Громадянське суспільство та політична культура: теоретичнийі прикладний аспекти

Але законотворча діяльність не завжди має завершений цикл. Так, у 2007 році було прийнято лише два акти, які безпосередньо стосуються інститутів громадянського суспільства, що становить менше 2% доробку народних депутатів [186, с. 9]. У Верховній Раді України було зареєстровано 11 проектів законів щодо інститутів громадянського суспільства, але жоден із них не був прийнятий за основу. Така ж тенденція спостерігається і далі.

Найактивнішим щодо врегулювання діяльності інститутів громадянського суспільства у другому півріччі 2007 року був уряд. 41% загальної кількості ухвалених органами державної влади актів, що впливають на функціонування інститутів громадянського суспільства, були прийняті Кабінетом Міністрів України [185, с. 10]. За перше півріччя 2008 року Кабінет Міністрів України ухвалив 38 актів (2,6%), які сприяють діяльності інститутів громадянського суспільства, а 14 (0,9%) є спеціальними щодо них. Найважливішим із цих актів є План заходів щодо реалізації у 2008 році Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства [186, с. 6].

Президент України видав 15 Указів (19% загальної кількості актів), що сприяють діяльності інститутів громадянського суспільства [186, с. 10]. А за перше півріччя 2008 року Президент України подав п'ять законопроектів порівняно з двома за весь 2007 рік. Проте, один із них він відкликав, а два проекти були відхилені Верховною Радою, що свідчить загалом про низьку ефективність законодавчих ініціатив, невідповідний рівень взаємодії. Втім, оцінка впливу переважної більшості актів Президента України у сфері громадянського суспільства залишається невизначеною, як і в 2007 році, і залежить скоріше від подальших дій органів виконавчої влади щодо виконання цих Указів.

Щодо сфер урегулювання, то найчастіше органи державної влади ухвалювали акти щодо взаємодії інститутів громадянського суспільства і органів влади -- 16 актів (21% загальної кількості актів), державної політики сприяння розвитку інститутів громадянського суспільства та доступу до інформації -- по 15 актів (20%). Крім того, щодо фінансування інститутів громадянського суспільства було ухвалено 13 актів (17%), соціальних послуг -- 9 актів (11%), а оподаткування інститутів громадянського суспільства -- 8 актів, що становить 10% від загальної кількості прийнятих документів [186, с. 10].

Але деякі нормативно-правові акти не сприяли ефективній діяльності інститутів громадянського суспільства. Вони стосувалися процедури реєстрації виборців, проектів технічної допомоги й надання пільг громадським організаціям інвалідів та їх підприємствам [186, с. 9]. Така тенденція простежується і в діяльності Конституційного Суду України, Вищого господарського суду України, Міністерства фінансів України, Державної митної служби України, Фонду державного майна України, Державного агентства земельних ресурсів України, акти яких негативно позначилися на діяльності інститутів громадянського суспільства [186, с. 6]. Динаміка пропозицій від суб'єктів законодавчої ініціативи стосовно інститутів громадянського суспільства значно поліпшилася в першому півріччі 2008 року у зв'язку з відновленням відносно систематичної роботи Верховної Ради України. Найбільш активними в законотворчій діяльності були народні депутати України, які подали 55 законопроектів [186, с. 9].

Однак при всій позитивній динаміці росту кількості актів державної підтримки розвитку громадянського суспільства, серед ухвалених немає таких, які б суттєво покращили умови діяльності інститутів громадянського суспільства, розширили уявлення про взаємодію, механізми співпраці. Органи влади не беруть активної участі в реалізації комплексу конституційних прав та свобод, дотримання гарантій участі громадян у громадській діяльності в усіх сферах суспільного життя, що не сприяє функціональній дієздатності інститутів громадянського суспільства.

Закони в парламенті народжуються нелегко. На кожен з них суспільство покладає великі надії. Але воно розуміє, що прийнятий закон - це ще не зроблена справа. Потрібні механізми щодо їх упровадження.

Зокрема, великі суперечки точаться навколо проблеми місцевих рад. Практики, політологи, парламентарі схиляються до виділення трьох рівнів рад:

· ради населених пунктів;

· ради відповідних регіонів;

· Верховна Рада України.

Відповідно до такого поділу визначається статус, встановлюються функції рад кожного рівня.

Рада населеного пункту повинна забезпечити життя людей, тобто постійно розв'язувати проблеми торгівлі і громадського харчування, комунального і побутового обслуговування тощо. З точки зору економіки рада на цьому рівні виступає як величезне підприємство, що забезпечує життєдіяльність усіх складових частин населеного пункту. Водночас вона сприяє розвиткові соціально-культурної сфери, створює належні умови для духовного життя. Ці сфери тісно переплетені, пов'язані з повсякденним життям людей. А вони сьогодні, у період кризових явищ в економіці, починають більше спілкуватися один з одним, прагнуть розібратися у процесах, вплинути на їхній хід. Тобто люди починають користуватися своїм правом на самоврядування, правом самим вирішувати свою долю. Політична свідомість багатьох людей починає прокидатися, вони усвідомлюють свої права та обов'язки.

Право на самоврядування на території проживання - це природне право кожної людини, таке саме, як право на свободу, працю, одержання інформації тощо. Скористатися ним людина може безпосередньо - беручи участь у сходах і зборах громадян, у місцевих референдумах або ж шляхом обрання депутата і передачі йому частки своїх прав.

Отже, має існувати, розвиватися, набувати нових рис і повноважень місцеве самоврядування - діяльність рад на рівні населених пунктів.

Другий рівень діяльності рад - регіональний. Ставлення до нього остаточно ще не визначилося. Розглядається адміністративно-територіальний поділ України і природно-історичний поділ на землі. Інший підхід враховує менталітет народу. Сформулювати завдання регіональних рад поки що складно, але зрозуміло головне: вони мають виявляти і задовольняти потреби людей.

