Правове регулювання адміністрування податків і збору митних платежів

Штраф взагалі був і залишається найбільш застосовуваною формою покарання за протиправні діяння в будь-якій сфері суспільних відносин.

Аналіз положень лише декількох кодифікованих нормативних актів України (Кримінальний кодекс, Кодекс про адміністративні правопорушення, Митний кодекс) дозволяє стверджувати, що превалюють штрафні санкції.

Слово «штраф» має давнє походження і означає пеню, кару, грошове стягнення «за вину чи проступок» [181].

На відміну від достатнього ступеня врегульованості в законодавстві властивостей і потенціалу процесуального режиму застосування штрафу як кримінально-правової санкції (покарання) за злочинні діяння у сфері митної справи, більш складною є ситуація із штрафами, визначеними в адміністративно-деліктному та митному законодавстві України. Нормативним підґрунтям застосування штрафів як різновиду адміністративних стягнень за вчинення протиправних діянь у сфері митної справи є декілька кодифікованих нормативних актів, передусім Кодекс України про адміністративні правопорушення (ст.27) та Митний кодекс України (розділ ХІХ), що значно ускладнює штрафозастосовну діяльність. Має свою специфіку і процесуальне підґрунтя застосування адміністративно-штрафних санкцій за протиправні діяння у сфері митної справи, а саме:

-провадження в справах про застосування штрафів за порушення правових приписів у сфері митної справи здійснюється згідно з положеннями Митного кодексу України, а в частині, не врегульованій ним,- Кодексом України про адміністративні правопорушення;

-згідно зі ст.363 МК України складається протокол про порушення митних правил;

-за порушення митних правил накладається штраф, про що виноситься відповідна постанова;

-провадження у справах про застосування штрафів за порушення приписів митної справи здійснюється лише уповноваженими особами державних інших органів;

- ст.364 МК України визначає право доручати здійснення окремих дій уповноваженим особам іншого митного органу;

-підвідомчість справ про адміністративні правопорушення, визначена главою ХVІІ КпАП України;

-відрізняється процесуальний порядок з'ясування обставин справи. Так, КпАП України передбачено, що фактичні дані, на підставі яких уповноважена особа встановлює наявність або відсутність адміністративного правопорушення, з'ясовуються на підставі пояснень особи, яка притягується до відповідальності, потерпілого, свідків. Митний кодекс України передбачає опитування осіб щодо справи, про що Державною митною службою України складається протокол;

-суттєво відрізняються перелік і порядок застосування засобів забезпечення адміністративних проваджень.

Процесуальні засади застосування штрафних санкцій, передбачених в МК та КпАП України за порушення правових приписів у сфері митної справи, роблять актуальним питання щодо різної правової природи санкцій майнового характеру у сфері адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, яке все частіше порушується вітчизняною правовою наукою, а отже, й про можливість розмежування адміністративних і митних штрафів, визначення самостійного місця митних штрафів у системі штрафних санкцій у національному законодавстві в контексті визнання більшістю адміністративістів митного права самостійною галуззю національного права (С.В. Ківалов, Б.А. Кормич, М.М. Тищенко та ін.) [76].

Штрафи як різновид майнової санкції у сфері адміністративно-правового регулювання, застосування яких передбачено за порушення правових приписів у сфері митної справи в Кодексі України про адміністративні правопорушення та Митному кодексі України, суттєво відрізняються за своїми матеріальними та процесуально-правовими властивостями, виховним, превентивним і репресивним потенціалом. Це дозволяє порушувати питання про відмінність правової природи зазначених санкцій та про можливість розмежування адміністративно-правових майнових санкцій як штрафів і так званих митних майнових санкцій (штрафів) як самостійних різновидів з метою усунення термінологічної плутанини, а також про доцільність врахування зазначеної пропозиції при остаточному законодавчому визначенні різновидів юридичної відповідальності та галузей національного законодавства України.

Досліджуючи процедурно-процесуальний характер адміністративної діяльності митних органів, ми виходимо з розуміння процесуальної форми, маючи на увазі сукупність однорідних процедурних вимог до учасників процесу, які спрямовані на досягнення конкретного матеріально-правового результату. У даному випадку процесуальна форма є особливу юридичну конструкцію, яка втілює принципи найбільш доцільної процедури здійснення визначених законодавством повноважень. Отже, здійснення адміністративної діяльності у процесуальній формі дозволяє митним органам підвищити ефективність управління у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. Використання процесуальної форми, у свою чергу, дисциплінує посадових осіб митних органів, підвищує їх відповідальність, сприяє здійсненню контролю за реалізацією своїх повноважень та зменшує можливість їх свавільного використання. Удосконалення процесуальної форми має позитивно впливати на діяльність митних органів та їх посадових осіб, а також інших учасників адміністративно діяльності, вимагаючи від них правомірної поведінки у процесі реалізації свого права на ввезення чи вивезення товарів та предметів через митний кордон.

Важливе значення при розгляді організації збору митних платежів мають питання щодо здійснення декларування та митного оформлення товару, визначення митної вартості імпортованих товарів, перспективи в митному законодавстві тощо.

Визначення митної вартості - основний момент процедури митного оформлення товару, який є об'єктом експортно-імпортних операцій. Доцільно зазначити, що світова митна система разом з пріоритетним визначенням митної вартості вирішує проблеми кодування товарів за Товарною номенклатурою зовнішньоекономічної діяльності та захисту інтелектуальної власності (боротьба з підробками торговельних марок, товарних знаків тощо).

Статтею 259 Податкового кодексу України встановлено концептуальні положення щодо визначення митної вартості товарів, які переміщуються через митний кордон України. Передбачається, що при визначенні сум митних платежів, які підлягають стягненню при проведенні процедур митного оформлення товарів, які переміщуються через митний кордон, Україна застосовуватиме методи їх оцінки, передбачені міжнародною угодою щодо застосування ст.VII ГАТТ «Оцінка товарів для митних цілей».

