цель состояла в преодолении барьеров, которыми прежде отгораживались страны. Поэтому каждое государство-член сразу же получило право в течение переходного периода приостанавливать, полностью или частично, взимание пошлин, применяемых им в отношении товаров, ввозимых из других государств-членов.

Учредители ЕЭС заявили также о своей готовности снизить таможенные пошлины в отношении других государств-членов быстрее, чем это предусмотрено, если это допускалось их общим экономическим положением и положением затронутого экономического сектора. Что касается таможенных пошлин на экспорт и равнозначных по своему действию сборов в отношениях государств-членов между собой, то в Договоре было оговорено, что такие пошлины и сборы должны были быть отменены не позже окончания первого этапа. Реализация данного положения не вызывала особых проблем.

Пошлины фискального характера также подлежали уменьшению на каждой стадии снижения (не менее 10% от уровня базовой пошлины). Государства-члены получили при этом достаточную свободу маневра: они могли, во-первых, снижать их более быстрыми темпами, а во-вторых, заменять внутренним налогом. Более того, было установлено, что если замена какой-либо таможенной пошлины фискального характера натолкнется в государстве-члене на серьезные трудности, этому государству-члену будет разрешено сохранить такую пошлину при условии, что оно отменит ее не позже чем через шесть лет после вступления в силу Договора (ст. 17).

Существенное значение имело введение общего таможенного тарифа по отношению к третьим странам. Подобная практика свойственна обычно большинству таможенных союзов. В этой связи в Договоре была зафиксирована готовность государств-членов содействовать развитию международной торговли и снижению торговых барьеров посредством заключения соглашений, имеющих целью на основе взаимности и взаимной выгоды сокращение таможенных пошлин ниже общего уровня, которым они могли бы пользоваться благодаря созданию таможенного союза между ними (ст. 18). При этом товары были классифицированы в соответствии с Брюссельской конвенцией о номенклатуре товаров, что и нашло соответствующее отражение в приложении к Договору. Пошлины общего таможенного тарифа были установлены на среднеарифметическом уровне пошлин, применявшихся в таможенных территориях, охватываемых Сообществом. Тариф с самого начала был достаточно подвижной категорией, зависевшей от менявшихся условий.

Принцип свободного движения товаров означал, далее, что должны были быть исключены все количественные ограничения на импорт, равно как и любые эквивалентные меры. Такие ограничения связываются обычно с протекционистской политикой государств, стремящихся обезопасить свой рынок от наплыва определенных товаров извне. При этом сами ограничения устанавливаются зачастую путем административных актов и иных распоряжений. С подписанием Договора судьба подобных ограничений была предопределена, ибо им не было места в отношениях между государствами - членами Сообщества. Как было сказано в статье 30, «в торговле между государствами-членами запрещаются количественные ограничения на импорт, а также любые эквивалентные меры при условии, что это не нанесет ущерба положениям, указанным ниже».

В Договоре о ЕЭС речь шла не только о единовременных мерах. Государства-члены обязались также не устанавливать количественные ограничения в будущем. Они «должны воздерживаться от установления в отношении друг друга новых количественных ограничений или равнозначных по своему действию мер» (ст. 3). Это обязательство применяется только в пределах либерализации, достигнутой во исполнение решений Совета Организации европейского экономического сотрудничества от 14 января 1955 г.

Следует отметить, что Договор о ЕЭС не раскрывал понятия «эквивалентные меры» или «равнозначные по своему действию меры», что стало порождать на практике немалые трудности. Было сказано лишь о том, что директивы Комиссии определят процедуру и сроки, в соответствии с которыми государства-члены должны отменить в отношениях между собой любые меры, равнозначные по своему действию квотам, существовавшим на момент вступления Договора в силу (п. 7 ст. 33). На этом основании Комиссия издала пять директив, в которых были перечислены «эквивалентные меры» или «равнозначные по своему действию меры». Однако перечень оказался далеко не исчерпывающим.

В дело вмешался Суд европейских сообществ, который дал в своем решении так называемую формулу Дассонвиля (по названию дела): «Каждое торговое правило государств-членов, которое прямо или косвенно, фактически или потенциально препятствует торговле внутри сообществ, должно рассматриваться как мера, равнозначная по своей силе количественному ограничению». Эта формула была впоследствии уточнена.

Вместе с тем следует отметить, что Договор не исключал запрещений или ограничений импорта, экспорта или транзита, обоснованных соображениями общественной морали, общественного порядка и государственной безопасности, защиты здоровья и жизни людей, сохранения животного и растительного мира, охраны национальных культурных ценностей, защиты промышленной и торговой собственности. В Договоре имеется специальная статья по этому поводу (ст. 36). Ее необходимость не вызывала в принципе существенных споров. Но для того чтобы не допустить злоупотребления, было оговорено, что запреты и ограничения не должны являться средством произвольной дискриминации или замаскированного ограничения в торговле между государствами-членами.

