Содержание европейского права

Заключение генерального адвоката имеет очень большое значение. Генеральные адвокаты не связаны жесткими рамками дела и могут рассматривать вопросы, прямо не поставленные перед Судом сторонами. В подавляющем большинстве случаев Суд принимает решения, совпадающие с заключениями генеральных адвокатов. Статистика за годы существования Суда дает соотношение 80 к 20%. Но это показатель высокой квалификации генеральных адвокатов, аргументированности их позиции, четкого обоснования выводов, а не каких-либо иных предпосылок. Суд без колебаний занимает иную позицию, если считает ее более мотивированной.

Несмотря на различия в статусе судей и генеральных адвокатов, порядок их назначения во многом схож. Критерии отбора изложены в учредительных договорах с учетом норм и традиций всех государств-членов. Как сказано, например, в статье 167 Договора о ЕЭС, судья и генеральные адвокаты назначаются из лиц, независимость которых не вызывает сомнений и которые обладают качествами, требуемыми для назначения в своих странах на высшие судебные посты. Кандидаты должны быть из числа юристов, высочайшая квалификация которых является общепризнанной. Такие критерии могут на первый взгляд показаться чересчур общими, но они составили как бы основные рамки, в пределах которых находится место для конкретных решений, отличающихся достаточной гибкостью. Время не потребовало их пересмотра.

Судьи и генеральные адвокаты в самого начала и до сих пор назначаются по взаимному согласию правительств государств-членов. Строго говоря, в учредительных договорах ничего не сказано о том, что каждое государство-член имеет свое постоянное место в Суде. Теоретически можно назначить в Суд несколько юристов из одной и той же страны. Но подобные соображения явно не вписываются в реальную обстановку. Неписаное правило «от каждого государства-члена по судье» строго и последовательно соблюдается на практике.

В отношении генеральных адвокатов действуют другие нормы и традиции. На практике сложилось негласное правило, по которому четыре места отдаются наиболее крупным странам (Германия, Великобритания, Франция, Италия). Остальные пять мест генеральных адвокатов замещаются представителями других стран в порядке ротации.

Поскольку ни одно из предложений национальных правительств не было не только отвергнуто, но и даже оспорено, то можно считать, что судьи и генеральные адвокаты назначаются окончательно своими правительствами. Вопрос о том, насколько подобный порядок назначения судей совместим с идеей их независимости, до сих пор не вызывал в сообществах особого интереса. Иные варианты назначения судей Суда в Люксембурге сколько-нибудь серьезно не рассматривались.

Судьи назначаются на шесть лет. При этом каждые три года происходит частичное обновление состава Суда: поочередно должны сменяться семь, а в следующий раз - восемь судей и, соответственно, четыре и пять генеральных адвокатов. Учредители сообществ явно не пожелали пойти на установление пожизненного назначения. Обновление, однако, не означат обязательной замены: судьи и генеральные адвокаты, срок полномочий которых истек, могут быть переназначены. На практике замена судей и генеральных адвокатов сведена к минимуму. Это объясняется тем, что, с одной стороны, работа в Суде требует не только квалификации, но и накопления необходимого опыта, а с другой - государства-члены привыкли не менять без особой надобности юристов такого уровня.

На первом же публичном заседании Суда, на котором присутствует вновь назначенный судья или генеральный адвокат, он принимает следующую присягу: «Клянусь, что буду выполнять свои обязанности беспристрастно и честно. Клянусь, что буду сохранять тайну во всем, что касается рассмотрения дел в Суде». Сразу же после принятия присяги судья или генеральный адвокат подписывает декларацию, в которой он торжественно обязуется, что как во время пребывания в составе Суда, так и после истечения срока своего пребывания в нем он будет вести себя с достоинством в том, что касается принятия определенных приглашений и подарков.

Судья или генеральный адвокат только в редких случаях может быть отстранен от своей должности. Если Суд собирается для решения вопроса о том, что судья или генеральный адвокат более не может выполнять свои обязанности или не соответствует установленным требованиям, председатель Суда приглашает такого судью или генерального адвоката представить свои объяснения Суду на закрытом заседании в присутствии только членов Суда.

Суд сам избирает из числа своих членов председателя Суда. Его функции достаточно значимы: общее руководство деятельностью Суда, регулирование всего юридического производства в Суде, ведение слушания дел и других заседаний Суда. Срок полномочий председателя - три года. Если этот пост освобождается до истечения срока, то преемник избирается только на оставшийся срок. Ограничения для переизбрания председателя Суда на новый срок отсутствуют.

На более краткий срок (один год) Суд назначает первого генерального адвоката, в функции которого входит выделение генерального адвоката по каждому делу. По истечении данного срока первый генеральный адвокат может быть вновь назначен на эту должность.

Суд имеет свой аппарат, состоящий из квалифицированных специалистов и необходимого обслуживающего персонала. Численность аппарата за последние годы увеличилась. Если в конце 1993 г. в Суде работало около 800 человек, то в конце 1996 г. - около 1000 человек. Они распределены между четырьмя подразделениями (юридическая служба, переводчики, секретариат, библиотека и документация). Главным административным лицом в аппарате является руководитель аппарата (канцлер), подчиненный непосредственно председателю Суда. Аппарат у Суда и Суда первой инстанции один и тот же, что, кстати, подчеркивает единство судебной системы сообществ. Сказалось и то, что оба суда находятся в одном и том же здании. Но поскольку сферы деятельности их разграничены, у Суда первой инстанции есть свой канцлер, в распоряжении которого имеется небольшой секретариат.

