Теория государственного управления

В информационной работе весомое место принадлежит контролю за информацией, точнее, контролю за воплощением в жизнь тех интересов, запросов, требований, задач и т.д., которые выражены и закреплены в информации. Можно назвать такие направления контроля информации: контроль за аутентичностью понимания содержания информации; контроль за соответствующим (по принадлежности, назначению и т.п.) движением информации; контроль за превращением содержания информации в социальную практику: конкретные поступки, действия, преобразования; контроль за соответствием отчетной информации директивной. Руководители государственных органов, специальные контрольные подразделения последних должны придавать контролю информации непрерывный характер, внимательно следить за передатчиками, приемниками и каналами связи информации, четко представлять контролируемые параметры информации и критические точки в ее реализации, уметь не только своевременно улавливать, но и предупреждать возможные отклонения, неувязки или ошибки в информационной работе. Особо важно, чтобы в центре контроля находились обратные связи в информационных потоках.

13.4 Информационная система государственного управления

В обществе в целом и в государственном управлении в частности всегда существовала и в каждый данный момент существует определенная информационная система, охватывающая саму информацию (ее совокупный массив), формы, методы и средства ее обработки и людей, включенных в информационные процессы. Поэтому когда говорится о создании и совершенствовании информационной системы (или систем) государственного управления, то имеется в виду не просто система, функционирование которой связано с формированием, регистрацией, сбором, обработкой и хранением информации, отражающей состояние определенных объектов (и субъектов) в их динамике, а качественно и принципиально новое явление. Проблема не сводится к простому внедрению в управление новейшей вычислительной техники, создания сетей и программ ЭВМ, как это полагали многие ученые и практики в 60-х годах. Она гораздо объемнее, сложнее, глубже и труднее в разрешении. Применение микроэлектроники, информатики, микропроцессоров, роботов и других современных обслуживающих средств открывает возможности перевода всей работы с информацией на новые научные и технические уровни, создания рациональных и эффективных информационных технологий.

Как удачно подметил Г.Л. Смолян, "автоматизация есть новая, интеллектуальная "технология", охватывающая все в принципе возможные объекты управления -- операции, ресурсы, оценки. Переход к этой новой "технологии", использующей компьютеры, в историческом плане, по-видимому, является куда более революционным, чем появление поточного производства, конвейерных линий и систем автоматического регулирования'" "Нетрадиционность" проблемы состоит в том, что посредством ее решения закладываются предпосылки, основа того будущего общества, которое обозначено понятием "информационного". Без соотнесения сути этого (предполагаемого) общества и информационной системы государственного управления нельзя понять и сформулировать концепции последней.

Создание информационной системы государственного управления -- это не приложение новых технических средств к разбухшей и бюрократизированной государственной машине, а построение новой системы государственного управления, основанной на плюрализме форм собственности, гражданском обществе, широком развитии самоуправленческих механизмов, полноте прав и свобод личности, торжестве закона и других демократических принципах и ценностях. В то же время современная организация управляемых объектов и их взаимодействий, характер информационно-обрабатывающей техники, возможности новейших средств связи (спутники, лазеры, световоды и т.д.) и другие факторы обусловливают единство и всеохватываемость информационной системы государственного управления. Нельзя ограничиваться региональными и отраслевыми, кустовыми и иными локальными информационными системами в управлении. В го-

сударстве должна быть общая система государственного управления с построенной внутри нее единой информационной системой. Тогда можно надеяться на рациональность и эффективность государственного управления.

В Российской Федерации приняты нормативные правовые акты и заложены организационные структуры, которые призваны создать информационную систему государственного управления. В этой связи хотелось бы высказать некоторые теоретические соображения, учет которых полезен при проведении соответствующей работы.

Информационно-технологические нововведения в государственном управлении имеют комплексный характер, связаны с одновременным и согласованным использованием информационных, организационных, правовых, социально-психологических, кадровых, технических, логико-семантических и многих других факторов. Все это требует комплексного подхода, качественного изменения как системы работы с информацией, так и функциональной и организационной структур управления, состава и структуры всей управленческой деятельности, характера и построения управленческих отношений, да и иных управленческих явлений.