Третій рівень рад представлений парламентом України - єдиним законодавчим органом держави. Створення та його діяльність є проявом прав людини мати свою державу, яка б захищала її інтереси. Сьогодні це право реалізоване тільки політично.

Таким чином, маючи триступеневу структуру рад, людина буде мати змогу скрізь - у населеному пункті, регіоні проживання, на державному рівні - задовольнити свої інтереси, реалізувати свої права.

Верховна Рада України прагне до того, щоб зробити ради справжніми господарями на своїй території.

Здійснюється розподіл влад між законодавчими, виконавчими і судовими органами. Сутність цього процесу не всі політичні інститути розуміють однаково. Але ще Арістотель вважав, що держава - це баланс трьох влад. Тому головне не розподіл влади, а консолідація. Нині слід зосередити зусилля на чіткому законодавчому закріпленні і розмежуванні не самої влади, а функцій щодо її здійснення між законодавчими, виконавчими, президентськими, судовими і прокурорськими органами. Кожен із них має право працювати на незалежну Україну, на свій народ, але притаманними саме йому методами.

Виходячи з цього політичні інститути виробляють у своїй діяльності нові підходи, форми і методи збереження громадянського миру, спокою і злагоди. Вони намагаються знайти динамічні механізми розвитку суспільства. Тому політичне життя є насиченим як ніколи. Поступово політична думка проходить шлях від жорсткого протистояння до багатоваріантності. Відбувається пошук оптимального шляху розвитку держави. Усе це вже зафіксовано у політичній свідомості громадян і знаходить поступове відображення в політичній культурі. Але чинне конституційне законодавство все більше відстає від розвитку суспільства. Потребує реформування Конституція, перехід від концепції держава - патрон суспільства, держава - опікун суспільства до держави - слуги. Йдеться про нові конституційні умови дотримання динамічної рівноваги між особистим інтересом і суспільною необхідністю, де остання є похідною від першого.

Своїми діями держава має довести, що головне для неї - налагодити відносини між громадянином, суспільством і нею. Через всю її діяльність повинна проходити ідея про те, що людина - мірило всіх соціальних цінностей, їй мають бути забезпечені економічні та політичні свободи, мир і безпека, гідне існування, реальна можливість участі у вирішенні справ суспільства і держави, доступ до багатств національної та світової культури.

Отже, конкретними засобами реалізації державної політики щодо розвитку інститутів громадянського суспільства в Україні має стати державна підтримка залучення представників громадських організацій до співпраці з державними органами. Потрібно активно задіяти механізм громадських слухань з питань контролю за діяльністю державних інститутів, утворити при центральних та місцевих органах виконавчої влади реально діючі громадські ради з дорадчими функціями. До їхнього складу мають увійти громадяни - авторитетні представники громадської думки, науковці, визнані експерти, представники засобів масової інформації та органів виконавчої влади.

На сьогодні сформована мережа інститутів громадянського суспільства на всій території України. Станом на 1 січня 2007 року зареєстровано понад 130000 недержавних об'єднань. З них громадських організацій -- 50706, благодійних організацій -- 10319, релігійних організацій -- 19706. Інші -- це кредитні та споживчі спілки, політичні партії, об'єднання співвласників багатоквартирних будинків тощо. Окрім того, до недержавного сектора можна віднести 4510 підприємств [101]. За даними Державного комітету статистики, станом на 1 липня 2009 р. в Україні зареєстровано: громадських організацій та їхніх осередків - 61610 (у 2008 р. - 59321); профспілок та їхніх місцевих об'єднань - 23564 (2008 р. - 22678); благодійних організацій - 11972 (у 2008 р. - 9590) [101]. Загалом 2009 рік показав значні темпи приросту громадських організацій в Україні. Можна стверджувати, що в Україні громадянське суспільство інституціонально оформлене. І на сьогодні найважливішим завданням є залучення громадськості до діяльності в його інститутах.

Громадська активність зараз є вкрай низькою, громадяни в цілому залишаються пасивними. Згідно з даними моніторингу, переважна більшість населення України (понад 80%) не належить до жодної з громадських, політичних організацій чи рухів. Серед організацій, в яких беруть участь громадяни за своїми цілями, завданнями й напрямами діяльності, переважають об'єднання професійного (346), фізкультурно-спортивного (270), науково-технічного (144), освітнього, культурно-виховного (151) спрямування. Значну кількість серед зареєстрованих структур становлять організації національних та дружніх зв'язків (125), молодіжні (124), жіночі (44) організації, об'єднання ветеранів та інвалідів (63), охорони природи (52) та інші [367, с. 589].

Щодо регіональної активності населення, то в більшості областей України, за офіційними даними, нараховується кілька сотень організацій громадянського суспільства -- переважна кількість організацій коливається від 200 до 500. Найбільша їхня чисельність діє у Львівській області та у місті Києві. Ці два регіони лідирують за кількістю зареєстрованих громадських організацій (понад 4000) і вирізняються бурхливим суспільно-політичним життям, до якого залучені численні місцеві організації. Значна увага розвитку організацій громадянського суспільства приділяється також у Запорізькій (майже 1500 організацій), Дніпропетровській (майже 1000 організацій), Одеській (майже 1000) і Луганській (більше 750) областях/ Найменша кількість зареєстрованих організацій -- у Харківській і Закарпатській областях (відповідно 112 і 70). Оцінюючи їхню реальну присутність, регіональні експерти відзначають лише 20-30% працюючих зареєстрованих організацій.

