Теория государственного управления

Проблема свободы и ответственности в государственном управлении связана, с одной стороны, с общесоциальными проблемами свободы и ответственности в обществе и поведении человека, зиждется на них, служит отражением в управлении содержания и уровня их развитости, с другой -- имеет специфические характеристики, обусловленные тем, что государственное управление -- явление, строго определенное по целевому назначению, организации и правовому регулированию, контролю и оценке, олицетворяет собой свободу долженствования.

Поэтому в качестве методологической посылки при раскрытии особенностей свободы в управлении следует несколько слов сказать о свободе как явлении (и понятии) вообще, поскольку только четкое уяснение общего позволяет контрастнее анализировать особенное и единичное. О свободе пишется давно и много. Но будет преувеличением утверждение о том, что суть ее достаточно раскрыта и тем более усвоена в сознании, поведении и деятельности людей, в формировании и развитии общественных связей.

Понятие свободы определяют по-разному: как целеполагающую избирательную активность общественного человека, осуществляемую на основе познания объективной необходимости; как способность человека действовать в соответствии со своими интересами и целями, опираясь на познание объективной необходимости; как сознательные действия по своей воле во всех областях возможного применения человеческой энергии, руководствуясь выявленными наукой закономерностями и открывая новые. К. Ясперс в философском понимании свободы выделяет четыре аспекта: 1) свобода -- это преодоление того внешнего, которое все-таки подчиняет меня себе; однако свобода есть вместе с тем и преодоление собственного произвола; 2) свобода требует, чтобы ничто не было упущено; поэтому содержание свободы открывается в жизни, преисполненной полярностей и противоречий; 3) наша свобода определяется иным, она не есть causa sui (причина самой себя -- лат.), подлинная свобода осознает свои границы; 4) свобода -- это путь человека во времени; он движется к свободе, притязая на свободу: поэтому свободе присущи движение и диалектика.

Свобода, как мне представляется, характеризует отношения каждого человека к другим, к обществу и, наоборот, других, общества -- с нему. Это -- встречное движение и "завязывание узлов" двух моментов. В одном направлении -- внутренней способности человека ставить свои жизненные цели и добиваться их осуществления (свобода воли) сообразно определенным объективным и субъективным, природным и социальным закономерностям и формам общежития (ограничения свободы). Свобода, рассматриваемая на социально-психологическом уровне, в связи с таким явлением, как воля, требует от человека знаний, умения, опыта, общей и профессиональной подготовки, правильных политических ориентации, высоких нравственных качеств, овладения достижениями мировой культуры, преодоления эгоистического, своекорыстного взгляда на жизнь и окружающую действительность и многого другого, о чем говорится во всех мировых религиях и нравственных учениях. В другом, обратном (условно говоря) направлении -- стремления общества к предоставлению человеку возможностей быть самим собой, раскрывать свой творческий потенциал, самостоятельно обустраивать свою жизнь, наличия в нем организационно-нормативных условий обеспечения свободы каждого. Поэтому нельзя абсолютизировать ни одну из сторон отношений свободы. "Свобода есть только в том мире, -- отмечал французский философ Альбер Камю, -- где четко определены как возможное, так и невозможное"¹.

Общие проблемы свободы, причем во всех своих аспектах, получают в государственном управлении специфическое преломление как на социально-психологическом уровне, с точки зрения требований, предъявляемых к персоналу управления, так и на социальном, отражающем качество и объем организационного и нормативного определения его деятельности. Свобода государственного служащего в общем зафиксирована в его правовом статусе (правах, обязанностях, ограничениях и ответственности), а более конкретно -- в функциях и правомочиях по занимаемой государственной должности. Следовательно, вступая на государственную службу, входя в систему служебных отношений, человек сознательно, по собственной воле ограничивает свободу своих поступков и действий, подчиняет последние интересам общего, государственного. Соответственно и каждый орган государственной власти и местного самоуправления связан в своих решениях и действиях рамками правового статуса, а в нем -- установленной для него компетенцией. Свобода здесь состоит в возможности действовать инициативно, творчески, самостоятельно в твердо очерченных границах (пределах свободы).

Свобода в государственном управлении имеет пирамидальный вид, где каждый "кубик" свободен внутри и по отношению к нижеположенным "кубикам", но в то же время сам жестко "повязан" вышеположенными "кубиками", которые располагаются над ним и предопределяют его свободное поведение. Отсюда проблема структуры "пирамиды" государственного управления, взаиморасположения "кубиков" по вертикали и по горизонтали. Демократизм государственного управления требует расширения основания "пирамиды" с тем, чтобы "кубики" внизу имели возможно большую свободу, но одновременно, и это главное, не разрушали "пирамиду", не расшатывали и не разрывали ее. Между тем до сих пор нам не удается создать оптимальную "пирамиду" государственного управления. То она слишком вытянута вверх и многозвенна, к тому же мелочно зарегламентирована, то, наоборот, состоит из разрозненных низовых "кубиков", которые не координируют свои управляющие воздействия, а порой и действуют каждый на свой лад. В итоге реализация совокупной свободы, принадлежащей всем "кубикам", не приносит желаемого управляющего эффекта.

