Теория государственного управления

Исходя из сказанного, можно вывести несколько проблем, которые должны находиться в поле внимания научной мысли и быть рано или поздно практически разрешены: а) возвышение роли Конституции Российской Федерации как документа непосредственного, прямого действия, нерушимой базы текущего законодательства, системообразующего фактора российского правового пространства; б) совершенствование методологии и техники законотворчества, методики и технологии принятия нормативных правовых актов, обеспечение ясности, доступности и понимания нормативно-правового материала; в) формирование системы законности с соответствующими организационными, информационными, нравственными, социально-психологическими и иными механизмами, ее утверждающими, гарантирующими и защищающими; г) укрепление правоохранительных органов, связанных с применением принуждения для восстановления нарушенного права. Рост преступности, ставшей общественной болезнью планетного масштаба, выдвигает неординарные задачи перед этими органами и превращает их деятельность в актуальную и необходимую для каждого человека; д) снижение общими усилиями государства и общества удельного веса правонарушений как в системе государственных органов и органов местного самоуправления, так и в других видах управления и, соответственно, в поведении людей;

е) сближение международных нормативных актов и национального законодательства, переход к унифицированным правовым стандартам, поддерживающим сравнимый с передовыми странами уровень законодательства, законности и правопорядка; ж) развитие правового сознания населения с акцентом на правовую и управленческую культуру кадров государственного аппарата, улучшение юридического информирования и обслуживания граждан.

Когда-то в знаменитом ответе "Почему война?" на письмо А. Эйнштейна 3. Фрейд высказал мысли, непосредственно относящиеся к вышеназванным проблемам: "Насилие можно сокрушить единством, власть объединившихся предстает теперь как право против насилия одного. Мы видим, что право есть власть сообщества", -- и, исходя из первого: "Тем самым, как мне кажется, нам уже дано все существенное: преодоление насилия передачей власти более широкой общественности, которая скрепляется эмоциональными связями своих членов". Законность и правопорядок в государственном управлении сплачивают персонал государственного аппарата, создают между его членами должные формальные и неформальные отношения, усиливают координацию различных уровней и видов управленческой деятельности и в целом усиливают рациональность государственного управления. Это -- те факты, которые больше всего "работают" на системность всего, что происходит в государственном аппарате, а также в его отношениях с обществом. Необходимо не столько принуждение к законности и правопорядку, сколько понимание и сознательное уважение данных явлений -- факторов. И здесь многое зависит от состояния дисциплины в государственном управлении. Дисциплина своими возможностями обеспечивает законность, рациональность и правопорядок в государственном управлении, а через него -- и в обществе.

12.4 Дисциплина в государственном управлении

О дисциплине в государственном управлении, как и о дисциплине вообще -- во всех направлениях поведения, деятельности и общения человека, говорится и пишется почти непрерывно, но само это явление осмыслено явно недостаточно. Ведь реальность весьма далека от того, что проповедуется или иллюзорно представляется.

Дисциплина есть форма общественной связи, свидетельствующая о признании и соблюдении человеком согласованных правил, норм, процедур поведения, общения, ведения определенных (порученных ему) дел. Она тесно связана с законностью и в известном смысле может рассматриваться как одно из средств ее обеспечения. В то же время дисциплина имеет самостоятельный смысл, набор элементов и их структур, место и результаты применения. С законностью она образует общее сегментное "поле", за пределами которого каждая выполняет свои функции. Об этом нельзя забывать.

Есть два мнения о дисциплине в государственном управлении: одно характеризует ее в институциональном аспекте как совокупность норм, правил, процедур, требований, которые выработаны и утверждены в управляющей системе и подлежат исполнению каждым, кто в ней действует или с ней соприкасается; другое -- раскрывает через фактическое поведение людей в управленческих процессах. Несмотря на их взаимозависимость, целесообразным видится все же понимание дисциплины в государственном управлении в качестве фактического поведения персонала государственного аппарата, которое отражается в управленческих решениях и действиях, а также в управленческом (служебном) общении. Это не только соблюдение временного и юридического порядка исполнения государственной должности и обязанностей по рабочему месту, что может порой приобретать формальный характер, но и, главным образом, обеспечение "живого", плодотворного сотрудничества между государством и обществом, между государственными органами и органами местного самоуправления, между ними и конкретными общественными структурами и гражданами, решающими свои проблемы. Короче говоря, имеется в виду налаживание и использование в целях общественного развития многочисленных контактов и отношений, которые объективно создаются управленческой деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления.

Дисциплина формирует основные показатели государственного управления: системность, поскольку организует взаимодействие множества единиц; рациональность, ибо повышает продуктивность управленческих усилий и ресурсов; эффективность, так как гармонизирует управляющие воздействия и усиливает их влияние на людей. Из единичных проявлений дисциплины (вовремя пришел на службу, подготовил и отправил документ, подсказал и помог сослуживцу, объективно оценил информацию и т.д.) складывается совокупный результат активности каждого государственного органа или органа местного самоуправления, а из него -- уровень государственного управления общественными процессами. Необходимо осознанное и творческое выполнение требований дисциплины в государственном управлении.