Особенно актуально формирование системы содержания информации, нужной для рационального и эффективного государственного управления. В числе единиц такой информации следует выделить: а) сведения, отражающие материальные, производственные, социальные, технические и технологические параметры управляемых объектов; б) данные о нормах, нормативах, стимулах, регулирующих производственную, социально-обслуживающую, духовно-культурную и иную, имеющую потребительский характер, деятельность управляемых объектов; в) материалы, определяющие деятельность государственных органов в сфере управления (законодательные и иные нормативные правовые акты, договорные обязательства и плановые задания, указания вышестоящих органов, результаты контрольных актов и т.д.); г) сведения о количественном и качественном составе, уровне подготовки и квалификационном росте персонала государственных органов и органов местного самоуправления (совокупность всех данных, характеризующих человеческий потенциал субъекта государственного управления).

Такие единицы информации должны соответствовать уровню и масштабам управляющих подсистем и их звеньев, закладываться в первую очередь в действующие в их рамках информационные системы. В них нужны и данные о развитии научно-технической мысли и ее новейших достижениях, о передовом управленческом (организационном) опыте в стране и за рубежом.

Важный аспект создания информационной системы государственного управления связан с развитием ее технической базы. В зависимости от возможностей технических средств выделяют механизированные, автоматические и автоматизированные информационные системы в управлении. Распространение получают комбинированные информационные системы, сочетающие механические средства ручного обращения с информацией, электронно-вычислительную технику и человеческий разум.

Есть несколько направлений деятельности по формированию таких систем. Одно -- чисто технико-технологическое, решаемое кибернетиками и другими специалистами в области электронно-вычислительной техники и информатики. Другое -- непосредственно управленческое -- состоит в стандартизации и унификации управленческой информации, и продвижение по нему идет пока медленно. В результате сосуществуют как бы две информационные подсистемы в управлении, недостаточно связанные между собой: подсистема управленческой информации, которая обрабатывается вручную, передается обычными почтовыми, телеграфными и телефонными средствами, выражается часто в произвольной форме и субъективистски ориентированным содержанием; другая же приспособлена к условиям и требованиям электронно-вычислительной техники, обрабатывается и передается ею. Информатика как новая механизированная технология сбора, передачи, переработки и использования информации, основанная на новейших ЭВМ и периферийных устройствах, средствах коммуникации и взаимосвязях человека с информацией, занимает незначительное место в информационном обеспечении государственного управления.

Третье направление определяется развитием профессиональной и психологической подготовки персонала управления. Надо обучать государственных служащих обращению с информативной техникой и устройствами, психологически готовить их к работе в условиях машинной обработки информации, приучать чувствовать себя свободно, "комфортно" в окружении современных технических средств.

Четвертое направление связано с тем, что информация в государственном управлении при обработке и хранении ее любыми средствами во многом имеет правовой характер, основана на правовых нормах и часто служит юридическим основанием для принятия управленческих решений. Сегодня имеется возможность не только давать информацию на обработку машинам и потом пользоваться подготовленными ими материалами, а через информационную систему (подсистемы), точнее, через средства информатики вырабатывать и реализовывать целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия, получать и оценивать отчетную, учетную и контрольную информацию, вести прямой разговор с иными управляющими и управляемыми компонентами. Для этого надо юридически решить вопросы о непосредственном сочленении информационной системы и системы государственного управления, а также о полномочиях должностных лиц совершать юридически значимые действия путем введения соответствующей информации в информационную систему.

В заключение следует знать некоторые основания, определяющие развитие информационного обеспечения государственного управления.

Поскольку система государственного управления выступает в динамическом единстве иерархической управляющей и сложноорганизованной управляемой подсистем, постольку и информационная система, их обслуживающая, должна быть способной, с одной стороны, брать необходимые данные о функционировании управляемых объектов и доносить их до компетентных органов и, с другой -- помогать в выработке рациональных управляющих воздействий, дифференцировать их по всей управляемой подсистеме и доводить до каждого исполнителя. Следовательно, информация призвана обеспечивать демократизм государственного управления.

Следующее основание обусловлено тем, что ЭВМ -- техника коллективного пользования, обладающая все возрастающей емкостью и быстротой работы и, соответственно, возможностью удовлетворять запросы многих государственных органов. Новые горизонты открывает био- или нейрокомпьютер. Значит, есть смысл в составе информационной системы государственного управления иметь крупные и информационно специализированные центры, оснащенные современными ЭВМ с емкостью одновременного и качественного обслуживания десятков государственных органов.