Основные правила процедуры в Суде. Важное значение в сообществах с самого начала придавалось не только материальному, но и процессуальному праву. Его основы изложены в учредительных договорах (ст. 184-188 Договора о ЕЭС, ст. 136-160 Договора о Евратоме, ст. 31-45 Договора о ЕОУС). К учредительным договорам приложены протоколы об уставах судов всех трех сообществ. Как и договоры, уставы являются актами первичного права. На основе норм первичного права приняты Судом и единогласно одобрены Советом два документа: сначала Правила процедуры, а позднее и Дополнительные правила процедуры. Процессуальное право сообществ не раз уточнялось и развивалось. В настоящее время действуют Правила процедуры Суда европейских сообществ, принятые 19 июня 1991 г. Они практически являются главным рабочим документом, которым руководствуется ныне Суд в своей повседневной деятельности.

Как сказано в учредительных договорах, Суд заседает в полном составе. Так действовал, в частности, Суд ЕОУС. Но уже после принятия Договора о слиянии соответствующие статьи Парижского и Римских договоров были изменены таким образом, чтобы допустить образование палат. Суду было предоставлено право создавать палаты из своих членов, по три или пять судей в каждой, «для проведения ряда предварительных мер по подготовке судебного разбирательства или рассмотрения некоторых категорий дел в соответствии с процедурой, специально разработанной для этой цели (ст. 165 Договора о ЕЭС). Действующий Регламент Суда говорит уже о палатах не как о неких возможных дополнительных структурах, а как о нормальной форме деятельности Суда: в соответствии с пунктом 2 статьи 165 Договора о ЕЭС, пунктом 2 статьи 32 Договора о ЕОУС и пунктом 2 статьи 137 Договора о Евратоме Суд образует палаты и распределяет между ними судей (ст. 9 Регламента Суда).

В настоящее время в Суде имеется две палаты по пять судей и четыре - по три судьи. Они работают регулярно и, как показывает практика, занимаются не только, да и, пожалуй, не столько предварительными мерами по подготовке судебного разбирательства, сколько рассмотрением дел. В соответствии со своим Регламентом Суд может направлять в палату любой иск, касающийся решения Суда первой инстанции и предусмотренный уставами судов сообществ, любое обращение по поводу предварительного решения, упомянутое в статье 103 данного Регламента, а также любое дело, за исключением тех, которые возбуждены государством-членом или институтом сообществ. Не могут быть, однако, направлены в Суд первой инстанции дела, важность, сложность или особые обстоятельства которых требуют их рассмотрения на пленарном заседании.

Дело, которое, согласно Регламенту, может быть направлено в Суд первой инстанции, в него не передается и рассматривается на пленарном заседании, если того требует государство-член или институт сообществ, являющиеся стороной в деле. Вместе с тем палата имеет право на любом этапе вернуть дело в Суд для рассмотрения на пленарном заседании.

День и час заседаний Суда назначает его председатель, а день и час заседаний палаты - председатель палаты. Суд или палата Суда могут проводить выездные заседания.

Распределение дел по палатам и назначение докладчика осуществляет председатель Суда. Он руководствуется критериями, которые самостоятельно вырабатывает Суд. Дела рассматриваются палатами на тех же началах, что и на пленарном заседании Суда.

Свои решения Суд принимает как на пленарных заседаниях, так и на заседаниях палат. Пленарные заседания обязательны тогда, когда речь идет о делах, возбужденных перед Судом государством-членом или одним из институтов сообществ, равно как и о делах преюдициального характера, предусмотренных в учредительных договорах (ст. 165, 177 Договора о ЕЭС). В Маастрихтском договоре это положение уточняется: «Суд заседает в пленарных заседаниях, когда государства-члены или какой-либо институт Сообщества, участвующие в разбирательстве, просят об этом» (ст. 165). В отношении других категорий дел Суд не связан так жестко и может по своему усмотрению направить дело на рассмотрение в одну из своих палат.

Состав сообществ предопределил чрезвычайно важное значение, которое придается решению вопросов, связанных с языком, используемым как при ведении дел, так и в повседневной работе Суда. В отличие не только от национальных судов, но и от судов международных организаций Суд европейских сообществ работает с применением такого количества языков, которого еще не знала история судопроизводства в мире. Это все языки государств-членов. Как сказано в правилах процедуры Суда, языками, на которых может вестись дело, являются датский, голландский, английский, французский, немецкий, греческий, ирландский, итальянский, португальский и испанский (ст. 29). Количество языков меньше числа государств-членов по той простой причине, что некоторые языки являются общими для нескольких стран: так, французский, кроме Франции, является одним из официальных языков в Бельгии и Люксембурге, немецкий - это язык Германии и Австрии.

Необходимо различать язык судебного разбирательства и внутренний рабочий язык Суда. Язык судебного разбирательства - это один из перечисленных выше официальных языков. Внутренним рабочим языком является французский. Он применяется в повседневной работе администрации Суда, на нем ведутся рабочие встречи и обсуждения судей и генеральных адвокатов. Такое применение французского языка объясняется скорее историческими обстоятельствами, чем принципиальными соображениями. Когда сообщества состояли из шести государств-членов, французский язык был наиболее употребимым в Суде. Он остался таким и позднее, после присоединения к сообществам многих других стран. Английский язык, который медленно, но явно оттесняет французский в других институтах сообществ, не добился этого в Суде. Сказались два фактора: во-первых, высокая культура судейского сословия, для которого именно французский язык не составляет проблем, и во-вторых, усилия французских политических лидеров, активно отстаивавших свои языковые интересы.

Каждое дело рассматривается Судом на определенном языке. В принципе право выбора языка закреплено за истцом. Однако в тех случаях, когда ответчиком является государство-член, а также физическое или юридическое лицо, имеющее гражданство и соответственно регистрацию государства-члена, языком судебного разбирательства должен быть язык данного государства-члена. Если государство-член имеет несколько языков, выбор одного из них принадлежит истцу.

Процедура вынесения предварительных решений предусматривает, что языком судебного разбирательства является язык национального суда, обратившегося в Суд европейских сообществ. В кассационном судопроизводстве избирается язык, на котором шло разбирательство дела в Суде первой инстанции.

