Содержание европейского права

Европейское право - учебная дисциплина

В российских высших юридических учебных заведениях до сих пор, как правило, не преподавался курс европейского права. Он еще не вошел в официально утвержденную обязательную программу дисциплин, подлежащих изучению будущими юристами. Соответственно ни в одном из юридических вузов не было кафедр европейского права, не было и учебников и учебных пособий по этому предмету. Непривычной была сама идея его преподавания.

Разумеется, студенты получают некоторые знания в сфере европейского права. Отдельные проблемы, особенно связанные с созданием европейских сообществ и Европейского союза, рассматриваются в курсе международного права. Но делается это как бы походя, главным образом в связи с изучением региональных международных организаций. Определенное внимание проблемам сообществ и европейского права уделяется в рамках новой самостоятельной юридической учебной дисциплины, посвященной правовому регулированию международных экономических отношений. Однако и здесь тема европейского права растворилась в массе других проблем. В последнее время ряд общих вопросов развития европейских сообществ и Европейского союза, в частности проблема конфедерализма и федерализма, стал затрагиваться в курсах общей теории государства и права, а об институтах и праве сообществ и Европейского союза в сопоставительном плане начали говорить в курсах внутригосударственного (национального) права, что, кстати, значительно облегчает их восприятие. Впрочем, удельный вес проблем европейского права не был, да и не может быть сколь-нибудь значительным, хотя здесь, пожалуй, больше аналогии с национальным правом, чем с международным.

Примеры можно продолжить, но и приведенных выше достаточно для вывода о том, что, хотя некие знания в сфере европейского права студентам давались, они, эти знания, могли носить лишь отрывочный, далеко не систематизированный, а то и просто поверхностный характер. И если с таким положением раньше приходилось мириться, отчасти в силу инерции старых подходов, а то и по причине шатаний в системе высшего юридического образования, то по мере наведения определенного порядка и обновления программ наступает время пересмотра прежних позиций. Нельзя не замечать, что знание европейского права постепенно превращается в условие квалифицированной и продуктивной работы российского юриста во многих сферах правового развития. В активные деловые отношения России с Европейским союзом и государствами-членами включаются как сама Федерация, так и ее субъекты, как государственные учреждения и предприятия, так и частный бизнес.

В самое последнее время ситуация в сфере высшего юридического образования начала меняться в лучшую сторону. В некоторых вузах, например в Академическом правовом университете при Институте государства и права Российской Академии наук, европейское право включено в программу обучения в качестве обязательного предмета. При Московском государственном институте международных отношений создается Центр европейского права. Можно ожидать, что на такой путь встанут многие другие юридические вузы России. Появился ряд интересных публикаций по проблемам европейского права. Большая работа по изучению европейских проблем, в том числе правовых, проводится в Институте Европы Российской Академии наук. Эти и другие меры позволяют наладить подготовку специалистов по европейскому праву, которые становятся все более нужными в нашей стране.

Многоаспектность европейского права, его комплексный характер, включение в его состав не только отдельных норм, но и объемных разделов из других отраслей права, как публичного, так и частного, наглядно подтверждают трудности, стоящие на пути преподавания. В наше время очень трудно - если вообще возможно - быть одновременно специалистом по конституционному, административному, гражданскому, таможенному, налоговому, антимонопольному, трудовому, банковскому, страховому, международному и многим другим отраслям права. Между тем не только природу европейского права, но и особенно его функционирование невозможно раскрыть без того, чтобы не обращаться ко всему объемному разноотраслевому нормативному материалу.

Европейское право как учебная дисциплина для российских студентов, бесспорно, должно отличаться по своему содержанию и стилю от своих аналогов, изучаемых в университетах стран, входящих в Европейский союз. В России, которая не является и, очевидно, еще длительное время не будет являться государством - членом Европейского союза, преподавание европейского права должно концентрироваться главным образом на общих проблемах Союза, а также на тех «внешних» проблемах, которые связаны с развитием отношений между ним и Россией. Однако это не означает, что проблемы внутренней организации и особенно правового регулирования многообразной деятельности европейских сообществ и Европейского союза должны полностью отойти на второй план и излагаться упрощенно. Дело обстоит иначе.

Изучение европейского права в России имеет многофункциональное назначение. Разумеется, углубленные знания о сообществах и Европейском союзе нужны сегодня в первую очередь тем, чья деятельность в той или иной мере протекает в сфере торговых отношений между Россией и ЕС. С расширением связей России с Европейским союзом и его государствами-членами численность тех, для кого знание европейского права составляет обязательное условие успешной деятельности, будет постоянно расти. Процесс ратификации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве России с Европейским союзом идет к концу, а значит Соглашение вскоре будет действовать в полную силу.

Без знания европейского права сегодня невозможно грамотно заниматься вопросами европейской и мировой политики. Назначение и реальную роль сообществ, Европейского союза, других региональных организаций в Европе можно раскрыть, только хорошо понимая их правовой статус, внутреннюю структуру, права и обязанности, формы и методы деятельности. Не случайно историки, политологи, экономисты в своих работах уделяют правовым аспектам интеграционных процессов самое пристальное внимание.

Наука европейского права

Как и само европейское право, наука о нем очень молода. Можно было бы сказать, что в России она находится еще в зародышевом состоянии, а в странах Европейского союза, где ее развитие началось на несколько десятилетий раньше, наука европейского права, пожалуй, достигла подросткового возраста. В нашей стране особенно очевидна диспропорция между потребностями в научных знаниях о европейском праве и результатами, достигнутыми исследователями. С одной стороны, изучение европейского права, как и других сфер развития интеграционных процессов, становится в России все более важным направлением не только в системе высшего юридического образования, но и в научных исследованиях. Это прямо связано с повышением роли Европейского союза в современной экономике и политике в континентальном и в мировом масштабах и особенно в рамках экономических и внешнеполитических интересов нашей страны. С другой стороны, в России еще не создан достаточно мощный самостоятельный центр по изучению европейского права, который объединил бы специалистов в данной отрасли науки.