Одно из оснований можно обозначить как комплексный подход в реализдрии взаимодействия человека и машины в информационной работе. Ведь смысл информационного обеспечения государственного управления в конечном счете заключается в органическом соединении научных знаний, научной методологии и методики с новейшими техническими средствами во всех проявлениях информационной работы. Логично, что информационные преобразования сегодняшних дней выдвигают на первый план человека, от развитости и действий которого зависит успех в использовании новых возможностей.

Вопросы для размышления и дискуссии:

1. Понятие управленческой информации

2. Что такое информационные качества управленческих решений?

3. Основные принципы организации информации в системе государственного управления.

4. В чем суть информационной системы государственного управления?

14. Человеческий потенциал государственного управления

14.1 Персонал государственного управления: структура, содержание и уровни качеств

14.2 Правовое и организационное обеспечение государственной службы

14.3 Управленческая культура граждан

14.4 Педагогические аспекты государственного управления

14.1 Персонал государственного управления: структура, содержание и уровни качеств

Государство связано с обществом и поэтому практически все его граждане в той или иной мере сопричастны государственному управлению. Многие обращались для решения своих проблем в государственные органы или в органы местного самоуправления. Почти все участвуют в выборах. Как и все в течение своей трудовой жизни в той или иной мере, по тем или иным аспектам выступают в роли управляемых объектов. В обществе готовится и из общества пополняется персонал государственного управления. И каков человеческий потенциал общества, таков во многом и персонал органов государственной власти и местного самоуправления. Зависимость всегда проявляется, хотя с естественным в ту или иную сторону отклонением.

Вместе с тем существует категория людей, которая специально подготовлена и профессионально занята в процессах формирования и реализации государственно-управляющих воздействий. Она отличается от той части государственного аппарата, которая выполняет функции собственно государства -- обеспечение его суверенитета и свободы: оборона, безопасность, охрана границ, международные отношения, общественный порядок и т.д., и той, которая обеспечивает реализацию социальной сущности современного государства (социальное обслуживание общества в широком смысле): здравоохранение, образование, социальное обеспечение, объекты государственной собственности и т.п. В первой части имеют место отношения военной, дипломатической, таможенной и иной специальной службы, во второй -- отношения обыкновенного трудового найма. Хотя и там и здесь выделяется группа людей, относящаяся к персоналу государственного управления. К сожалению, вопросы о градации различных видов человеческой деятельности и их точном описании в научной литературе осмыслены явно недостаточно.

В числе особенностей приложения знания, энергии и труда людей, принадлежащих к персоналу государственного управления, можно выделить следующие: а) ими выполняется труд, который выражается в обосновании целей и направлений общественного развития, конкретной организации и регулировании общественной жизнедеятельности (публичных отношений), сознания, поведения и деятельности миллионов людей (упорядочение частных взаимосвязей); б) их труд -- интеллектуальный, психологически насыщенный, очень ответственный, состоящий в основном в осмыслении и продуцирован™ сложнейшей управленческой информации и воздействия на людей; в) во всех их усилиях имплицитно (внутренне присуще) проявляется государственная власть, придающая им авторитет и должную гарантию; г) научные знания, искусство и опыт таких людей не создают непосредственно потребительские ценности и не удовлетворяют индивидуально-личностные потребности, но формируют особый духовно-материальный "продукт", обеспечивающий рациональность, гармоничность и эффективность общественных отношений, явлений и процессов; д) труд, выполняемый персоналом государственного управления, является высокопрофессиональным и предъявляет к каждому из его субъектов (исполнителей) жесткие требования в смысле подготовки, личностных дарований, поведения и общения с людьми.

Нельзя сказать, что российское общество осознало значение и роль персонала государственного управления в созидании своего будущего и начало активную и последовательную работу по его развитию. Многое ограничивается "рывками",й кампаниями, тогда как нужна систематичность, планомерность и непрерывность. Мировой опыт свидетельствует, что персонал управления вообще (во всех видах управления) и персонал государственного управления в частности представляет собой самый ценный и воспроизводимый капитал общества и государства. Пора научиться его уважать и беречь.