В отличие от свободы вообще, которая всецело зависит от воли человека, свобода в государственном управлении обладает, как уже отмечалось, свойством долженствования. Это не возможность что-то делать или не делать, принимать решения или относиться к чему-то безразлично. В государственном управлении в рамках свободы, очерченной компетенцией органа, функциями и правомочиями государственной должности, человек обязан действовать: знать и изучать управленческую ситуацию, фиксировать происходящие события и реагировать на них, изыскивать ресурсы решения тех или иных проблем, взаимодействовать с людьми, помогать им в осуществлении своих конституционных прав и свобод, словом, исполнять все, что предписано соответствующим правовым статусом. Для государственного управления важна действительная, осуществленная свобода поведения и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также государственных служащих. Ибо не использованная свобода в управлении теряет всякий смысл для управления: она не рождает управляющих воздействий.

А если это так, то в государственном управлении свобода является регулируемой, направляемой и контролируемой. Многим такое суждение покажется противоречащим сущности свободы. Что это, мол, за свобода, которая подлежит регулированию, направлению и контролю? Но стоит представить себе, что государственное управление выполняет функции обслуживания потребностей, интересов, целей и воли общества, как все становится на свои места. Это та "управляемая" свобода, которая нужна людям для того, чтобы им в их жизни обеспечивать подлинную свободу. Ведь должен же кто-то сознательно поступаться своей свободой во имя свободного развития общества. Подобная миссия выпадает государственному управлению, и это надо понимать.

Власть всегда ограничена необходимостью принимать срочные, оперативные решения, особенно в неотложных, экстремальных ситуациях. В этом смысле она не свободна и обязана действовать в рамках тех целей и функций, которые на нее объективно возложены. Тем самым можно сказать, что свобода в государственном управлении целенаправлена и целесообразна, во всем подчинена обеспечению условий для свободной общественной жизнедеятельности. Сообразно этому нужно рассматривать все вопросы демократизации, рационализации и повышения эффективности государственного управления.

16.2 Свобода, самостоятельность и законность

Соединить воедино три названных явления в государственном управлении заставляют многие причины. Органы государственной власти низовых уровней и местного самоуправления бесконечно твердят о том, что им не хватает свободы в творческих инициативных действиях, что их самостоятельность скована, ограничена и прочее. Постоянно противопоставляются, с одной стороны, свобода, самостоятельность, целесообразность, предприимчивость, а с другой -- законность, которая якобы постоянно всем мешает. Все недостатки, ошибки и провалы в прошлом тоже нередко пытаются объяснять отсутствием или ограниченностью свободы в общем и, разумеется, в государственном управлении.

Между тем проблема гораздо глубже и серьезней, а имеющиеся поверхностные суждения не только ее не раскрывают, но даже и не ставят. Смысл ее проистекает из недопонимания сущности и назначения государственного управления в целом, целей, функций и полномочий государственных органов и должностных лиц в частности. Нередко все сводится лишь к вопросу о том, обширна ли компетенция того или иного органа, достаточно ли власти у того или иного должностного лица, главным образом руководителя. Вопрос же о практической реализуемости имеющихся юридических возможностей, об их реальном использовании для решения многообразных жизненных запросов в большинстве случаев обходится стороной как несущественный.

Но давно известно, и здесь я воспользуюсь словами Карла Поппера, что "нормативный закон, будь то правовой акт или моральная заповедь, вводится человеком. Его часто называют хорошим или плохим, правильным или неправильным, приемлемым или неприемлемым, но "истинным" или "ложным" его можно назвать лишь в метафорическом смысле, поскольку он описывает не факты, а ориентиры для человека (подчеркнуто мною. -- Г.Б.). Если этот закон имеет смысл и значение, то он может быть не нужен, а если его невозможно нарушить, то поверхностен и не имеет смысла... Существование нормативных законов всегда обусловлено человеческим контролем -- человеческими решениями и действиями. Этот контроль обычно осуществляется путем применения санкций -- наказанием или предупреждением того, кто нарушает закон".

Ничто властное, юридическое, управленческое не действует автоматически. В них все содержится лишь в потенциале, который "срабатывает" исключительно благодаря интересам, разуму, знаниям, энергии и практическим поступкам людей. Управляющее воздействие во всех его проявлениях необходимо осуществлять: сначала формировать, а затем реализовывать. Свобода, самостоятельность как раз и выражаются в том, что органы и должностные лица действительно работают над тем, чтобы нормы законов не оставались лозунгами, благими пожеланиями, "бабушкиными" сентенциями, а направляли сознание, поведение и деятельность людей к достижению обозначенных в законах целей. Причем работают в рамках материальных и процессуальных норм законов, в пределах их собственных юридических возможностей. К сожалению, анализ деятельности многих государственных органов и должностных лиц показывает, что при всех разговорах об ограниченности их свободы и самостоятельности, самого главного -- напористости, последовательности, изобретательности при использовании наличных, юридических и иных ресурсов не всегда наблюдается. Буквально на каждом шагу сталкиваешься с нерешаемостью самых простых вопросов, для которых нужны лишь желание, воля и использование власти.