Основні висновки щодо регіональних відмінностей були зроблені дослідниками проекту CIVICUS Index on Civil Society (СІВІКУС (Інститут Відкритого Суспільства) Індекс розвитку громадянського суспільства) після тісного спілкування із представниками громадських організацій. Так, представники із західної України вбачають у зростанні громадських організацій реальність політичних змін і розширення можливостей для людей. Члени організацій громадського сектору зі столиці, особливо бізнесові асоціації, які мають досвід лобіювання на національному рівні, вірять, що громадянське суспільство має відіграти роль у зміні стратегій та залученні людей до захисту й просування їх власних інтересів. Учасники із центральної України визначають головною соціальну роль організацій громадського сектору як гарантів добробуту. Гетерогенна південна частина України опікується питаннями дієвості та цілеспрямованості громадських організацій. Учасники з екс-індустріальної східної України підійшли до ідеї громадянського суспільства як до філософської концепції, що базується, в основному, на цінностях та сприйнятті [361].

Останнім часом у взаємодії між державою та інститутами громадянського суспільства позначилася певна тенденція до визнання та зацікавленості з боку держави діяльності громадських структур. Збільшилася не тільки кількість інститутів громадянського суспільства, але й їхня нормативно-творча активність. Це одне з найбільш цінних явищ демократії, оскільки воно відображає процес самоорганізації різних соціальних груп із їхніми специфічними інтересами. Як зазначає доктор політичних наук О. Бабкіна, «Україна завершує початковий етап становлення демократичної соціально-правової держави й переходить до втілення принципів і норм Конституції в реальне життя суспільства, держави, кожної людини. Але ж, це бажання не завжди збігається з реальністю» [373, с. 26]. Однією з причин такого стану є нездатність більшості структур громадянського суспільства ефективно впливати на формування та реалізацію державної політики, хоча їхня просвітницька роль позначається на державотворенні.

Становлення, оптимізація й розвиток інститутів громадянського суспільства потребує стійкої взаємодії з державою, яка зберігає та зміцнює власний правовий демократичний характер. Неодмінною умовою підвищення рівня взаємодії інститутів є реалізація потенціалу громадських організацій щодо посилення ефективності влади у сфері демократизації та соціалізації через незалежну експертизу державних рішень, участь у законотворчості, моніторинг виконання державних рішень та дотримання міжнародних угод. Виникає потреба впроваджувати в громадську думку прагматичне розуміння характеру та функцій громадянського суспільства, як із огляду врахування потреб певних верств населення, так і національних інтересів України [361, с. 278-279].

Фундаментом системи взаємодії влади й громадянського суспільства на всіх рівнях є реальна постійно діюча ефективна система взаємодії організованих посередників, насамперед, мережі громадських рад та засобів масової інформації [373, с. 12]. Без опори на них не можна усвідомити інтереси, цінності та пріоритети, які існують у суспільстві на даному етапі. Засоби масової інформації мають ідеологічно сприяти розвитку морального і політичного плюралізму, інституціоналізації громадських ідеалів і символів. До того ж це один із інститутів громадянського суспільства, який зараз має високу довіру у громадян. За даними Українського інституту соціальних досліджень імені О. Яременка, на питання: «Якою мірою Ви довіряєте засобам масової інформації?», бачимо зростання рівня довіри до них за останні роки. Якщо в червні 2006 року їм довіряло 46 %, то в червні -- липні 2007 року вже 49,5 %, у вересні 2008 року -- 54 %, а у жовтні 2009 року - 60% респондентів. Цікавим є той факт, що найбільший рівень довіри, порівняно з іншими (за виключенням центрального регіону) висловили респонденти у західних областях [90].

Одним з факторів ефективності політичної модернізації є створення багаторівневої системи відносин між органами державної влади та інститутами громадянського суспільства. Однак перешкодами на цьому шляху виступає нерозробленість механізмів взаємодії і співробітництва. Відсутня нормативно-правова база, яка б регламентувала в повному обсязі діяльність інститутів громадянського суспільства, концептуально не визначена роль держави як посередника в розв'язанні конфліктних ситуацій у громадянському суспільстві. На цьому фоні залишається низьким рівень довіри з боку громадян до діяльності інститутів громадянського суспільства; слабка взаємодія з представниками місцевої влади, відносно невисокий рівень конкурентності та чіткий розподіл сфер впливу. За даними соціологічних досліджень, які були проведені Інститутом соціології НАН України, близько 30% респондентів вважають державне керівництво єдино ефективним способом їхнього розвитку [48, с. 41] навіть для таких суто духовних інституцій громадянського суспільства, як церква, творчі спілки, організації за інтересами тощо.

Аналіз сучасних досліджень у вітчизняній політичній науці щодо проблематики розвитку громадянського суспільства свідчить про пошуки моделей його подальшого ефективного функціонування. Залучення справжнього, дієвого потенціалу інститутів громадянського суспільства важливе для ефективного функціонування політичних інститутів, а отже й для реальної відповідальної державної політики. Одночасно з потребою в розвитку демократичної, соціальної, правової держави перед суспільством стоїть завдання вироблення пріоритетів розвитку громадянського суспільства, необхідності визначення першочергових заходів із боку держави щодо створення сприятливих умов для збільшення ваги громадянськості, участі пересічних громадян в ініціюванні та здійсненні сталої політики.

Більшість концепцій демократії базуються на принципі «уряду із народу». Це означає, що громадяни беруть участь у прийнятті важливих рішень, які впливають на суспільно-політичне життя. Основою демократії є поєднання прямих та опосередкованих форм народного представництва. Пряму демократію чинна Конституція України в розділі ІІІ «Вибори. Референдум» [159, с. 27--28] закріплює і регламентує у таких фундаментальних формах, як вибори і референдум, які використовується для вирішення надзвичайно важливих, стратегічних питань суспільно-політичного розвитку. Основою ж повсякденного державного управління виступає представницька демократія, тобто участь народу у здійсненні влади через обраних представників. Врахування переваг і недоліків безпосередньої та представницької демократії приводить до висновку, що їхнє збалансоване функціонування є дуже важливим. У випадку домінування прямої демократії виникає загроза дестабілізації суспільно-політичної системи, якщо ж переважає представницька -- формується відчуження влади та ігнорування інтересів громадян.