Научные разработки проблем европейского права, главным образом права сообществ, в настоящее время наиболее развиты в Институте государства и права Российской Академии наук, где подготовлен ряд монографий и сборников по этим проблемам. Среди них следует назвать работы Ю.М. Юмашева «Правовое регулирование прямых иностранных инвестиций в ЕС» (1988), «Международно-правовые формы внешнеэкономических связей ЕЭС» (1989), И.С. Крыловой «Европейский парламент (правовые вопросы)» (1987), Б.Н. Топорнина «Европейские сообщества: право и институты» (1992), «Евратом: правовые проблемы» (1992, ответственный редактор - А.И. Иойрыш). За пределами Института вышли всего две правовые работы: М.Л. Энтина «Суд европейских сообществ: правовые формы обеспечения западноевропейской интеграции» (1987) и А.В. Клемина «Европейский союз и государства-участники: взаимодействие правовых порядков (практика ФРГ)» (Казань, 1996). Правда, имеется немало интересных статей, опубликованных по проблемам права сообществ, но перечень монографических работ, к сожалению, на этом исчерпывается, что никак нельзя считать даже мало-мальски удовлетворительным итогом.

Что касается других разделов европейского права, то положение здесь не лучше. Оно облегчается лишь тем, что многие вопросы разрабатываются в рамках международного права. В последнее время заметно оживилась разработка проблем, связанных с вступлением России в Совет Европы. Об этом говорится в сборнике документов и материалов «Право Совета Европы и Россия», подготовленном С.А. Глотовым (1996). О Совете Европы написал монографию М.Л. Энтин(1996).

Юристы не одиноки в разработке проблем европейской интеграции. Многое делается экономистами, политологами, историками, представителями других отраслей науки. Разработка этих проблем была начата еще в 60-е годы прежде всего в Институте мировой экономики и международных отношений. В настоящее время одним из главных центров таких исследований является Институт Европы Российской Академии наук. Соответствующие разработки проводятся и в некоторых иных академических институтах, в Институте научной информации по общественным наукам, Институте всеобщей истории, Институте международных экономических и политических проблем и др. Научная работа по европейским проблемам развивается в ряде высших учебных заведений России, в первую очередь в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова, Московском государственном институте международных отношений. Создана и успешно действует Ассоциация европейских исследований (АЕВИС), объединяющая высококвалифицированных специалистов, изучающих проблемы развития Европы. В итоге сегодня можно говорить не только о количественном, но и качественном приросте в комплексной научной дисциплине - российской европеистике.

Путь, пройденный нашей наукой, был отнюдь не простым и не легким. Первые разработки начинались еще тогда, когда на исследователя давил груз жесткой идеологизации обществоведения, что неминуемо порождало штампы и стереотипы мышления. Во многих случаях не виной, а бедой ученых была строго контролируемая необходимость следовать за официально признанными догмами и установками, что практиковалось даже тогда, когда условия общественного развития кардинально менялись. Отсюда проистекали упрощенчество и схематизм, отсутствие глубокого анализа жизненных реалий. Длительное время, например, и в теории, и на практике абсолютизировалось и примитизировалось негативное отношение В.И. Ленина к выдвинутому в первой половине XIX в. и воспринятому европейскими социал-демократами лозунгу Соединенных Штатов Европы См.: Лепин В.И. Собр. соч. Т. 2. С. 335.. На этой основе сам замысел западноевропейской интеграции объявлялся нежизненным и реакционным. При этом игнорировалось то, что Ленин делал свои выводы в совершенно иных исторических условиях.

Все это, может быть, в какой то мере объясняет, но, бесспорно, не оправдывает негативную позицию, занятую первоначально официальной наукой по отношению к западноевропейской интеграции. В теоретическом плане это означало игнорирование объективной природы интеграционных процессов, неумение отделить существенные, принципиальные черты общественного развития от конкретных и временных политических интересов. Неудивительно, что при таком подходе экономическое сообщество практически отождествлялось с НАТО, а суть интеграции виделась в агрессии международного империализма.

На первое место при рассмотрении проблем интеграции выдвигались противоречия, которые якобы неминуемо приведут к развалу сообществ. Это была трансплантация столь распространенного в те годы тезиса о неизбежном обострении межимпериалистических противоречий, которые ничто не может ни устранить, ни даже существенно смягчить. Это была явная «зашоренность», мешавшая строго научному анализу. И дело не в одних лишь противоречиях: они действительно имели место и нередко заметно влияли на ход событий, преимущественно сдерживая и ограничивая развитие интеграции. Ошибка состояла в том, что вне анализа оставались факторы, способствовавшие преодолению противоречий, поиску согласия и компромисса. К сожалению, запрограммированное выпячивание противоречий молено отметить в научной и учебной литературе и в начале 90-х годов. Только этим можно объяснить, например, то, что соглашения о принятии новых стран в Европейский союз на правах ассоциированного членства трактовались как доказательство усиления традиционных и возникновения новых противоречий внутри «Общего рынка» Международные экономические отношения. М., 1991. Т. 1. С. 100.

И все же серьезные разработки стали пробивать себе путь еще в 60-е годы. В последующие десятилетия вышел ряд содержательных монографий. Но только с преодолением догматизма и открытием широких возможностей для объективного анализа положение дел как в обществоведении в целом, так и в европеистике в частности существенно изменилось.