Отчетливо видны также попытки отождествлять государственно-управленческие и гражданско-правовые отношения, в которых, в общем-то, заключен эквивалентный обмен интересов и ценностей. Все требуют инвестиций, дотаций, льгот, материальных ресурсов, увеличения бюджетных ассигнований; их отсутствием или недостатком объясняется нерешенность тех или иных вопросов Экономической, социальной и духовной жизни. Но суть государственного управления в том-то и выражается, что своей способностью целеполагать, организовывать и регулировать поступки и действия людей оно изыскивает возможности, открывает источники, находит резервы, добывает средства и, главное, мобилизует общественную активность, помогает людям лучше вершить свои дела. Если государственные органы и должностные лица будут только использовать и распределять созданное другими, распоряжаться готовым, то управление потеряет всякий смысл и не станет содержать в себе необходимых элементов.

Свобода в государственном управлении начинается и осуществляется тогда, когда наступает самостоятельное (без принуждения и помыкания, вертикального диктата и контроля) осознание необходимости рациональной и полной реализации тех возможностей, которые реально заложены в правовом статусе органов государственной власти и местного самоуправления и каждой, конкретной государственной должности. Опыт многих стран, добившихся в последние десятилетия социально-экономического прогресса, подтверждает данное суждение. Те же самые народы с теми же самыми ресурсами при качественно новом государственном управлении находили в себе и вокруг себя огромные возможности, о которых они ранее не подозревали.

Надо сказать, что в демократической России практически все государственно-управленческие структуры получили большую юридическую и фактическую свободу и самостоятельность в своей жизнедеятельности. Но традиционная инертность, недостаточная компетентность, нежелание думать и учиться, робость, преобладание личной корысти и другие стереотипы, характерные для многих, не позволяют прийти к рациональному использованию открывшихся возможностей. Но жаловаться сейчас на отсутствие свободы в управленческих решениях и действиях значит просто сознаться в собственной неспособности быть самостоятельными.

Подводя итоги размышлениям о свободе, самостоятельности и законности в государственном управлении, следует подчеркнуть, что многое здесь зависит от миропонимания и мотивации поведения персонала управления. Если внутренние, побудительные мотивы, установки, идеалы и ценности являются неопределенными, ущербными, нигилистическими, переменчивыми, однодневными и т.п., то любая (по объему и содержанию) свобода и самостоятельность в ведении государственных дел приобретает адекватный этим психологическим явлениям характер. Каждая из них вполне логично дает злоупотребление властью, коррупцию, сосредоточение усилий на решении личных дел и многое иное.

В таком случае законность, т.е. осуществление внешне принудительной регуляции с соответствующей системой контроля и санкций, представляет собой лишь форму охраны и защиты государства и общества от злоупотребления свободой и самостоятельностью в процессах властеотношений и управления. "Жесткость" и неотвратимость законности зависит не от усмотрения или доброй воли кого-либо, в том числе и главы государства, а от того, в каких целях и с какими социальными последствиями органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица используют свою, юридически очерченную, свободу и самостоятельность. Нельзя ни в какой ситуации -- исторически-переломной или спокойно-благоприятной -- забывать о том, что существует взаимозависимость между внутренне побудительной мотивацией и внешне принудительной (правовой) регуляцией поведения и деятельности людей вообще, а должностных лиц в частности, между свободой и самостоятельностью в принятии решений и свершении поступков и соблюдением законов (законностью) в данных процессах. Необходим дифференцированный подход к конкретной взаимозависимости, на основе которого только и можно решать вопрос о том, сколько и кому нужно свободы и самостоятельности в государственном управлении. Абстрактные же рассуждения о свободе и самостоятельности приносят мало пользы. Тем более, если требования свободы и самостоятельности не увязываются со столь же настойчивыми требованиями об ответственности.

16.3 Ответственность как общественное отношение

Ответственность -- явление общесоциальное, включающее в себя экономические, нравственные, культурные, психологические и другие аспекты. Как общественное отношение она имеет довольно сложную структуру и раскрывается прежде всего во взаимосвязи, взаимодействии одной личности с другими личностями, личности с коллективом и обществом.

В самом общем виде ответственность представляет собой отношение, обеспечивающее интересы и свободу взаимосвязанных сторон и гарантированное обществом и государством. Она формируется на основе последовательного взаимодействия трех составных частей: а) сознания долга, б) оценки поведения, в) наложения санкций. Ведущим элементом в ответственности выступает оценка решения, действия гражданина, коллектива, органа или другого компонента общественной системы с точки зрения признанных и действующих идеалов, принципов, норм и пользы для общественного развития. Результат соответствующей оценки может быть как позитивным, при котором действия того или иного компонента оцениваются положительно и поощряются, ставятся в пример, распространяются, популяризуются, так и негативным, ведущим к тому, что виновник подобных действий претерпевает определенные неблагоприятные последствия (санкции). Ответственность поэтому нельзя сводить только к санкциям в виде взысканий и наказаний. Она -- шире и социально более значима.

В отношениях ответственности можно выделить внутреннее и внешнее выражения. В первом случае гражданин (группа людей, коллектив государственного органа и т.д.) самоосознает свои социальные взаимосвязи и приводит их в соответствие с общественными интересами. Внешнее отражение ответственности состоит во взвешивании и оценке поступков и действий со стороны других людей, коллективов и общественных институтов. Ответственность влияет на многие человеческие проявления и применять ее можно только по отношению к человеку. Государственно-управленческий институт (цель, функция, структура, элементы процесса и т.д.) не способен отвечать, ибо он действует не сам, а лишь через человека и благодаря его усилиям.