Исключения из установленных правил редки. По совместной просьбе обеих сторон Суд может дать согласие на применение иного языка, чем это должно было быть в соответствии с установленным порядком. Но замена допускается только в пределах перечня признанных языков. Новый язык должен применяться на всех стадиях судебного разбирательства. Если просьба об изменении языка поступает от одной из сторон, Суд заслушивает мнение другой стороны и генерального адвоката и только после этого выносит свое решение. Институты сообществ, являющиеся стороной в деле, не имеют права обращаться с просьбой о замене языка.

В Суде европейских сообществ применяется несколько языков. На практике сложилась ситуация, порождающая задержки в судебном разбирательстве, особенно в случаях, когда производство ведется на языках малых стран. Иной раз возникают трудности, связанные с поиском квалифицированного адвоката, хорошо владеющего сравнительно редкими языками. Отсюда проистекают критические оценки действующих правил и, соответственно, предложения перейти к общему языку. С другой стороны, выражается недовольство «засильем» французского языка, что так или иначе ограничивает возможности юристов, чувствующих себя в нем не вполне уверенно. Как выход из положения предлагается распространить многоязычие на все стороны деятельности Суда, включая внутренний обиход. Есть и «компромиссные» идеи, сводящиеся к тому, чтобы Суд использовал не все, а несколько наиболее употребительных языков как для официальных, так и для неофициальных надобностей. Но судя по всему, существующие правила и традиции сохранятся еще долго.

С точки зрения процедуры все дела, рассматриваемые Судом, можно разделить на две группы: 1) иски и кассационные жалобы; 2) предварительные решения. За последние годы сложилось следующее соотношение между ними. В 1992 г. было 162 предварительных решения, 251 иск и 25 кассационных жалоб; в 1993 г. - 204 предварительных решения, 265 исков и 16 кассационных жалоб; в 1994 г. соотношение изменилось в пользу предварительных решений, что стало результатом передачи значительной категории дел на рассмотрение Суда первой инстанции. В этом году Суд европейских сообществ принял примерно столько же предварительных решений - 203, но зато рассмотрел всего 125 исков.

Рассмотрение исков и кассационных жалоб в Суде европейских сообществ производится в соответствии с учредительными договорами, Правилами процедуры и другими документами сообществ. Но каких-либо особенностей по сравнению с традиционной моделью судопроизводства, принятой во многих странах, в праве сообществ, в сущности, нет. Единственное, что выделяет Суд - это то, что рассмотрение всех дел, подпадающих под его юрисдикцию, начинается и завершается в нем. Никакой иной судебный орган не рассматривает и не пересматривает решение, принятое Судом европейских сообществ.

Процедура, установленная учредительными договорами, Правилами процедуры и другими официальными документами, не может изменяться самим Судом даже в деталях. Он обязан строго следовать букве процессуального права сообществ. Это приводит к тому, что иной раз даже простейший вопрос решается путем длительной и сложной процедуры. Внесение любой поправки в действующий порядок требует согласия всех государств-членов.

Судебное разбирательство в Суде подразделяется на две фазы: письменную и устную. Письменная фаза должна быть полностью завершена до начала устной. Что касается устного разбирательства, то оно обязательно во всех случаях, за двумя исключениями. Во-первых, устное разбирательство отсутствует при рассмотрении кассационных жалоб на решения Суда первой инстанции. Во-вторых, стороны могут прийти к соглашению об отказе от устного разбирательства.

Правила процедуры устанавливают, что оригинал искового заявления должен быть подписан от имени стороны ее представителем или юристом. Оригинал заявления со всеми необходимыми приложениями представляется в Суд вместе с пятью копиями для Суда и копией для каждой стороны, участвующей в деле. Копии заверяются стороной, обращающейся в Суд. Институты сообществ дополнительно должны обеспечить в сроки, установленные Судом, перевод на языки всех материалов для разбирательства.

Исковое заявление должно, как правило, содержать следующие сведения: полное наименование и адрес истца; обозначение стороны, против которой предъявлен иск; предмет иска, а также обстоятельства и доказательства, его обосновывающие; просьба (требование) истца к Суду о судебной защите нарушенного права или правомерного интереса; в соответствующих случаях суть дополнительных доказательств, приведенных в поддержку иска. Исковое заявление юридического лица, являющегося частным предприятием, должно, кроме того, содержать данные о регистрации или ином признании правом, а также заверенное соответствующим образом доказательство того, что юрист истца информирован о предоставленных ему правомочиях.

Еще одно существенное правило состоит в том, что исковое заявление должно быть как можно быстрее передано ответчику. После этого в течение месяца ответчик представляет возражения против иска. Этот документ должен содержать такие сведения: полное наименование и адрес ответчика; доказательства, основанные на фактических обстоятельствах и правовых аргументах; объект (требование) возражения, суть свидетельских показаний и иных дополнительных доказательств. Если для подачи возражений против иска потребуется дополнительное время, оно может быть предоставлено только председателем Суда.

Предварительное изучение дела может потребовать проведения дополнительных процессуальных действий. Они назначаются Судом после заслушивания генерального адвоката, а также после ознакомления с мнениями сторон. Суд вправе принять следующие меры: обязать стороны присутствовать лично; потребовать представления дополнительной информации и новых документов; потребовать подтверждения под присягой; провести проверку доклада эксперта; провести инспектирование места или предмета. Дополнительные процессуальные действия, назначенные Судом, могут быть предприняты им самим или поручены судье-докладчику. При проведении дополнительных процессуальных действий должен присутствовать генеральный адвокат. Сторонам предоставлено право присутствовать при проведении таких мер.

Суд вправе по собственной инициативе или по запросу одной из сторон и после заслушивания генерального адвоката предписать, чтобы определенные факты были подтверждены свидетелями. Стороны извещаются о том, когда свидетель будет давать показания перед Судом, и могут при этом присутствовать. После дачи основных показаний председатель Суда по собственной инициативе или по ходатайству сторон может разрешить задавать свидетелю вопросы. Как правило, свидетель приносит присягу Суду. Освободить свидетеля от присяги может только Суд после заслушивания сторон.