Дисциплина имеет исполнительское содержание, выражающееся в том, что служащие государственного органа (органа местного самоуправления) подчиняются соответствующему руководителю, выполняют управленческие решения, ответственно относятся к своим должностным функциям и полномочиям. Исполнение зависит как от самого лица, его установки, совести, так и от следующих "внешних" условий: характера регламентирования, качества нормирования и инструктирования управленческой деятельности, полноты управленческой информации, технического оборудования и обслуживания служебных мест, оптимальности организационной структуры, уровня общей и профессиональной подготовки кадров, продуманности морального и материального стимулирования государственной службы, морально-психологического микроклимата в управленческих коллективах. В развитии отношений дисциплины в государственном управлении важно поэтому сочетание источников и факторов формирования личности государственного служащего и системы "должных" требований, которые бы постоянно отслеживали и корректировали его реальное (фактическое) поведение.

Следует запомнить несколько правил, логически вытекающих из отношений дисциплины в государственном управлении: первое -- нормы и процедуры, обычаи и традиции, нравственные требования и даже нормы этикета, принятые в государственном управлении, не могут иметь исключений для кого бы то ни было в иерархии должностных лиц и служащих государственного аппарата. Ничто так не разрушает отношения дисциплины, как фарисейство, двузначность, избранность; второе -- поведение каждого вышестоящего должностного лица с точки зрения дисциплины должно быть лучше, выше, отличаться чертами, достойными подражания; третье -- требуется постоянное развитие, закрепление и поощрение психологических ориентации человека на дисциплинированное поведение в управленческих процессах; безразличие здесь способно свести на нет даже сформировавшиеся установки.

Дисциплину в государственном управлении подразделяют по критериям направленности и содержания на: плановую, договорную, финансовую (с дальнейшим членением), служебную, штатную, учетно-статистическую, трудовую, учебную и т.д. Речь идет о фактическом поведении в определенных видах управленческой деятельности.

Государственное управление, в каком бы формационном обществе оно ни осуществлялось, не может быть вне планомерности и поддерживающей его плановой дисциплины. Даже свободолюбивый американский философ, социолог, психолог и психоаналитик Эрих Фромм вынужден был в последнем своем произведении признать, что "необходимо сочетать всеобщее планирование (подчеркнуто мною. -- Г.Б.), с одной стороны, с высокой степенью децентрализации -- с другой, и отказаться от "экономики свободного рынка", которая уже стала в значительной мере фикцией". Разумеется, никто не ставит вопрос о возврате к "социалистическому" планированию, которое само во многом было иллюзорным и фальшивым. Речь идет о нормальном процессе постановки обоснованных целей и осуществлении согласованных действий по их достижению. Государство взаимодействует с обществом в рамках исторического времени, и оно просто не имеет права что-либо предпринимать без надежного прогнозирования, программирования и планирования. А это означает, что необходимо соблюдение установленного порядка составления и доведения до исполнителей планов И отдельных плановых заданий, ресурсного (в том числе и властного) обеспечения устойчивости и выполнимости плановых показателей, заданий и нормативов, согласование сроков и порядка деятельности между различными управляющими компонентами и управляемыми объектами. Достижение должного уровня дисциплины предполагает тем самым взаимосвязанное и скоординированное решение всех вопросов создания условий, которые ее реально гарантируют. Здесь не может быть самообмана и упования на стихию.

Переход к рынку и политической демократии, федерализация государства и становление местного самоуправления объективно ведут к расширению договорных отношений между государственными органами, органами местного самоуправления, предпринимательскими структурами, общественными объединениями. Горизонтальное взаимодействие превращается в активный фактор общественного развития. Значит, договорному обязательству (устному или письменному) следует придать необходимый социальный авторитет, создать вокруг него такую психологическую атмосферу, при которой его невыполнение непременно осуждалось бы властными структурами, обществом, людьми, причем как материально, так и морально. Здесь возникает во многом непривычная ситуация для персонала государственного управления, особенно его руководящего звена. Все привыкли, худо-бедно, пусть и формально, подчиняться приказам и указаниям вышестоящих инстанций. А вот то, что договор полностью равноправных сторон влечет за собой такие же, если не большие (ибо он просчитывался, согласовывался), обязательства по его реализации, воспринимается с трудом. Не отработаны и правовые механизмы обеспечения договоров. Следовательно, договорная дисциплина требует к себе внимания и интенсивной работы по ее укреплению.

В новом, более многогранном и сложном качестве предстает в современных условиях финансовая дисциплина. Она связана с бюджетным процессом, денежным обращением, банковской деятельностью, налогами, кредитами, инвестициями, оплатой труда, пенсионным обеспечением, таможенными пошлинами и иными явлениями социально-экономической жизни государства и общества. Финансовая система, образно говоря, -- это кровеносная система живого организма. Если она разлажена, плохо или ненадежно функционирует, если в ней нет динамики и чистоты кругооборота, то ни государство, ни общество не могут развиваться. Финансовая дисциплина занимает основополагающее значение в государственном управлении, ибо благодаря ее существованию и практическому действию создаются материальные элементы соответствующих управляющих воздействий; через финансы и по финансам прежде всего определяются рациональность и эффективность государственного управления; они фиксируют и измеряют социальную пользу. Но дела с финансовой дисциплиной обстоят весьма непривлекательно, отчего государство и общество несут огромные потери.