Ответственность влияет на сознание человека, заставляет его подвергать анализу и внутренней оценке свои мысли, мотивы, установки, поведение и деятельность. Несение ответственности почти всегда создает серьезную психологическую нагрузку. Ответственность затрагивает, как правило, определенные интересы людей: в одних случаях она открывает простор для их реализации, способствует формированию позитивных социальных взаимосвязей; в других, наоборот, сужает возможности их осуществления, принудительно (помимо воли) ограничивает их. Ответственность при перерастании ее в наказание способна прямо ущемлять интересы соответствующих лиц.

Ответственность содержит в себе: предпосылки ответственности, ее предмет, содержание и меру.

Предпосылки ответственности обусловлены потребностями общества (государства), граждан в поддержании определенного уровня и качества общественных отношений, поведения и деятельности людей. Такие потребности находят воплощение и закрепление в нормативных системах общества и главным образом в законодательстве. Важным элементом ответственности выступает ее предмет: отвечать всегда нужно за что-то. Например: юридическая ответственность наступает за совершение правонарушений, политическая -- за отклонение от согласованных политических целей, программ и других документов, нравственная -- за аморальные проступки. Содержание ответственности раскрывается в действиях, направленных на обеспечение должных и наиболее целесообразных социальных связей. Отсюда комплексный характер ответственности, свидетельствующий о том, что ни гражданин, ни общество, ни государство не могут быть удовлетворены осуществлением ответственности в какомлибо одном аспекте, в то время как другие ее аспекты остаются вне социальной оценки и влияния. Мера ответственности связана с пониманием личностью социальных последствий своих действий и поступков, ее волевым отношением к ним (вина). Величина меры ответственности зависит от социальной значимости "охраняемых" общественных отношений, оказываемого человеку общественного доверия, уровня развития личности, осознания ею социальной весомости совершенных поступков и действий. В общем ответственность проявляет себя в виде системного социального образования, элементы и стороны которого взаимосвязаны и взаимообусловливают друг друга.

В государственном управлении вышеназванные черты отношений ответственности приобретают особый характер, поскольку в нем очень многие поступки и действия порождают глубокие социальные последствия, предопределяют судьбы миллионов людей. Надо ясно видеть, что результаты управленческих решений и действий, отражающих распоряжение огромными политическими, материальными, финансовыми и духовными ценностями, ни в какое сравнение не идут с теми санкциями, в том числе и восстановительного характера, которые можно реально предъявить должностному лицу. За управленческие ошибки, злоупотребления, промахи приходится народам порой расплачиваться десятилетиями. Тем самым в государственном управлении обеспечение отношений ответственности составляет актуальнейшую проблему.

Причем речь идет о развитии всех видов и элементов ответственности. Ведь ответственность бывает материальной и моральной, политической и юридической, личной и коллективной и т.д. Различают также ответственность позитивную (активную, перспективную, проспективную), т.е. ориентированную на будущее, содержащуюся в развитом сознании личности, и негативную (ретроспективную), связанную в основном с применением санкций за уже свершенные и известные проступки.

Для того чтобы существовала искомая полноценность отношений ответственности, необходимо создание и разумное использование ряда условий: во-первых, постоянное и активное совершенствование организации и функционирования системы государственного управления, особенно форм, методов и других элементов демократии в нем; во-вторых, улучшение нормативного регулирования разнообразных управленческих взаимосвязей. В известном смысле это и условие, и фактор ответственности. Условие потому, что только нормативное закрепление отношений ответственности служит основанием и ориентиром оценки, шкалой реакции и процедурой измерения действий государственных органов, должностных лиц и других участников управленческих процессов; в-третьих, использование в соответствующих отношениях таких общественных институтов воздействия на сознание, поведение и деятельность людей, как нравственные нормы, традиции и обычаи, общественное мнение, средства массовой информации. Соединение правовых требований с требованиями морали, традиций и обычаев, поддержка этих требований в их реализации со стороны общественного мнения, широкое освещение данных требований и практики их реализации в печати, по радио и телевидению -- все это способствует развитию мотивов и установок ответственности, позволяет комплексно реагировать на отклонения.

Особо хотелось бы выделить, в-четвертых, значение и возможности системы стимулирования, которая традиционно недооценивается как условие формирования отношений ответственности. Если принудительная, санкционированная, наказательная стороны важны для поддержания отношений ответственности, то не меньшую роль в этом деле могут играть и стимулы. Следующие их свойства принципиальны в данном аспекте: стимулы содержат в себе определенную взаимозависимость между внешними условиями жизнедеятельности личности и ее внутренним миром (представлениями, мотивами, установками), это своеобразный канал взаимосвязи социального и психического, действующий посредством сознания; стимулы выступают обратной связью по отношению к потребностям, главным образом, к интересам и целям человека; они являются специфической формой реализации социальных норм, поскольку ориентируют сознание, поведение и деятельность человека на соблюдение их требований; стимулы представляют собой позитивную реакцию общества (государства) на поведение и деятельность человека; в них заложены действенные социальные регуляторы, обеспечивающие определенную интенсивность, целенаправленность и рациональность общественных процессов.