Правила процедуры предусматривают, что после того как стадия письменного разбирательства полностью завершена, судья-докладчик представляет Суду свой предварительный доклад с рекомендациями о том, каким образом рассматривать данное дело. Судья-докладчик, в частности, дает рекомендации о необходимых дополнительных процессуальных действиях, а также о том, передавать ли дело пленарному заседанию Суда или одной из его палат. Суд затем принимает решение о последующих действиях.

Если следовать процедурным нормам, то устное разбирательство должно начинаться с заслушивания теперь уже основного доклада судьи-докладчика, в котором обобщаются факты, правовые нормы и доказательства. Но на практике такой доклад рассылается заранее и тем самым молчаливо признается заслушанным.

Устное разбирательство ведется председателем (Суда или палаты), который несет ответственность за его должное проведение. Председатель, а также другие судьи и генеральный адвокат вправе в ходе устного разбирательства задавать вопросы представителям, консультантам и юристам сторон. Стороны могут обращаться к Суду только через своего представителя, консультанта или юриста.

Генеральный адвокат представляет свое заключение устно в конце устного разбирательства. Это последний этап такого разбирательства. После выступления генерального адвоката председатель объявляет устное разбирательство законченным. Правила процедуры допускают исключения: если после выступления генерального адвоката Суд сочтет необходимым, то он вправе предписать проведение дополнительных мер по изучению обстоятельств дела или повторить прежнее расследование. Суд также может возобновить устное разбирательство.

Описанный выше порядок применяется в Суде европейских сообществ для рассмотрения прямых исков и кассационных жалоб на решения Суда первой инстанции. Иной порядок принят в отношении обращений национальных судов (предварительных решений). Он больше напоминает процессуальные правила рассмотрения дел в конституционных судах, существующих во многих государствах современного мира, в том числе в странах, входящих в европейские сообщества. Полной аналогии мешает лишь то обстоятельство, что компетенция Суда европейских сообществ заметно шире, чем компетенция традиционного конституционного суда. Она охватывает не только вопросы принципиального характера, обычно свойственного сфере конституционной законности, но и большое количество вопросов, относящихся скорее к отдельным отраслям права сообществ, включая порой чисто технические вопросы.

Следует иметь в виду, что особенности процедуры принятия предварительных решений предопределены самим характером этих решений и ролью Суда во взаимоотношениях с национальными судами. Инициатива здесь полностью принадлежит национальным судам. Они и только они направляют свои обращения в Суд европейских сообществ. Причем делается это, как правило, уже после начала судебного разбирательства по тому или иному делу. Именно национальный суд определяет конкретное дело, для решения которого требуется предварительное решение Суда европейских сообществ. В ряде стран установлено, что до получения предварительного решения процесс в национальном суде приостанавливается.

Поскольку в государствах-членах действуют различные судебные системы, практика обращения национальных судов в Суд европейских сообществ достаточно разнообразна. Одни суды сопровождают свое обращение подробными приложениями с объяснением фактических и юридических обстоятельство дела, а порой предлагают собственное решение. Другие суды ограничиваются кратким вопросом, как бы полагая, что Суд европейских сообществ находится в курсе проблем правового развития в государствах-членах. Далеко не всегда национальные суды правильно интерпретируют само назначение предварительных решений и возможности Суда европейских сообществ.

В сущности, на Суд европейских сообществ возложена задача, сводящаяся к тому, чтобы дать толкование применяемому праву сообществ. И это делается не в общем виде, а строго в рамках, очерченных конкретным делом. Следует учитывать и то, что Суд европейских сообществ не изучает фактические обстоятельства дела и не принимает свои решения по вопросам национального права. Формулируя свое предварительное решение, Суд европейских сообществ не делает широких выводов и, в частности, не дает заключения о соответствии национального права праву сообществ. Если вопрос к Суду европейских сообществ со стороны национального суда сформулирован неправильно, Суд европейских сообществ отказывается отвечать на него либо изменяет формулировку вопроса.

Рассмотрение обращений национальных судов в Суде европейских сообществ с этих позиций может расцениваться как процесс в процессе, своего рода промежуточный процесс. Завершение такого промежуточного процесса и принятие Судом европейских сообществ предварительного решения отнюдь не означает, что рассмотрение дела в национальном суде прекращено. Национальному суду еще предстоит вынести свое собственное решение. При этом национальный суд в своем решении следует за предварительным решением Суда европейских сообществ прежде всего потому, что у него нет и не может быть другого такого правового основания для решения.

Процессуальные правила, касающиеся рассмотрения дел в преюдициальном порядке, имеют свои особенности. Установлены иные сроки: после представления обращения в Суд европейских сообществ стороны, государства и институты должны направить свои заявления или письменные замечания в течение двух месяцев. Действуют упрощенные правила перевода материалов. Решая вопросы о представительстве и присутствии сторон на своих заседаниях, Суд европейских сообществ принимает во внимание процессуальные нормы, на базе которых происходит разбирательство дела в соответствующем национальном суде.

Влияние традиций и технологии общего права на Суд европейских сообществ определенно сказывается в том, что тогда, когда вопрос, заданный ему при рассмотрении дела в преюдициальном порядке, повторяет в основном вопрос, по которому Суд уже вынес предварительное решение, он после извещения об этом национального суда, от которого поступило обращение, а также заслушивания или получения замечаний от сторон, государств-членов и институтов сообществ и после заслушивания генерального адвоката вправе обоснованным образом сослаться в своем решении на прежнее суждение.