Одним з головних завдань, покладених на митні органи України при провадженні митної політики, є контроль за додержанням законодавства України про зовнішньоекономічну діяльність, використання засобів митно-тарифного регулювання при переміщенні через митний кордон України товарів та інших предметів.

Найбільш поширеним інструментом регулювання зовнішньоекономічної діяльності є ввізне (імпортне) мито, яким обкладаються товари та інші предмети при їх ввезенні на митну територію країни для вільного обігу.

В Україні застосовуються такі види мита:

-адвалерне, що нараховується у відсотках до митної вартості товарів та інших предметів, які обкладаються митом;

-специфічне, що нараховується у встановленому грошовому розмірі на одиницю товарів та інших предметів, які обкладаються митом;

-комбіноване, що поєднує ці обидва види митного обкладення.

За економічним змістом і характером дії імпортне мито належить до вартісних ринкових регуляторів зовнішньоторговельного обороту, тобто як будь-який податок мито збільшує ціну товару і знижує його конкурентоспроможність. Основною метою застосування ввізного мита є:

-створення сприятливих умов для розвитку національного виробництва;

-регулювання конкурентного впливу іноземних товарів на ринок України з метою встановлення добросовісної конкуренції;

-вплив на господарську діяльність і соціальну ситуацію як складової механізму ціноутворення;

-формування раціональної структури споживчого ринку, яка ґрунтується на збалансованій пропозиції внутрішніх та зовнішніх ресурсів, а також на ескалації митного тарифу;

-захист окремих галузей економіки від можливого заподіяння їм суттєвих збитків від іноземних виробників;

-збільшення дохідної частини державного бюджету;

-сприяння структурній перебудові економіки України;

-сприяння оптимізації співвідношення експорту й імпорту держави, валютних витрат і надходжень, досягненню оптимального торговельного балансу;

-досягнення торговельно-політичних цілей у взаємовідносинах з іноземними державами, їх союзами та групами, тобто використання митного тарифу з метою поступок на міжнародних переговорах.

Платниками ввізного мита є суб'єкти зовнішньоекономічної діяльності- юридичні особи та громадяни-підприємці відповідно до законодавства України. Ураховуючи вимоги нормативно-правових актів, звільняються від оподаткування ввізним митом товари, що ввозяться в установленому порядку на митну територію України як гуманітарна та технічна допомога, як іноземні інвестиції до статутного фонду спільних підприємств та на підставі зареєстрованих в установленому порядку договорів (контрактів) про спільну інвестиційну діяльність.

З того часу, як незалежна Україна розпочала активно формувати власну митну політику, відбулися корінні зміни в принципах, основних засадах і законодавчій базі з питань митно-тарифного регулювання. Можна констатувати, що концептуальні підходи до митно-тарифного регулювання за 10 останніх років змінилися радикально.

Так, якщо на початку 90-х років минулого століття запроваджувалось мито на вивезення з України досить великої номенклатури товарів, то на даний час перед державою постає актуальне завдання захисту власного виробника, тому засоби митно-тарифного регулювання в основному зорієнтовано на сприяння експорту та на поповнення бюджету шляхом стягнення податків на ввезення товарів до країни [113].

Основні засади митно-тарифного регулювання визначено Законом України «Про Єдиний митний тариф» 1992р. та Декретом КМУ «Про Єдиний митний тариф України».

Запровадження нового Митного тарифу сприяло стабільності податкового законодавства в частині обкладення товарів ввізним митом та створило позитивні передумови для приєднання України до Міжнародної конвенції з Гармонізованої системи опису та кодування товарів, Генеральної угоди з тарифів і торгівлі (ГАТТ) та вступу України до Світової організації торгівлі (СОТ). З набуттям чинності цим документом Україна застосує Гармонізовану систему опису та кодування товарів 1996р. та Українську класифікацію товарів зовнішньоекономічної діяльності (УКТ ЗЕД).

Чинне законодавство передбачає застосування преференційних, пільгових і повних ставок ввізного мита. Проте реально застосовуються лише пільгові та повні ставки ввізного мита.

У напрямі реалізації митно-тарифної політики держави Держмитслужбою здійснюються заходи щодо поступового приведення національного законодавства у сфері зовнішньоекономічної діяльності до вимог Генеральної угоди з тарифів і торгівлі (ГАТТ) та угод Уругвайського раунду (1994р.) з метою сприяння інтеграції України в Європейське Співтовариство, вступу до Світової організації торгівлі (СОТ). Концепцією трансформації митного тарифу України на 1996-2005 роки відповідно до системи ГАТТ/СОТ, затвердженою Указом Президента України від 06.04.1996р. №255/96, визначено основні принципи та напрями поступового зниження ставок ввізного мита з метою лібералізації міжнародної торгівлі, забезпечення доступу до світових товарних ринків.

Рівень ставок ввізного мита у введеному в дію 01.07.2001р. Митному тарифі України, побудованому на розробленій на основі Гармонізованої системи опису та кодування товарів (Н8 1996) та Комбінованій номенклатурі ЄС Українській класифікації товарів зовнішньоекономічної діяльності (УКТЗЕД), було збережено у 90% товарних позицій. Щодо інших ставок, то при визначенні їх рівня було враховано пропозиції галузевих міністерств, відомств і рішення Митно-тарифної ради України.

Умовою визнання світовою спільнотою будь-якої держави як країни з ринковою економікою є адаптація та трансформація національного законодавства до загальносвітових норм і правил зовнішньої торгівлі, що закладаються в міжнародних конвенціях та угодах. Однією з таких угод є «Угода про застосування статті VII Генеральної угоди з тарифів і торгівлі 1994 року», яка встановлює принципи визначення митної вартості товарів, що є предметом зовнішньої торгівлі. Цю багатосторонню угоду було сформовано під час Токійського (1973-1979рр.) та Уругвайського (1994р.) раундів міжнародних переговорів, які відбувалися під егідою ГАТТ, де сформульовано правила визначення митної вартості товарів. Доцільно зауважити, що міжнародні угоди повинні задовольняти все коло країн-учасниць, тому всі міжнародні конвенції можна розглядати як домінуючі принципи, на підставі яких кожна держава впорядковує свою національну нормативно-правову базу.