Нельзя не отметить, однако, что правовые проблемы западноевропейской интеграции не занимали большого места в работах, носивших исторический, внешнеполитический и экономический характер. Должной связи между юристами и их коллегами из смежных областей европеистики не было. Сотрудничество между ними только налаживалось. Вероятно, оно окрепло бы значительно быстрее, если бы российская наука не оказалась па рубеже 80-90-х годов в трудном положении. Особенно сильно била по науке нехватка финансовых средств.

Неудивительно, что в этих условиях объем публикаций по проблемам развития европейского права, равно как и по другим проблемам европеистики, заметно сократился - особенно это коснулось монографических изданий. Однако, невзирая на трудности, ученые продолжили свои разработки. В центр внимания попали также вопросы, связанные с развитием самой России. Речь шла в первую очередь о том, насколько опыт европейских сообществ может быть полезен для формирования новых отношений России с бывшими советскими республиками, особенно в рамках СНГ. Отклоняя попытки механического заимствования опыта западноевропейской интеграции, ученые подчеркивали необходимость творческого освоения и применения базовых, основополагающих принципов международных отношений, имеющих универсальное значение. В этой связи была усилена разработка методологических проблем интеграции.

II. ЗАРОЖДЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИДЕЙ ЕВРОПЕЙСКОГО

ЕДИНСТВА

Истоки европейской идеи

Истоки европейского единения несомненно заслуживают отдельного рассмотрения, хотя в рамках курса европейского права практически невозможно поступить иначе, как отвести исторической части более чем скромное место. Юристам, занимающимся современными проблемами, полезно получить представление о том, когда зародились и как развивались идеи европеизма, каковы масштабы их распространения на тех или иных этапах истории, какие объективные и субъективные факторы способствовали или препятствовали их развитию.

Историки отмечают, что представления о Европе как особом мире, особой семье рода человеческого начали формироваться еще в раннем средневековье. По крайней мере с XI в. они прослеживаются уже достаточно четко Корки К.Л., Каршток С.Л. Общий европейский дом: что мы о нем думаем. М., 1991. С. 8..

Идеи единения европейских стран стали высказываться уже в отдаленном прошлом. Слишком очевидными были потери, которые народы несли в результате разрушительных войн, ведущихся для утверждения господства той или иной страны на континенте. В то время с такими идеями выступала, говоря современным языком, главным образом духовная элита общества: философы, политики, писатели, нередко сами стоявшие у власти или приближенные к ней. В этой связи стоит назвать имена Пьера Дюбуа - легиста французского короля Филиппа Красивого (XIV в.), чешского короля Йиржи Подебрада (XV в.), герцога Сюлли - советника английского короля Генриха IV (XVI-XVII в.), английского квакера Уильяма Пенна (XVII в.) и французского аббата Сен-Пьера (XVIII в.). Но речь идет скорее о разрозненных высказываниях, чем об общих подходах. В значительной мере эти идеи коренились с Римской империи, пример которой еще оказывал значительное воздействие на умы людей, а культурное наследие служило определенным объединяющим стимулом. Но главным «интегратором» в те времена, несомненно, была католическая церковь. Вместе с тем большую роль играли интересы предотвращения войн, сохранения существующего порядка.

Практический смысл союза государств Европы виделся тогда преимущественно в защите от мощных и грозных противников. В XV в. проекты такого союза обосновывались порой противостоянием европейских государств Турции. Однако широкий союз оказался несбыточной надеждой, раздробленность Европы не только не ослабевала, а наоборот, еще более усиливалась. Союз, о котором тогда рассуждали его поборники, мог быть только объединением монархов. П. Дюбуа, например, предлагал в первую очередь создать Союз князей как высший орган управления. Намечался и общий суд из духовных и светских лиц, но он не должен был стоять выше Союза.

У передовых мыслителей, уже в то время выступавших против абсолютизма, были серьезные сомнения в его достоинствах. Известно, что Руссо был, в принципе, за европейский союз, но крайне скептически оценивал возможности его создания в виде объединения монархий. Близок к Руссо был и Эммануил Кант. В своих размышлениях «К вечному миру» (1795) он писал о федерации европейских государств как средстве обеспечения мира, но конечная цель, по мнению автора, состояла в утверждении сообществ, основанных на началах республиканизма, федерализма и господства права.

Союз государств в Европе не состоялся, да и не мог состояться: еще не созрели для этого достаточные исторические предпосылки, не сформировались движущие силы. Впрочем, идеи объединения совсем не угасали, а время от времени вновь приобретали актуальность. Давно подмечено, что о мире и поисках согласия больше рассуждают в годы военных катастроф, других бедствий для стран и народов. Однако соперничество властителей, их стремление утвердить и расширить собственную власть предопределяли острую конкуренцию, перераставшую в частные войны и допускавшую лишь ограниченные и временные союзы, которые к тому же были направлены друг против друга.

Если применить современную терминологию, то можно сказать, что в то далекое от нас время явно преобладали идеи чисто политических объединений. Большинство проектов предусматривало создание оборонительных или наступательных военных союзов. Однако экономические интересы начинали проявляться. Наряду с задачами сохранения государственной независимости и целостности стали выдвигаться требования свободы торговли, что, впрочем, происходило значительно реже.

В целом обстановка, сложившаяся тогда в Европе, отнюдь не побуждала не только к форсированному, но и к постепенному созданию тесных союзов европейских стран, не говоря уже об объединении всего континента. Властители крупнейших и наиболее сильных государств стремились скорее к господству в Европе, чем к согласию и миру. Внешней опасности, которая могла бы заставлять государства объединяться, практически не существовало. Соединенные Штаты Америки еще не стали грозным конкурентом. Россия была хотя и географически отдаленной от запада континента, но все же европейской державой. Промышленность и торговля развивались не настолько, чтобы предопределять отношения между странами. По-прежнему политические интересы на европейской арене явно преобладали над экономическими. Хозяйственные объединения и союзы стали появляться по-настоящему, да и то не во всех странах, лишь в XIX столетии.

