Содержание европейского права

Полномочия Совета - подвижная категория. Если после Люксембургского соглашения роль Совета в принятии важнейших решений резко возросла, то в последнее время наблюдается ее некоторое снижение. Это обусловлено, с одной стороны, стремлением в известной мере учесть критику сообществ за «дефицит демократии», расширить полномочия Европарламента в процессе принятия решений, а с другой - появлением Европейского совета, который явно превосходит Совет по своему политическому весу.

Комитет постоянных представителей. Большую работу в период между заседаниями Совета проводит Комитет постоянных представителей. Это самый важный орган в постоянно действующей структуре Совета, хотя его статус и деятельность не так часто дают о себе знать в сложной и многообразной жизни Европейского союза. Между тем его удельный вес в системе органов управления и особенно в механизме Совета велик.

Идея создания постоянного представительства государств-членов при органах сообществ стала созревать вскоре после учреждения ЕОУС. В Парижском договоре 1951 г. подобное представительство не предусматривалось. Но подготовка заседаний Специального Совета министров быстро выявила потребность в нем. Так появился Координационный комитет - предшественник нынешнего Комитета постоянных представителей. К официальному назначению своих представителей при Совете ЕЭС страны пришли в 1958 г., а Комитет постоянных представителей был учрежден в соответствии с Договором о слиянии 1965 г.

Ныне действующий Комитет постоянных представителей - это прежде всего глаза, уши и руки государств-членов. Каждое из них имеет в Европейском союзе свою делегацию, насчитывающую по 30-40 человек, чаще всего профессиональных дипломатов. Перед делегациями стоят, как правило, две основные задачи: во-первых, добиваться проведения политики своего государства в Совете, выполнения в этой связи конкретных поручений своих правительств и, во-вторых, своевременно информировать свое государство о делах Совета и всего Европейского союза. Во главе делегации находится постоянный представитель государства-члена в Совете Европейского союза. Он назначается самим государством-членом. Государства-члены назначают также заместителя постоянного представителя. Как правило, постоянными представителями и их заместителями являются дипломаты высокого ранга: постоянные представители обычно имеют ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла, а их заместители - ранг советника-посланника.

Иными словами, Комитет постоянных представителей создан и действует как учреждение, призванное отражать и защищать национальные интересы государств-членов. Но его характеристика этим не исчерпывается. Будучи встроенным в механизм Европейского союза и, что немаловажно, в постоянно действующую его часть, этот Комитет не может не испытывать воздействия общей политики всего Европейского союза. Поэтому он в известной мере выступает не как стена или непроходимый барьер между Союзом и государствами-членами, а как мост, соединительное звено между ними. Он, с одной стороны, готовит почву для принятия Советом решений, отвечающих интересам государств-членов, а с другой - помогает государствам-членам лучше понять политику и конкретную ситуацию в Совете.

Как устанавливает Амстердамский договор, Комитет, состоящий из постоянных представителей государств-членов, несет ответственность за подготовку деятельности Совета и за выполнение задач, поставленных перед ним Советом. Комитет вправе принимать процедурные решения в случаях, предусмотренных регламентом Совета (ст. 30(1)).

На практике сложились два Комитета постоянных представителей. Они отличаются друг от друга прежде всего составом: в одном собираются постоянные представители, а в другом - их заместители. Соответственно делится и круг рассматриваемых ими вопросов. Постоянные представители занимаются основными вопросами и готовят заседания трех наиболее важных Советов (по общим и иностранным делам, по экономике и финансам, по сельскому хозяйству), а заместители постоянных представителей занимаются остальными вопросами и готовят заседания других комитетов.

Комитет постоянных представителей в свою очередь создает собственные рабочие группы, состоящие, как правило, из специалистов. Они изучают материалы, представленные в Совет по тем или иным вопросам, вырабатывают компромиссные предложения в случае разногласий и во многом готовят повестку дня заседаний Совета.

Комитет постоянных представителей - не единственный орган в структуре Совета. С учетом своих задач Совет по мере необходимости создает различные комитеты, подкомитеты, комиссии и рабочие группы по отдельным отраслям и сферам своей деятельности либо по отдельным вопросам. По данным 1996 г., при Совете действует примерно 180 таких вспомогательных, консультативных и подготовительных образований. Многие из них стали практически постоянно действующими, как, например, комитеты по энергетике, образованию, сельскому хозяйству. Подобные комитеты состоят из высокопоставленных должностных лиц, нередко министров (например, комитет по сельскому хозяйству или комитет по занятости), и имеют право направлять свои предложения непосредственно в Совет.

Председатель Совета. Большое внимание в Европейском совете уделяется вопросам председательствования. И это закономерно. От того, кто возглавляет Совет, зависит очень многое в развитии Европейского союза, всей сложной системы интеграционных связей и отношений. Председатель Совета имеет право его созыва по собственной инициативе, предлагает Совету повестку дня его заседаний, определяет очередность рассмотрения вопросов в Совете. Он ведет заседания Совета, а также председательствует на заседаниях Комитета постоянных представителей. При этом функции председателя Совета не ограничиваются вопросами организации и проведения заседаний. Он направляет деятельность всех институтов и других органов Европейского союза. Полномочия председателя Совета выходят за рамки развития собственно Европейского союза. Он выступает как активный и влиятельный политик, занимающийся проблемами координации политики Союза и государств-членов. В поле его зрения постоянно находятся вопросы внешней политики Европейского союза. Поскольку председатель Совета это, как правило, крупный политический лидер, признанный и поддерживаемый не только в своей стране, но и за ее пределами, трудно переоценить возможности его влияния на содержание, формы и весь ход интеграции.