Большое значение в государственном управлении принадлежит и другим видам дисциплины, о которых скажу кратко по причине ограниченности объема темы. Служебная дисциплина есть добросовестное и ответственное исполнение обязанностей и прав по государственной службе, функций и полномочий по занимаемой государственной должности. Понятно, что в сложном, многозвенном, иерархически организованном аппарате государственного управления только поведение в соответствии с "должным" -- юридически установленным и нравственно поддержанным -- в состоянии поддерживать рациональность и эффективность его функционирования. Штатная дисциплина, касающаяся в основном руководителей государственных органов и органов местного самоуправления, заключается в следовании определенным типовым моделям организации соответствующих органов. В принципе, руководитель обладает известной свободой в построении структуры своего аппарата, но есть апробированные рекомендации, советы, предложения, опыт, игнорировать которые вряд ли целесообразно. Кроме того, надо учитывать, что неустойчивость в штатном расписании ("перестановка") создает психологические напряжения. Учетно-статистическая дисциплина обусловливает использование для характеристики тех или иных явлений унифицированных показателей, корректное и типовое ведение многочисленных документов. Надо понимать, что качество статистики зависит, прежде всего, от первичных, исходных показателей и документов. И если в них -- разнобой и несовпадение, то обобщения нет, и статистика перестает обладать информативным характером. Поскольку в государственном аппарате существуют отношения трудового найма, имеется немало рабочих мест, действуют часто правила внутреннего трудового распорядка, постольку в нем сохраняет свою роль трудовая дисциплина, означающая поведение в соответствии с условиями трудового договора и трудового законодательства. Учебная дисциплина предполагает соблюдение организационных и методических правил при обучении персонала государственного управления.

В завершение можно констатировать, что законность в государственном управлении как социально-правовое явление требует для своего познания и описания, укрепления и развития, обеспечения и гарантирования комплексного подхода. Это нормативно-правовое регулирование, организационное подкрепление, подготовка и повышение квалификации, оценка и стимулирование управленческих кадров, гласность состояния проблемы, подключение общества и средств массовой информации, активность суда, прокуратуры и правоохранительных органов, уровень дисциплины в государственном аппарате и многое другое, что так или иначе связано с государственным управлением общественными процессами. Главное -- проникнуться сознанием того, что без законности демократическое, правовое и федеративное государство в нормальном, развитом состоянии не может существовать. Значит, в этом направлении необходимо действовать, и действовать решительно.

Вопросы для размышления и дискуссии:

1. Что такое законность вообще и в государственном управлении в частности?

2. Каковы средства обеспечения законности в государственном управлении?

3. Раскройте соотношение законности, рациональности и правопорядка в государственном управлении

4. Какова роль дисциплины в обеспечении законности в государственном управлении?

13. Информационное обеспечение государственного управления

13.1 Информация как основа государственного управления

13.2 Информационные качества управленческих решений

13.3 Организация информации в системе государственного управления

13.4 Информационная система государственного управления

13.1 Информация как основа государственного управления

Сегодня во всем мире признано, что информация является важнейшим средством организации и регулирования частной и общественной жизнедеятельности, одной из форм закрепления и распространения имеющихся и приобретаемых знаний, действенным инструментом и "материей" управления. Движение к "информационному обществу" еще более усиливает роль информации в решении любых человеческих проблем.

В таких условиях получение новой информации, хранение и поиск уже созданной, адекватное понимание и актуальное использование информации становятся очень трудным делом, требующим времени, сил и средств, создания специальных структур (систем), применения новейшей техники и технологии. Работа с информацией превращается в обширное и массовое занятие людей, а сама информация выступает основным источником интенсификации и гармонизации общественного развития. Перед обществом стоит проблема овладения информацией, ее организации, каналов движения, способов осмысления и оценки, механизмов эффективного использования на практике. Если здесь не будут предприняты упорядочивающие меры, то общество может "утонуть" в информации, остаться только с ее "шумами", которыми и так уже переполнено так называемое информационное поле. Проявляется парадокс: обилие информации создает информационные иллюзии и лишает людей информации, достоверной и реально нужной им.

Разумеется, что информация как совокупность каких-либо сведений, данных, фактов, характеристик о соответствующих предметах, явлениях, процессах, отношениях, событиях и т.д., собранных и систематизированных в пригодную для использования форму, составляет основу государственного управления. По существу, все управленческие процессы -- это не что иное, как поиск, фиксация, анализ, оценка, закрепление, распространение социальной информации, т.е. той информации, которая связана с отражением, познанием и преобразованием различных форм жизнедеятельности людей. Но, и это самое важное, в управлении вообще и в государственном управлении в частности происходит взаимодействие не со всей информацией, а только с той, которая непосредственно необходима для формирования и реализации государственно-управляющих воздействий. Речь идет об управленческой информации.

Управленческая информация -- это часть социальной информации, которая выделена из ее общего массива по критериям пригодности к обслуживанию государственно-правовых процессов формирования и реализации управляющих воздействий. Она своими "корнями" проникает в социальную информацию, однако выбирает оттуда только то, что отражает управленческие потребности, интересы и цели людей, их совокупную властную волю, конкретные механизмы и способы организации и регулирования их сознания, поведения и деятельности.