Панъевропеизм XX столетия

Идеи европейского единения, проявлявшиеся на протяжении столетий то сильнее, то слабее, долгое время так и не были по-настоящему востребованы историей. Только в XX в., да и то в основном после первой мировой войны, когда стала ослабляться острота прежних противоречий между государствами, эти идеи вновь вышли на авансцену политической жизни. Панъевропеизм стал модным течением во многих странах. Появились политические деятели и идеологи, активно проповедовавшие его лозунги.

Лидером панъевропейского движения в самом начале стал граф Ричард Куденхове-Калерги (Австрия), который в 1923 г. выдвинул план создания Соединенных Штатов Европы. В его книгах «Пан-Европа», «Борьба за Пан-Европу», «Европа просыпается», развивавших идеи панъевропейского федерализма, явственно ощущалось влияние американского образца. Куденхове-Калерги был не только теоретиком, но и деятельным проводником панъевропеизма: им был основан Панъевропейский союз.

Идеи панъевропеизма не получили, однако, ожидавшейся поддержки от ведущих государственных деятелей и лидеров политических партий ведущих стран Европы. Как исключение можно рассматривать активность французского министра иностранных дел Аристида Бриана, избранного в 1927 г. почетным Президентом Панъевропейского союза. Он предложил и план образования Европейского союза в рамках Лиги Наций. Согласно этому плану, между европейскими государствами должны были быть установлены отношения, напоминавшие в основных чертах федеративные. Предвидя возможные опасения, Бриан заявлял, что государства не будут ограничены в своих суверенных правах.

План Бриана, однако, не был принят в Европе, хотя за ним и стояла одна из крупнейших стран континента. Призрак утраты суверенитета явно отпугивал другие страны. Сказывалось и то, что в Лиге Наций, которая так и не стала универсальной всемирной организацией, европейские страны, особенно ведущие, занимали доминирующее положение. Появление панъевропейской федерации не отвечало их интересам. Не случайно, что план Бриана, как и другие подобные ему проекты, повис в воздухе.

Обострение межгосударственных противоречий в Европе неизбежно вело к свертыванию панъевропейских идей. Им было просто трудно выжить в условиях прихода к власти Гитлера в Германии, Муссолини в Италии, Франко в Испании, заключения союза стран фашизма и милитаризма. Западноевропейские демократии не смогли, да и не хотели договориться с Советским Союзом об отражении готовящейся агрессии. В связи с советско-финляндской войной СССР был исключен из Лиги Наций, роль которой в мировой и европейской политике практически мало ощущалась. Раскол мира углублялся.

Во время второй мировой войны идеи всеевропейского единения были подавлены грохотом сражений. Но нельзя забывать, что эта война дала пример антигитлеровской коалиции, разгромившей фашизм. И хотя страны Европы находились по разные стороны баррикад, победа сил, олицетворявших прогресс человечества, имела поистине историческое значение. Она подтвердила, что высокие цели, защита ценностей человеческой цивилизации способны сплотить народы даже вопреки многим существенным различиям в их политическом устройстве.

Война еще не успела закончиться, как вновь, как грибы после дождя, стали появляться проекты объединения Европы. Этому способствовала ситуация, сложившаяся на Европейском континенте и во всем мире. Человечество стремилось сделать выводы из жестоких уроков, преподанных историей, найти выход из многочисленных кризисов, ставших эхом недавней катастрофы. Не только побежденные страны, прежде всего Германия, но и победители, в том числе Франция, вышли из войны сильно ослабевшими. Как и в первой мировой войне, раздоры между европейскими государствами обернулись их общим поражением, ослаблением позиций Европы в мировой экономике и политике. Ведущие западноевропейские державы активно искали пути своего утверждения в послевоенном мире. Л поскольку в одиночку им было крайне трудно добиться успеха, в Европе снова стали популярными лозунги объединения. Только на этот раз надо было считаться с тем, что континент все более явственно делился на два противостоящих военно-политических и экономических блока: капиталистический и социалистический. Граница между блоками означала разрыв между Западной и Восточной Европой, длившийся почти полвека.

Панъевропейское движение в том виде, в котором оно существовало до второй мировой войны, представляло собой весьма слабую базу для быстрого и кардинального продвижения вперед. Правда, с установлением мира во многих странах появились различные общества, объединения, союзы, выступавшие под лозунгами европейской интеграции. Мера радикальности их проектов предопределялась во многом политическими воззрениями.

Наиболее решительно выступали сторонники европейского федерализма, среди которых были представители различных идейно-политических течений - христианские демократы, либералы, консерваторы, социал-демократы. Показательна в этом отношении «Программа из 12 пунктов», принятая на Гертенштейновской встрече представителей групп Сопротивления в 1946 г. Эта программа предусматривала создание Европейского союза на федеративных началах (п. 1). Союз мыслился как составная часть общемировой системы Организации Объединенных Наций. При этом члены Европейского союза должны были передать «часть своих экономических, политических и военных суверенных полномочий образованной ими Федерации» (п. 4). Европейский союз был призван заботиться о планомерном восстановлении хозяйства и сотрудничестве в экономике, культуре, социальной сфере.