Правильное применение экономических, социальных, политических и духовных стимулов весьма целесообразно в государственном управлении. Необходимость повышения уровня управления требует не формально безукоризненного выполнения соответствующих функций и правомочий, а выполнения творческого, поискового, ведущего к полному и эффективному использованию имеющихся ресурсов. Но добиваться оптимальности управления, принятия и реализации лучших управленческих решений весьма не просто. Даже самый рациональный вариант, созданный посредством тщательнейшего моделирования, при внедрении в практику может встретиться с непредвиденными трудностями, неожиданными препятствиями, с негативным отношением к нему со стороны определенных лиц или даже коллективов государственных органов. В таких ситуациях от государственных служащих требуется сила воли, мужество, настойчивость, смелость, упорство в достижении цели и проявление других качеств, свидетельствующих о твердости их позиции, умении и способности доказывать правильность принятого решения. Только при такой ориентации могут возникать сознательные, заинтересованные отношения ответственности в государственном управлении.

Специального разговора заслуживает вопрос о политической и нравственной ответственности в государственном управлении. Часто она не зафиксирована нормативно, в результате чего создается впечатление, что ее вроде бы и нет. Скажем, пообещали одно, получилось -- другое, хотели достичь этого, а достигли -- другого. Всегда можно, мол, оправдаться объективными и субъективными обстоятельствами, которые независимы от воли "управляющих". Но тут есть несколько моментов, ставящих в иную плоскость отношения человека к самому себе. Тому, кто живет ради сегодняшних страстей и эгоистического удовлетворения своего "я", все измеряет прожитой жизнью и насыщенностью своих потребностей, не стоит идти в сферу государственного управления. Имеется много других и легальных способов крупных заработков, особенно в условиях свободной рыночной экономики. Только человек, чувствующий и мыслящий историческими категориями, может занимать крупные государственные должности и, опираясь на их возможности, способствовать общественному развитию. Надо учиться различать стремящихся к власти политиканов и людей, действительно подготовленных для политики. И, соответственно, вырабатывать механизмы и процедуры политической ответственности.

Еще острее стоит вопрос о нравственной ответственности в государственном управлении. Ведь что порой происходит: должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, обладая возможностями властного влияния на сознание, поведение и деятельность людей, сами игнорируют нормы морали, а часто, прикрываясь иммунитетом власти, уходят от любых видов ответственности. Но в то же время проповедуют мораль и пытаются требовать от других соблюдения ее норм. Возник, кстати, длящийся не одно столетие, парадокс: сами нарушители моральных заповедей (любых источников и систем) заставляют своих подчиненных им следовать. Думается, что без введения самой повышенной нравственной ответственности в государственном управлении трудно надеяться на качественные сдвиги в отношениях ответственности вообще.

Из сказанного выше вытекает и такой аспект Ответственности в государственном управлении, как его полнота. Участие в управлении -- это важнейшее политическое дело, которое могут вести только достойные люди. Поэтому, когда в управлении имеет место сознательное, тем более умышленное, нарушение принципов и норм законов, то отвечать следует сполна -- по всем политическим, нравственным, юридическим и другим взаимосвязям. Нужно иметь в виду и следующее: чаще всего ответственность в управлении применяется тогда, когда совершаются неблаговидные или противоправные действия, но довольно редко отношения ответственности возникают при совершении действий, когда не были приняты возможные и необходимые управленческие решения. А подобных случаев в управлении можно сыскать не меньше, чем связанных с отклонениями и нарушениями. И причиненный ими социальный ущерб тоже вряд ли будет меньшим. В иерархической управляющей системе есть должностные лица, которые призваны, обязаны решать соответствующие вопросы, но с них за упущенные возможности (выгоду), неиспользованные резервы и ресурсы в развитии управления, различных сфер общественной жизни редко кто спрашивает. Ответственность в управлении имеет свой характер, что и должно отражаться во всех ее проявлениях, в том числе и в полноте охвата ею специфических аспектов управления.

Последний, связанный с данной проблемой, вопрос состоит в соотношении персональной и коллективной ответственности. Если в единоначальном органе государственной власти и местного самоуправления ответственность первого, как и других должностных лиц, достаточно выражена, то в коллегиальном органе существуют определенные неясности. Часто первое лицо может прикрываться мнением коллегии, а другие члены коллегии прятаться за спину первого. Дает о себе знать и правило поддержки и солидарности в проведении согласованной политической линии. В то же время расширяющаяся практика ухода в отставку первого лица ведет к тому, что и другие члены данного коллегиального органа должны следовать за ним, хотя они никаких негативных поступков не совершали. Имеют место и случаи отправки в отставку всех членов коллегии при сохранении первого лица и его права подбирать новый состав коллегии. Такая практика довольно нова, требует исследования и необходимого правового регулирования. В общей форме можно сказать: и в коллегиальном органе должна действовать персональная ответственность; каждый должен отвечать именно за свои дела.