Существуют различные внутренние классификации персонала государственного управления: по административно-правовым критериям -- представители власти, должностные лица, технические исполнители; по функциональным критериям -- руководители, специалисты, технические исполнители. Представляется более обоснованным говорить о двух составных частях персонала государственного управления: о должностных лицах и об обслуживающих работниках. Первые (основной и определяющий состав) занимают должности в государственных органах и органах местного самоуправления и, исполняя их, реализуют определенный объем управленческой деятельности по осуществлению компетенции соответствующего органа государства. Как уже отмечалось (11.7 и III. 11), государственная должность есть юридическое установление определенных управленческих функций и властных полномочий, которые подлежат исполнению теми, кто ее занимает. Депутатство в представительных органах также является специфической формой подготовки и реализации государственно-управляющих воздействий, во многих случаях оно осуществляется на платных началах, что и позволяет включать депутатский корпус в состав персонала государственного управления, с учетом, разумеется, его специфики и прежде всего политического характера деятельности. Должностные лица подразделяются (обычно) на: руководителей государственных органов и органов местного самоуправления; исполнительский (иногда его называют оперативно-исполнительский, функциональный) состав; специально уполномоченных представителей власти.

В обслуживающий состав входят работники, выполняющие вспомогательные материально-технические и иные операции, действия по обеспечению исполнения государственных должностей. Они заняты обслуживанием информационных процессов и другой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Их работа в принципе не носит непосредственно управленческого характера; по своему содержанию она ближе к инженерно-технической, производственной, социально-обслуживающей работе. Она выполняется на рабочих местах в соответствующих органах, анализируется и оценивается по адекватным им нормам, нормативам и стимулам.

"Костяк" персонала государственного управления составляют лица, занимающие государственные должности и управляющие по поручению и от имени государства. Традиционно их обозначают понятием "кадры государственного управления". Именно они находятся в фокусе внимания и к ним в первую очередь предъявляются ниже называемые требования.

Следует выделить два уровня качеств, по которым может и должен развиваться персонал государственного управления: первичные, исходные качества, которыми призван обладать человек, претендующий на государственную должность, и приобретаемые, формируемые в процессе исполнения государственных должностей, накопления опыта и продвижения по иерархии.

Первичные (исходные) качества видятся: в общекультурном аспекте -- общая подготовка; целевые и ценностные жизненные ориентации; опыт общения с людьми; определенные этические и эстетические навыки; культура речи; в деловом (профессиональном) -- компетентность в вопросах управления в соответствующей (по управляемым объектам) сфере общественной жизни; трудовая активность, выверенная практикой; опыт общественной и государственной деятельности; дисциплинированность; сформировавшееся чувство ответственности за результаты труда; умение повышать свою квалификацию; в личностном -- моральная устойчивость, честность, самостоятельность, развитая воля, решительность, инициативность, коммуникабельность, надежность.

Принципиальное значение имеют приобретаемые качества, возникновение которых свидетельствует как о способности человека самосовершенствоваться, так и о позитивном деловом и социально-психологическом микроклимате в коллективах государственных органов и органов местного самоуправления. Это: в числе общекультурных -- знание истории страны и основных интеллектуальных ценностей современности; ораторское мастерство; навыки проведения массовых мероприятий; чувство лидерства и ответственности за него; способности масштабно мыслить; деловых -- организованность; умение направлять и контролировать деятельность других; настойчивость и последовательность в реализации поставленных задач; умение разбираться в достижениях социального и научно-технического прогресса и находить способы их использования на практике; личностных -- мужество; принципиальность; способность противостоять конъюнктуре и личной выгоде; умение убеждать; образцовое поведение в любых ситуациях. Важно подчеркнуть также необходимость развития и развертывания качеств по мере продвижения (карьеры).

Конечно, дать полный "набор" качеств, которыми стоило бы обладать каждому должностному лицу, весьма затруднительно. Многообразие сущности человека определяет многообразие его качеств, а еще больше -- различные их комбинации. Но проблема существует, она очень актуальна и должна быть наукой исследована.