Для виконання завдань з наповнення бюджету держави, особливо з перехідною економікою, необхідно перевіряти всі складові митної вартості, яка є основою для нарахування митних платежів (зборів, мита податку на додану вартість та акцизного збору). Виходячи з цього, митні органи зосереджують зусилля для визначення митної вартості товарів, що імпортуються та підлягають митному оформленню для випуску у вільний обіг. Збільшення митної вартості на момент її обчислення призводить до збільшення надходжень до державного бюджету за результатами митного оформлення імпортованих товарів, одночасно збільшуючи вартість імпортного товару, роблячи його неконкурентоспроможним за ціною, що відповідає аналогічним або подібним вітчизняним товарам. Заниження митної вартості призводить до недоборів митних платежів та зменшує ціну імпортованих товарів на внутрішньому споживчому ринку.

Митним кодексом України, Законом України «Про Єдиний митний тариф» та постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2003р. за №375 сформульовано концептуальні основи визначення митної вартості товарів та порядку її декларування митним органам. Нарахування мита і митних зборів на товари та інші предмети, що підлягають митному оформленню, проводиться на базі їх митної вартості, тобто ціни, яку фактично сплачено або підлягає сплаті за них на момент перетину митного кордону України.

Митний орган під час митного оформлення товарів здійснює контроль за правильністю визначення їх митної вартості, в тому числі за правильністю обрання та застосування методу такого визначення, повнотою (комплектністю) поданих документів та їх відповідністю вимогам, установленим законодавством. У разі потреби митні органи можуть проводити перевірки на підприємствах щодо відповідності документів на товари і транспортні засоби, поданих для підтвердження митної вартості товарів, даним бухгалтерського обліку та іншій документації підприємства.

Процедура контролю за правильністю визначення митної вартості товарів має здійснюється з дотриманням строків, визначених законодавством для митного оформлення,- як правило, протягом однієї доби.

У разі, коли декларант не може документально підтвердити заявлену ним митну вартість товарів або коли виникають обґрунтовані сумніви щодо достовірності поданих декларантом відомостей, митний орган може самостійно визначити митну вартість товарів.

Одним із найбільш розповсюджених економічних заходів регулювання міжнародних економічних відносин є митний тариф, який містить деталізований перелік товарів, що оподатковуються, з наведенням способу нарахування, ставки мита відповідно до товарної номенклатури зовнішньоекономічної діяльності. Його також можна розглядати як конкретну ставку мита, яка застосовується при ввезенні певного товару чи вивезенні його за її межі на митну територію країни. У даному випадку поняття митного тарифу повністю збігається з поняттям мита при переміщенні товарів через митний кордон країни і може визначатись як вид митного платежу, що стягується з товарів і предметів, які переміщуються через митний кордон держави.

Водночас в юридичній літературі поняття митного тарифу часто використовується у більш широкому розумінні - як особливий інструмент торговельної політики і державного регулювання внутрішнього ринку країни у його взаємодії зі світовим ринком, тобто це не конкретна ставка щодо визначеної групи товарів, а засіб регулювання зовнішньої торгівлі, який, за термінологією, визначається як «тарифне» регулювання. Тому інколи такі поняття, як «мито» та «митний тариф» розглядаються як еквівалентні. Слід зазначити, що митний тариф - не єдиний економічний інструмент державного регулювання зовнішньої торгівлі, як це засвідчується в економічній літературі. Поряд з ним до системи економічного інструментарію можна віднести як податки, особливо це стосується непрямих податків (нарахування акцизного збору чи податку на додану вартість при імпорті), так і різні види митних чи інших зборів.

Незважаючи на те, що мито за характером дії виступає як економічна категорія, його застосування може мати як економічний, так і правовий характер. Введення мита може бути засобом економічного тиску на відповідні держави або створення режиму найбільшого сприяння з політичних мотивів.

Ставки Єдиного митного тарифу України є єдиними для всіх суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності незалежно від форм власності, організації господарської діяльності та територіального розташування, за винятком випадків, передбачених законами України та міжнародними договорами. Ставки митного тарифу затверджуються Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України.

З метою розгляду пропозицій щодо питань митно-тарифного регулювання та врахування при цьому інтересів суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності і держави в цілому при Кабінеті Міністрів України діє Митно-тарифна рада, функції робочого апарату якої виконує Державна митна служба України.

Податок на додану вартість (ПДВ) є внутрішнім податком і не може регулюватися нормами міжнародних договорів, крім договорів, ратифікованих Верховною Радою України до набрання чинності Закону України «Про податок на додану вартість». Об'єктом оподаткування ПДВ є операції з ввезення (пересилання) товарів на митну територію України та отримання робіт (послуг), що надаються нерезидентами для їх використання (споживання) на митній території України, у тому числі операції із ввезення (пересилання) майна за договорами оренди (лізингу), застави та іпотеки. За операціями, які не підлягають декларуванню митним органам, ПДВ нараховується та справляється податковими органами.

Порядок здійснення контролю за доставкою вантажів у митниці призначення розроблено з метою встановлення надійного контролю за переміщенням товарів та інших предметів між митницями України, оперативного реагування у разі виникнення ускладнень чи непередбачених ситуацій під час такого переміщення, підвищення рівня відповідальності осіб, що здійснюють перевезення вантажів, а також здійснення статистичної обробки й аналізу інформації про переміщувані вантажі. Зазначений порядок затверджено наказами Державної митної служби України від 08.12.1998р. №771 «Про затвердження Положення про порядок здійснення контролю за доставкою вантажів у митниці призначення», від 12.04.2000р. №206 «Про затвердження Порядку заповнення внутрішнього транзитного документа для його використання при здійсненні контролю за доставкою товарів, що переміщуються між митницями в межах митної території України» та від 28.02.2003р. №129 «Про затвердження Положення про порядок контролю за ввезенням на митну територію України окремих видів товарів».