В целом развитие процессуального права, регламентирующего организацию и деятельность Суда европейских сообществ, а в еще большей степени его практика постоянно учитывают многообразный опыт функционирования национальных судов государств-членов. В то же время судебные системы государств-членов развиваются с учетом опыта, накопленного в сообществах. Разумеется, подобное переплетение континентальной модели права с общим правом, помноженное на различия в национальных системах юридического образования, вызывает порой непредвиденные осложнения в практической деятельности Суда европейских сообществ. Но они носят преходящий характер и, как правило, быстро преодолеваются.

Важной чертой деятельности Суда европейских сообществ является правило, согласно которому его решения принимаются от имени всего состава судей, участвовавших в рассмотрении дела. Регламент Суда не признает возможности формулирования особого мнения судьи, а тем более опубликования такого мнения. Если говорить языком политиков, то «диссидентов» в Суде не должно быть. Даже тогда, когда судья-докладчик занимает иную позицию, чем та, которую приняло большинство судей, решение выходит во вне как принятое единогласно.

Является ли это правило достоинством Суда европейских сообществ? Вряд ли на этот вопрос можно ответить утвердительно. Во всяком случае существующий порядок не раз подвергался острой критике в юридической и политической литературе. Сами же судьи считают, что менять данный порядок не следует: он не препятствует коллегиальному обсуждению дела, а самое главное, высказыванию судьями различных точек зрения и одновременно способствует авторитету судебных решений. Ведь Суд существует сравнительно недолго и потому его решения могут восприниматься как не столь уж обязательные, если станет известно, что между судьями нет единства мнений и у тех, кто занимает особую позицию, есть серьезные основания сомневаться в обоснованности принятого решения.

Со временем, однако, разногласия между судьями все чаще становятся достоянием общественности. Судьи, не согласные с решением, принятым большинством голосов, находят пути и средства, чтобы дать информацию относительно своего понимания сути рассматриваемого дела, а также о том, какова была их личная позиция.

Наличие разных мнений в Суде накладывает свой отпечаток на формулировки принимаемого им решения. Судьи стараются избегать в решении спорных моментов, обойти «острые углы». Поэтому из текста судебного решения крайне трудно составить представление о содержании дискуссии, развернувшейся между судьями. Иной раз краткость текста и сжатость формулировок решения отражают остроту споров.

В последние годы через Суд ежегодно проходит около 300 дел. Средняя продолжительность рассмотрения дела в Суде в 1994 г. составила 20,8 месяца для исков всех видов и 18 месяцев для вынесения предварительных решений. При этом Суду удалось добиться сокращения сроков разбирательства дел (два года назад они были более продолжительными и составляли соответственно 22,9 месяца и 20,4 месяца). Суд прилагает усилия к дальнейшему ускорению процесса, отчетливо осознавая, что затяжка с вынесением решений отрицательно сказывается на его авторитете и результативности его деятельности. Это особенно заметно в сфере вынесения предварительных решений: национальные суды не только выражают неудовлетворенность продолжительностью прохождения их обращений через Суд европейских сообществ, но и порой отказываются от таких обращений. При этом страдают интересы единообразия применения и толкования права сообществ.

Судебные решения. Правила процедуры предъявляют строгие формальные требования к решению Суда европейских сообществ. В нем наряду с указанием на то, что это есть решение Суда, должны быть приведены следующие данные: дата поступления дела, фамилии председательствовавшего и судей, участвовавших в разбирательстве дела, фамилия генерального адвоката, фамилия канцлера, описание сторон, фамилии их представителей, консультантов и юристов, изложение иска или обращения за предварительным решением, запись о том, что генеральный адвокат был заслушан, обобщение фактов, основания для принятия решения, постановляющая часть решения, включая решение об оплате судебных издержек.

Решение принимается на открытом заседании Суда. Стороны должны быть приглашены и извещены о дате и месте заседания. Оригинал решения, подписанный председателем, судьями, участвовавшими в рассмотрении дела, и канцлером, запечатывается и передается на хранение в канцелярию. Стороны получают заверенную копию решения. Канцлер отмечает на оригинале решения дату его рассылки сторонам. На канцлера возложена обязанность публикации решений, принятых Судом.

Решение Суда европейских сообществ вступает в силу в день его рассылки сторонам.

Решения Суда европейских сообществ обязательны как для сторон, участвовавших в разбирательстве исков, так и для национального суда, обратившегося за предварительным решением. Приведение в исполнение решений Суда определено условиями учредительных договоров. Как сказано в Договоре о ЕЭС, принудительное исполнение осуществляется в соответствии с гражданско-процессуальными нормами того государства, на территории которого оно имеет место (ст. 192).

Если положение об обязательном характере решений Суда европейских сообществ по искам с теоретической точки зрения не вызывает сомнений, то по отношению к предварительным решениям такие сомнения вполне возможны. Ведь правовая система сообществ не знает иерархического подчинения судов государств-членов Суду европейских сообществ. Вместе с тем нельзя не заметить, что национальные суды в известной мере сравнимы с судами сообществ, наделенными общей компетенцией. Суд европейских сообществ как главный их суд не стоит прямо над ними, но тем не менее выполняет своего рода дополнительные функции по обеспечению единообразного применения права сообществ в государствах-членах, по согласованию и, более того, по сближению права сообществ и национального права. Суд европейских сообществ явно играет более значимую роль, чем просто координатор. Интересы укрепления правопорядка сообществ прямо диктуют необходимость того, чтобы предварительные решения Суда воспринимались национальными судами в качестве не только общего руководства, исходной позиции, своего рода «ключа» для рассмотрения конкретного дела, но и правового акта, который они обязаны строго выполнять.

Разумеется, следует постоянно учитывать, что в сфере предварительных решений, как и в других сферах, Суд европейских сообществ осуществляет свою деятельность в условиях, при которых в принципе есть два правопорядка, сохраняющих свои особенности: правопорядок сообществ и правопорядок государств-членов. И они не просто соседствуют или сопрягаются друг с другом, а оказывают друг на друга заметное влияние. Через предварительные решения Суд активно участвует во взаимодействии этих двух процессов. В свою очередь взаимодействие данных процессов предопределяет содержание и характер предварительных решений Суда, позволяет ему играть активную роль в формировании единого правопорядка.