16.4 Виды и процедуры юридической ответственности в государственном управлении

С теоретической и нормативной точек зрения наиболее отработанной и практически действующей является юридическая ответственность, т.е. ответственность за нарушения конкретных норм законов, применяемая в определенных процессуальных формах управомоченными органами государственной власти и местного самоуправления. Не случайно основные определения ответственности в государственном управлении носят юридический характер. Например ответственность -- это реализация таких отношений, урегулированных правом, в которых субъект управления, призванный сознательно выполнять определенные обязанности, умышленно, небрежно или по неосторожности не выполняет их или выполняет с нанесением социально значимого вреда интересам государства, общества, граждан, в результате чего создает юридический факт, в связи с которым специальные органы от имени государства применяют к нарушителю меры воздействия либо наказания, цель которых -- восстановить нарушенный интерес (право) потерпевшего, покарать нарушителя, воспитать его и пресечь возникновение подобных нарушений со стороны других субъектов управления и тем самым создать условия для устойчивого правопорядка и государственной дисциплины в управлении.

Юридическая ответственность непосредственно связана с неправомерными решениями, поступками и действиями людей, а в субъекте государственного управления -- с правонарушениями со стороны должностных лиц и других государственных служащих. Правонарушение есть отклонение от нормы (правила) поведения, установленной в законе или другом нормативном правовом акте. Нет нормы права -- нет и правонарушения, что обусловливает актуальность своевременного и полного регулирования соответствующих общественных процессов, явлений и отношений. С позиции юридической ответственности деяния (действия или бездействие) людей подразделяются на проступки и преступления.

Обычно признаки правонарушения характеризуют посредством понятия "состав правонарушения". Каждое правонарушение совершается кем-то, каким-либо лицом, которое и представляет собой субъект правонарушения. Естественно, что правонарушение выражено в определенных деяниях, значимых для государства, общества, других людей, ибо посредством них нарушаются какие-то или ^чьи-то интересы, статусы, права и свободы. Эти признаки создают объективную сторону правонарушений. К ним относятся три элемента: противоправность совершенного деяния; наличие общественного и правового вреда, им причиненного; выявление (фиксирование) причинной связи между деянием и соответствующими негативными последствиями. Противоправное деяние характеризуется внутренним психическим отношением к нему самого лица, совершившего правонарушение, -- наличием вины. Это психическое отношение образует субъективную сторону правонарушения. Каждое правонарушение имеет также определенный предмет посягательства, состоящий из различных отношений, процессов, интересов, прав и свобод, охраняемых правовыми нормами. Это -- объект правонарушения.

Правонарушение состоит из всех названных элементов, в центре которых -- причинная связь и вина: В частности, важное значение принадлежит мере вины. Умышленная вина проявляется в том, что правонарушитель знал требования правовых норм и сознательно, обдуманно пошел на их нарушение. Неосторожная вина возникает тогда, когда правонарушитель вел себя легкомысленно, небрежно, самонадеянно, хотя и знал, что подобные деяния могут привести к неблагоприятным последствиям -- к правонарушениям.

Юридическая ответственность имеет универсальное применение в системе государственного управления, поскольку совершать правонарушения могут люди, действующие как в рамках субъекта государственного управления (в органах государственной власти и местного самоуправления), так и в управляемых объектах. Подразделяется юридическая ответственность на виды в зависимости от характера правонарушений. Причем каждый вид ответственности отличается санкцией и порядком ее применения.

Так, дисциплинарный проступок вызывает дисциплинарную ответственность. Соответствующие противоправные деяния связаны главным образом с нарушением норм (правил) труда, трудового распорядка и исполнения государственных должностей. Здесь дисциплинарное производство проходит ряд стадий: а) возбуждение производства по факту правонарушения; б) рассмотрение дисциплинарного дела -- определение и оценка состава правонарушения; в) принятие решения о мере санкции -- виде дисциплинарного взыскания и его исполнении; г) обжалование (при необходимости) решения по дисциплинарному делу.

Виды и порядок применения дисциплинарной ответственности предусмотрены специальным дисциплинарным законодательством, конкретизированным применительно к различным категориям работников и служащих, в том числе государственных служащих. Дисциплинарные взыскания накладываются, как правило, вышестоящим руководителем (должностным лицом) в порядке подчиненности. Они имеют определенный срок действия, могут сниматься. Дисциплинарная ответственность обладает большими возможностями формирования рациональных отношений между людьми, укрепления порядка и организованности.

С административным проступком связана административная ответственность. Поэтому очень важно уметь отличать административный проступок от дисциплинарного, связанного с несением трудовых и служебных функций, с одной стороны, и от гражданско-правового правонарушения и уголовного преступления -- с другой. Административный проступок представляет собой противоправное деяние с негативными последствиями, нарушающее общеобязательные правила (нормы) ведения определенных государственно и общественно значимых дел. Существование таких общеобязательных правил (норм) вызвано тем, что в современной жизни очень много видов человеческой активности, технологических процессов, использования технических средств несет опасность как для самих субъектов данных дел, так и для окружающих, причем опасность и чисто физического свойства, и материального. В результате нарушения таких правил гибнут люди и наносится огромный материальный ущерб, административные проступки перерастают в уголовные преступления.

Административная ответственность -- это меры официального государственного осуждения и принуждения в виде административных взысканий, применяемых за совершение административных правонарушений.