У сучасній Україні склалася своєрідна криза представницької демократії, яка виявляється в зниженні легітимності влади, невизначеності владних повноважень, неконструктивності роботи парламенту. Представницькі органи влади здебільшого відстоюють особисті, корпоративні чи партійні інтереси, а не інтереси тих структур суспільства, які вони нібито представляють, і, відповідно, не можуть досягти компромісів.

За даними провідних соціологічних служб населення України вкрай негативно оцінює ефективність діяльності представницьких інститутів, що підтверджує низький рівень громадянської довіри до них. За результатами опитування, проведеного у грудні 2007 року Центром «Соціальний моніторинг», лідерами громадянської недовіри є політичні партії -- їм повністю та скоріше не довіряють 75%, а повністю та скоріше довіряють лише 21% респондентів. Причиною такого високого рівня недовіри є розчарування, особливо серед тих, хто бачить вибори як механізм політичної ротації кадрів та еліт. Верховній Раді України повністю та скоріше довіряють лише 23%, не довіряє більше половини населення України, а саме 57%. Серед місцевих представницьких органів найбільше довіряють міським (сільським, селищним) радам, вони єдині мають позитивний баланс довіри-недовіри, зокрема 48% громадян їм довіряють, а 44% - не довіряють. Меншою довірою користуються районні ради -- 37%, рівень недовіри становить 51%. Обласним радам, серед місцевих представницьких органів населення, довіряють 32% опитаних, не довіряють -- 56% [282].

Однією з головних причин, що обумовлює низький рівень ефективності представницьких органів загалом, є недостатній рівень громадського контролю за їх діяльністю в міжвиборчий період. За даними опитування громадської думки, проведеного Фондом «Демократичні ініціативи» в кінці 2007 року, більше половини населення, 62%, вважають, що скоріше та взагалі вони не можуть впливати на владу і на процес ухвалення рішень; лише кожен п'ятий на це питання відповів позитивно, що становить 21%. На думку громадян, найбільш реальними механізмами, що дають змогу хоча б частково впливати на прийняття певних суспільно-політичних рішень, є вибори Президента України, так вважають 32,3% опитаних. 27,7% називають механізмом впливу вибори до Верховної Ради України, а 17,5% -- вибори до місцевої влади. Менш впливовим механізмом громадяни вважають проведення референдумів -- 15,3%, проте досить високо оцінюють значення мітингів та демонстрацій -- 21,5%. Разом із тим, майже третина опитаних не бачать жодного ефективного механізму впливу на владу -- 28,3% [282]. Наведені дані свідчать про те, що участь громадян у безпосередній підготовці, прийнятті суспільно-політичних рішень, а також у здійсненні належного контролю за їх виконанням у міжвиборчій період є дуже обмеженою.

Аналізуючи ці дані, можна зазначити, що сучасний етап демократичних трансформацій в Україні потребує посилення механізмів безпосередньої участі громадян у суспільно-політичних процесах, оскільки неефективність основних інститутів політичної системи великою мірою обумовлена саме недостатністю громадського контролю за їхньою діяльністю та обмеженням політичної участі громадян лише електоральними процесами.

За цих умов постає потреба збільшення та посилення механізмів безпосереднього впливу громадян на політичний процес. Таке завдання повністю відповідає основним засадам демократичного державного устрою, який, зокрема, передбачає здійснення влади народу як через обрання представницьких органів, так і його безпосередню участь. Представницька та безпосередня участь є різними формами демократії і взаємодоповнюють одна одну в процесі забезпечення ефективного розвитку політичної системи. Враховуючи досвід сталих європейських демократій, слід відзначити, що існуючі в них моделі обов'язково враховують особливості історичного, культурного та суспільно-політичного процесів. Залучення громадян до формування і реалізації державної політики потребує інституціоналізованої діяльності громадянського суспільства. З розвитком останнього цілком можливим може бути наділення їх в уже близький перспективі правом законодавчої ініціативи, що розширить їхню можливість у формуванні державної політики та здійсненні громадського контролю за діяльністю органів державної влади. Сьогодні коло суб'єктів, які мають право внесення законопроектів у єдиний законодавчий орган, визначене Конституцією України (1996 р.).

Чинне законодавство закріплює право громадян брати участь у законотворчому процесі як шляхом прямого волевиявлення (наприклад, на референдумі), так і через органи державної влади, які є суб'єктами законодавчої ініціативи (наприклад, участь у роботі комітетів Верховної Ради України, звернення до народного депутата України із законодавчою пропозицією, участь у парламентських слуханнях тощо).

Не дивлячись на те, що в Конституції України закріплені головні засади реалізації безпосередньої демократії, в ній ще недостатньо чітко виписані механізми прямої демократії. Якщо положення статті 5 визнає суверенне право народу на здійснення влади в державі, закріплює його виключне право визначати та змінювати конституційний лад в країні, то Конституція прямо не врегульовує такого права, не визначає засади реалізації права народної законодавчої ініціативи. Далі, в статті 72 закріплено право громадян ініціювати всеукраїнський референдум, разом із тим, у Конституції не визначено, за якими приводами громадяни можуть ініціювати загальнонаціональний референдум. Зокрема, це є важливим, оскільки в чинній редакції Конституції України ініціатива проведення конституційного референдуму належить виключно Президенту України та Верховній Раді України, а право громадян на законодавчу ініціативу не закріплено. Таким чином, право народу на ініціювання всеукраїнського референдуму носить скоріше декларативний характер і потребує конституційного уточнення.