14.2 Правовое и организационное обеспечение государственной службы

В общественной мысли упорядочение основных вопросов заботы общества о персонале государственного управления справедливо связывают с таким социально-правовым институтом, как государственная служба. Со времен утверждения Петром Табели о рангах (1722 г.) и до Февральской революции в России существовала государственная служба, основанная на принципах монархии. В советский период государственная служба, охватывающая именно персонал государственного управления, так и не была создана. Отношения между работником (служащим) государственного органа и самим государственным органом регулировались трудовым законодательством. Служащий принимался и трудился в конкретном государственном органе со всеми вытекающими отсюда последствиями. В настоящее время существует мнение, поддерживаемое многими, о том, чтобы и на будущее сохранить модель отношений трудового найма в государственном аппарате, слегка модифицировав ее под государственную службу; лучше всего путем введения некоторых элементов последней.

Между тем когда говорится о государственной службе, то в виду имеются иные, не частно-, а публично-правовые отношения, состоящие в том, что поступивший в аппарат государственного управления находится на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у государства в целом. Человек служит государству, обществу, закону, а не тем или иным "своим" начальникам. Отсюда -- новое качество правоотношений.

Государственная служба представляет собой практическое и профессиональное участие в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе. Ключевое здесь слово "исполнение", которое означает не просто работу, измеряемую либо временем, отведенным на нее (по правилам внутреннего трудового распорядка), либо количеством прочитанных, подготовленных или подписанных документов и т.п., а формирование властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом, государственным органом и подлежащими его ведению управляемыми объектами.

Схематически в системе нижеследующих элементов: "государство -- система государственных органов -- государственный орган -- государственная должность -- государственный служащий -- гражданин -- общество -- государство" государственная служба связывает государственную должность (которая относится к организационной структуре государственного управления -- в данном случае), государственного служащего (принадлежащего к персоналу государственного управления) и гражданина (обслуживать которого призвано государство). Именно в таком контексте понимается и развивается государственная служба в большинстве демократических государств.

Везде цели государственной службы рассматриваются как упорядочение и повышение эффективности процессов формирования и реализации государственной власти и государственного управления, а также соединение ответственности за исполнение государственной должности с социально-экономическими гарантиями государственной службы. Важно, чтобы в организационно-правовом смысле была четкость, ясность и определенность в отношениях: между лицом, исполняющим государственную должность, и государством; между лицом, исполняющим государственную должность, и гражданином государства.

Государственная служба в государстве, в том числе в федеративном и при сильном местном самоуправлении, должна быть целостной, основанной на общих подходах и принципах. Это,-- не сумма служб на различных уровнях и в различных подсистемах государственного аппарата, а единая государственная служба одному государству, ее создавшему, с соответствующим объемом и структурой. Она может быть по уровням: федеральной государственной службой, государственной службой субъектов Российской Федерации, муниципальной службой. Может делиться, условно говоря, на гражданскую государственную службу: в органах представительной, исполнительной и судебной власти; военную государственную службу: в армии и приравненных к ней структурах; специализированную государственную службу: в так называемых административных органах. Но в любом случае -- это служба государству Российскому.

Существует вопрос о "контурах" (границах) государственной службы. Разумеется, что в государственном аппарате имеются государственные должности, отличающиеся политическим характером, с соответствующим способом замещения, и им следует придать особый правовой статус (как и лицам, их замещающим). Это -- "верхним" граница государственной службы. Как уже отмечалось, многие виды деятельности в государственных органах относятся к вспомогательным, обслуживающим, организационно-техническим, и они вполне могут регулироваться трудовым законодательством. Здесь пролегает как бы "нижняя" граница государственной службы. Сама она находится между ними и охватывает профессиональное исполнение государственных должностей, связанных с реализацией компетенции государственных органов (функций власти и управления).

Политическая и государственно-правовая практика многих государств после второй мировой войны однозначно свидетельствует о том, что государственная служба необходима демократическому государству и составляет неотъемлемую подсистему правового государства. Ведь закон может быть лишь тогда выше субъективизма какой-либо личности, если в государстве действуют люди, которые специально подготовлены для этой цели и заинтересованы (во всех аспектах) в ее реальном осуществлении.