Як правило, товари перевозяться між митницями під митним забезпеченням, яке накладається на упаковку, транспортні засоби чи контейнери таким чином, щоб товари не можна було вилучити з опечатаного вантажного місця, транспортного засобу чи контейнера або помістити в такі місця без видимих слідів розпечатання чи пошкодження митного забезпечення.

Чинним законодавством України визначено необхідність застосування до перевезень окремих видів товарів запобіжних заходів щодо забезпечення доставки цих товарів у митниці призначення (надання фінансових гарантій, охорони і супроводження тощо).

Митне оформлення таких товарів здійснюється тільки за умови застосування таких заходів у порядку, визначеному постановою КМУ від 29.06.1996р. №700 «Положення про надання митним органам України фінансових гарантій щодо обов'язкової доставки товарів до митниць призначення».

Для здійснення контролю за доставкою та виявлення фактів недоставки товарів у митницю призначення використовується програмно-інформаційний комплекс, що базується на відомчій системі зв'язку митних органів України.

Інформаційно-аналітичне митне управління Держмитслужби, використовуючи канали оперативного зв'язку, забезпечує доступ посадовим особам митниць у межах їх службових повноважень до інформації в Єдиній автоматизованій інформаційній системі Держмитслужби України (далі - ЄАІС Держмитслужби України) з можливістю перегляду змісту контрольних документів та контролю їх поточного стану.

Одним із проблемних питань залишається нечітке регулювання ввезення громадянами продуктів харчування на митну територію України. Статтею 9 Закону України від 13.09.2001р. №2681-ІІІ «Про порядок ввезення (пересилання) в Україну митного оформлення й оподаткування особистих речей, товарів та транспортних засобів, що ввозяться (пересилаються) громадянами на митну територію України» встановлено, що дозволяється ввезення громадянами на митну територію України продуктів харчування для власного споживання на суму до 50 євро та в порядку й обсягах, які встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Кабінет Міністрів України Постановою від 13.12.2001р. №1652 «Про обсяги та порядок ввезення громадянами на митну територію України продуктів харчування для власного споживання та перелік предметів, що не можуть бути віднесені до особистих речей громадян» дозволяє ввезення продуктів харчування для власного споживання в упаковці виробника або без неї, загальною масою, яка не перевищує двох кілограмів кожного найменування на одну особу та загальною вартістю до 50 євро. Проте закон України «Про ветеринарну медицину» (зі змінами від 15.11.2001р. №2775-ІІІ) не враховує вимоги Закону України від 13.09.2001р. №2681-ІІІ та встановлює, що «ввезення громадянами, іноземцями та особами без громадянства на територію України продукції тваринного походження для власного споживання забороняється». Це створює чергову нормативну колізію в законодавстві.

Розв'язання цієї проблеми, на нашу думку, полягає в одному: необхідно в найкоротший термін узгодити ці законодавчі акти.

Інше проблемне питання пов'язане з порядком оформлення особистих речей громадян при їх в'їзді на територію України.

Статтею 3 Закону України від 13.09.2001р. №2681-ІІІ «Про порядок ввезення (пересилання) в Україну, митного оформлення і оподаткування особистих речей, товарів та транспортних засобів, що ввозяться (пересилаються) громадянами на митну територію України» встановлено, що «особисті речі, які безпосередньо ввозяться в супроводжуваному багажі будь-якими видами транспорту на митну територію України або пересилаються в несупроводжуваному багажі, усно чи письмово декларуються за бажанням власника таких речей або на вимогу посадової особи митного органу та не оподатковуються». Однак стаття 10 цього ж закону «Тимчасове ввезення громадянами особистих речей та товарів на митну територію України» встановлює, що «громадяни мають право безперешкодно ввозити особисті речі на митну територію України в режимі тимчасового ввезення за умови їх усного або письмового декларування за бажанням власника таких речей». Тобто громадяни-нерезиденти (які ввозять особисті речі в режимі тимчасового ввезення) за своїм бажанням можуть декларувати письмово або свої особисті речі, зокрема особисті прикраси. При цьому виникає двобічна ситуація, в якій громадянин не заповнює митну декларацію; але у зв'язку з цим неможливо налагодити контроль за вивезенням раніше ввезених особистих речей громадян або вивезенням речей та предметів, придбаних громадянами-нерезидентами в Україні (у тому числі й за їх кількістю) [109].

Ця проблема чітко виникає при в'їзді громадян Російської Федерації та громадян країн СНД, які прибувають на територію України у відрядження, на лікування, відпочинок, у відпустки, до родичів, при виїзді яких митними органами застосовуються вимоги Закону України від 05.05.1996р. №163/9б-ВР «Про звільнення від обкладення митом предметів, які вивозяться (пересилаються) громадянами за митний кордон України», підпунктом «в» п.3 якого забороняється вивезення громадянами за межі митної території України «дорогоцінних металів, дорогоцінного каміння та виробів з них, культурних цінностей з метою їх відчуження». При цьому взагалі неможливо здійснити оцінку мети вивезення виробів з дорогоцінних металів та каміння, а в'їзної митної декларації в громадянина-нерезидента немає.

Для вирішення цього питання вважаємо за необхідно прийняти Закон України, в якому б чітко регламентувалися та визначалися норми вивезення з митної; території України товарів та предметів, у тому числі особистих прикрас, громадянами.