Такая информация должна быть ориентирована, по крайней мере, по следующим направлениям: во-первых, по месту и роли государства в системе частной и общественной жизнедеятельности людей и, соответственно, по компетенции конкретных государственных органов (объем и содержание управленческой информации призваны коррегироваться с компетенцией государственных органов); во-вторых, по характеру и иерархии законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих обязательной реализации в управленческих процессах (государственное управление во многом существует для исполнения законов, и ему нужна информация, раскрывающая состояние данных отношений); в-третьих, по свойствам, формам и закономерностям управляемых объектов, которые дифференцируют и конкретизируют управляющие воздействия различных государственных органов, а также формируют специфические виды правоотношений.

В практике государственных органов об этом часто забывают и вводят в управленческую информацию много политики, идеологии, пропаганды, различных концепций и программ, обещаний и прогнозов. Порой простые управленческие требования так растворяются в массе слов, что их трудно обнаружить и уж, тем более, практически реализовать. Не всегда подобное происходит по злому умыслу, есть причины, это объясняющие, к примеру политизация управления, но в любом случае ненужные информационные "шумы" усложняют государственное управление. Поэтому рациональность и эффективность последнего напрямую обусловливаются качеством той информации, которая обозначается термином "управленческая информация".

Можно выделить следующие источники, объективно порождающие управленческую информацию:

а) нормы законодательных и иных актов, управомочивающие государственные органы и государственных служащих на принятие определенных управленческих решений или совершение управленческих действий в обозначенном времени и направлении (решения и действия по исполнению законов и иных нормативных актов); б) обращения граждан в государственные органы по реализации своих законных интересов и субъективных прав (обслуживание и защита прав и свобод граждан); в) обязательные указания вышестоящих государственных органов, подлежащие исполнению нижестоящими и обеспечивающие реальность государственного управления (директивная управленческая информация); г) факты, отношения, выявляемые в процессах контроля, которые отражают состояние управляемых объектов, а также уровень функционирования управляющих компонентов (управленческая информация об обратных связях в процессах государственного управления); д) проблемные, конфликтные, экстремальные и иные сложные ситуации, нуждающиеся в оперативном и активном сильном вмешательстве государственных органов и должностных лиц (управленческая информация о кризисных состояниях общественных процессов).

О последних источниках надо сказать подробнее, поскольку они предполагают выработку заранее соответствующих алгоритмов управленческих действий. Хотя такие ситуации неповторимы, все равно по каждой из них должны быть продуманы и отрепетированы модели быстрого и энергичного поведения конкретных государственных структур и должностных лиц.

Проблемная ситуация возникает тогда, когда обнаруживаются серьезные отклонения от заданных параметров деятельности управляемых объектов или подчиненных управляющих компонентов, появляются сомнения в возможностях достижения поставленных целей, особенно если речь идет о взаимосвязанной, кооперированной деятельности множества людей, становится явной необходимость в изменении заданных целей и параметров деятельности. Эта ситуация порождается диалектикой жизни, извечной несогласованностью между стабильностью и изменчивостью, старым и новым. В информационном отношении проблемная ситуация опирается (должна опираться) на первичные, фактологические сведения и данные, ибо каждый уровень обработки (передачи) ее преломляет, изменяет, интерпретирует, в результате чего в момент принятия необходимого решения она во многих случаях воспринимается иначе, чем есть на самом деле. Отсюда "оттяжки" и некорректности в разрешении проблем.

Конфликтная ситуация, состоящая в возникновении противоречий, неразрешимых самостоятельно участниками управленческих и иных отношений, предполагает поиск специальной информации и использование в этих целях специальных форм и методов. Такая информация призвана обеспечивать объективный подход к выявлению, анализу и оценке причин конфликта, независимые экспертные заключения, достоверное знание позиций и мнений конфликтующих сторон, обоснованное привлечение действующих правовых норм. Самыми важными при разрешении конфликтных ситуаций являются устранение причин противоречий, разногласий, столкновений, введение их в русло позитивных, компромиссных взаимоотношений, создание гарантий преодоления конфликта и недопущения его в будущем.

В экстремальной (чрезвычайной) ситуации, создаваемой, как правило, стихийными бедствиями, авариями, массовыми беспорядками, организованной преступностью, государственные органы, должностные лица должны действовать в условиях обрывочной, частичной информации и высокой динамики происходящих процессов. Но и здесь следует стремиться к получению возможно большего объема достоверной первичной информации, собранной, так сказать, по "горячим" следам, тогда и решения, и действия будут более точными и адекватными ситуации.

Все источники управленческой информации имеют важное значение для надлежащего государственного управления. В каждом государственном органе и по каждой государственной должности информацию, идущую сверху вниз, снизу вверх и по горизонтали (координирующую), целесообразно связывать в "тугой узел", обеспечивающий реализацию соответствующих полномочий.

В то же время вся управленческая информация, из каких бы источников она ни шла и кто бы ни выступал ее носителем, непременно должна соответствовать требованиям актуальности, достоверности, достаточности, доступности и аутентичности.

Актуальность означает, что собранная информация является свежей, отличается оперативностью сбора и передачи, новизной, соответствует задачам сегодняшнего дня и может способствовать их решению. Часто именно актуальность обусловливает возможности информации.

Достоверность информации определяется ее способностью схватывать и отражать факты, события и особенно их причины и взаимосвязи. Ее получение представляет собой очень сложный познавательный и аналитический процессы, требующие привлечения специалистов и использования современных научных процедур.