Відсторонення інститутів громадянського суспільства від законотворчості особливо негативно позначається на процесі створення та вдосконалення Основного Закону. Кон'юнктурне ставлення до політичного реформування призвело до того, що такі важливі проблеми, як конституційне регулювання прав і свобод людини, гарантії їх реалізації, конституційні засади адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, принципи взаємодії між органами самоврядування та регіональними державними адміністраціями так і не знайшли свого вирішення. Зосередження монополії на перегляд Конституції лише політичними силами перетворює конституційну реформу на інструмент задоволення окремих корпоративних інтересів.

Більше того, за умов нерозвиненості демократії, політики успішно використовують передбачені в Конституції форми прямої демократії, наприклад, референдум 2000 року, як інструмент політичної боротьби. В умовах недостатньої сформованості рис громадянської культури, кожному окремому громадянину без підтримки організації однодумців складно реалізувати свої права та захистити свої інтереси. Тому, саме інститути громадянського суспільства, як посередники між владою та окремими громадянами, можуть забезпечити практичну реалізацію конституційних норм щодо народної законодавчої ініціативи.

Певним елементом реалізації законодавчої ініціативи громадян, який передбачено українським законодавством, є використання громадянами права на індивідуальне або колективне звернення, яке закріплене статтею 40 Конституції України, Законом України «Про звернення громадян», а також Указом Президента України «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення». Було б доцільним звернути увагу на можливості використання права на звернення для подачі законодавчих пропозицій до суб'єктів законодавчої ініціативи.

Як свідчить досвід деяких країн, упровадження інституту парламентських слухань є досить ефективним. Представники громадськості, експерти, зацікавлені державні органи можуть надавати вичерпну інформацію, яка є корисною для прийняття законодавчих рішень. Так, у Швеції щорічно комітети проводять близько 40 таких слухань.

Інститути громадянського суспільства в Україні демонструють свою здатність впливати на формування політики в сфері законотворчості. До таких прикладів можна віднести традиційну практику залучення неурядових експертів до підготовки щорічних послань Президента України до Верховної Ради «Про внутрішнє та зовнішнє становище України», участь експертів неурядових аналітичних центрів у робочих групах по підготовці законодавчих актів, програмних документів концептуального та стратегічного характеру. Зокрема, при активній участі Центру миру, конверсії та зовнішньої політики України, Центру О. Разумкова здійснювалася розробка Державної програми інформування громадськості у питаннях європейської інтеграції за період 2004-2007 рр. Розроблено проект Концепції конфесіонально-державних відносин, прийнятий до розгляду Верховною Радою України. Центр політико-правових реформ розробив проект Закону «Про доступ до судових рішень» (прийнятий у грудні 2005 р.) тощо [158]. Таким чином, саме інститути громадянського суспільства мають не тільки потенціал, але й практичний досвід законотворчості. Його використання, на нашу думку, безумовно, має стратегічне значення для ефективного поступу політичного життя в Україні.

Отже, сучасний розвиток громадянського суспільства вимагає вирішення питання про внесення доповнень у Конституцію та чинне законодавство щодо надання йому права законодавчої ініціативи. Воно вже стало реальним суб'єктом суспільно-політичного процесу. Так, станом на 1 січня 2008 року в Україні зареєстровано громадських організацій та їх осередків -- 54862 (майже на 8 тисяч більше, ніж два роки тому); релігійних організацій різного рівня -- 20595 (на 2 тисячі більше, ніж у 2006 році); профспілок та їхніх місцевих об'єднань -- 20405 (на 4,8 тисяч більше, ніж у 2006 році); благодійних організацій -- 10988 (на 1,4 тисячі більше, ніж у 2006 році) [101]. В країні на той момент діяли 2546 громадських організацій всеукраїнського рівня, серед яких близько 930 благодійних організацій та 141 політична партія [276]. Але при постійному зростанні кількості громадських організацій, за оцінками їх представників, громадяни практично залишаються відчуженими від процесу вироблення політики, здійснення ефективного державного управління та громадського контролю. За даними соціологічних досліджень Центра О. Разумкова, 80% громадян не відчувають себе господарями власної держави. Таке відчуття мають лише 11% громадян [90].

Саме інститути громадянського суспільства, з огляду на наявність у них організаційного ресурсу та практичного досвіду, здатні ефективно врівноважити тенденції прямої та представницької демократії в українському державотворенні, активно сприяти подоланню кризи представництва та виробленню реальної демократичної політики органами влади.

Важливим напрямом стратегії подальшого розвитку інститутів громадянського суспільства є створення механізмів розподілу повноважень між політичними інститутами та громадянським суспільством. Природна сутність інститутів громадянського суспільства зводиться до децентралізації влади і наявності дієвих механізмів реалізації інтересів громадян та захисту їхніх прав. Вони забезпечують формування сучасної демократичної влади, сприяють вирішенню проблем, які пов'язані з участю громадян у виробленні й реалізації державної політики, соціального захисту, стабілізацією політичної системи в цілому.

Децентралізація державної влади може відбуватися декількома шляхами. Можлива автономія, що означає відокремлення географічної зони чи області поширення соціальної діяльності від централізованого контролю. Також варте уваги зміцнення самоврядування, що передбачає незалежність у визначенні цілей, використанні ресурсів та встановленні правил для громадян та організацій. Треба застосовувати й делегування як тимчасове цільове надання певних повноважень щодо прийняття рішень нижчим рівням ієрархічної структури або професійних організацій.