Таможенный союз на практике не заставил себя ждать. Первое снижение тарифов внутри ЕЭС произошло, как и было намечено, 1 января 1959 г., а завершилось строительство таможенного союза даже ранее намеченного срока (1 июля 1968 г.).

Но в дальнейшем движение вперед, как оно намечалось Договором, сначала замедлилось, а затем и вообще приостановилось. Во-первых, в обстановке экономического кризиса первой половины 70-х годов вновь усилились протекционистские тенденции, проявлявшиеся в виде самых различных тарифных ограничений (промышленные и экологические стандарты, сертификаты качества, дизайн и т.д.), применявшихся всеми участниками ЕЭС. Во-вторых, сохранялись и даже усиливались таможенные и пограничные формальности, выполняемые при пересечении границы, что также затрудняло свободное движение товаров.

Ни в начале 70-х годов, ни даже еще 10 лет спустя препятствия не были устранены. В Белой книге Комиссии сообществ еще в 1985 г. выражалась даже некоторая тревога по поводу соблюдения намеченных сроков. Только после того как программа построения единого рынка к 1 января 1993 г. стала по-настоящему осуществляться, пошло ускоренное продвижение к бестаможенным границам.

В своем годовом отчете за 1994 г. Комиссия смогла констатировать, что все государства-члены подтвердили факт ликвидации контроля за товарами на внутренних границах сообществ. Италия и Греция добились этого путем принятия одного правового акта. Бельгия, Дания, Германия, Люксембург, Ирландия, Голландия, Португалия и Великобритания вносили изменения в действующее национальное законодательство. Франция и Испания выделялись тем, что сохранили определенный контроль за движением ряда товаров (оружие, взрывчатые вещества, наркотики, произведения искусства и др.) (Док. №С 274 от 29 сентября 1995 г.).

Свобода движения лиц

Свобода движения лиц имеет двоякое значение. Во-первых, это свободное движение работников. Такая свобода движения включает отмену любой дискриминации по признаку гражданства в отношении работников государств-членов в том, что касается найма, вознаграждения и других условий труда и занятости. Во-вторых, это право на жительство и экономическую деятельность граждан одного государства-члена в другом государстве-члене. Свобода жительства и экономической деятельности включает право самостоятельной деятельности, а также создания предприятий и управления ими на условиях, установленных законодательством страны для ее собственных граждан.

В Договоре о ЕЭС употребляются два понятия: «лицо» и «работник», хотя ни то, ни другое не раскрываются. Правовые акты институтов сообществ, в том числе решения Суда европейских сообществ, мало что добавили в этом отношении. Не случайно сам принцип иной раз трактуется как свобода движения всех граждан, с той лишь оговоркой, что речь идет о гражданах государств - членов ЕЭС, а сама свобода действует в рамках Сообщества. Разумеется, любые дискриминационные меры по отношению к «чужакам» или льготы и привилегии для «своих» должны быть исключены.

Связывается ли свобода движения лиц только с экономическими интересами? Иначе говоря, относится ли она только к рабочей силе, что необходимо для общего рынка, или же распространяется на всех граждан государств-членов? Проблема толкования остается одной из наиболее острых и сложных. Договор позволяет в принципе дать позитивный ответ: да, речь идет о гражданах, хотя в тексте статей используется понятие «работники». В первом разделе Договора, устанавливающем его исходные принципы, говорится о том, что высокие договаривающиеся стороны ставят своей целью отмену в рамках государств-членов препятствий для передвижения лиц. Следует напомнить и о том, что, как провозглашается в преамбуле, участники Договора подтверждают основную цель их усилий - непрерывное улучшение условий жизни и труда своих народов.

Если принять во внимание то бесспорное обстоятельство, что ЕЭС создавалось прежде всего во имя повышения эффективности экономического развития, то не будет ошибкой предположить, что главная забота сводилась к обеспечению беспрепятственной миграции рабочей силы. Но перемещающиеся в пределах Сообщества люди должны были располагать соответствующими социально-экономическими и личными правами и свободами, а в определенных пределах и политическими правами. Миграция рабочей силы означала к тому же перемещение семей, что влекло дополнительные последствия.

Основные параметры свободы движения работников были определены следующим образом. Работник имеет право:

а) принимать реально предлагаемую работу;

б) свободно передвигаться в этих целях по территории государств-членов;

в) находиться в одном из государств-членов, занимаясь трудовой деятельностью в соответствии с законными, распорядительными и административными положениями, регулирующими занятость граждан данного государства;

г) оставаться на территории одного из государств-членов после завершения трудовой деятельности в этом государстве (ст. 48).