Когда идет речь о председателе Совета, необходимо также учитывать, что при решении вопроса о том, кто займет этот пост, имеет значение не конкретная личность и ее качества, деловые и человеческие, а очередность, установленная для государств. С определенной мерой условности можно сказать, что жезл председателя передается не от человека к человеку, а от государства к государству. Во-первых, председательствование в Совете означает, что во многих других органах Европейского союза, п том числе в Комитете постоянных представителей, в многочисленных комиссиях, рабочих группах председателем является представитель государства-очередника. Это означает, что данное государство получает возможность не только тем или иным путем демонстрировать свои собственные подходы к проведению общей политики Европейского союза, но и так или иначе воздействовать на выработку общей политики. Как показала практика, государственное «происхождение» председательствующего стало приобретать все более серьезное значение. К тому же сами председатели стали значительно активнее пользоваться открывающимися возможностями проявить себя на европейском уровне, показать свое видение проблем интеграции и доказать умение управлять сложнейшим механизмом Европейского союза.

Продолжительность пребывания очередного председателя Совета на своем посту - шесть месяцев. Этот срок был установлен как некий компромисс, сочетание двух несхожих главных требований. Нужно было, с одной стороны, предоставить председателю достаточно времени для того, чтобы реализовать собственную программу действий, а с другой - учесть, что «в очереди» стоят многие другие государства, которые не следует заставлять долго ждать. В противном случае могло бы развиться некоторое отчуждение государства-члена от Европейского союза, недоверие к его институтам, слишком долго возглавляемым представителями одного и того же государства. С расширением состава Союза даже шестимесячный срок делает ожидание председательствования достаточно длительным.

Очередность председательствования в Совете в связи с ее значимостью была закреплена непосредственно в Маастрихтском договоре. Поскольку Франция уже находилась на «дежурстве», в дальнейшем порядок замещения поста председателя Совета выглядел следующим образом: по шесть месяцев поочередно должны были председательствовать представители Бельгии, Дании, Германии, Греции, Испании, Италии, Ирландии, Голландии, Люксембурга, Великобритании, Португалии. Однако такая очередность нуждалась в корректировке.

Дело в том, что под углом зрения тех, кто занимается в Европейском союзе управлением, каждый год делился на две части, отличавшиеся друг от друга по содержанию. Обычно в центре внимания Европейского союза в первом полугодии находятся вопросы, связанные с разработкой и проведением общей сельскохозяйственной политики, а во втором полугодии - вопросы бюджета. Поэтому нужно было периодически вносить изменения в очередность председательствования в Совете.

Ныне действующая очередность председательствования в Совете установлена решением Совета от 1 января 1995 г., согласно которому в первой половине 1995 г. место председателя - у Франции, во второй половине - у Испании, а затем очередь на полугодовое председательствование выстраивалась по странам в следующей последовательности: Италия, Ирландия, Голландия, Люксембург, Великобритания, Австрия, Германия, Финляндия, Португалия, Франция, Швеция, Бельгия, Испания, Дания, Греция. Вместе с тем Совет оставил за собой право производить по просьбе государства-члена передвижку его очереди на председательствование. Для принятия такого решения требуется, однако, единогласие при голосовании в Совете.

Совет имеет свой рабочий аппарат, являющийся типичным чиновничьим учреждением. Это Генеральный секретариат, который обслуживает не только собственно Совет, но и Комитет постоянных представителей, а также создаваемые в Совете многочисленные комитеты, подкомитеты и рабочие группы. Совет определяет организацию Генерального секретариата, работающего под руководством Генерального секретаря, являющегося одновременно Высшим представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, Генеральный секретарь - Высший представитель имеет заместителя. (Важность этих постов подчеркивается тем, что решение о их замещении принимается Советом только единогласно.)

Под контролем Совета Генеральный секретарь - Высший представитель и его заместитель проводят все меры, необходимые для обеспечения эффективной работы Генерального секретариата. (Регламент Совета говорит даже о «безупречной работе» этого органа.) Генеральный секретарь - Высший представитель представляет Совету в установленные сроки проект бюджета, обеспечивающего деятельность Совета, а после утверждения бюджета распоряжается средствами, выделенными Совету. Регламент Совета предусматривает выполнение Генеральным секретарем ряда других важных функций, в том числе и таких, которые выходят за чисто организационные рамки.

В составе Генерального секретариата имеются Кабинет государственного секретаря, юридический департамент, семь генеральных дирекций: администрации, операций и переводов, информации, публикации, документации; сельского хозяйства и рыболовства; внутреннего рынка, индустриальной политики, интеллектуальной собственности, права учреждения и услуг, права компаний; научно-исследовательской политики, энергетической политики, транспорта, экологии, защиты потребителя; внешних сношений, развития; отношения с Европарламентом, Экономического и социального комитета, институционных дел, бюджета и персонала; экономических, финансовых, социальных дел.

Роль аппарата Совета тем более значима, что ни один из составов Совета не работает на постоянной основе. Заседания Совета продолжаются максимум несколько дней (да и это бывает редко). Вся немалая работа по организации деятельности Совета и, что особенно существенно, по обеспечению выполнения принятых им документов ложится на плечи чиновников Генерального секретариата, численность которого продолжает расти. В настоящее время он насчитывает более 2 тыс. человек. Это немалая часть «евробюрократии», которая подвергается в последнее время все более резкой критике за медлительность, формализм, смешение функций и многие другие грехи чиновничества.