У пунктах 19 та 20 додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 13.12.2001р. №1652 «Перелік предметів, віднесених до особистих речей громадян» до особистих речей громадян віднесено «речі, призначені для облаштування і житла та забезпечення життєдіяльності громадян, які перебували за кордоном у довготермінових відрядженнях» та «інші предмети першої потреби, які є власністю громадянина і призначені виняткового для забезпечення його життєдіяльності та власного користування, не є товаром і не призначені для відчуження або передачі іншим особам та відповідають меті перебування за кордоном». Однак до речей, які призначено для облаштування житла, може бути віднесено велику кількість предметів, починаючи від кавоварок та закінчуючи меблями. Таким чином, громадяни, які працювали за кордоном (були в довготерміновому відрядженні) мають можливість ввозити без сплати митних платежів практично будь-які предмети, які вони придбали за кордоном. Також у жодному нормативному документі не визначено термін «довготермінове відрядження», а отже, на п.19 вказаної постанови КМУ може посилатися дуже велика кількість громадян.

Бажано визначити термін «довготермінове відрядження» таким чином: довготермінове відрядження - перебування громадян-резидентів за кордоном України в службовому відрядженні строком не менше ніж один рік з моменту останнього виїзду у відрядження.

Вважаємо за необхідне в найбільш стислий термін надати роз'яснення щодо окреслених питань, оскільки при щодо відповідних деліктів суди, можуть приймати рішення не на користь митних органів.

Проблемним питанням також є вивезення громадянами з митної території України обладнання, комплектуючих матеріалів, запасних частин до обладнання. Це пов'язано з неврегульованістю законодавчої бази стосовно визначення терміна «предмети промислового призначення». Наприклад, у підпункті «б» п.3 Закону України від 05.05.1996р. «Про звільнення від обкладення митом предметів, які вивозяться (пересилаються) громадянами за митний кордон України» визначено, що предмети промислового призначення - це обладнання, комплектуючі, матеріали тощо, які застосовуються у виробничій сфері. Перелік предметів промислового призначення визначається Кабінетом Міністрів України, який своєю постановою від 13.12.2002р. №1911 надає перелік предметів промислового призначення, вивезення яких громадянами України, іноземцями та особами без громадянства за межі митної території України не допускається. Проте в цьому переліку немає жодного виду обладнання та комплектуючих. Також у законодавстві України немає узагальненого переліку предметів, на які встановлено державні дотації.

Вважаємо за доцільне після прийняття Державного бюджету України на наступний 2008 рік, оскільки будуть відомі всі витрати з бюджету, розробити та надіслати всім митним установам перелік підприємств (з переліком продукції, що виробляється ними), які одержують від держави дотації на виробництво.

Певні проблеми також виникають при застосуванні грошової застави. Відповідно до листа ДМСУ від 23.11.2001р. №2/13-5486-ЕП «Про застосування Тимчасового Порядку внесення грошової застави при ввезенні громадянами товарів і транспортних засобів на митну територію України та її повернення» вони є такими: згідно з розділом 4 п. 4.2 повернення здійснюється на підставі письмової заяви громадянина, до якої має бути надано другий примірник уніфікованої митної квитанції МД-1, що підтверджує внесення відповідних сум грошової застави та акта-підтвердження про вивезення товарів, транспортних засобів. Тобто для повернення грошової застави власник товарів і предметів, стосовно яких застосовувалася грошова застава, повинен спочатку вивезти ці предмети, отримати від митного органу акт-підтвердження вивезення, і тільки тоді звертатися з питанням повернення грошової застави.

Згідно з абзацом 5 розділу 4 п. 4.2 власник з метою можливості вчасного отримання суми грошової застави у тижневий термін повинен повідомити відповідний митний орган про строки вивезення ним товарів або транспортних засобів. Однак через митний пост «Одеса-Аеропорт» дуже часто проїжджають транзитом громадяни Молдови, які вже через одну годину можуть бути на українсько-молдавському кордоні. При цьому грошова застава переводиться на рахунок банку відповідною банківською установою на кордоні по єдиному банківському реєстру о 24 годині щодоби і тільки після цього перераховується на рахунок митного органу. Проте власник не може її вчасно повернути. Тому необхідно розробити схему перерахування грошової застави на рахунок митного органу одразу ж після її внесення.

У розділі 4 п. 4.6 зазначено, що повернення грошової застави в іноземній валюті здійснюється винятково митним органом, на рахунок якого вона була внесена. Тобто в разі внесення грошової застави в іноземній валюті при в'їзді на митну територію України власник буде зобов'язаний через нього ж і виїхати.

Згідно з абзацом 9 листа ДМСУ від 07.12.2001р. №1/13-5723-ЕП «у разі, якщо кошти, заявлені з метою повернення сум грошової застави громадянам, не використані за призначенням, вони повинні бути повернуті в касу митного органу не пізніше наступного дня», та в разі запізнення громадянина на два дні, грошова застава, відповідно до листа ДМСУ від 23.11.2001р. №2/13-5486-ЕП, ще не переходить у власність держави, але для її повернення необхідно ще раз замовляти гроші в банку, забезпечуючи їх доставляння до пункту пропуску підрозділами митної варти. При цьому витрачається значна кількість матеріальних ресурсів та робочого часу. З огляду на викладене пропонуємо збільшити зазначений термін з одного дня до чотирьох.

Наступна прогалина полягає в тому, що не визначено застосування грошової застави з використанням пластикових карток, адже дуже часто громадяни-нерезиденти не мають при собі значних готівкових коштів.

Також для забезпечення неухильного виконання листа ДМСУ від 07.12.2001р. №1/13-5723-ЕП необхідно надіслати на митні пости зведений перелік пунктів пропуску на митному кордоні України, які знаходяться на найближчій відстані від митниць, для спрямування до них пасажирів, яким буде повертатися грошова застава [166, с.114].

Незважаючи на те, що правоохоронна спрямованість діяльності митних органів досліджена досить добре, поза увагою дослідників залишилась важлива роль їх фіскальної функції. Відомо, що в сучасних умовах діяльність митних органів у галузі фінансів направлена на проведення єдиної фінансової політики, що включає формування системи управління фінансово-економічним комплексом митної служби.