Особенности административной ответственности состоят в следующем: субъектом административного проступка является любое лицо, достигшее 16-летнего возраста и являющееся вменяемым, в том числе и должностное лицо, обязанное соблюдать законодательно установленные правила (нормы) личного поведения и ведения определенных дел; административный проступок совершается в личном качестве и предполагает личную административную ответственность, независимо от должностного статуса и иных общественных качеств того или иного лица; административные взыскания накладываются организационными структурами и должностными лицами, специально (в законодательном порядке) уполномоченными на осуществление контроля за соблюдением конкретных административно-правовых норм (например, в области дорожного движения, противопожарной безопасности, санитарии, владения оружием, ведения охоты и т.д.); виды и перечень административных взысканий, порядок их установления и применения исчерпывающе описаны в законодательстве об административных правонарушениях, которое может быть и в форме Административного кодекса; существует административное производство, обозначаемое также понятием "административный процесс", за соблюдением которого осуществляется контроль прокуратуры и судов.

В последние годы, в связи с усложнением и повышением опасности многих технологий, видов поведения и деятельности людей заметен рост значимости и объема административной ответственности. Многие граждане, обеспокоенные ростом числа аварий, катастроф, а также состоянием правопорядка, видят в ней немало достоинств: высокая оперативность, быстрота исполнения санкций, преимущественно финансовый характер взысканий, активная профилактика уголовных преступлений и т.д. Видимо, применение административной ответственности будет расширяться.

В системе государственного управления в условиях рыночной экономики активное развитие получают гражданско-правовые отношения между гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами, в качестве которых могут выступать государственные органы и органы местного самоуправления (см. ст. 124-- 126 Гражданского кодекса Российской Федерации. Часть первая). При осуществлении таких правоотношений нередки случаи нарушения права собственности, обязательств, договоров и других гражданско-правовых актов. Сюда же примыкают и правонарушения в сфере земельного, водного, лесного, трудового, семейного права. Эти правонарушения предполагают гражданско-правовую ответственность, которая имеет в большинстве случаев не санкционный, а восстановительный характер. Ее цель -- обеспечить восстановление нарушенного права, принадлежащего гражданину или юридическому лицу.

Согласно ст. 11 Гражданского кодекса Российской Федерации защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, осуществляют суд, арбитражный суд или третейский суд. В ст. 12 Кодекса указаны способы защиты гражданских прав. Установлено также, что "ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными" (ст. 13). Вступление в действие с 1 января 1995· года Гражданского кодекса Российской Федерации создало принципиально новую ситуацию для гражданско-правовых отношений в системе государственного управления, которую еще предстоит осмыслить и освоить.

Приходится отмечать, что, к великому сожалению, в системе государственного управления совершаются преступления -- особо опасные деяния, подрывающие конституционный строй и нарушающие права и свободы граждан. Это наиболее тяжкие правонарушения, влекущие за собой негативные последствия для людей, общества и государства. Состав преступлений четко определен в уголовном законодательстве, систематизированном, как правило, в форме Уголовного кодекса. Соответственно составу преступлений законодательно предусмотрена уголовная ответственность в виде наказания. Последнее состоит не только в материально-финансовой компенсации от лица, совершившего преступление, но и в лишении его свободы и даже жизни. Наказание имеет цели: воздание, кара (возмездие) за совершенное преступление, исправление и перевоспитание осужденного, предупреждение преступлений.

Уголовная ответственность применяется исключительно судом на основе уголовного и уголовно-процессуального законодательства, а исполнение наказаний -- специальными органами и государственными учреждениями в соответствии с уголовноисполнительным законодательством. Для охраны и защиты государственного управления важное значение имеет уголовная ответственность за государственные преступления, перечень которых дан в соответствующем законодательстве.

Таким образом, свобода и ответственность, самостоятельность и законность выступают в государственном управлении в виде взаимосвязанных, парных явлений, из которых каждое определяет возможности и "поле" действия другого. И если изучать данные явлления в жизни, пытаться использовать их потенциал, обосновывать меры по их развитию, то делать это необходимо при комплексном подходе и конкретном анализе того, в каком состоянии явления находятся и к чему реально подготовлены.

Вопросы для размышления и дискуссии:

1. В чем особенности проявления свободы в государственном управлении?

2. Какова взаимозависимость между свободой, самостоятельностью и законностью?

3. Что такое ответственность и каковы ее виды?

4. Виды и процедуры юридической ответственности

17. Совершенствование стиля государственного управления

17.1 Элементы и свойства стиля государственного управления.

17.2 Распределение и регламентация управленческой деятельности.

17.3 Усиление организованности управленческих процессов

17.4 Резервы рационализации стиля государственного управления.

17.1. Элементы и свойства стиля государственного управления

Среди факторов рационализации государственного управления очень важное место занимает его стиль: продуманное и согласованное взаимодействие управленческих элементов и человеческого потенциала. По существу, через стиль своего функционирования управляющая система оказывает влияние на многообразные общественные отношения, процессы и взаимосвязи, реализует свои целеполагающие, организующие и регулирующие потенции.