Заключая характеристику Совета, необходимо еще раз подчеркнуть его двойственную природу. Несомненно, что он создан и действует как институт сообществ, и государства-члены неоднократно подчеркивали свою заинтересованность в таком его призвании. В то же время его задача состоит в том, чтобы достигать намеченных целей путем согласования национальных интересов. Именно поэтому Совет состоит из представителей правительств государств-членов, которые выступают отнюдь не в личном качестве, а строго следуют политическим установкам своего правительства. Вместе с тем Совет это коллегия, или, точнее, коллективный орган, призванный вырабатывать решения, выражающие общие интересы и обязательные для всех стран-участниц.

Содержание деятельности Совета, порядок принятия решений и средства их осуществления - эти и другие условия успешного и эффективного функционирования Совета несомненно подвергаются воздействию позиции, занимаемой каждым государством-членом. Однако Совет не связан формально правом государств-членов и не подлежит их контролю. В этом состоит его роль как моста, связывающего воедино сообщества и государства-члены, а также предпосылка его авторитета.

С позиции внутригосударственной, в особенности с позиции концепции разделения властей, Совет является органом, который осуществляет функции, относящиеся к разным «властям». Такого рода учреждения вообще не свойственны механизму управления современных государств, поскольку они не вписываются в систему координат демократического правопорядка. Оперируя терминами конституционного права, можно сказать, что Совет сходен с органами законодательной власти, а также в значительной степени с органами исполнительной власти.

И сегодня, когда Амстердамский договор поставил точку на дискуссиях, относящихся к будущему Совету, небезынтересно остановиться на некоторых из них. Обращалось внимание, в частности, на то, что укрепление наднациональных черт в организации и деятельности институтов ЕС, а также грядущее расширение состава ЕС до 20-25 государств становятся стимулами для формирования нового подхода к определению роли и места Совета. Характерно, что в этом подходе явно преобладающими становятся компоненты конституционной модели, что сближает ЕС с государственными образованиями.

Наибольший интерес вызывает предложение о том, чтобы преобразовать Совет во вторую палату Европарламента. Идея состоит в том, чтобы дать Совету право не только активно участвовать в законодательном процессе наряду с общей палатой, но и в определенной мере контролировать ход этого процесса, возможно через право вето. Наряду с таким «проконституционным» предложением высказываются и другие предложения, базирующиеся на опыте управления крупными компаниями: Совет видится в качестве некоего наблюдательного комитета или правления, «совета директоров».

В последнее время стали выдвигаться предложения о пересмотре существующего порядка председательствования в Совете. Обязательная ротация на посту председателя через каждые шесть месяцев вызывает критику из-за того, что не дает ему достаточно времени для выработки и реализации собственных идей и программ. Но более серьезное беспокойство порождает перспектива численного роста сообществ. Заинтересованность крупных стран в том, чтобы сохранить за собой на будущее важный рычаг управления, нашла отражение в предложении о сохранении только за ними права назначения председателя Совета. В этой связи появился термин «большая пятерка» (Германия, Франция, Великобритания, Италия, Испания). Другие страны, согласно этому предложению, получат возможность назначать двух заместителей председателя.

Амстердамский договор отложил, но не отменил навсегда институционную реформу. Не исключено, что в будущем к предложениям могут вернуться. Но если предложение об увеличении срока пребывания председателя Совета на своем посту вряд ли вызовет особые возражения, то дележка постав руководителей Совета между крупными и малыми странами может натолкнуться на сопротивление последних. В случае увеличения числа государств-членов вопрос об изменении порядка председательствования так или иначе придется решать.

Европейский совет

Само рассмотрение статуса Европейского совета непосредственно после Совета может вызвать обоснованные сомнения. Правильно ли оценивается реальная роль этого института, его место в механизме управления Европейским союзом? Есть лишь одно формальное обоснование такой очередности рассмотрения: Европейский совет не был предусмотрен учредительными договорами и потому представляет собой как бы дополнительную структуру. Но по существу это самый значимый, самый важный институт Европейского союза. Более того, это не просто институт, но и «встреча в верхах» западноевропейских лидеров. Строго говоря, иерархия институтов Европейского союза допускает обращение к Европейскому совету тогда, когда исчерпаны другие возможности принятия решений, имеющих принципиальное значение. Европейский совет может принимать решения в усложненных условиях, при которых возможности других институтов оказываются недостаточными. Идет ли речь о кризисной ситуации, из которой необходимо быстро найти выход, или о потребности резкого изменения курса интеграции, принятии неординарного решения, без Европейского совета не обойтись.

Необходимость в Европейском совете выявилась не сразу - ни тогда, когда создавалось ЕОУС, и не позднее, когда появились ЕЭС и Евратом. Видимо, авторы Парижского (1951 г.) и Римских (1957 г.) договоров полагали, что Совет может самостоятельно справиться со всеми проблемами, появляющимися в процессе развития сообществ. Однако со временем становилось все яснее, что решение наиболее важных вопросов, касающихся внутренней жизни сообществ или затрагивающих политические отношения между государствами-членами, а также внешние сношения, требует участия «первых лиц», каковыми являются президенты либо главы правительств стран-членов. Совет министров в традиционном составе, особенно когда он состоял из руководителей отраслевых министерств и ведомств, был не вполне авторитетен, и члены Совета министров должны были согласовывать свои действия и позиции с высшим руководством страны.