Достаточность свидетельствует, что информация получена по целому ряду системно увязанных вопросов, глубоко и всесторонне раскрывает исследуемый процесс, особенно его внутренние источники, движущие пружины и внешние детерминанты, характеризует процесс в целом, содержит предпосылки для прогнозирования и моделирования возможных новых состояний данного процесса.

Доступность информации связана с ее открытостью, гласностью, возможностью ее оперативного получения в нужном объеме. Часто информация имеется, но она закрыта и используется очень узким кругом должностных лиц. В таком случае коэффициент ее полезного действия очень низок.

Аутентичность обусловливает текстуальное и словесное выражение информации в понятной людям форме, соответствие их познаниям в области языка. Засоренность информации различными узкоспециальными терминами или иностранными, к тому же редко употребляемыми, словами усложняет постижение и практическое использование информации.

13.2 Информационные качества управленческих решений

В массиве управленческой информации, обеспечивающей государственное управление, первостепенное место принадлежит той ее части, которая содержится в управленческих решениях. Именно в них, с одной стороны (в констатирующей части), фиксируются выявленные потребности, интересы и цели в управлении, описываются обстоятельства, факторы и причины, вызывающие необходимость формирования и реализации определенных государственно-управляющих воздействий, указываются конкретные ресурсы, возможности для изменения управленческой ситуации, а с другой (в постановляющей, резолютивной, директивной части) -- выдвигаются требования и положения, нормы и правила, определенные действия, которые необходимо соблюдать и осуществлять в целях улучшения состояния какого-либо управляемого процесса, явления, отношения. Поэтому сила и результативность управленческих решений всецело зависят от того, какова управленческая информация и как она в них изложена.

Информационные качества (иными словами, информационный уровень) управленческих решений представляют собой сгусток информации, заключенный в решении, отражающий определенную управленческую ситуацию, задачу, проблему и содержащий "заряд" (потенциал) управляющих воздействий, призванный перевести их на новый уровень. Здесь вполне проявляется возможная и реальная обусловленность, обоснованность и эффективность управленческих решений.

С точки зрения информации, заложенной в управленческих решениях, к последним предъявляются следующие требования.

Прежде всего необходимо, чтобы управленческое решение и в констатирующей, и в резолютивной частях отличалось полнотой информации, относящейся как к анализу и оценке, так и к последующему изменению, развитию рассматриваемого вопроса. Учитывая сложность управленческих проблем, на практике стремятся отразить в одном решении лишь их отдельные аспекты, стороны, взаимосвязи. Так легче готовить и принимать решения. Но при этом упускают из виду, что главный смысл информации в управленческом решении связан с будущим, с его влиянием на управляемые процессы. Для их преобразования как раз и нужна полная информация, выраженная в управленческом решении.

В органической связи с полнотой информации выступает требование плотности и чистоты записи информации. Имеется в виду количество записанной информации на единицу площади письменно выраженного управленческого решения (на одну, скажем, машинописную страницу текста). Плотность записи информации предполагает, что в тексте решения содержатся лишь те сведения, данные, нормы, наметки, планы, указания, требования и т.д., которые имеют непосредственно управленческий смысл и прямо относятся к соответствующему вопросу. Все, что косвенно касается данного решения, должно оставаться за его рамками. И факты, и их оценку, и способы решения поставленных задач следует выражать конкретно, точно и лаконичным языком. Нельзя не обратить внимания на важность правильного употребления слов, логичного построения предложений, адекватность используемых понятий, терминов, ясность и емкость формулировок, обоснованность и четкость адресных требований.

Надо отметить, что требование плотности и чистоты записи особенно значимо для резолютивной части управленческих решений. Здесь нельзя ограничиваться лишь общими призывами, благими пожеланиями, громкими лозунгами, нотациями для исполнителей и т.п. сентенциями, что, к сожалению, характерно еще для значительного числа управленческих решений. Резолютивная часть должна отличаться особым качеством содержащейся в ней информации: конкретные исполнители, объем и содержание подлежащей выполнению работы, ресурсы, выделяемые под данную работу, сроки (начальные, промежуточные, конечные) исполнения работы, порядок и формы контроля, подведения и оценки итогов проделанной работы, стимулы за качественное и своевременное (или досрочное) выполнение работы и т.д. Одним словом, выраженный в решении механизм перевода управленческой ситуации из одного состояния в другое должен быть достаточно ясен и понятен как для тех, кто принимает решения, так и для непосредственных исполнителей этих решений.

Очень важно соблюдать требование о внутренней согласованности информации в каждом конкретном управленческом решении. Целесообразно, например, чтобы по содержанию, интонациям, акцентам, остроте и т.п. констатирующая и резолютивная (постановляющая) части решения соответствовали друг другу. Имеет значение и равномерное расположение информационного материала, ибо на практике приходится встречаться с решениями, в которых констатирующая часть занимает две-три, а то и более страниц, а резолютивная состоит из одного или двух небольших пунктов, или наоборот. Лучшему восприятию любого управленческого решения способствует выделение в нем посредством курсива, абзацев, подчеркивания или иным способом основной информации, заслуживающей пристального внимания исполнителей.