Государственная служба состоит из определенных институтов (совокупностей целей, функций, структур и процедур), призванных обеспечивать разрешение актуальных проблем государства и общества. В числе таких институтов можно назвать: а) формирование общественно-политических и государственно-правовых предпосылок, поддерживающих реальную взаимосвязь государственного аппарата с жизнью граждан, его понимание, уважение и авторитет в общественном мнении; б) определение квалификационных требований к государственным должностям, порядка их замещения и исполнения, форм и механизмов контроля за этим, составление реестра государственных должностей и обеспечение его практической реализации; в) обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание государственного аппарата; классификация издержек по отдельным видам государственных должностей; оценка рациональности и эффективности затрат на государственный аппарат; г) создание условий выявления и отбора людей для государственной службы на основе объективной оценки их общекультурных, профессиональных и личностных качеств; установление порядка прохождения государственной службы (перемещение, продвижение, аттестация, стимулирование, ответственность и т.д.), статистический учет государственных служащих; д) поддержание в коллективах государственных органов такого делового и социально-психологического микроклимата, который бы гарантировал юридически описанное исполнение государственных должностей, способствовал бы творческому росту государственных служащих, благоприятствовал бы рациональным служебным отношениям; е) организация системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; анализ актуальности программ обучения и оценка качеств выпускников; обеспечение взаимодействия между учебными заведениями и государственными органами.

Государственная служба, исходя из ее целей и функций, образует различные проблемные "блоки", каждый из которых имеет свое содержание и организационно-правовое разрешение.

Прежде всего это законодательное и иное нормативное регулирование государственной службы как самостоятельного социально-правового института со своими целями, функциями, организацией и механизмами управления. Посредством логически связанных правовых норм должны быть четко определены принципы, элементы и взаимосвязи государственной службы, поскольку из этого проистекают ее возможности и перспективы развития. Причем нужно согласованное, общее правовое "поле" в регулировании различных уровней и видов государственной службы. Везде актуальна сбалансированность между обязанностями, правами, ограничениями и ответственностью государственных служащих, с одной стороны, и, с другой -- социально-экономическими условиями и гарантиями их службы. Следовало бы зафиксировать присягу как момент поступления на государственную службу и возникновения правоотношений между данным лицом и государством в целом. Очевидно, что правовое регулирование государственной службы составит систему нормативных актов, отвечающую соответствующим требованиям системности. Здесь предстоит большая теоретическая, политическая и нормативно-практическая работа, рассчитанная, если к ней подходить серьезно, не на один год.

Актуальной проблемой государственной службы, которая в истории России всегда была запутанной и плохо решаемой, является социологическое определение состояния государственного аппарата и его кадрового обеспечения. Ведь по большинству параметров, характеризующих государственный аппарат с точки зрения реальных общественных потребностей, в нем, по существу, нет достоверных данных, каких-либо моделей и измерителей. Многое оценивается субъективистски: одним аппарат кажется громоздким, раздутым, другим -- слабым, недостаточным. Уже столетиями ведется критика государственного аппарата, но мало что делается по его анализу и совершенствованию.

До сих пор не обоснована "координатная" сетка, в рамках которой можно было бы объективно и справедливо по отношению к личности измерять набор (комбинацию) и уровень развития ее качеств, нет и демократических процедур анализа и оценки возможностей персонала государственного управления. Немало здесь делается произвольно, по наитию или "усмотрению", по знакомству и связям, хотя в мире по данному вопросу давно имеются необходимые методологии и методики. С каждым десятилетием государственное управление приобретает все большее значение для развития общества, и надо стимулировать и отслеживать приток в него лучших людей. Короче, в процессе формирования государственной службы следует заложить систему средств и процедур ее постоянного социологического мониторинга и выйти из лабиринта субъективистских суждений, размышлений и выводов по поводу того или иного аспекта организации и функционирования государства в целом и его аппарата--в частности.

Особое значение в структуре государственной службы принадлежит системе непрерывного развития государственных служащих. Сегодня имеется много данных (темпы роста научного знания, динамика обновления технологий, информационный "взрыв" и т.д.), которые свидетельствуют об одном: только для того, чтобы поспевать за временем (не отставать), человек должен всю свою жизнь напряженно развиваться в интеллектуальном отношении. Такую систему составляют, по меньшей мере, три группы элементов: формирующая роль коллектива государственного органа по месту службы (его повседневное социально-психологическое и профессиональное воздействие); структура сквозного (от поступления до выхода в отставку) профессионального роста каждого государственного служащего; участие общественного мнения в наблюдении за исполнением должностных функций и поведением государственных служащих. В целом это очень большая и комплексная проблема, требующая самостоятельного освещения.