Правове регулювання діяльності митних органів розглядали у своїх працях українські вчені в галузі фінансового права: Л.К.Воронова [30], Є.В. Додін [53], М.П. Кучерявенко [93], П.С. Пацурківський, Л.А. Савченко [182] та російські: О.Ю. Бакаєва [8], Є.Ю. Грачова, С.Г. Пепеляєв [43], Л.Я. Хоріна [44] та інші. Однак фінансовий статус митної служби ними детально не розглядався.

Поняття «статус» (лат. становище, положення) означає «сукупність загальних прав, що визначають правоздатність, і основних прав і обов'язків, невіддільних від осіб, органів, організацій, юридичних осіб». Правове становище митних органів обумовлено їх специфікою, перш за все, як органів публічної влади, тому базовою категорією виступає їх статус, що є в цілому своєрідною формалізованою характеристикою державно-правової природи і властивостей кожного елемента системи [218].

Поняття «фінансово-правовий статус», не будучи практично розробленим, все ж виявляє себе як комплекс взаємопов'язаних елементів. Це поняття відображає як переваги, так і недоліки реально діючої політико-юридичної системи, принципів демократії, державних основ даного суспільства. Досліджувана дефініція містить норми фінансово-правової спрямованості, що є, як правило, в податковому, бюджетному, митному, банківському, валютному законодавстві [8].

Категорія фінансово-правового статусу включає сукупність прав і обов'язків, процедур і повноважень. Таке розуміння в цілому характеризує її дефініцію, проте є недостатнім.

Безперечно, компонентою цього поняття стосовно митних органів необхідно визнати їх фінансову діяльність у сфері утворення грошових фундацій держави. Проте, з'ясовуючи структуру фінансово-правового статусу митних органів, неправильно вважати, що вона полягає лише в нормах, які становлять зміст інституту митних платежів. Мито, згідно з позицією П.М. Годме, не може слугувати «…обов'язковою належністю даного органу. Воно може бути скасовано, а орган продовжуватиме свою діяльність». У науці митного права висловлено думку про те, що зміст фінансово-правового статусу митних органів - їх фінансова діяльність, «яка виявляється у двох вагомих аспектах: по-перше, у процедурі стягування митних платежів з учасників експортно-імпортних операцій; по-друге, у функціонуванні механізму бюджетного планування фінансування самих митних органів». Не зменшуючи важливості такої позиції, доцільно вважати, що норми, які закріплюють фінансово-правовий статус митних органів, включають набагато більше елементів. На наш погляд, найбільш точно правовий статус структуровано в доктрині адміністративного права.

До складу фінансово-правового статусу митних органів належать:

- мета і завдання фінансової діяльності митних органів;

- функції митних органів у процесі фінансової діяльності;

-повноваження (права й обов'язки), що становлять основний зміст фінансово-правового статусу митних органів;

- форми і методи фінансової діяльності митних органів;

- гарантії як елемент фінансово-правового статусу митних органів [9].

Ю.А. Тіхоміров нормативно встановлені цілі, об'єкти управління і владні повноваження відносить до елементів компетенції. Тому доцільно назвати перші три складові фінансово-правового статусу митних органів узагальнюючим терміном «компетенція» [208]. Таким чином, фінансово-правовий статус митних органів є компетенцією митних органів у процесі фінансової діяльності, формами і методами, за допомогою яких вона реалізується, а також системою гарантій їх фінансової діяльності.

Під метою і завданнями розуміються загальні визначення галузі, сфери, предмета діяльності органу. У сучасних умовах митні органи- єдині в системі виконавчої влади - виконують триєдине завдання: сприяння розвитку зовнішньої торгівлі, стягування митних платежів, правоохоронну діяльність. Митній системі властива здатність швидко адаптуватися до нових вимог і гармонійно поєднувати у своїй діяльності як економічні, так і адміністративні, заборонні засоби регулювання. Такі дії повинні бути підпорядковані основній меті діяльності митних органів.

Відповідно до ст.11 глави 2 МК України митні органи, реалізовуючи митну політику України, виконують завдання щодо контролю за дотриманням законодавства з питань митної справи, захисту економічних інтересів України тощо. Враховуючи те, що мета - це результат, на досягнення якого спрямовані дії, мета митних органів (їх створення, функціонування) полягає у забезпеченні митного регулювання. У свою чергу, митне регулювання забезпечується митними процедурами (п.19 ст.1 глава 7 розділ 1 МК України) та встановлюється порядок і правила, при дотриманні яких юридичні та фізичні особи реалізують право на переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон. Така мета виявляється у трьох основних напрямах: соціальному, захисному і економічному.

Соціальний - направлений на орієнтацію держави на активізацію внутрішньогосподарських зв'язків, що може бути досягнуто прискоренням виконання митних формальностей, оперативністю митного контролю, усуненням зайвих бюрократичних бар'єрів, особливо в зовнішньоекономічних оборудках. Підтримуючи конструктивний діалог влади і бізнесу, Кабінет Міністрів України встановив спеціальні спрощені процедури митного оформлення.

Захисний правовий вектор мети досягається забезпеченням завдань охорони державної і суспільної безпеки та дотриманням економічних інтересів. Для цього застосовуються різноманітні юридичні засоби, за допомогою яких держава диктує правила поведінки в митних правовідносинах. Так, до цих засобів можна віднести процедуру митного оформлення, обмеження переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон та інші нетарифні методи державного регулювання зовнішньоторговельної діяльності. Захисна мета митної діяльності досягається також шляхом припинення правопорушень. Митні органи порушують кримінальні справи про злочини в підвідомчій їм галузі, беруть участь в адміністративному провадженні у справах про порушення митних правил.