Поскольку решения являются основной формой выражения и закрепления управленческой деятельности и постоянно принимаются, дополняя, развивая или отменяя друг друга, то необходимо, чтобы информация, заложенная в каждом решении, имела системный характер, была содержательно и концептуально связана с предыдущими, ранее изданными и действующими актами, и с теми, которые предполагается или планируется принять. Соблюдение требований системности информации способствует выработке единого, типового и наиболее эффективного подхода к разрешению определенных проблем, позволяет на практике, причем в разных условиях, проверять рациональность различных элементов управленческой деятельности и отбирать из них лучшие, помогает совершенствованию нормативно-правовой основы управления, дисциплинирует работу управленческих кадров и благоприятствует совершенствованию других управленческих явлений. Системность информации, заключенной в управленческих решениях, служит также одной из необходимых предпосылок для формирования информационных систем на базе современной техники. Системность информации, наконец, экономит усилия, средства и время в управлении.

Рассматривая информационные требования к управленческим решениям, нельзя не выделить требование представления содержания решения в четкой логической форме, в модели действительного разрешения поставленного вопроса или проблемы. Плохо, когда в управленческих решениях много отсылочной информации к прошлому, к другим актам либо к будущему, когда вместо рассмотрения и выводов по существу даются поручения изучить вопрос, внести в перспективе предложения, разработать необходимые документы, положения и т.д. и т.п. Из-за этого в подобном решении содержится не способ перевода того или иного социального явления, процесса, отношения из одного состояния в другое, а лишь определенный промежуточный момент в подготовительном этапе, а то и просто видимость какой-то управленческой активности. Возникает иллюзия, что вроде бы что-то сделано, намечено, предпринято, но на самом деле ничего не доведено до конца. За такими решениями обычно прячутся государственные органы и должностные лица, когда они не хотят, не готовы или не могут принимать необходимые исчерпывающие меры.

Подобное положение с информацией, заложенной в решениях и несущей немало информационных "шумов", весьма распространено. Решения даже государственных органов федерального уровня по, казалось бы, актуальным вопросам бывают наполнены лишь поручениями другим органам и должностным лицам разработать мероприятия, принять меры, внести предложения, изучить вопрос, подготовить необходимые документы и т.д. Часто такой стереотип повторяется в государственных органах субъектов Федерации и далее вниз.

Между тем решение всегда, по крайней мере так полагает теория управления, представляется актом, венчающим (завершающим) подготовительную информационную работу и содержащим конкретный комплекс целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий, направленных на перевод соответствующего явления, процесса, отношения, ситуации в новое состояние, иными словами, разрешающим вопрос по существу. Все же другие документы, в которых изложена подготовительная или порученческая информация, должны, надо полагать, и называться таковыми и не относиться к категории управленческих решений.

Проблема информационных качеств управленческих решений не ограничивается принятием информационно насыщенных актов; она имеет "проход" и в этап их реализации, поскольку именно в нем проявляется действенность информационного содержания управленческих решений. Здесь тоже существуют условия, соблюдение которых способствует сохранению информационных "импульсов" и доведению их до "места назначения": а) передача информации, заключенной в управленческом решении. Важное значение имеют как быстрота передачи, так и сохранение аутентичности информации при ее передаче. Быстрота передачи информации прямо связана с рациональностью и эффективностью управления, поскольку замедление, тем более существенное, ведет к потере информации, ее застареванию, снижению ее организующе-регулирующих возможностей. Ведь пока информация еле-еле движется по иерархии управляющей системы, могут коренным образом измениться условия и факторы, вызвавшие содержание данного решения. Не менее значимо и сохранение аутентичности управленческой информации. При проходе через многие звенья, особенно в случаях принятия решений "во исполнение", информация нередко получает такое толкование, которое может и отличаться от оригинала. Необходимо управленческие решения как можно быстрее и "прямее" направлять непосредственно исполнителям; б) понимание, комментирование информации, выраженной в соответствующем управленческом решении. На первый взгляд все кажется просто: бери решение, читай и исполняй. Но в реальности возникает немало трудностей из-за того, что исполнители порой не понимают или понимают неадекватно смысл соответствующих решений, по-своему интерпретируют предъявляемые к ним управленческие требования. Свои проблемы возникают при переводе управленческих решений на национальные языки, при восприятии их людьми разной религиозной культуры, при их применении в специфических природных условиях и т.д. В результате исполнение решения начинает идти в ином направлении или иметь иной аспект, чем предусматривалось. Не всегда комментаторы точно улавливают смысл информации в управленческих решениях, особенно если комментарий делается лицами, которые не работают в государственном органе, принимавшем решение. Вывод: толкование, комментирование управленческого решения призван вести тот государственный орган, который его разрабатывал и принимал; в) организация обратных информационных связей, оперативного информационного контроля, позволяющих своевременно и достоверно знать о том, как прошла передача информации, как она сохранилась и понята, как воспринята, усвоена и принята к исполнению. Такое знание создает возможности для повторного разъяснения (при необходимости), дополнительного комментирования, принятия иных мер, гарантирующих правильное начало реализации решения. Попутно отмечу, что этап исполнения управленческих решений имеет и много других аспектов, кроме информационного, о которых уже кое-что говорилось и которые специально исследуются в теории управленческих решений. Здесь же обращено внимание только на моменты, относящиеся к обеспечению должных информационных качеств управленческих решений.