Повышению роли Суда европейских сообществ способствовали положения Маастрихтского договора. В новой редакции статьи 171 сказано о том, что государство-член обязано принимать все необходимые меры для выполнения решения Суда по поводу нарушения этим государством обязательств, вытекающих из Договора. Если Комиссия сочтет, что такие меры не приняты, она, после предоставления государству возможности дать свои замечания, издает обоснованное заключение, определяющее пункты, по которым это государство не выполнило решение Суда.

Если это государство не принимает необходимых мер по решению Суда в срок, установленный Комиссией, последняя может передать дело в Суд. Поступая таким образом, она определяет единовременную сумму или размер штрафа, подлежащие уплате государством-членом, которые она считает уместными в данных обстоятельствах. Если Суд находит, что государство-член не выполнило его решения, он может наложить на это государство обязательство уплатить единовременную сумму или штраф.

Надо сказать, что в принципе решения Суда европейских сообществ выполняются относительно неплохо. Это прежде всего предопределяется авторитетом, приобретенным Судом, его общей достаточно высокой правовой культурой. Тем не менее вопрос об исполнении решений Суда отнюдь не снят с повестки дня. На, казалось бы, достаточно позитивном общем фоне были и остаются свои проблемы. Европарламент в постановлении от 13 февраля 1996 г. выразил даже свое осуждение случаев невыполнения государствами-членами решений Суда европейских сообществ. Некоторые судебные решения остаются на бумаге очень долго, о чем свидетельствуют примеры тринадцатилетнего игнорирования государствами-членами конкретных решений. Европарламент потребовал, чтобы по отношению к таким государствам-членам были незамедлительно применены финансовые санкции, предусмотренные учредительными договорами.

Европарламент высказался и по поводу предварительных решений. Он обратил внимание на неравномерность их использования в практике государств-членов. В то время как из одних стран идет все увеличивающийся поток обращений национальных судов в Суд европейских сообществ, в других странах возможности преюдициальной процедуры остаются нереализованными. Европарламент запросил у Комиссии подробный анализ состояния дел в данной сфере деятельности Суда европейских сообществ, высказав при этом свое предположение о том, что основная причина кроется в неосведомленности судей национальных судов.

Палата аудиторов

Палата аудиторов была образована в соответствии с пунктом 1 статьи 7, пунктами «а»-«с» статьи 45 Договора о ЕОУС, пунктами «а» - «с» статьи 188 Договора о ЕЭС и пунктами «а»-«с» статьи 160 Договора о Евратоме. Год рождения Палаты - 1975 г. Многие вопросы организации и деятельности Палаты регулируются также в Договоре об изменении некоторых финансовых условий договоров, учреждающих европейские сообщества, и в Договоре, учреждающем единый Совет и единую Комиссию европейских сообществ. Для создания Палаты у сообществ были серьезные основания. Сообщества в 70-е годы смогли обзавестись самостоятельным бюджетом, который становится все более и более объемным. Это не могло не вызвать потребности в независимом, профессиональном и авторитетном финансовом контроле. О полезности такого контроля свидетельствовал опыт государств-членов, в которых давно уже функционировали соответствующие специализированные государственные органы. Потребность в Палате аудиторов остро ощущал Европарламент, бюджетные полномочия которого заметно расширились.

Нельзя сказать, что до этого финансовый контроль в сообществах полностью отсутствовал. До 1977 г. в ЕЭС и Евратоме существовало Счетное бюро, а в ЕОУС - счетный инспектор. Но как показала практика, ни их статус, ни реальный авторитет в системе институтов сообществ не отвечали возросшим требованиям к финансовому контролю. Нужно было не только объединить все счетные службы, но и предоставить новому институту более серьезные права.

Первоначально Палата аудиторов состояла из девяти человек, но с увеличением числа государств - членов сообществ ее состав расширился. В настоящее время в соответствии с принципом: от каждого государства - независимо от численности населения и других критериев - по одному члену Палаты, она состоит из 15 членов. В качестве одного из важнейших принципов деятельности Палаты провозглашена ее независимость. Выполняя свои обязанности, ее члены не должны получать никаких инструкций от правительств или иных органов государств-членов. Установлено, что члены Палаты избираются из числа специалистов, работающих или работавших в органах аудиторского контроля в своих странах или являющихся признанными авторитетами в этой области. Назначение производит Совет на основе единогласного голосования после обязательных консультаций с Европарламентом. Срок пребывания в должности - шесть лет, но правила не запрещают нового назначения членов Палаты, завершивших шестой год срока их полномочий.

Палата аудиторов - коллегиальный орган. В принципе все решения в ней принимаются большинством голосов. Отдельным членам Палаты могут даваться поручения как профессионального, так и административного характера. Председатель Палаты избирается ее членами из своей среды сроком на три года, он может быть переизбран на новый срок.

Палата аудиторов наделена широкими полномочиями. Она проверяет правильность всех поступлений и расходов как в отношении сообществ, так и в значительной мере в отношении органов и организаций, ими образованных. Проверка охватывает, в частности, генеральный бюджет европейских сообществ, финансовую деятельность ЕОУС, не включаемую в данный бюджет, а также внебюджетные финансовые операции, основывающиеся на взносах государств-членов на сотрудничество с развивающимися странами, ассоциированными с ЕЭС. Обращает на себя внимание положение о том, что Палате предписано осуществлять проверку под углом зрения «чистого финансового управления».

По требованию Палаты аудиторов институты сообществ и национальные органы обязаны представлять необходимые документы или иную информацию.