Чтобы устранить неизбежные задержки и сбои в работе Совета, а главное повысить уровень управляемости сообществ, можно было пойти двумя путями. Первый из них состоял в том, чтобы преобразовать Совет министров в Совет глав государств и правительств, закрепив за ним решение важнейших проблем экономической, социальной и внешней политики сообществ. Но такое решение, с одной стороны, означало бы начало серьезной реформы всей институционной системы, а с другой - ограничило бы активность и мобильность Совета, сферу его деятельности. Ни то, ни другое не соответствовало интересам развития интеграции и могло только помешать делу. Второй путь состоял в создании новой структуры, позволяющей учесть динамику интеграционных процессов, растущую роль Европейского союза как для государств-членов, так и для всего мира, а также условия, наиболее удобные для непосредственного включения в процесс принятия решений высших руководителей государств-членов.

Этот второй путь также не отличался простотой. Строго говоря, введение нового института, особенно такого важного, требовало пересмотра учредительных договоров, внесения в них соответствующих изменений - тогда легитимность вновь созданной структуры не вызывала бы ни малейших сомнений. Однако сложность процедуры рассмотрения и принятия поправок к договорам и неизбежно связанные с этим трудности - как предсказуемые, так и непредсказуемые - отнюдь не вдохновляли на проведение подобной реформы. К тому же «первые лица» государств-членов явно предпочитали оставаться вне рамок, обязательных для Совета.

Выбор в конечном счете был сделан в пользу второго пути. Еще в 1974 г. на Парижском совещании глав государств и правительств было заявлено о необходимости создания Европейского совета, в который вошли бы главы государств и правительств. Это было сделано наряду с решением провести как можно скорее прямые выборы в Европарламент, что как бы сглаживало опасения, и до того порождавшиеся «дефицитом демократии» в сообществах. Главы государств и правительств договорились встречаться не реже трех раз в году в присутствии министров иностранных дел. Эти встречи могли проводиться как в рамках Совета министров, так и в рамках Европейского политического сотрудничества. В случае необходимости Европейский совет мог собираться и чаще, в зависимости от обстоятельств.

Впервые Европейский совет был предусмотрен в Едином европейском акте (1986). Сделано это было чисто формально. Ни о назначении этого органа, ни о его функциях и полномочиях ничего не говорилось. Не определялись его отношения с другими институтами сообществ. Зато состав Совета устанавливался точно и исчерпывающим образом. В него должны были входить руководители государств и правительств государств-членов, а также председатель Комиссии европейских сообществ. Кроме того, им оказывают содействие министры иностранных дел и один из членов Комиссии (ст. 2). Европейский совет должен был собираться на заседания не реже двух раз в год.

Маастрихтский договор полностью воспринял скупые положения Единого европейского акта, которые касались Европейского совета, и закрепил некоторые новые черты его статуса. Участники До-380 говора, судя по всему, стремились раскрыть назначение Европейского совета, но четкого его определения так и не дали. В Договоре довольно напыщенно, но совсем не ясно сказано о том, что «Европейский совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры» (ст. «D»). В последующих статьях Договора эта декларативная формулировка не получила ни развития, ни уточнения, что оставило широкое поле для различных истолкований статуса Европейского совета.

Можно предположить, что подобная расплывчатость формулировок является следствием того, что государства-члены не смогли договориться между собой. Но не менее вероятна и другая причина: это сделано сознательно, чтобы не сковывать деятельность Европейского совета, предоставить ему возможность использовать самые различные приемы и способы воздействия на ход интеграционных процессов, на работу различных органов Европейского союза. Иначе вряд ли участники Маастрихтского договора определяли бы решения Европейского совета как «импульсы» и «общие политические ориентиры». Ведь, строго говоря, такие решения не имеют обязательной юридической силы. Но авторитет Европейского совета столь значителен, что сомнений в выполнении его решений всеми остальными институтами и другими органами Европейского союза не возникает.

Об обязательности решений Европейского совета в Маастрихтском договоре говорится только в связи с рассмотрением общей внешней политики и политики безопасности. В этой сфере введен достаточно простой порядок принятия решения о совместных действиях государств-членов. Принципиальные ориентиры одобряются Европейским советом, а на их основе Совет принимает решения о том, что данный вопрос должен быть предметом совместных действий (ст. «J».3).

Вместе с тем Маастрихтский договор важен тем, что дал ответ на принципиальный вопрос о том, является ли Европейский совет институтом Европейского союза. Это определенно следует не только из того, что Европейский совет заботится о надлежащем развитии Европейского союза, но и из его обязанности представлять Европарламенту доклад о каждом своем заседании и ежегодный доклад о прогрессе, достигнутом Союзом. Маастрихтский договор, подтвердив, что Европейский совет собирается по крайней мере дважды в год, уточнил данное положение: его заседания проходят под председательством главы государства или правительства государства-члена, которое председательствует в Совете.

Европейский совет, таким образом, поставлен на вершину управленческой пирамиды Европейского союза. Но его статус характерен не только «высотой» своего положения, но и широкой сферой деятельности. Не следует забывать, что Европейский союз охватывает своей деятельностью не только сообщества, но и новые сферы сотрудничества государств-членов. Надо напомнить и о том, что, осуществляя общее руководство всеми институтами и другими органами Союза, Европейский совет тем не менее не ограничивает их компетенцию и не подменяет их. Об этом недвусмысленно заявлено в Маастрихтском договоре: «Ничто в настоящем Договоре не должно затрагивать Договоры, учреждающие Европейские сообщества, или последующие Договоры и акты, вносящие в них изменения и дополнения» (ст. «М»). Не случайно сказано и о том, что в Европейском союзе действует единая институционная структура, на которую возложено обеспечение преемственности деятельности, осуществляемой для достижения его целей.