Особо в данном сюжете хотелось бы подчеркнуть, что каждое управленческое решение должно исходить и вписываться в действующую нормативную управленческую информацию, согласовываться с ней в содержательном, пространственном (поле действия) и временном отношениях. В любом отдельном случае необходимо "вписывание" решения в совокупность управленческих решений, принятых в рамках управляющей системы, известных управляющих подсистем, соответствующего государственного органа. Столь же актуальна и взаимосвязь информации, заключенной в решении, с подготовительной и, в возможных пределах, с последующей (связанной с реализацией) информацией. Системная согласованность информации, содержащейся в решении, по вертикали (по иерархии решений) и по горизонтали (внутри органа и между этапами информационной деятельности) является важным условием эффективности информационного обеспечения управленческих решений.

Актуальна также нацеленность информационных качеств управленческих решений: комплексная постановка вопросов, конструктивный, созидательный характер, действительные модели, программы, способы, механизмы перевода явления, отношения, процесса, ситуации в новое состояние, обеспечение устойчивого, прогрессивного развития управляемых объектов или подведомственных управляющих компонентов.

13.3 Организация информации в системе государственного управления

Известно, что в государственном управлении циркулирует огромная по объему, разнообразию и динамике информация. Одна ее часть носит непосредственно управленческий характер, связана с формированием и реализацией управляющих воздействий, другая -- по масштабам, очевидно, значительно большая -- выражает взаимосвязи государства с обществом, его многочисленными проявлениями, с потребностями и интересами миллионов граждан. В данном случае речь идет об организации управленческой информации, хотя сказанное может быть соотнесено и с информацией вообще.

Сейчас признано не только у нас, но и за рубежом, практически во всех развитых государствах, что существует очень сложная проблема упорядочения управленческой информации, которая для своего решения требует общенациональных усилий. В нескольких странах уже приняты законы о "борьбе с бумажной работой", но почти нет сдвигов к лучшему. Назову только несколько направлений совершенствования организации управленческой информации, не требующих особых капиталовложений или сверхусилий и находящихся в пределах сегодняшних возможностей государственно-управляющей системы.

Прежде всего, речь идет о движении управленческой информации и ее параметрах. Как можно полагать, самым насущным вопросом движения управленческой информации является сжатие ее объема за счет изживания дублирующей, повторной и параллельной. Здесь существуют, конечно, трудности, проистекающие из того, что непросто сказать о том, будто информации достаточно и она адекватно отражает определенные явления, отношения и процессы. Всегда есть желание что-то узнать побольше, откуда и идет стремление к получению избыточной информации. Надо бороться с такими "перестраховочными" настроениями.

Как уже отмечалось, необходимо исходить из одного принципа: характер и объем управленческой информации должен соответствовать компетенции государственных органов, функциям и полномочиям государственных должностей.

Важная роль в организации движения управленческой информации принадлежит обогащению содержания единицы информационных материалов: введению в них лишь тех сведений, данных, показателей, которые обладают информационными признаками, актуальными для управленческих решений и действий.

В принципе, для управления нужны данные, сведения, показатели, которые, во-первых, отражают качественные характеристики явлений, процессов, отношений, причем связанные, главным образом, с их сущностью, социальной ценностью, и, во-вторых, "снимают" (как бы фотографируют), непосредственно раскрывают конкретные явления, процессы, отношения. Это, бесспорно, не принижает роли статистики и статистических закономерностей, но еще раз подчеркивает, что и для статистики качественные данные гораздо надежнее и приемлемее, чем количественные. В настоящее время, несмотря на кризисную ситуацию в России, особое значение приобретает выработка показателей, признаков, характеризующих уровень и темпы научно-технического прогресса, рост производительности труда, снижение издержек, затрат, повышение качества продукции, социальное развитие. Россия открылась миру, и, следовательно, все критерии и показатели, применяемые в развитых странах, должны использоваться и у нас.

Необходимо далее четко структурировать управленческую информацию. Ведь информация должна двигаться таким образом и иметь такие параметры, чтобы ею удовлетворялись информационные потребности государственных органов, должностных лиц, других участников управленческих процессов. Словом, управленческая информация должна иметь ту структуру, что и организационная структура государственного управления, и обслуживать последнюю.

С этой точки зрения следует различать информационные возможности (и проблемы) органов, действующих на принципе коллегиальности, и органов единоначальных. В первых каждый член коллегии может обрабатывать определенную информацию и выносить ее на обсуждение всей коллегии, отчего информационная емкость этих органов очень высока. В единоначальном же органе, если подходить к делу не формально, а по существу, всю входящую и выходящую информацию призван анализировать единолично руководитель (единоначальник). Между тем в такие разные органы, особенно находящиеся на одном уровне, часто поступает одинаковая по объему управленческая информация, с которой реально единоначальник не в состоянии ознакомиться. Дело поручается заместителям, помощникам, экспертам, аппарату, в результате чего руководитель не знает всей информации, она выходит из-под его контроля, а затем возникают сентенции о том, что, мол, аппарат "правит бал" и "подставляет" руководителей. На самом деле их "подставляет" несоответствие организации государственного управления и организации движения управленческой информации.

Совершенствование работы с информацией в указанном аспекте видится в том, чтобы сосредоточивать ее поток (входящий и исходящий) в руках руководящего звена и подчинять его исключительно реализации компетенции государственных органов. Тогда и руководители будут подходить к ней более избирательно, критически и ответственно.