В государственной службе должное место призвана занимать отработка структур и процедур (технологий) управления ею как сложной системой. К ним относятся: стандарты, реестры, нормативы исполнения государственных должностей, содержание экзаменов на замещение государственных должностей, правила аттестации, квалификационные характеристики различных категорий государственных служащих и многое другое. Актуальны структуры по разрешению служебных конфликтов в государственном аппарате. Если государственная служба формируется как единый социально-правовой институт в рамках Российской Федерации, то нужна и согласованная организация управления ею с соответствующими структурами на федеральном уровне, в субъектах Федерации и органах местного самоуправления. Важно заложить внутренние механизмы саморазвития и "подстройки" государственной службы под общественные запросы.

И, конечно, необходимо обоснование и введение в практику критериев социальной эффективности государственной службы, поскольку все общественные усилия и затраты по ее формированию приобретают смысл лишь тогда, когда она действительно повысит уровень государственного управления общественными процессами. Важно любые правовые акты и организационные действия в области государственной службы рассматривать и измерять под углом зрения того, какую они приносят пользу государству и обществу, как влияют на целесообразность и активность деятельности государственных служащих. Хотя внутри государственной службы реализуются ее собственные цели, сама она всецело призвана обслуживать потребности и интересы государства, общества и граждан.

Опыт многих стран доказал, что государственная служба способна обеспечивать решение целого ряда исторических, политических, социальных, экономических, информационных, праксеологических и других задач. Соединение ее как функционального явления с качественным персоналом государственного управления создает условия рациональности и гуманизации взаимоотношений между государством и обществом. Необходимо только, чтобы она была действительно государственной службой, а не ее имитацией или суррогатом.

14.3 Управленческая культура граждан

Численность персонала государственного управления в Российской Федерации колеблется в пределах 1 млн. человек. Сравнительно большим является государственный аппарат, включающий в себя людей, связанных с армией, охраной, безопасностью, общественным порядком и другими специальными государственными структурами. Но в целом это незначительная часть взрослого населения страны, которое включено в систему государственного управления в качестве управляемых объектов. Оно, конечно, участвует в формировании государственного управления посредством участия в референдумах, свободных выборах, инициации своих запросов, обсуждениях и т.д., но в основном выполняет управленческие решения, воспроизводит материальные, социальные и духовные продукты (товары) и услуги. Кроме того, из данного большинства пополняется государственный аппарат, оно же вбирает тех, кто прекратил в нем выполнение своих функций.

Тем самым, хотя разница в управленческой подготовке персонала государственного управления и остальных граждан весьма существенна, рациональность и эффективность государственного управления во многом определяется состоянием управленческой культуры практически всего населения.

Хочу сразу подчеркнуть, что управленческая культура представляет собой не только явление сознания, психологии, как иногда понимается, но и нормативное установление и практическую деятельность. Она выражается и в знаниях, и в убеждениях, и в признании и поддержке определенных общественных установлений, и в поведении и действиях людей в процессах управления, независимо от конкретной функциональной роли в них.

Демократическое, правовое государство, гражданское общество, рыночная экономика, свобода нуждаются в высокой управленческой культуре каждого человека. Необходимо осмысленное отношение к государственному управлению, а не "слепое" подчинение ему под давлением контрольных механизмов. В то же время важен комплексный подход в трактовке самой управленческой культуры граждан. Все ее составные: управленческие знания, понимание, умение; практическое управленческое поведение; отношение к управленческим институтам -- имеют значение и должны учитываться в развитии и оценке ее уровня.

Имеется несколько проявлений управленческой культуры граждан, требующих их знания и введения в управленческие процессы.

На первом месте здесь стоит управленческая компетентность, представляющая собой синтез познаний (теоретической подготовки) и практического опыта в области управления вообще и государственного управления в особенности. Знать управление целесообразно каждому грамотному человеку, ибо многое зависит в его жизни от управления и ему часто приходится решать свои вопросы в государственных органах и органах местного самоуправления.