Стиль государственного управления -- явление сложное, многоэлементное, системное. Он основан на определенном синтезе социальных, организационных, нормативных, информационных и технических параметров государственного управления, то есть, в известной мере, на объективных началах, с одной стороны, и генофонда, интеллектуального развития, социально-психологических сил и исторического опыта человеческого потенциала, короче, субъективного фактора, вовлеченного в управление, -- с другой. Можно утверждать также, что стиль представляет собой специфическое отражение в особой управленческой сфере общества единства объективного я субъективного. Его нельзя анализировать по принципу "или -- или", а можно только в динамическом взаимодействии социальных, материальных и идеальных элементов управления с живым, полнокровным, страстным человеческим субстратом управляющей и управляемой систем. Именно через стиль проявляет себя управление не только как наука, но и искусство, не только педантичный силлогизм, но и горячая интуиция, не только опыт, но и эвристическое чутье. Стиль дает возможность каждому участнику управления, опираясь на установленные структуры, нормы, формы, методы и другие элементы управления, в полной мере раскрыть свою творческую, созидательную сущность.

Под стилем государственного управления, думается, следует понимать реально используемую систему социально эффективных и постоянно развивающихся способов, средств, форм и методов повседневного функционирования должностных лиц и в целом органов государственной власти и местного самоуправления, основанную на соответствующих принципах и обеспечивающую рациональное и демократическое ведение управленческих дел. Его отличие от стиля работы в других сферах общества усматривается прежде всего в следующем: а) социальная активность должностных лиц и соответствующих органов связана с применением государственно-властных полномочий либо опорой на них; б) такая активность четко и довольно полно нормативно регламентирована и протекает в установленных формах и процедурах; в) своей целью эта активность имеет формирование и реализацию управляющих воздействий.

Но многогранность источников, дающих тот или иной стиль государственного управления, зависимость стиля от общественно-политического, целевого, функционального и организационного устройства государственного управления постоянно недооцениваются. Стиль трактуется некоторыми как нечто автономное, самостоятельное, действующее лишь по каким-то своим собственным закономерностям.

В иных подходах, рассматривающих стиль как совокупность приемов, способов, методов функционирования государственных органов, должностных лиц акцент делается преимущественно на самих элементах их деятельности (на содержании, роли, возможностях, управленческом влиянии и т.д.). Анализируется стиль в отрыве от его носителя -- человека. В результате упрощается проблема: достаточно, мол, сформулировать наиболее целесообразный набор элементов стиля государственного управления, научить ему и заставить обладать им--и управление будет эффективным. Как будто в набор элементов стиля управления можно легко подставить любого человека и он проявит себя. Набор, конечно, важен, нужен, но социально-психологические характеристики человека накладывают на него исключительно рельефный отпечаток.

Существуют точки зрения, в соответствии с которыми идет психологизация стиля управления, когда все сводится к качествам человека, особенно волевым, его напористости, энергии, силовым потенциям. Абсолютизируется субъективная сторона управления в ущерб объективной. На практике это ведет к тому, что основным в совершенствовании стиля управления видится поиск и подбор "сильной" личности на государственную должность, особенно руководителя. Такой крайне психологизированный подход помимо воли его приверженцев способствует процветанию волюнтаризма, субъективизма, иногда произвола в управлении. Бесспорно, человек -- главная, центральная фигура в управлении, но общество не может полагаться только на добрые качества того или иного человека, тем более занимающего руководящую должность. Оно должно иметь твердые гарантии, надежные механизмы и регуляторы, которые бы непременно (при любых условиях) обеспечивали деятельность этого человека (должностного лица) в необходимом направлении и в социально признанных формах, методах и процедурах.

Поэтому, каким бы ни был стиль государственного управления по своим свойствам (о чем чуть ниже), он должен состоять из следующих, необходимых для него элементов: а) целевых, функциональных и организационных характеристик органов государственной власти и местного самоуправления, которые определяют их место и правовой статус в иерархии управляющей системы государственного управления; б) юридически закрепленных и, соответственно, практически используемых форм, методов и процедур управленческой деятельности органов управления и их должностных лиц; в) реально проявляемых общекультурных, профессиональных и личностных качеств должностных лиц, посредством которых формируются социально-психологические механизмы управления.

Стиль государственного управления во многом близок к политическому режиму (III. 15.1) и в существенных своих свойствах произволен от него, хотя в нем есть свои нюансы и самостоятельные проявления, поскольку политический режим обслуживает интересы власти, более узко -- интересы властей предержащих, а стиль управления призван придать государственному управлению необходимые для него рациональность и эффективность. Власть всегда более конъюнктурна, чем управление, воспроизводящее в себе управляемую систему, причем и тогда, когда управление делает это на низком уровне, что заметно по состоянию общества и способам решения его проблем.

Свойства стиля государственного управления создаются акцентом в названных элементах и комбинациями из них. Исходя из этого в научной литературе выделено несколько разновидностей стиля управления: директивный (административно-директивный, автократический), демократический (коллегиальный, кооперативный) и либеральный. Директивным признается стиль, который отличается чрезмерной централизацией власти, приверженностью к единоначалию в гипертрофированных формах, самовластным решением большинства не только крупных, но и сравнительно мелких вопросов жизни коллектива, сознательным ограничением контактов с подчиненными.

Демократический стиль предполагает предоставление подчиненным самостоятельности, соразмерной их квалификации и выполняемым функциям, подготовку и принятие решений при их деятельном участии, создание необходимых для выполнения работы предпосылок и справедливую оценку их усилий, уважительное отношение к людям и заботу об их потребностях. Либеральный стиль отличают отсутствие размаха в деятельности, безынициативность и постоянное ожидание указаний сверху, нежелание принять на себя ответственность за решения и их последствия, когда они неблагоприятны.