Такого роду способи стосуються передусім вертикальної децентралізації, яка передбачає делегування можливостей, влади та ресурсів донизу й наближення рішень до громадян. Але децентралізація може розвиватися й горизонтально. У своїй праці «Теорія децентралізації в культурній політиці: поняття, цінності і стратегії» (1997 р.) Нобуко Кавашима зазначає, що горизонтальна децентралізація у своєму найвужчому розумінні стосується делегування завдань і повноважень із центру певним установам, професійним органам, близьким до уряду організаціям, «придержавним» («на відстані витягнутої руки») органам. У більш широкому розумінні це поняття використовується відносно поширення повноважень по галузях, а в найширшому -- передачі повноважень із державного сектора приватному або третьому (добровільному) секторам [62, с. 16--17].

Саме це визначення підводить нас до одного з центральних питань демократизації політичної системи в цілому й створення ефективного механізму розподілу повноважень між державою й інститутами громадянського суспільства. У 80-90-ті роки ХХ століття по всій Європі у різних формах були запроваджені нові принципи та організаційні стратегії, спрямовані на послаблення адміністративного підпорядкування, фінансування на основі контрактів і проектів, використання близьких до ринку механізмів, нових моделей тимчасових об'єднань і цільового фінансування.

Провідним принципом формування демократичної, правової держави, ефективного розподілу повноважень між політичними інститутами та інститутами громадянського суспільства в сучасній Україні має виступити принцип субсидіарності. Держава, яка дотримується його в своїй діяльності, гарантує своїм громадянам активну участь у місцевому та регіональному самоврядуванні, захист прав і свобод. Принцип субсидіарності нормативно закріплений у Європейській хартії місцевого самоврядування (1985 р.) як такий, що визначає розподіл повноважень різних рівнів публічної влади у державі [105]. Його додержання сприятиме прийняттю рішень на максимально низовому рівні, що збільшить політичну активність громадян, повніше залучить їх до державних справ. Принцип субсидіарності припускає втручання держави в справи громадянських інститутів тільки в тому випадку, коли вони не здатні виконати ту чи іншу функцію, або досягти поставленої мети.

Світова практика підтверджує, що шлях до створення дієвої та впливової системи інститутів громадянського суспільства проходить через становлення місцевого самоврядування. Відповідним Законом України, прийнятим у 1997 році, у статті 2 зазначено, що місцеве самоврядування в Україні -- це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади -- жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста -- самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [105].

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій та повноважень Конституція і цей закон визнають територіальну громаду села, селища, міста. Тобто, українське законодавство, враховуючи світові тенденції та позитивний досвід країн розвинутої демократії, в принципі створило правові засади для активної участі громадян у вирішенні місцевих справ, розвитку інститутів громадянського суспільства.

Конституція України закріплює такі основні форми здійснення громадянами права на участь у місцевому самоврядуванні, як участь у місцевих референдумах, місцевих виборах; робота в органах місцевого самоврядування; оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, посадових осіб; відшкодування за рахунок місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. Відповідно до ч. 1 статті 38 Конституції України громадяни мають право брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраними до органів місцевого самоврядування на основі загального, рівного й прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Членам територіальної громади надається право впливати на роботу місцевих рад, ініціюючи розгляд будь-якого питання, віднесеного до ведення місцевого самоврядування. Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради, підлягає обов'язковому розгляду останнього на відкритому засіданні за участю ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Під час громадських слухань члени територіальних громад можуть порушувати перед депутатами, посадовими особами місцевого самоврядування будь-які питання місцевого значення, формулювати щодо них свої пропозиції, які підлягають обов'язковому розгляду самоврядними органами.

Останнім часом більшою активністю та організованістю відзначається процес створення громад. Так, наприклад, у Дніпропетровській області підписаний меморандум щодо готовності до співробітництва та розвитку територіальних громад між представниками громадських організацій, обласною радою, обласною державною адміністрацією, міськими головами, представниками бізнес-асоціацій. Цей документ включає 10 зобов'язань учасників меморандуму для забезпечення співробітництва та розвитку територіальних громад.

Однак, як свідчить практика, територіальні громади сіл, селищ та міст України ще не набули достатнього досвіду створення органів самоорганізації населення, проведення місцевих референдумів, організації громадських слухань тощо. Не сформовано в більшості громад правову базу, необхідну для ефективного використання форм участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, не розроблено програми розвитку місцевої демократії. Тільки 11% територіальних громад в Україні мають затверджені статути, де врегульовані такі форми взаємодії з громадянським суспільством, як проведення громадських слухань, загальних зборів громадян і процедури висування місцевих ініціатив [279, с. 110].

Підвищення ефективності механізму взаємодії інститутів громадянського суспільства із органами державної влади вимагає більш активного залучення громадськості у роботі дорадчих структур -- громадських рад і колегій при органах влади.

Активізації процесу створення та діяльності громадських рад сприяла постанова Кабінету Міністрів України від 14 жовтня 2004 року, згідно якої громадські ради отримали статус консультативно-дорадчого органу при центральному органі влади і створюються з метою здійснення координації заходів, пов'язаних із забезпеченням проведення консультацій із громадськістю з питань формування та реалізації державної політики [361, с. 120].

За даними Кабінету Міністрів України громадські ради створені при 72 органах виконавчої влади. До їхнього складу входить близько двох тисяч осіб, з яких більше однієї тисячі є представниками від громадських організацій, а до 200 -- представники професійних спілок. З 2008 року на рівні уряду почала відновлюватися Рада підприємців, що стало результатом вимог, висловлених на бізнес-форумі в січні цього ж року. Водночас, за оцінками експертів, на початку 2008 року в діяльності органів виконавчої влади спостерігається низька активність у формуванні дорадчих структур [361]. До сьогодні не створена Громадська Рада при Кабінеті Міністрів України, яка мала б виконувати координуючу функцію в системі дорадчих органів.