Преобладающей идеей панъевропеистов, однако, по-прежнему оставалось создание Соединенных Штатов Европы, построенных на условиях, более подходящих для объединения государств. Лозунги наднациональности, конфедерализма, а то и федерализма провозглашались в более мягких формах. Чтобы продвинуть вперед дело панъевропеизма, ряд организаций образовали Объединение союзов европейского единства, а несколько позднее, в октябре 1948 г., появилось самое широкое объединение - Европейское движение, имевшее достаточно активное ядро. Не будет преувеличением сказать, что именно оно в значительной мере подготовило почву для создания в 1949 г. Совета Европы. Устав Совета отразил многие идеи, проповедовавшиеся Европейским движением.

Перелом в отношении к проектам европейского единства был предопределен главным образом тем, что они стали предметом политической практики, реальных государственных интересов, осознанных лидерами стран континента. Во многих книгах, посвященных истории Европы 40-х и 50-х годов, подчеркивается роль, которую сыграло выступление Уинстона Черчилля в Цюрихе в сентябре 1946 г. в связи с идеями обновления «европейской семьи». «Мы должны, - говорил тогда уже отставной политик, - создать нечто вроде Соединенных Штатов Европы... Если вначале не все государства Европы проявят волю или будут в состоянии вступить в Союз, мы должны будем сделать все, чтобы те, кто хочет и может, сошлись и объединились».

Черчилль поддержал призывы к союзу победителей и побежденных, и в первую очередь к партнерству Франции и Германии, которые должны были взять на себя лидерство в новом Союзе. Особую роль в Европе, сводившуюся к поддержке нового союза и чуть ли не менторства в его развитии, Черчилль отводил Великобритании, которая должна была выполнять миссию, в основном схожую с миссией США.

Если говорить о тех людях, которые стояли у самой колыбели современной западноевропейской интеграции, то прежде всего следует назвать два имени - Жана Монне и Робера Шумана. Первый из них имел за плечами большой опыт участия в международном сотрудничестве. Он был в 1919-1923 гг. заместителем Генерального секретаря Лиги Наций, в начале 40-х годов взаимодействовал с американскими учреждениями, занятыми переводом экономики на военные рельсы, а в деголлевской Франции стал комиссаром по планированию. Жан Монне сделал немало для создания Европейской организации экономического сотрудничества и принимал активное участие в системе распределения помощи по плану Маршалла. Робер Шуман на рубеже 50-х годов занимал пост министра иностранных дел Франции и играл видную роль в формировании ее внешней политики. Ж. Монне тесно сотрудничал с Р. Шуманом и активно поддержал его идею создания франко-германского объединения по углю и стали. В то время это были ключевые отрасли промышленности обеих стран. Инициативы Монне-Шумана вызывали большой интерес не только во Франции и Германии, но и в Италии, а также в странах Бенилюкса (в Бельгии, Нидерландах, Люксембурге).

III. ЕВРОПЕЙСКОЕ ОБЪЕДИНЕНИЕ УГЛЯ И СТАЛИ

Европа на пути интеграции

Документом принципиального значения в истории интеграции стала Декларация Шумана (9 мая 1950 г.). В ней, по сути дела, нашло отражение согласованное предложение Франции и Германии о создании Европейского объединения угля и стали. «Европу не удастся восстановить одним махом, путем простого приближения стран друг к другу, - говорилось в Декларации; - это произойдет посредством конкретных действий, призванных вначале обеспечить солидарность на деле... В этих целях французское правительство предлагает подчинить всю совокупность франко-германского сталелитейного и угледобывающего производства Общему наблюдательному органу в рамках организации, доступ в которую будет открыт для других европейских стран».

Итак, новое объединение замышлялось как открытая организация, в которую входили бы суверенные государства. Эта организация должна была иметь наднациональный орган, способный принимать решения, обязательные для государств-членов. Характерно, что объединение угледобывающей и сталелитейной промышленности рассматривалось в Декларации как «создание общих предпосылок для экономического развития - первого этапа Европейской Федерации».

В Декларации, таким образом, заметны отзвуки торжественных заявлений того времени, возвещавших начало новой эры - движения к Европейской федерации. Мало кто сомневался в том, что в исторической перспективе откроются возможности расширения и углубления интеграции вплоть до создания в будущем федеративного союза западноевропейских стран. Но речь идет именно об отзвуках, ибо в тексте Декларации наблюдался более взвешенный, осторожный подход. Она исходила из того, что дело объединения европейских народов требует в первую очередь покончить со столетиями противостояния между Францией и Германией. Речь шла прежде всего об экономическом объединении Европы, к которому можно будет прийти после создания общей мощной производственной базы, служащей всем странам, заинтересованным в получении промышленной продукции.

Надо сказать, что здравый смысл, осторожность и постепенность были свойственны не только тем, кто закладывал первые камни в фундамент интеграции, но и политикам, определявшим развитие европейских сообществ в последующие десятилетия. Лидеров государств - членов сообществ неоднократно упрекали в прагматизме, отступлении перед возникавшими трудностями, медлительности в разработке планов и в их реализации. Но состоялись ли бы сообщества и были ли бы достигнуты результаты, которые так впечатляют нас сегодня, если бы мера динамизма, реформирования и быстроты была иной? История во всяком случае высказывается за имеющийся вариант развития. Субъективный фактор был именно таким, каким его формировали конкретно-исторические условия, интересы государств-участников, весь ход мировой политики.

Из понятия «субъективный фактор» отнюдь не следует исключать личные качества политических деятелей, их философские взгляды, партийную принадлежность. Истории сообществ придавали окраску и даже определяли характеристики этапов их развития те, кто стоял у власти в странах, причастных к этому процессу. Активная поддержка инициативы Монне-Шумана канцлером ФРГ Конрадом Аденауэром бесспорно явилась важной предпосылкой создания ЕОУС. В то же время жесткая политика генерала де Голля, активно поддерживавшего интеграцию, но постоянно подчеркивавшего, что это должна быть «Европа Отечеств», не раз серьезно тормозила усиление наднациональных начал в интеграционных процессах. Позже политика Великобритании по вопросу о создании Европейского союза формировалась в условиях резкого расхождения взглядов М. Тэтчер и Д. Мейджора, что предопределило многие оговорки и замечания Лондона.