Положения о Европейском совете, закрепленные в Маастрихтском договоре, не получили развития до Межправительственной конференции. Между тем за прошедшие годы многие другие положения Договора были уточнены, дополнены, а то и коренным образом переработаны. Видимо, государства-члены сочли, что общие контуры Европейского совета устраивают их больше, чем четкий рисунок. Европейский совет остается единственным институтом сообществ, который не имеет собственной организации, своего регламента, обособленной бюрократической обслуги. Такой весьма неопределенный статус позволяет ему выступать как бы в разных лицах, проявлять повышенную мобильность, динамизм и необходимую гибкость в решении сложнейших вопросов развития Европейского союза.

Европейский совет выступает то институтом, принимающим самые ответственные, принципиальные решения, то совещанием лидеров государств, ищущих компромисс, то форумом, от которого исходят инициативы, касающиеся деятельности других органов. Возможно, что отсутствие бюрократических рамок, строгой процедуры, всякой иной формальной заорганизованности позволяет ему действовать зачастую неординарно, придает нужную свободу в выборе средств. Внешне неформальный характер заседаний Европейского совета, более схожий с частной встречей государственных деятелей, чем с официальным мероприятием, позволяет его участникам полнее выявлять суть обсуждаемых проблем, явные и даже скрытые интересы сторон, быстрее и легче урегулировать возникающие споры и противоречия. При этом Европейский совет имеет все возможности активно задействовать для реализации своих намерений и конкретных решений всю институционную систему или ее отдельные звенья.

Амстердамский договор оставил основные положения Договора о Европейском союзе, касающиеся Европейского совета, по сути дела, без изменений. Уточнены только функции Европейского совета в сфере общей внешней политики и политики безопасности. Установлено, в частности, что Европейский союз определяет принципы и общие инструкции, касающиеся деятельности Союза в этой сфере, включая вопросы оборонительного характера. Европейский совет принимает также решения об общей стратегии, применяемой Союзом в регионах, где государства-члены имеют существенные общие интересы. «Общие стратегии» должны предусматривать цели, продолжительность и средства.

Своеобразие юридической природы Европейского совета не стало, однако, причиной затруднений в его деятельности. Он довольно быстро нашел свою собственную, никем до него не занятую нишу в системе институтов и процедур, созданных в целях управления сообществами. Особенно существенно то, что Европейский совет счастливо избежал главной опасности, которая его поджидала: он не встал на путь подмены Совета, оставшегося главным «законодательным» органом. Обобщая итоги его деятельности за прошедшие годы, можно сказать, что в основном и главном Европейский совет удачно выступал в роли флагмана, твердо шедшего курсом интеграции, направлявшего и координировавшего усилия государств-членов. Он действительно решал вопросы, достойные высшего уровня руководства, не разменивался на мелочи, но не упускал из вида существо дела тогда, когда оно внешне могло казаться частностью.

Трудно перечислить вопросы, которые были предметом рассмотрения Европейского совета за время его существования. В последние годы его внимание сосредоточивалось на вопросах создания Экономического и валютного союза, введения евро, расширения Европейского союза, а в сфере внешней политики он активно занимался проблемами поддержки курса реформ в бывших социалистических странах, урегулирования кризиса в Югославии. Под эгидой Европейского совета разворачивалась подготовка к Межправительственной конференции, начавшейся в 1996 г. в Италии, решались основные вопросы, возникавшие в ходе этой конференции.

Предварительная подготовка очередного заседания Европейского совета ложится обычно на плечи страны, председательствующей в нем. Она начинается, как правило, сразу после наступления очередного шестимесячного «дежурства» страны-председателя. Непосредственная подготовительная работа проводится высшими чиновниками этой страны совместно с Советом министров и его Комитетом постоянных представителей. На этом уровне отрабатывается ориентировочная повестка дня (жесткий перечень вопросов не предлагается), собираются необходимые материалы, проходят встречи экспертов. Комиссия имеет возможность внести свои предложения, принять участие в разработке тех или иных вопросов. На предварительной стадии выявляются позиции государств-членов по тем или иным вопросам, согласовываются точки зрения, достигается возможный консенсус. Именно здесь во многом предопределяются результаты встречи «в верхах», ее успехи и неудачи. На завершающем этапе подготовки заседания Европейского совета подключаются министры иностранных дел, а в сложных и ответственных ситуациях - непосредственно первые лица государств-членов.

Круг лиц, присутствующих на заседании Европейского совета, строго ограничен. Места за столом в зале заседаний занимают главы государств или правительств и министры иностранных дел, а также председатель Комиссии и еще один ее высокопоставленный представитель. В качестве членов рабочего секретариата допускаются: от Совета министров - один представитель секретариата; от Комиссии - три чиновника; от председательствующей страны - два чиновника. Кроме того, каждое государство-член может иметь на заседании своего советника. В настоящее время всего в зале заседаний Европейского совета находится не более 60 человек.

Каждой делегации предоставляется отдельное помещение для размещения ее рабочего аппарата. Установлена предельная численность такого аппарата - 17 человек. Активное участие в проведении заседания Европейского совета принимают заместители постоянных представителей, в числе функций которых обеспечение связи между делегациями и многое другое, называемое «черновой работой», которая, однако, очень важна на практике.

Заседания Европейского совета в большинстве случаев продолжаются два дня. Если созывается внеочередное заседание, то оно занимает всего один день. Официальные заседания чередуются с неофициальными встречами, проводимыми как в полном составе, так и по группам и в двустороннем порядке. Порой наиболее важные решения принимаются как раз во время неофициальных встреч.

По итогам заседания составляется общий документ, содержащий главные выводы, к которым пришли участники. Как правило, этот документ не носит строго формального характера и предстает во вне в виде заявления или декларации. Он публикуется от имени председательствующего в Европейском совете.