Виходячи з мети утворення та специфіки діяльності, громадські ради можуть функціонувати як представництво громадськості, або як консультаційно-експертний орган 286, с. 43. Не дивлячись на всі ці наробки, на практиці громадські ради часто виявляються неефективними. Серед основних причин можна визначити декілька, а саме -- невідповідність функцій та способу формування і професійного складу громадської ради; їхню політичну заангажованість; ігнорування владою рішень громадської ради; низький рівень організаційного забезпечення її діяльності.

РОЗДІЛ 2. ДЕРЖАВА І ГРОМАДЯНСЬКЕ СУСПІЛЬСТВО В ПОШУКУ РІВНОПРАВНОГО ПАРТНЕРСТВА

Громадянському суспільству в сучасній Україні має відповідати правова держава. В багатьох аспектах процеси формування громадянського суспільства і національно держави співпали, взаємно стимулюють одне одного. Відбувається процес ствердження громадянського статусу всіх членів суспільства, рівних перед законами держави. Держава, в свою чергу, зміряє поведінку всіх своїх громадян загальною міркою, незалежно від їхньої соціальної, релігійної, професійної або іншої ознаки.

Правовою державою є такий тип держави, де на основі демократії функціонує режим конституційного правління, існує розвинена і несуперечлива правова система і ефективна судова влада, разом із реальним розподілом функцій влади з її ефективною взаємодією і взаємоконтролем, із розвиненим соціальним контролем структур влади. На основі реалізації високих принципів права в ній відбувається реальна єдність людини і держави, правове самообмеження держави, що знаходить своє найповніше виявлення в послідовному проведенні принципу взаємної відповідальності держави і особистості.

Загальне демократичне впорядкування системи влади і політики правової держави органічно пов`язане з його правовими настановами. Але такою держава не становиться сама по собі. Історичний досвід свідчить, що практична реалізація вищезазначених принципів правової держави, в якій основними соціальними цінностями виступає людина, демократія, гуманізм, вимагає напруження всіх суспільних зусиль, рішучих заходів щодо невідступності від цих провідних орієнтирів і цінностей.

Правова держава є продуктом, соціальним результатом цілеспрямованого впровадження в реальне життя зазначених ідей. Тому автор вважає за необхідне з`ясувати теоретичний і практичний аспекти реалізації ідеї правової держави в конкретних її інститутах, формах, методах діяльності, відносинах.

Відомо, що термін «правова держава» вперше був запропонований видатним німецьким вченим-філософом І. Кантом, а потім вживався в німецькій юридичній літературі, зокрема, в працях К. Т. Велькера, Р. фон Моля та ін. Але окремі ідеї, в яких відбивалась сутність правової держави, виникли задовго до цього. Вони містяться в працях давніх мислителів: Платона («Держава», «Політика»), Арістотеля («Політика», «Етика»), Ціцерона («Діалоги»). Далі концепція правової держави у вигляді системи знань набула розвитку в працях Дж. Локка, Монтеск`є, І. Канта, Г. Гегеля.

Найголовнішим етапом стала розробка конституційних документів і боротьба за введення конституційного правління. Ця важлива робота тривала протягом майже трьох століть, коли були видані не лише перші праці політичних філософів Дж. Локка, В. Гумбольдта, перші конституційні документи в Європі й Америці (кінець XYIII ст.), а також і перша конституція в Росії (ХХ ст.) та сучасні конституційні тексти у країнах демократичного спрямування.

Але все це не означає, що в історії політико-правових відносин раніше не модифікувалося право та не було встановлено високого статусу введення законів. Історія знає такі приклади. Так, в деяких мусульманських країнах закони записувалися у релігійні тексти і їх свято виконували та й виконують тепер. Завжди був високий статус права, що встановлювалося завдяки традиції, звичаям країни.

Вирішальним кроком в історії перетворення політико-правових відносин стала концепція правової держави Дж. Локка та сформульована ним антиабсолютистська концепція правової держави. Йому ж належить спроба реалізації проекту правової держави в Конституції англійської колонії Кароліна в Америці (1669 р.). Значним внеском у процес конституційного творення стали Конституція Французької буржуазної революції, що не була реалізована на практиці, та Конституція США, що стала однією із ранніх і найстабільніших. У XIX-XX ст. конституційна проблема стає найважливішим предметом політичних і юридичних досліджень таких видатних вчених як Г. Еллінек, К. Шмітт та ін. Але вирішальними факторами створення правової держави або просування по шляху до неї стали перші значні успіхи у створенні громадянського суспільства, поза яким неможлива правова держава і загальний соціальний, економічний, культурний розвиток суспільства, його нових цивілізаційних, технічних і наукових основ.

Власне, такий перелік факторів, що дозволяють побудувати правову державу, пояснюється декількома причинами. Якщо право не легітимізоване суспільством, то ні влада, ні саме право невзмозі бути реальними гарантами виконання закону. Лише легітимність, визнання суспільством, а значить, і обов`язковість забезпечують дійсне виконання законів суспільством і державою. Але суспільство може досягти цього на найвищому рівні громадянського, а значить, і культурного, цивілізованого, матеріального й інтелектуального розвитку. Його громадяни вже не будуть скуті дисципліною страху і панування. Вони є власниками, вільні і мають відповідні права. Усе це підвищує їхню відповідальність по відношенню до своєї особистої безпеки, спокою держави і суспільства. Таким чином, правова держава і громадянське суспільство формуються спільно і даний політичний процес триває певний історичний час, який вимагає цілеспрямованих зусиль, великої політичної волі.

Усе цивілізоване людство живе в правових державах. Це поки найвища з державних форм, що існує реально. В правовій державі намагаються знайти найкращу форму майбутнього суспільного ладу, тобто такого, який можна назвати демократичною державою.