Истолкование сложных и противоречивых процессов западноевропейской интеграции в духе единого потока, движимого железными законами истории, было бы отходом от правды жизни. Различия интересов европейских стран были и остаются, удельный вес этих стран в европейской и мировой политике неодинаков. Нередко их привлекали в интеграции разные стороны. К тому же перемены в соотношении политических сил внутри стран оказывали сильное влияние на ход интеграции. Поэтому нет ничего удивительного в том, что позиции стран порой кардинально менялись. И бывало так, что повороты в политике затрагивали самые кардинальные проблемы, вплоть до вступления в сообщества. Великобритания в свое время не захотела войти в них, однако затем изменила свою позицию и была вынуждена применять усилия, чтобы добиваться того, что ей можно было получить без трудностей с самого начала. Воссоединение Германии, заметно увеличившее ее удельный вес в Европе, ее экономический и политический потенциал, внесло свои акценты в поведение страны в сообществах, что особенно отчетливо проявилось при решении вопросов в области валютно-финансовых отношений.

История сообществ показывает, сколь важна и продуктивна готовность государств преодолевать возникающие разногласия путем неоднократных консультаций и переговоров, разъяснения и модификации собственных позиций, взаимных уступок и компромиссов. На этой основе удавалось разрешать многие кризисы, казавшиеся непреодолимыми. Большую роль играли терпение, толерантность, умение не обострять без нужды ситуацию, достигать согласия. Не раз приходилось отказываться от реализации выдвинутых предложений, откладывать решения на будущее. Принятие решений в институтах сообщества на основе большинства голосов, например, было предусмотрено давно, но стало применяться на практике только в последнее время, характеризовавшееся качественно новым подходом, имя которого - наднациональность. В Декларации Шумана от 9 мая 1950 г., в которой предлагалось интегрировать сталелитейную и угольную промышленность Франции и Германии, наднациональность как качественно новая черта была сформулирована очень осторожно, хотя и достаточно четко. Принципиальное значение имело предложение о том, что организация должна иметь возможность осуществлять свою деятельность в широких масштабах и самостоятельно. Наднациональные черты были особенно наглядно воплощены в компетенции Высшего руководящего органа, созданного для непосредственного управления производством стали и добычи угля.

ЕОУС, инициатива создания которого исходила от Франции и Германии, создавалось как открытая организация, к вступлению в которую приглашались и другие страны, кроме стран-учредителей. Поэтому на конференции, посвященной учреждению ЕОУС, присутствовали представители ряда других стран - Италии и стран Бенилюкса: Бельгии, Нидерланды и Люксембурга. Договор о ЕОУС был подписан участниками конференции 18 апреля 1951 г. как финальный акт. В итоге ЕОУС стало организацией «шестерки» - Франции, Германии, Италии, Бельгии, Люксембурга, Голландии. По месту заключения договора он нередко называется Парижским договором.

Великобритания отказалась участвовать в нем по двум причинам: не желая идти на предлагаемое ограничение своего суверенитета и рассчитывая на сохранение «особых отношений с Соединенными Штатами». Такую же позицию заняли и те западноевропейские страны, которые ориентировались на сотрудничество с Лондоном. Договор о ЕОУС вступил в силу 23 июля 1952 г. после его ратификации всеми участниками.

«Европейское здание», говорилось в Договоре, может опираться лишь на практические достижения, формирующие прежде всего реальную солидарность и создание общей основы экономического развития. Вместе с тем Договор составлен в достаточно осторожных выражениях. В нем нет заявлений о том, что создание ЕОУС надо рассматривать в контексте формирования федеративной Европы, о чем много говорилось в связи с Декларацией Шумана. Федералистские устремления не получили поддержки на конференции в Париже. Страны, подписавшие Договор, ограничились подтверждением своей решимости «создать посредством учреждения экономического сообщества основу для более широкого и глубокого объединения народов, долгое время разделявшихся кровавыми конфликтами; заложить основу для институтов, которые укажут направление к ставшей отныне общей для них судьбе» (см. преамбулу).

И все же Договор о ЕОУС нес существенную политическую нагрузку. Сотрудничество, развивавшееся на базе основных отраслей промышленности, сближало страны, которые еще совсем недавно воевали друг против друга. Не надо забывать к тому же, что вторая мировая война была не первой жестокой схваткой между ними. Договор, следовательно, не только имел своей целью исключить противоборство в сфере жизненных экономических интересов, - а производство угля и стали как раз относилось именно к этой сфере, - но и замышлялся более глобально. Речь шла о том, чтобы покончить с долголетним соперничеством стран-участниц на континенте и создать систему организованного и перспективного сотрудничества. В Договоре не случайно подчеркивалась решимость сторон «заменить многовековое соперничество слиянием своих коренных интересов».

Парижский договор 1951 г. несомненно несет на себе печать времени. Ситуация в Европе, в том числе в ее западной части, была весьма непростой и во многом противоречивой. Страны переживали серьезнейшие послевоенные трудности, в особенности разруху в экономике. Выбраться поодиночке и кризиса было трудно. Свое влияние оказывала начавшаяся «холодная война». Раскол Европы сопровождался нагнетанием напряженности на континенте и во всем мире, размежеванием стран по враждебным блокам. На западе Европы лидером стала заокеанская держава - США, экономический потенциал и политический вес которой намного превосходил аналогичные показатели ее союзников на континенте. Но они, реально осознавая свою зависимость от США, следуя в фарватере американской политики, вместе с тем искали пути к самоутверждению и собственной автономии.