При всей тщательности отработки процедур и форм деятельности институтов сообществ Палата аудиторов выделяется регулированием, казалось бы, частностей и редких ситуаций. Специально указывается на то, что проверки должны проводиться до закрытия счетов. Это означает, что они должны быть систематическими и следовать за каждым поступлением или расходом. В конце финансового года Палата обязана представлять институтам сообществ и публиковать в официальном издании свой годовой доклад. Отдельные годовые доклады составляются для руководства ЕОУС и для организаций, созданных сообществами. Палата представляет институтам сообществ свои заключения и наблюдения по специфическим вопросам, а также выполняет их отдельные поручения. Она наиболее тесно связана с Европарламентом, но прямо не подчинена ему.

Доклады и заключения Палаты аудиторов играют немаловажную роль в развитии сообществ. Они внимательно изучаются соответствующими институтами, в первую очередь Европарламентом и Советом. Маастрихтский договор особо отметил, что Палата оказывает помощь Европарламенту и Совету в осуществлении ими своих полномочий в сфере контроля за исполнением бюджета. Особенно важно ее мнение при рассмотрении в Европарламенте вопроса об оценке деятельности Комиссии за финансовый год. Это мнение учитывается Комиссией, сразу же предпринимающей меры по исправлению выявленных недостатков.

Все возрастающее значение Палаты аудиторов нашло отражение в том, что Договор о Европейском союзе относит ее к основным институтам сообществ (ст. 4). В Договоре указывается, что Палата осуществляет проверку всех отчетов о всех расходах и доходах Сообщества. Она проверяет также правильность отчетов о расходах и доходах всех органов, создаваемых Сообществом, за исключением случаев, когда это прямо запрещается. Аудиторская проверка должна проводиться на основе документов и, если это необходимо, ознакомления с материалами других институтов сообществ и государств-членов. В государствах-членах проверки должны осуществляться во взаимосвязи с их аудиторскими учреждениями.

Амстердамский договор подчеркнул важное значение Палаты аудиторов в институционной системе. О ней теперь говорится в статье «Е» Договора о Европейском союзе, перечисляющей составные части этой системы, равно как и в статье 173, наделяющей Палату аудиторов (а также Европарламент и Европейский центральный банк) дополнительными правами по защите своих прерогатив. Ряд статей Амстердамского договора устанавливают дополнительные права и обязанности Палаты аудиторов в различных сферах. В частности, Палата аудиторов получила доступ к информации, которой владеет Европейский инвестиционный банк. Отдельная декларация предусматривает возможность заключения Палатой аудиторов трехсторонних соглашений с Европарламентом и Комиссией.

Экономический и социальный комитет

Экономический и социальный комитет - один из органов Европейского союза, судьба которого сложилась менее счастливо, чем у многих других. Он был задуман и создан еще Римскими договорами 1957 г. как чисто консультативный орган. Главное его назначение заключалось в том, чтобы дать возможность выявлять и выражать интересы трех важных слоев населения: предпринимателей, работников и власти. Дискуссии на таком форуме, как Экономический и социальный комитет, призваны способствовать выработке совместных докладов, выводов и проектов по проблемам, затрагивающим эти группы населения. Все разработки Комитета с самого начала носили рекомендательный характер. Именно в таком качестве они направляются в Комиссию и Совет министров.

Собственно говоря, идея создания Экономического и социального комитета не нова, да и родилась она не в сообществах. Примерно в пяти-шести государствах - членах Европейского союза давно уже существуют и достаточно активно действуют аналогичные структуры («тройственные комиссии» и т.п.), состоящие из представителей различных групп населения и призванные выражать интересы этих групп по проблемам экономического и социального развития (подобная комиссия отсутствует, однако, в такой стране, как Германия). Сложилось понятие «триединого союза», объединяющего власти, предпринимателей и работников.

Экономический и социальный комитет с самого начала и до последнего времени действует лишь в ЕЭС и Евратоме. В ЕОУС его нет по той простой причине, что там еще ранее был образован и ныне сохраняется как самостоятельный орган Консультативный комитет. Никакого слияния комитетов не произошло. Вероятнее всего, причина этого коренится в той не очень значительной роли, которая отведена им в соответствии с учредительными договорами. Практика не «поправила» исходные документы и, более того, подтвердила определенную второстепенность Экономического и социального комитета ЕЭС и Евратома, равно как и Консультативного комитета ЕОУС.

В составе Экономического и социального комитета в настоящее время насчитывается 220 членов. Это число членов Комитета распределяется между государствами-членами с помощью «ключа», каковым является численность населения той или иной страны. В соответствии с этим «ключом» четыре наиболее крупные страны - Германия, Великобритания, Франция и Италия - направляют в Комитет по 24 члена; Испания - 21 члена; еще одна четверка: Бельгия, Греция, Голландия и Португалия - по 12; Австрия и Швеция - по 11; Дания, Финляндия и Ирландия - по 9; Люксембург - 6 членов.

Все члены Комитета назначаются правительствами государств-членов, а затем утверждаются Советом министров Европейского союза. При этом каждое национальное правительство представляет список, содержащий вдвое больше кандидатов, чем количество мест, отведенных представителям соответствующего государства в Комитете. Задача Совета министров состоит в том, чтобы отобрать из этих кандидатов членов Комитета по установленным квотам. Члены Комитета назначаются сроком на четыре года с правом быть вновь назначенными после истечения этого срока.

По своему статусу Экономический и социальный комитет существенно отличается от других органов Европейского союза. Он достаточно автономен. Заседания Комитета могут созываться не только по инициативе Совета и Комиссии, но и по его собственной инициативе - чаще всего по проблемам, его интересующим. На аналогичных началах действует Консультативный комитет ЕОУС.

Что же такое консультативное Комитета? Если исходить не только из учредительных договоров, но и из практики, то можно сказать следующее. Это, разумеется, прежде всего высказывание Комитетом своего мнения институтам сообществ. Кроме того, особую роль играет прямая и обратная связь с представляемыми группами, что бесспорно в какой-то степени предопределяет формирование общественного мнения. В оценках, анализах, предложениях Комитет отражает также связи с политическими организациями и группировками.