Решения Европейского совета принимаются большей частью единогласно. Порой заседания завершаются консенсусом, достижение которого нередко стоит огромных усилий. Бывают случаи, когда государства-члены воздерживаются от поддержки или выступают против доминирующей точки зрения, и тогда в общем документе говорится о выводах большинства участников. При этом, как правило, излагается мнение страны, занимающей особую позицию.

В связи с большой значимостью заседания Европейского совета привлекают внимание средств массовой информации. Как выбор вопросов для заседания, так и ход их рассмотрения, а главное, принятые решения каждый раз являются предметом обсуждения широкой общественности. Поэтому организаторы заседаний стремятся в приукрашенном виде довести до ее сведения состояние дел путем выпуска информационных сообщений, проведения пресс-конференций. Даже тогда, когда дотошные журналисты узнают о разногласиях, доходящих до противостояния сторон, средства массовой информации получают приглаженную картинку реальных процессов. Привычными стали «фотографии на память» с улыбающимися лидерами стран-участниц.

Практически трудно четко отделить одну ипостась Европейского совета - его деятельность в сфере экономической интеграции, от другой ипостаси - его деятельности как главного органа политического сотрудничества в рамках Европейского союза. В целом он сразу же стал играть роль высшего руководителя, занял высшую ступень иерархии. Даже тогда, когда система европейского политического сотрудничества юридически не зависела от сообществ, его деятельность служила своеобразным связующим звеном. С заключением Договора о Европейском союзе эта роль Европейского совета стала еще более очевидной. Как сказано в Договоре, Союз особо обеспечивает согласованность своих внешнеполитических действий в общем контексте внешней политики в сферах безопасности, экономики и содействия развитию (ст. «С»).

Развитие Европейского совета в системе институтов сообществ продолжается. Несомненно, в его механизмы и процедуры будут привнесены новые черты и свойства. Можно предположить, что он сохранит и упрочит свое доминирующее положение, что главы государств и правительств будут уделять работе в нем тем больше времени и внимания, чем дальше пойдут процессы интеграции - как экономические, так и политические.

Современный подход к Европейскому совету выражен в Маастрихтском договоре следующим образом: «Европейский совет придает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические директивы» (ст. «D»). Структура и порядок деятельности Европейского совета сохранены в прежнем виде. Добавлено только положение о председателе заседания Европейского совета. Эту функцию выполняет глава государства или правительства той страны, представитель которой председательствует в это время в Совете.

Сам факт существования Европейского совета на высшей ступени иерархии имеет тот эффект, что открывает для тех, кто не доволен действиями Совета, возможность апеллировать к Европейскому совету, хотя главы государств и правительств не раз демонстративно отказывались выступать в качестве апелляционной инстанции. Но не менее важно другое: появился определенный водораздел в деятельности обоих институтов - Совета и Европейского совета. Он виден в том, что Европейский совет стремится не входить в обсуждение вопросов текущей жизни, оставляя их на усмотрение Совета.

Далеко не просто складываются отношения Европейского совета с Европарламентом. Первоначально они вообще отсутствовали, что вызывало нередко критику в прессе, со стороны политических партий и в самом Европарламенте. С институционализацией Европейского совета положение дел стало выглядеть иначе. Складывается система взаимной информации, проявляющаяся в том, что, с одной стороны, председатель Европейского совета регулярно выступает перед Европарламентом, а с другой - президент Европарламента получил возможность делать сообщения в начале работы Европейского совета о позиции Европарламента по обсуждаемым вопросам. Однако Европарламент настороженно относится к Европейскому совету, который многие депутаты считают чрезвычайно влиятельным институтом, не подверженным парламентскому контролю.

Стремление снять напряженность в отношениях, пойти навстречу Европарламенту нашло отражение в Маастрихтском договоре, в котором специально записано, что Европейский совет представляет Европарламенту доклад о каждом своем заседании, а также ежегодный письменный отчет о развитии Союза. Однако юридические последствия остались невыясненными. Неясно, как должен вести себя Европарламент и что будет означать, например, его несогласие с положениями докладов и отчетов.

Комиссия

Комиссия занимает особое место в системе управления делами Европейского союза и вследствие этого вызывает повышенный интерес у всех, кто занимается проблемами западноевропейской интеграции. Во-первых, сама по себе Комиссия является специфическим институтом, которому крайне трудно найти аналог в многочисленных межгосударственных образованиях - как существующих ныне, так и ранее существовавших. Отсюда проистекают сложности и споры в трактовке статуса и юридической природы Комиссии. Во-вторых, - и это наглядно подтверждается на практике, - роль Комиссии в жизни сообществ и Европейского союза исключительно велика. Ни один другой институт не выполняет такой объем работы на высшем уровне управления, как Комиссия. В-третьих, Комиссия является таким институтом, который важен не только в настоящее время. Он активно и непосредственно включен в процессы дальнейшего развития Европейского союза, и от него в очень большой степени зависит решение проблем, выдвигаемых временем, весь ход трансформации сообществ на пороге XXI в.