Страны Западной Европы накопили в первые послевоенные годы определенный опыт взаимодействия. Организация европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС), созданная в 1948 г. в Париже, оказалась полезной в связи с реализацией плана Маршалла. В нее первоначально вошли 17 государств, территории которых составили как бы прообраз общего экономического пространства. Вслед за ОЕЭС в 1950 г. возник Европейский платежный союз (ЕПС). Функции этих двух организаций были весьма ограничены, но и в таких условиях обе они продемонстрировали свою полезность.

Благоприятный фон для экономической интеграции создавался развитием гуманитарного и культурного сотрудничества по линии Совета Европы. Из небольшой организации, в которую в 1949 г. вошли всего 10 стран, Совет Европы постепенно превращался в объединение, охватывающее все западноевропейские государства. Но дело было не только в числе его участников. В подписанной в 1950 г. Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод отчетливо прозвучали новые нотки: учреждавшаяся система защиты прав и свобод человека открывала возможности для наднациональных решений. Весьма существенно то, что были созданы два европейских института, призванные обеспечивать осуществление этой Конвенции: Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека.

Для будущего Европы имело значение то обстоятельство, что в континентальном документе просматривались определенные наднациональные черты. Европейская комиссия была призвана рассматривать обращения стран-участниц по поводу нарушений прав человека, а Суд наделялся полномочиями по принятию решений на территории созданного гуманитарного пространства.

Еще до подписания Парижского договора три страны - Бельгия, Нидерланды и Люксембург - создали свой экономический союз - Бенилюкс (1944). Этот союз имел более широкие рамки сотрудничества, но в сфере производства угля и стали полностью подчинялся условиям Договора.

Основные черты ЕОУС

Европейское объединение угля и стали начало свою деятельность в г. Люксембурге 10 августа 1952 г. Признанием заслуг Ж. Монне было его избрание на пост председателя Высшего руководящего органа ЕОУС.

Каковы же характерные черты Договора о ЕОУС? Что нового он внес в практику межгосударственного союза? Для ответа на эти вопросы целесообразно обратиться к тексту Договора.

Как сказано в статье 1 Договора, в основу объединения стран положены три принципа: общий рынок, общие цели и общие институты. В следующей статье установлено, что Объединение будет последовательно создавать условия, которые сами по себе обеспечат наиболее рациональное распределение продукции при возможно более высоком уровне производительности, сохранять постоянную занятость и заботиться о том, чтобы не вызывать существенных и долговременных нарушений в экономике государств-членов.

Если попытаться выделить самое главное в Договоре о ЕОУС, то следует назвать формирование общего рынка. Конечно, нужно иметь в виду, что Договор был ограничен двумя отраслями промышленности - угольной и сталелитейной; нельзя забывать и то, что он действовал первоначально на территории только шести стран. Но даже в этих условиях общий рынок представлял собой реально функционирующую структуру. Договор предусматривал, что Объединение обеспечит: упорядоченное снабжение общего рынка; равный доступ к источникам производства всех потребителей, находящихся в сравнимом положении в общем рынке; установление максимально низких цен; поддержание условий, которые будут стимулировать предприятия к наращиванию и улучшению их производственного потенциала.

Несовместимыми с общим рынком и, соответственно, подлежащими отмене и запрещению в рамках ЕОУС признавались импортные и экспортные пошлины или сборы, имеющие эквивалентный эффект, а также количественные ограничения на движение товаров. Это, по существу, означало создание в соответствующих пределах зоны свободной торговли. Не допускались меры и практика, дискриминационные по отношению к производителям, покупателям и потребителям. Договор предписал государствам прекратить субсидии или помощь, предоставляемые своим производителям, и отказаться от ограничительной практики, ведущей к разделу или эксплуатации рынков (ст. 4).

Договор предусматривал устранение всех ограничений по национальному признаку в вопросах занятости в угольной и сталелитейной промышленности для работников, являющихся гражданами государств-членов и имеющих признанную квалификацию. Должны были учитываться только требования охраны здоровья и публичного порядка (ст. 69). Государства-члены зафиксировали в Договоре свое стремление к урегулированию всех вопросов, которые еще следует решить для того, чтобы системы социального обеспечения не препятствовали мобильности труда.

Существенно и то, что ЕОУС строилось на принципах свободы и равенства условий конкуренции. Договор запретил все соглашения между предприятиями, решения объединений предприятий, а также согласованные действия (картельная практика), направленные на то, чтобы прямо или косвенно помешать нормальной конкуренции в общем рынке, ограничить или расстроить ее. Это особенно касалось: а) установления или определения цен; б) ограничения или контроля за производством, техническим прогрессом или инвестированием; в) раздела рынков, видов продукции, потребителей или источников снабжения (ст. 65). Исключения из общего правила допускались только с разрешения руководства ЕОУС. Разрешения на заключение соглашений о специализации, о совместной покупке или совместной продаже, касающихся отдельных видов продукции, могли даваться только тогда, когда имелись в виду существенные улучшения в производстве или распределении продукции. Не должны были нарушаться общие требования здоровой и эффективной конкуренции.