Митну політику визначає система принципів і напрямів діяльності держави у сфері забезпечення своїх економічних інтересів та безпеки за допомогою митно-тарифних та нетарифних заходів правового регулювання зовнішньої торгівлі (ст.2 глава 1 розділ 1 МК України).

Митні органи користуються правами і мають обов'язки податкових органів щодо стягування податків при переміщенні товарів і транспортних засобів через митний кордон. Використовуючи ці інструменти, держава впливає на економічні інтереси суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності, разом з тим зберігаючи їх повну самостійність.

Митно-правове регулювання доповнюється податково-правовим регулюванням, що не тільки забезпечує ефективність надходжень доходів до державного бюджету, але й стимулює розвиток виробництва і споживання, підвищення рівня добробуту громадян. Усе це становить сутність регулятивної складової економічної мети. Економічна мета може бути досягнута, якщо фіскальна і регулятивна основа митного оподаткування єдині і побудовані з урахуванням внутрішнього загального оподаткування. На жаль, поки що митне право не може забезпечити високий рівень досягнення економічної мети, що дозволяє розвивати національне виробництво і покращувати добробут громадян.

Отже, митні органи одночасно виступають і як правоохоронні, і як фіскальні. Ці сторони їх діяльності органічно пов'язані між собою, і жодна не домінує над іншою.

У чому ж полягають функції митних органів? Поняття «функція» (лат. Functio - здійснюю) означає напрям і зміст діяльності окремо взятої системи, в юриспруденції - правового інституту. Функції визначаються завданнями (ст. 11 глава 2 розділ 1 МК України).

Проте, на наш погляд, коло завдань і функцій митних органів щодо їх фінансової діяльності є більш широким. Як суб'єкти бюджетного процесу, вони є розпорядниками бюджетних засобів, і функції в даній галузі також складають зміст їх фінансово-правового статусу.

Митні органи реалізують свої функції за допомогою спеціальних форм і методів діяльності. Через форму виражаються дії митної адміністрації, що належать до її компетенції. Форми фінансової діяльності митних органів можна класифікувати на правові і неправові.

Особливість правових форм діяльності митних органів полягає в юридичних наслідках для суб'єктів зовнішньоекономічних відносин. До основних форм такого типу належать нормотворча і правозастосовча діяльність.

До неправових форм діяльності відносять інформативно-організаційні (наради, засідання, митні ревізії суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності) і матеріально-технічні (використання технічних засобів у процесі митного контролю, підготовка довідкових і аналітичних матеріалів та ін.).

У діяльності митних органів можуть поєднуватися правові і неправові форми. Так, необхідне обґрунтовування, зафіксоване у первинних документах, для проведення митної ревізії слугує правовою формою, а проведення самої перевірки (розрахунки, вивчення бухгалтерських проводок тощо)- неправовою формою діяльності [122].

У методах фінансової діяльності митних органів відображається система способів, прийомів і засобів досягнення будь-якої мети, виконання поставленого завдання. Кожний метод відображає характер зв'язку між учасниками правовідносин, при цьому він є тим шляхом, що веде до мети.

У процесі фінансової діяльності використовується імперативний метод фінансового права, заснований на вільних приписах учасникам експортно-імпортних операцій. Метод відображає значущість для митних органів державних інтересів, а також дозволяє здійснювати управління фінансами, забезпечуючи соціально-економічні інтереси суспільства в цілому, а також окремих осіб. Централізоване регулювання означає державну чітку регламентацію в правових актах необхідних моделей поведінки суб'єктів, практично не залишаючи місця для альтернативи [49].

Імперативний метод є основним для фінансової і деяких інших галузей права. Безпосередня фінансова діяльність митних органів відбувається з використанням трьох груп методів, які відповідають етапам руху фінансових ресурсів.

Перша група методів включає способи акумуляції грошових фундацій. У митній сфері це має переважно обов'язковий характер і виражається в стягуванні митних платежів - митного збору, непрямих податків, зборів. Мобілізація фінансових ресурсів відбувається під час нарахування в казну держави коштів у вигляді штрафів, пені, а також виручених від реалізації конфіскованого майна. Необхідно зазначити, що такі методи характеризуються обов'язковістю сплати грошових сум або їх примусовим стягненням.

Другу групу складають методи розподілу грошових ресурсів. До них відносять метод фінансування (безвідплатне, безповоротне, цільове надання грошових коштів з бюджету) і метод кредитування (виділення грошових коштів на умовах поворотності і відплати). Фінансування як правовий інститут є врегульованим правовими нормами виділенням державних або муніципальних грошових коштів на безвідплатній і безповоротній основі, за винятком встановлених законодавством умов поворотності і відплати, для діяльності і розвитку підприємств, організацій і установ відповідно до їх завдань і функцій.

Практично єдиним джерелом фінансування митних органів України є бюджет - митні органи - суб'єкти бюджетних правовідносин. Основна роль державного бюджету виявляється, по-перше, в тому, що його питома вага в сумарних обсягах фінансування перевершує всі інші джерела разом узяті; по-друге, у тому, що бюджет є державним регулятором фондоутворюючих і розподільних відносин у цілому [213].

До третьої групи слід віднести методи використання грошових ресурсів. Вони можуть виражатися в проведенні розрахункових операцій за допомогою безготівкових розрахунків і наявними грошовими коштами. Крім того, фінансові ресурси використовуються певними суб'єктами відносно конкретних об'єктів [44].

Державний бюджет встановлює межі витрачання грошових фундацій державними органами й організаціями, зобов'язавши використовувати їх виключно за призначенням, на передбачені потреби, що затверджено бюджетом [191]. Виконавчим органам у зв'язку з цим надається право лише в обмежених межах і в певному порядку змінювати спрямування коштів.

Особливе місце в змісті фінансово-правового статусу митних органів займає система гарантій їх діяльності. Вона існує у таких аспектах.