Деякі юристи вважали неможливим правове обмеження верховної державної влади. Так, Б. Чичерін був тієї думки, що державна влада як влада верховна, як джерело будь-якого позитивного закону, свою межу може знаходити тільки у власній моральній свідомості і в сумлінні громадян. Б. Кістяківський наголошував, що «... основна ознака правової держави полягає в тому, що саме в ньому влада має відомі межі, що вона обмежена і підзаконна». А в сучасній правовій державі «панують не особи, а загальні правила гри або правові норми. Особи, які мають владу, підкоряються цим нормам...».

Існує також тлумачення держави як виключно або переважно юридичного явища. У вченні про юридичну природу держави існує три головні напрямки. По-перше, держава визначається як об`єкт права, по-друге, як особливі правовідносини, по-третє, як суб`єкт права.

Із вищенаведеного видно, що в поглядах юристів стосовно правової зв`язаності державної влади не було єдності. Відмінність підходів зумовлювалась, насамперед, відмінністю методологічних прийомів у поясненні сутності держави і права, в результаті чого розроблялися відносно різні варіанти концепції правової держави. Очевидно, що повне здійснення всіх ідеалів правової держави неможливе. Держава в дійсності не може повністю відповідати формам, які виражені законами. Самозбереження і розвиток держави не можуть бути забезпечені, якщо її діяльність обмежити функцією захисту права. Між державою і правом існує неминучий і постійний конфлікт. Співвідношення соціальних сил не може завжди триматися на одному рівні. Нестабільність у суспільстві зумовлює зміну співвідношення між владою держави і владою права в той чи іншій бік. На наш погляд, критерій для віднесення певної держави до держав правових один: стабільність суспільства, оперативність державного врядування, відносна задоволеність громадян діяльністю держави. Досягнення цього стану залежить як від правової культури населення, так і від здатності представників влади втримати рівновагу сил у суспільстві і виправдати, таким чином, своє призначення.

Важливим елементом правової держави є принцип верховенства закону. Характеризуючи і вивчаючи цей принцип, дореволюційні вчені розвивали думки, головним чином, німецьких юристів, які стояли біля витоків доктрини правової держави, переробляли їх відповідно до своєрідних умов своєї держави.

Так, російський вчений О. Алексеєв вважає, що сучасна йому правова держава характеризується тим, що вона не знає суверенної влади, зосередженої в одній особі або в одній групі осіб, хоча б ця особа і мала титул монарха і хоча б ця група осіб і називалася парламентом або установчими зборами. В правовій державі не існує ні суверенної влади, ні суверенного органу, а існує лише суверенний закон, що народжується в результаті складного політико-правового процесу, в якому беруть участь декілька органів, причому в ступені і формах, що встановлені конституцією. Постанова жодного з цих органів сама собою не створює обов`язкові правові норми, а породжує юридичний ефект лише за умови її узгодженості з постановами інших органів. Жоден з цих органів у процесі правотворчості не займає переважного перед іншими положення; всі вони між собою зкоординовані таким чином, що участь кожного з них однаково необхідна для того, щоб закон одержав юридичну силу.

Звідси випливає, що республіки і монархії становлять різновиди одного типу - правової держави. В такій державі вищий авторитет не може виходити з будь-чиєї волі: ні з волі тієї чи іншої особи, ні з волі групи осіб, а повинен належати закону, тобто загальним правилам, які втілюють у собі правосвідомість народу.

Правова держава характеризується тим, що в ній панує закон не тільки в значенні загальних правил, які через цю свою спільність мають у собі гарантії сталості та рівності, а тому й справедливого і безстороннього до всіх ставлення, а і в значенні норм, які відображають правові уявлення народу і відповідають суспільним інтересам і потребам країни. Для того, щоб закони відповідали цим вимогам, вони не можуть бути результатом правової діяльності установ, які своєю організацією пристосовані до того, щоб відображати інтереси і потреби народу.

Виходячи з того, що втілення в життя принципу верховенства закону перебуває в нерозривному зв`язку з політичною і правовою свідомістю громадян, як підвладних, так і тих, хто володарює, видаються необхідними, але недостатніми такі гарантії верховенства закону, як міністерська відповідальність і судовий контроль. Якраз підвищення правової і політичної культури і є тим шляхом, що дає можливість уникнути порушення діючих законів і прийняття законодавчих актів, які порушують принципи природного права.

Правопорядок і авторитет не можна також поставити в залежність від панування і зміни у керма тих чи інших партій. «Право, за самою своєю суттю, стоїть над партіями».

Політична практика не раз засвідчувала, що державна влада у процесі свого історичного розвитку прагне до безмежного розширення. З поняттям держави часто пов`язується уявлення про необмежену могутність, про волю, що все долає, стоїть над кожним індивідом і не допускає з його боку ніякого опору. Через це державна влада може бути стримана або обмежена тільки такою самою державною владою. Звідси і проблема не тільки розподілу влади, але й розділення, розподілу державної влади взагалі як між громадянами, так і окремими суспільними об`єднаннями.

Державна влада взагалі, а значить, і суверенна державна влада, не є механічним агрегатом певних повноважень у територіальних межах держави, а органічною єдністю всіх правомочностей єдиної волі державної особи, яка володарює в межах всієї території держави. Єдина особа держави та її єдина володарююча воля не можуть бути подільні. Таким чином, подолати перешкоду, пов`язану з уявленням про неподільність суверенітету як влади, можна за умови, якщо розглядати розділення влади як розділення функцій між різними самостійними органами в Україні. Це є найбільш дійовою гарантією політико-правового обмеження верховної влади.

Правова держава характеризується тим, що розподіляє основні функції державної влади між кількома органами, з яких жоден не має через це необмеженої влади і кожен знаходить свою межу в компетенції інших органів. Основні функції розподіляються по цілях, які здійснює держава, і по формах, в яких діють її органи, тобто в моральному і формальному значеннях, що не збігаються між собою. Ця розбіжність виявляється, насамперед, у тому, що управління - ширше поняття, ніж виконання.