В Договоре подчеркивалось, что Объединение выполняет свои задачи в строгом соответствии со статьями Договора, с ограниченной степенью вмешательства в суверенные полномочия государств (ст. 5). Создатели ЕОУС как бы заранее отвечали на возможные упреки со стороны ревнителей государственного суверенитета в его традиционном восприятии. Вместе с тем были обозначены рычаги регулирования, которыми располагает Объединение. Они разнообразны, но общей чертой, пожалуй, можно считать идею непрямого, косвенного регулирования. При этом положения Договора, определяющие функции ЕОУС, сопровождались нередко оговорками ограничительного характера. Даже предоставление ЕОУС права обеспечивать общее руководство было соединено в одном предложении с указанием на то, что Объединение оказывает помощь заинтересованным сторонам путем получения информации, организации консультаций и разработки общих целей. Отдельно говорилось о том, что ЕОУС предоставляет финансовые ресурсы в распоряжение предприятий для инвестирования и частично несет расходы по реадаптации рабочей силы. Утверждая за Объединением право предпринимать антикартельные меры, Договор тут же заявлял, что они возможны «лишь в том случае, если того потребуют обстоятельства» (ст. 5). Объединение было обязано делать достоянием гласности причины своих действий. Особо отмечалось, что институты ЕОУС должны осуществлять свою деятельность при минимальном использовании административного механизма и в тесном сотрудничестве с заинтересованными сторонами.

Договор устанавливал, что ЕОУС является юридическим лицом. В международных отношениях оно было наделено правоспособностью, необходимой для осуществления своих функций и достижения поставленных целей. В каждом из государств-членов Объединение получило наибольшую правоспособность, предоставляемую юридическим лицам в этом государстве. В частности, ЕОУС стало выступать стороной в суде, приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество.

ЕОУС придавалась значительная финансовая база. Средства, необходимые для выполнения Объединением своих задач, поступали двумя основными путями. Во-первых, они шли от обложения сборами угля, стали и их производных. Размер сборов за различную продукцию подлежал ежегодной переоценке, исходя из ее средней стоимости; ставка сборов, как правило, не должна была превышать 1%. Сборы предназначались для покрытия административных расходов, безвозвратной помощи на реадаптацию, расходов по проведению технических и экономических исследований. Во-вторых, ЕОУС стало получать займы. При этом оговаривалось, что заемные средства можно использовать только на предоставление займов. В частности, речь шла о содействии осуществлению инвестиционных программ путем предоставления займов предприятиям или гарантирования других займов, которые предприятия могли получить.

Институты ЕОУС

Для ведения дел ЕОУС создавались специальные институты, наделяемые соответствующими полномочиями, в том числе по решению ряда вопросов, затрагивающих интересы государств-членов. Такими институтами стали: Высший руководящий орган, Специальный Совет министров, Общая ассамблея и Суд. Их основные функции были определены таким образом, чтобы обеспечивать развитие общего рынка угля и стали, в частности создавая для потребителей равные условия доступа к средствам производства, содействуя установлению возможно более низких цен, способствуя развертыванию предпринимателями своей активности, поддерживая усилия по улучшению условий труда и жизненного уровня работников, развивая международную торговлю.

В системе институтов ЕОУС ключевая роль с самого начала отводилась Высшему руководящему органу. Его назначение состоит в том, чтобы «обеспечивать достижение целей, поставленных в настоящем Договоре, в соответствии с его положениями» (ст. 8). Члены данного органа выбирались только из числа граждан государств-членов. При этом действовало правило, согласно которому от каждого государства должен был быть по крайней мере один гражданин, но не могло быть более двух граждан. Это была мера защиты от доминирования крупных стран. Надо добавить, что Договор не случайно говорил о гражданах, а не о представителях. Устанавливалось, что члены Высшего руководящего органа, действуя в общих интересах, должны быть полностью независимы в выполнении своих обязанностей.

Высший руководящий орган был создан как исполнительный центр, наделенный полномочиями, соответствовавшими природе новой организации. Ему было предоставлено право принимать решения, обязательные для государственных учреждений «шестерки». Решения являлись обязательными во всех своих частях. Кроме того, Высший руководящий орган мог давать рекомендации или заключения. Рекомендации носили обязательный характер в части, касавшейся преследуемых целей, но оставляли выбор соответствующих методов достижения этих целей за теми, кому были адресованы. Заключения не имели обязательной силы.

Создание в системе ЕОУС Высшего руководящего органа, наделенного широкими наднациональными полномочиями, несомненно было крутым поворотом, прорывом в традиционных представлениях об учреждениях международных организаций. Стоит отметить, что ни одно из двух других сообществ - ни Европейское экономическое сообщество, ни Евратом - не только не пошли дальше ЕОУС в этом направлении, но и, можно сказать, попятились назад. Видимо, сыграло свою роль то обстоятельство, что одним из авторов исходных идей и активным участником подготовки текста Парижского договора был Жан Монне, возглавлявший французскую делегацию на переговорах, касавшихся этого договора.

Впрочем, определенные меры, ограничивавшие самостоятельность Высшего руководящего органа, были зафиксированы уже в Договоре о ЕОУС. В качестве противовеса Высшему руководящему органу был выдвинут Специальный Совет министров. По ряду вопросов, имеющих важное значение, он должен утверждать решения Высшего руководящего органа. Этот Совет кроме общей задачи выполнения Договора имел своей целью согласование действий Высшего руководящего органа и правительств, ответственных за экономическую политику своих стран. Совет состоял из представителей государств-членов, по одному от каждого государства. Пост председателя в Совете поочередно занимался представителями всех государств-членов. В определенных случаях Совету было предоставлено право обращаться к Высшему руководящему органу с тем, чтобы тот рассмотрел те или иные предложения, необходимые для достижения общих целей.

Небезынтересно отметить, что в проектах Монне-Шумана Совету министров отводилась намного более скромная роль. Он замышлялся первоначально как совещательный орган, выражающий интересы государств-членов. Лишь на последних этапах подготовки договора, когда опасения правительств стран-участниц стали проявляться значительно сильнее, Специальный Совет министров был наделен функциями «торможения» по отношению к деятельности Высшего руководящего органа, а в более широком смысле - по отношению к тенденциям наднациональности в развитии процессов интеграции.