Завдання, що стоять перед митною службою, повинні узгоджуватись із загальними завданнями держави в процесі її фінансової діяльності, оскільки фіскальні суб'єкти - митні органи - формують прибуткову частину бюджету держави.

Держава має гарантувати дотримання встановлених законодавством умов для фінансової діяльності митних органів. Мається на увазі матеріально-технічне забезпечення митної служби, фінансування всіх ланок митної системи, розподіл і використання митними органами державних доходів, заохочення службовців.

Наділення митних органів статусами податкових і правоохоронних органів повинно сприяти забезпеченню повного і своєчасного внесення митних платежів, а також застосуванню заходів адміністративної і фінансово-правової відповідальності.

Отже, однією з важливих функцій держави є адміністративно-правове регулювання, яке у формі державного впливу дедалі переважає при управлінні економікою, особливо в податковій та митній сфері. Адміністративно-правове регулювання завжди виражається правовою формою: законами, декретами, указами, постановами та іншими актами, та характеризується встановленими процедурами діяльності, якими мають користуватися суб'єкти податкової та митної служби.

На сучасному етапі адміністративно-правове регулювання діяльності податкової та митної служби відрізняється гнучкістю методів. Важливо на рівні закону закріпити мету, завдання, функції, форми та методи адміністративно-правового регулювання діяльності податкової та митної служби, що буде сприяти розвитку Української держави та сучасної економіки.

2.3 Модернізація діяльності податкової та митної служби в Україні - провідний напрям управління

За роки незалежності України податкова та митна служби пройшли досить складний шлях розвитку в умовах постійних змін податкового та митного законодавства, форм та методів адміністрування податків і митних платежів. Із вступом України до Світової Організації Торгівлі та інших європейських і міжнародних структур настає час переглянути важелі ефективності діяльності фіскальних органів з погляду сприяння розвиткові підприємництва як в Україні, так і з країнами-партнерами, а також налагодження партнерських відносин з платниками податків. Вирішити зазначені проблеми можливо лише за умови удосконалення конкретних напрямів роботи податкової та митної служби, а також удосконалення правового забезпечення адміністрування податків і митних платежів.

Модернізація податкової служби здійснюється вже досить тривалий час. У 1999р. Державною податковою адміністрацією України розроблено Концепцію та проект Програми модернізації податкової служби, в яких ураховано не лише вітчизняний досвід, але й позитивний досвід інших країн світу в адмініструванні податків, в тому числі створення нових технологій податкової діяльності. Наказом ДПА України від 07.04.2003р. №160 затверджено Стратегічний план розвитку Державної податкової служби України на період до 2013 року, в якому визначено основні стратегічні цілі та напрями реформування ДПС України. Стратегічними цілями її розвитку Стратегічним планом передбачається: забезпечення умов для підвищення рівня добровільного виконання платниками податків своїх зобов'язань; створення умов для партнерських взаємовідносин податкової служби із платниками податків; упровадження формалізованих та прозорих форм і методів обслуговування платників податків та трансформація моделі існуючої ДПС України на провідний, підзвітний суспільству високоефективний державний орган виконавчої влади.

Відповідні заходи щодо удосконалення роботи Митної служби України передбачені Концепцією модернізації. Аналіз зазначених програмних документів показав, що основні їх положення спрямовані на покращення стосунків з платниками податків та митних платежів, спрощення податкових та митних процедур, роз'яснення податкового та митного законодавства. Конкретних заходів щодо удосконалення правового регулювання адміністрування податків і митних платежів концепціями не передбачено. У той же час податки та митні платежі стали основним засобом розвитку економіки і джерелом доходів бюджету. Виникла необхідність удосконалити правову систему оподаткування з чітким визначенням прав і обов'язків сторін податкових правовідносин із встановленням санкції за їх невиконання. У правозастосовній діяльності фіскальних органів дедалі активніше використовується юридичний інструментарій цивільно-правового зобов'язання [1].

У статті 67 Конституції України закріплено, що кожен громадянин зобов'язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, установлених законом.

Юридична наука дійшла висновку, що податкові правовідносини, які розвиваються за рахунок обов'язку платника податків платити податки і збори, є, по суті, зобов'язальними.

Ряд науковців-цивілістів не визнають існування зобов'язань поза сферою цивільного права, тому що традиційно категорією «зобов'язання» охоплюються тільки відносини товарно-грошового обміну, що регулюються нормами цивільного права, а не будь-які інші [41, с.417].

Така думка є помилковою вже тому, що позбавлена історичної ретроспективи. Історично теорія податкового та митного права почала розвиватися значно пізніше, ніж теорія цивільного права. Більше того, вона була започаткована, коли теорія цивільно-правового зобов'язання вже була розроблена детально. Тому, з погляду історії, немає підстав для того, щоб відмовитися від можливості виникнення і розвитку правової категорії «податкове зобов'язання».

Головним доказом права на існування категорії «податкове зобов'язання», поряд з цивільно-правовими, є їх спільна економічна основа. Податкове зобов'язання, як і цивільно-правове, безпосередньо пов'язане з правом власності. Якщо цивільно-правове зобов'язання є «способом переміщення вже присвоєного майна» [70], то податкове - спосіб розподілу такого майна. Отже, зобов'язання - спосіб розподілу такого майна. Це випливає з того, що податок - частина власності, яка у встановленому законом порядку має бути передана державі.

Економічні риси податкового зобов'язання визначають і його юридичні ознаки. Аналіз змісту цієї категорії дозволяє дійти до висновку про її спільні риси з класичною категорією «зобов'язання», що розроблена цивілістами.

Найважливішою юридичною особливістю цивільно-правового зобов'язання є майновий характер.

Ознакою класичного зобов'язання є також його цілеспрямованість, оскільки дії боржника здійснюються на користь кредитора [74]. У податковому зобов'язанні ця ознака проявляється чітко: платник податків виконує свій обов'язок винятково на користь держави, яка виступає кредитором в особі податкового органу.