За десятилетия своего существования Комиссия прошла несколько этапов развития, которые в полной мере отразили ступени интеграции, ее перепады. Соответственно менялись функции, задачи и полномочия Комиссии. Не случайно, что даже в учредительных договорах ее назначение определяется по-разному. Договор о ЕОУС 1951 г. исходил из того, что Комиссия (как преемник Высшего руководящего органа) должна быть институтом, инициирующим и принимающим самостоятельно важные решения. Только в самых ответственных ситуациях необходимо было получить согласие Совета. Договоры о ЕЭС и Евратоме 1957 г., однако, взглянули на Комиссию иными глазами. Хотя они и отвели ей роль инициатора и разработчика «законодательства» сообществ, но при этом лишили ее права самостоятельного принятия решений. Вместе с тем Комиссии придали полномочия, необходимые для выполнения «законов» и других важных правовых актов сообществ. В Маастрихтском договоре можно отметить стремление повысить статус Комиссии, расширить круг стоящих перед нею задач. Одна из статей Договора ставит ее почти на один уровень с Советом министров. Тем не менее Договор о Европейском союзе не внес принципиальных изменений в общий статус Комиссии.

Изменения свелись к тому, что усилились наднациональные характеристики Комиссии, позволяющие ей проводить в жизнь политику как по отношению к государствам-членам, т.е. внутреннюю политику, так и по отношению к третьим странам и другим международным организациям, т.е. внешнюю политику. Комиссию очень часто называют «хранителем договоров», что в немалой степени подтверждается закреплением за ней полномочий, позволяющих принимать меры по восстановлению нарушенных принципов учредительных договоров и основывающихся на них правовых актов.

Применяя к институционной системе сообществ общие подходы концепции разделения властей, можно полагать, что Комиссия - это институт, сравнимый со структурами исполнительной власти в традиционной модели государства. Но подобное сравнение весьма условно. Поскольку к этой же ветви «власти» в определенной мере относятся также и Европейский совет, и Совет министров, постольку Комиссия составляет только часть, подсистему в общей структуре исполнительной власти. Потребность в ней проистекает из того, что другие составные части исполнительной власти осуществляют свою деятельность не постоянно, а путем проведения сессий и заседаний. Между тем объем исполнительной деятельности, весьма существенный даже в момент образования сообществ, постоянно растет, что в свою очередь обусловливает потребность в постоянном совершенствовании организационных форм.

Комиссия является не только постоянно функционирующим институтом. В то время как Европейский совет и Совет выполняют функции, которые можно сравнить с общим директивным руководством и законодательством, Комиссия, располагая правом инициативы, контроля и, - что следует особо отметить, - правом распорядительства, включая право принимать в установленных пределах и установленном порядке свои собственные управленческие правовые акты, призвана решать прежде всего задачи, которые ограничиваются исполнением и применением решений двух этих институтов. Иными словами, Комиссия является некоей составной частью правительства, если говорить о правительстве в целом. Сопоставление Комиссии с правительством не выдерживает критики нотой простой причине, что правительство принимает решения, а Комиссия этого права в принципе лишена.

Поэтому всякая прямая аналогия между Комиссией и правительством любого суверенного государства неверна. Скорее можно говорить о Комиссии как о своего рода штабе, консультативном органе, высшей бюрократии исполнительной власти. Но при всех подобных оговорках нельзя не согласиться с тем, что она значительно ближе к постоянной государственной службе, именуемой все чаще администрацией. Для того чтобы убедиться в этом, полезно ознакомиться с тем, как образована, организована и действует Комиссия, каково ее основное назначение.

Прежде всего следует ответить на вопрос о том, почему не был реализован первоначальный замысел. Ведь предшественник нынешней Комиссии - Высший руководящий орган ЕОУС замышлялся как «самодостаточный» институт, способный, как правило, самостоятельно обеспечивать решение управленческих задач. Имелось в виду, что он будет действовать в значительной степени автономно, без сильного контроля со стороны правительств государств-членов. Но такие идеи, отражавшие стремление европейских «федералистов» закрепить и усилить наднациональные черты в развитии механизма интеграции, не встретили достаточной поддержки учредителей ЕОУС. Хотя Высший руководящий орган был определен в Парижском договоре 1951 г. как главный исполнительный институт Сообщества, полномочия этого органа распространялись в основном не на правительства и их учреждения, а на предприятия. В качестве противовеса ему и для осуществления собственного контроля государства-члены ЕОУС образовали Специальный Совет министров.

Вместе с тем именно Высший руководящий орган выполнял законодательные функции. Это полномочие выделяло его в системе институтов ЕОУС и во всяком случае ставило выше Специального Совета министров, несмотря даже на то, что по важным вопросам Высший руководящий орган должен был советоваться со Специальным Советом министров или получать его согласие.

Такой статус Высшего руководящего органа не устраивал руководителей объединившихся государств. В Римских договорах 1957 г., создавших два новых сообщества - ЕЭС и Евратом, по аналогии с Высшим руководящим органом были образованы Комиссии, которые, однако, имели более ограниченные полномочия. В принципе различие между Высшим руководящим органом и Комиссией довольно четко выражено в новом названии института. Это действительно уже не высший орган, его полномочия не только сокращены, но и качественно изменены. Он не занимается законодательством, а выполняет в основном функции законодательной инициативы.

Процесс ослабления реального значения Комиссии в системе институтов сообществ продолжался. Определенную стабильность внес Единый европейский акт с его процедурой сотрудничества, включавшей Совет, Комиссию и Европарламент. Немаловажным было и положение о принятии Советом предложений Комиссии во втором чтении квалифицированным большинством голосов. Но соотношение престижа и реального авторитета Совета и Комиссии неотвратимо склонялось в пользу Совета.

В сущности, Комиссия призвана решать задачи, связанные с функционированием сообществ, создавать предпосылки для их развития. При всем значении «законодательного процесса» Комиссия делает и многое другое, в том числе добивается реализации права сообществ. Она распоряжается финансами сообществ, занимается проблемами реализации принятой политики, ведет переговоры и готовит договоры и соглашения в сфере внешней политики, наделена правом распорядительства, принятия решений в установленных случаях. Ее деятельность можно свести к трем главным направлениям: инициатива, контроль и претворение в жизнь принятых решений. Представить себе сегодня сообщества без Комиссии практически невозможно.