Заслуживают внимания информационные аспекты принципов двойного подчинения и линейно-функционального. Достоинства названных принципов зависят от того, как они уравновешены в соответствующих направлениях. Отсюда актуальность анализа содержания, объема и целесообразности управленческой информации, идущей по указанным каналам. Каждый из них должен нести свою информацию, отражающую, с одной стороны, проблемы кооперации, горизонтальной концентрации, а с другой -- специализацию, дифференциацию управления.

Новые информационные проблемы порождает реализация в управлении принципа федерализма и становление местного самоуправления. Ведь при всей самостоятельности государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления все они функционируют в едином информационном "поле" и должны знать о том, что и как делают другие. Предстоит еще разобраться в потоках и каналах циркулирующей здесь управленческой информации, с тем чтобы придать всему российскому обществу необходимую управляемость.

Свои нюансы, требующие анализа, существуют в информационном обеспечении законности в государственном управлении. Это входы и выходы и внутреннее движение управленческой информации по подсистемам государственных органов, по структурным подразделениям и должностям того или иного органа, распределение информации между руководителями и исполнительским персоналом, доступ к информации различных категорий государственных служащих и другие моменты, фиксирующие и характеризующие законность управленческих решений и действий. Все должно вершиться в правовых рамках со строгим соблюдением правового статуса государственных органов и действующих должностных инструкций.

Практика подсказывает также актуальность того, чтобы правовые нормы, их изменения и дополнения знали все государственные служащие, в той или иной мере связанные с реализацией компетенции соответствующего органа. Весьма желательно, кроме того, чтобы с основными, принципиальными актами, принимаемыми руководителями, служащие аппарата тоже были своевременно и сполна информированы. Значимость обеспечения законности в государственном управлении требует не только контроля "сверху", со стороны руководителей, но и контроля "снизу", со стороны исполнительского персонала. Демократическое государство тем и отличается от тоталитарного, что в нем управленческие решения принимаются, а управленческие действия совершаются не в узком кругу, не келейно, а в условиях открытости, гласности, свободного сопоставления мнений, суждений, предложений, равной подчиненности всех закону.

В структурализации управленческой информации в последнее время заслуженное значение отводится независимой и объективной экспертизе. Именно она призвана определять качество и актуальность информации, сужать и преодолевать информационные "шумы". Сегодня, когда государственному управлению необходимо придать подлинную рациональность, надо укреплять социальный и правовой статус экспертизы управления, передавать ее обществу, его научным учреждениям, союзам и ассоциациям специалистов, средствам массовой информации, общественным организациям и общественному мнению. Экспертиза мыслится как явление, которое формируется за пределами субъекта государственного управления и затем вводится в управленческие процессы, начинает здесь "взвешиваться", вписываться в систему целей и соответствующих информационных потоков.

В овладении управленческой информацией большое место занимает также ее формализация в позитивном понимании этого слова.

Множественность повторяющейся, тождественной информации, необходимость правильной передачи и адекватного восприятия ее смысла, актуальность быстрого поиска нужной информации и другие причины обусловливают целесообразность унифицированных, стандартных форм ее выражения и закрепления, широкого использования типовой документации, повышения качественного уровня и уплотнения содержания информации в каждом ее носителе. Образцы, эталоны различных документов, в том числе и управленческих решений, особенно связанных с разрешением определенного класса задач, ситуаций, вопросов, существенно помогают в работе над информацией и повышают ее качество. Поэтому всем государственным служащим целесообразно хорошо знать документоведение.

Формализация работы с управленческой информацией создает предпосылки для более обоснованного распределения компетенции государственных органов. Ведь очевидно, что если какому-либо органу приходится обрабатывать много стандартной, однообразной, рутинной информации, то это означает не что иное, как завышение уровня решения данного вопроса (или вопросов) и необходимость его передачи на нижестоящий уровень. При правильном распределении компетенции не может быть такого положения, при котором орган решает тот или иной вопрос по заведенному шаблону.

Обоснованной формализации работы с управленческой информацией благоприятствует использование научных процедур и правил отбора, анализа и оценки информации. Особо актуальна методология системного подхода, обеспечивающая согласованное познание многих явлений и процессов, их классификацию и субординацию, выявление в них определенных объективных закономерностей и отношений. Практически все процедуры, правила, операции, ведущие к познанию истины и ее доказательству, применимы в работе с управленческой информацией. К примеру, конкретные социологические исследования, сбор и анализ информации несколькими, условно говоря, "конкурирующими" группами, экспертная проверка информации соответствующими специалистами, вероятностно-статистические процедуры и т.д.

Состояние информационного обеспечения государственного управления во многом зависит от распределения информации внутри государственного органа и ее качества. На первом месте здесь стоит информационное обслуживание руководителей или руководящего звена. Эта категория должна очень хорошо владеть информацией, входящей и исходящей. На второе место можно поставить вопрос о распределении информации между должностными лицами, в частности, о том, должен ли кто-либо еще, кроме непосредственного исполнителя, знакомиться с соответствующей информацией. Руководитель может и должен маневрировать движением информации в возглавляемом государственном органе, не допускать, чтобы кто-либо монопольно владел какой-то частью информации, так распределять информацию, чтобы она всегда рассматривалась объективно. Необходимо также добиваться доступности информации для всех должностных лиц этого органа, ибо подобное способствует лучшему исполнению служебных функций.