В определенной мере можно провести сопоставление Экономического и социального комитета (а также Консультативного комитета) с трехсторонними комиссиями (труд - капитал - государство) в государствах - членах Европейского союза. По сути дела это институт социального партнерства на уровне Европейского союза.

Установлено, что консультации подразделяются на обязательные и факультативные. Совет или Комиссия в обязательном порядке консультируются с Экономическим и социальным комитетом во всех случаях, предусмотренных в Договоре. Отсутствие такой обязательной консультации означает серьезное процедурное нарушение и может привести к тому, что в случае спора Суд европейских сообществ может объявить соответствующий акт Совета или Комиссии недействительным. Что касается факультативных консультаций, то формально они необязательны. Но на практике по своему значению они нередко мало чем отличаются от обязательных. Не случайно сфера таких консультаций расширяется.

В Маастрихтском договоре сохранены и обязательные, и факультативные консультации, которые проводятся с Комитетом как Советом, так и Комиссией. Указано на то, что эти институты в случае необходимости консультируются с Комитетом. Особенно важно положение о том, что Комитет высказывает свое мнение по собственной инициативе, если считает такую свою акцию уместной (ст. 198). Амстердамский договор ввел консультации Европарламента с Экономическим и социальным комитетом в официальные рамки.

Европейский инвестиционный банк

Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) был учрежден с подписанием Римского договора о ЕЭС в 1957 г. Его членами стали все государства, составившие Сообщество. Прием новых стран в состав ЕЭС каждый раз вел к тому, что они становились членами Банка. Штаб-квартира ЕИБ находится в г. Люксембурге, но Банк имеет свои отделения и в других городах (Лондон, Рим, Брюссель, Афины, Лиссабон). Организация и деятельность ЕИБ подверглась небольшим уточнениям в Маастрихтском договоре, в котором имеется специальная глава V «Европейский инвестиционный банк».

По сравнению с другими учреждениями сообществ ЕИБ выступает максимально автономно. Он имеет все качества юридического лица, собственное и самостоятельное управление. Это проявляется при рассмотрении Судом европейских сообществ споров, в которых Банк выступает одной из сторон. У ЕИБ нет никаких преимуществ либо ограничений в осуществлении в Суде своей правосубъектности.

Главное назначение ЕИБ сформулировано в Договоре о ЕЭС самым общим образом: Банк призван способствовать экономическому развитию Сообщества путем выявления и предоставления новых ресурсов (ст. 3). Если конкретизировать это положение, то деятельность ЕИБ должна быть направлена на то, чтобы путем финансовых вложений прежде всего добиваться выравнивания уровня экономического и социального развития в рамках ЕЭС, преодолевать сложившиеся диспропорции, с тем чтобы обеспечивать внутреннее согласованное последовательное развитие общего рынка. Учредители сообществ с самого начала рассматривали существенный разрыв в уровнях развития государств-членов как повод для серьезного беспокойства, потому что такой разрыв препятствовал, с одной стороны, созданию и нормальному функционированию единого рынка, а с другой - сплочению государств-членов.

Важно подчеркнуть, что ЕИБ развивает свою деятельность на некоммерческих началах. Он не ставит своей целью получение доходов. Его задача состоит в том, чтобы предоставлять кредит и давать гарантии финансирования проектов, важных для сообществ. Как Римский договор 1957 г., так и Маастрихтский договор 1992 г. определяют основные направления финансовой деятельности ЕИБ.

Во-первых, речь идет о проектах, направленных на оказание помощи регионам, отстающим в своем экономическом и социальном развитии. Во-вторых, кредиты и финансирование осуществляются в целях модернизации и конверсии предприятий или для развития новых видов активности в интересах прогресса общего рынка: ЕИБ вступает в дело в случае, когда объем и содержание проектов превышают возможности их финансирования в рамках государств-членов. В-третьих, имеются в виду проекты, представляющие общий интерес для нескольких государств-членов. Это тоже проекты, объем и содержание которых выходят за рамки возможностей участников.

Практика показывает, что ЕИБ финансирует серьезные проекты в сфере региональной политики. Кредиты выделяются целевым назначением для Португалии, Греции, Ирландии, Северной Ирландии, ряда районов Испании, т.е. для регионов с относительно низким уровнем экономического и социального развития. В последнее время усилилось финансирование экономических проектов, которые осуществляются как на региональном уровне (борьба с загрязнением рек, морского побережья и т.п.), так и в рамках сообществ в целом (система очистки воды, атмосферы и т.п.). Много внимания уделяет ЕИБ модернизации путей сообщения, телекоммуникаций и других видов обмена информацией между государствами-членами. Управление Банком строится на началах, свойственных крупным международным финансовым структурам. Устав ЕИБ определяет три основных административных уровня: Совет управляющих - на самом высоком уровне, Комитет управляющих - на среднем и Правление - на низшем. Уровень управления предопределяет различия как в функциях и, соответственно, в компетенции, так и в формах и методах деятельности. Органом «политического руководства» выступает Совет управляющих, сходный по своим функциям и полномочиям с наблюдательными советами и другими высшими органами крупных банков мира. Роль «управляющих» в ЕИБ играют министры, назначаемые государствами-членами (как правило, это министры финансов). Совет определяет основные направления и цели кредитной политики Банка, утверждает ежегодный баланс и годовой отчет, принимает другие важные решения, в том числе об увеличении капиталов ЕИБ. Совет назначает Комитет директоров, Правление и Аудиторский комитет. Решения он принимает своеобразным способом. Необходимо, во-первых, чтобы «за» проголосовало большинство членов, а во-вторых, члены Комитета, отдавшие свой голос «за», должны представлять страны, вклад которых в основной капитал Банка составляет не менее 45%.