Комиссия не только задумывалась как институт сообществ в самом прямом смысле этого понятия, но и является им. Ее отличие от Совета в этом аспекте заключается в том, что она состоит из постоянных служащих. Это усиливает ее «наднациональный» характер, превращает в основной рупор евроэлиты. Бесспорно, речь не идет о противопоставлении Комиссии другим институтам сообществ. Это было бы заранее обречено на неудачу, тем более что первую скрипку играет отнюдь не Комиссия. Важно другое. Комиссия не только по названию, но и по своей психологии, мышлению отражает и выражает интересы интегрирующейся Европы.

Когда создавалась единая Комиссия, в ее составе было 13 членов. Это число возрастало по мере увеличения числа государств - членов сообществ. Но дело не только в этом. Как установлено в учредительных договорах, в Комиссию входит как минимум один гражданин каждого государства-члена. Был установлен и максимум: не больше двух граждан от одного и того же государства. Следовательно, число членов Комиссии не могло быть меньше 12 и больше 24. Каких-либо других определенных критериев учредительные договоры не содержали. В Маастрихтском договоре эта формальная неопределенность устранена. Как предусмотрено в статье 157, Комиссия состоит из 17 членов. Эта цифра не придумана заново, она была воспринята из практики. Впрочем, она не является неизменным правилом. После вступления в Европейский союз Австрии, Финляндии и Швеции, численность Комиссии была увеличена до 20 человек. Но и этот состав может быть пересмотрен. Необходимо только согласие членов Совета.

Распределение установленного числа мандатов не регулируется никаким актом. Здесь действует негласное правило о том, что государства - члены «большой четверки» (Великобритания, Германия, Италия и Франция) плюс Испания предлагают в состав Комиссии по два, а остальные страны - по одному члену. Как видно, и в этом институте отражен принцип квотного представительства государств-участников с той, однако, поправкой, что различия сведены практически к минимуму и не могут, следовательно, иметь тот же эффект, что и в Европарламенте или в Совете.

Членами Комиссии могут быть только граждане государств-членов. Этот принцип достаточно ясен и не нуждается в комментариях. Стоит только подчеркнуть, что формально этим положением связь члена Комиссии со своим государством исчерпывается, а по прошествии этапа формирования состава Комиссии вообще утрачивает значение. Более того, независимость членов Комиссии подчеркивается значительно чаще и определеннее. Прежде всего во главу угла ставятся их высокие профессиональные качества. В Маастрихтском договоре отмечается, что члены Комиссии отбираются, во-первых, на основе их квалификации, а во-вторых, при условии, что их независимость не вызывает сомнения (ст. 157). Этот принцип не нов. Еще в Договоре о слиянии 1965 г. было особо сказано о том, что в интересах сообществ члены Комиссии должны быть полностью независимы при исполнении своих обязанностей (п. 2 ст. 10). Этот принцип воспроизведен в Договоре о Европейском союзе (ст. 157). Члены Комиссии не должны ни искать, ни получать указания от какого-либо правительства или иного органа. В свою очередь государства-члены взяли на себя обязательство уважать независимость членов Комиссии и не стремиться оказывать влияние на их деятельность. Обращает на себя внимание еще одно важное положение, призванное уберечь членов Комиссии от соблазнов совместить политику с коммерцией либо с планами обеспечить себе в будущем доходное место. Они должны воздерживаться от любых действий, не совместимых с их обязанностями. Они не должны заниматься никакой другой деятельностью - как приносящей, так и не приносящей выгоду; они торжественно обязуются после ухода из Комиссии вести себя с достоинством и скромностью в отношении предложений о занятии должностей и получения доходов. В случае нарушения этих обязательств Суд сообществ может по ходатайству Совета или Комиссии вынести решение о том, что соответствующий член Комиссии в зависимости от обстоятельств может быть принудительно уволен в отставку или лишен права на пенсию и иные льготы и выплаты (п. 2 ст. 157 Маастрихтского договора).

Впрочем, нельзя забывать, что в реальной жизни независимость членов Комиссии от своих правительств имеет определенные пределы. Во-первых, отбор «комиссионеров» - дело правительства, а во-вторых, их назначение зависит от согласия других правительств, как правило, поддерживающих официально предложенных кандидатов (требуется консенсус). Учитывая, что члены Комиссии избираются на пять лет, в руках у правительств остается такой инструмент воздействия на них, как право последующего назначения без какого-либо ограничения продолжительности занятия этой должности.

Члены Комиссии, в том числе и ее председатель, назначаются правительствами государств-членов на основе консенсуса (принятие решения большинством голосов исключено, поскольку речь идет о чрезвычайно важных политических вопросах) на срок в пять лет с правом нового назначения на тот же срок после истечения установленного времени пребывания в должности. Члены Комиссии в полном составе должны уйти в отставку в том случае, если Европарламент в установленном порядке примет решение о вынесении вотума недоверия Комиссии: за такое решение должно быть подано две трети голосов при условии присутствия простого большинства депутатов.

Амстердамский договор внес изменения в порядок утверждения председателя и членов Комиссии, существенно повысив роль Европарламента. Председатель Комиссии утверждается в своей должности после получения согласия Европарламента (прежде обязательной была только консультативная процедура). Что касается членов Комиссии, то они назначаются после достижения «общего согласия» с кандидатом в председатели (прежде речь шла о консультации с ним).