Значит, следует при преподавании общественных дисциплин в средних и высших учебных заведениях больше внимания уделять управленческим знаниям. Без них молодые люди будут часто попадать в сложные ситуации, приносящие им неприятности. Здесь актуально развертывание ученического и студенческого самоуправления, что позволило бы сочетать развитие знаний и практических навыков в области управления. Есть смысл вопросы управления шире изучать в различных формах профессиональной подготовки и повышения квалификации граждан. Многое в развитии управленческой компетентности граждан способны делать средства массовой информации, литература и искусство, которые, став независимыми, практически забыли об этой своей функции. Между тем аргументированный и уважительный показ управленческих проблем и процессов во всей их сложности, динамичности и противоречивости по телевидению, в кино, театре, содержательный рассказ об этом в газетах, журналах формируют понимание существа, социальной ценности, обусловленности, обоснованности и эффективности управления.

В условиях подлинной демократии важнейшим средством развития названных способностей граждан выступает непосредственное их вовлечение в процессы разработки, принятия и исполнения управленческих решений. Широкие перспективы здесь открывают становление территориального общественного (общинного) самоуправления, местного самоуправления, гласности и открытости функционирования государственных органов, выборного порядка замещения ряда государственных должностей. Надо, чтобы во всем была система, последовательность и логичность.

С развитием управленческой культуры граждан связана, далее, их информированность о всех проблемах, явлениях, процессах, преобразованиях и т.д., происходящих в сфере управления, особенно государственного. Информация -- это связующее (и промежуточное) звено между компетентностью и практическим участием граждан в управлении. Без него компетентность "зависает", становится беспредметной, а участие в управлении не приобретает желаемой рациональности. Но положение дел в данном вопросе с каждым годом приобретает все более неблагоприятный характер. И не только потому, что абсолютно уменьшилось число носителей информации. Изменился сам подход к ее пониманию. Если государственные органы, следуя принципам демократии, как-то стараются публично демонстрировать, объяснять и разъяснять свои решения и действия, вводят повсеместно в этих целях свои пресс-службы, требуют публикации своих документов, то средства массовой информации практически основные свои силы отдают выискиванию "соломинки в глазу" государственных органов и их руководителей и всяческому превращению ее в "бревно". В поле анализа, скорее критики, находятся преимущественно первые лица государства, чем поддерживается ложное представление о том, будто все государственное управление сводится к их деятельности и полностью зависит от них. Причем не столько от их идей и решений, сколько от сказанных слов.

В такой усугубляющейся ситуации с информацией в области управления большинству людей трудно судить о происходящем здесь. Они не видят связанности управленческих решений с объективными результатами их реализации, находятся в плену давних стереотипов о том, что решения, мол, всегда мудры, актуальны и т.д., только вот непонятно, отчего результаты столь плачевны. Отсюда, наверное, и идет отторжение управления, пассивность и безразличие в его восприятии, нежелание людей не только участвовать, но даже и слышать об управлении. Фиксируется парадокс: "свободная" информация еще больше разъединила власть и народ, чем это имело место в условиях прошлого авторитаризма. Не случайно часто имеет место бойкот выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.

В общем положение с информированностью граждан по вопросам управления таково, что вызывает обоснованную тревогу за судьбы демократии. Видимо, существуют какие-то глубинные причины, по которым кому-то крайне необходимо, чтобы граждане находились в неведении относительно происходящего в государственном управлении либо получали об этом такую информацию, которая их отталкивает от государства. Я, как ни ищу, не могу найти оснований для надежд на изменение поведения и ориентации основных источников и носителей информации. Слишком силен и упорен стереотип, фиксируемый в нашем общественном сознании последние два века. Хотя, разумеется, перемена нужна, ибо нельзя добиться рационального государственного управления без подключения к нему большинства граждан страны.

Управленческая культура, т.е. уровень компетентности и информированности, предполагает также и развитие заинтересованности граждан в участии в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления или в непосредственном ведении управленческих дел. Жизнь требует, чтобы гражданин интересовался государственным управлением не только тогда, когда ему приходится в этой области решать какой-либо свой личный вопрос, но и всегда, ибо зависимость между состоянием государственного управления и уровнем развития общества никогда не прерывается. И решение каждого частного вопроса определяется как раз тем, в каком состоянии находится государственное управление в момент его постановки перед органом или должностным лицом.

После проведенных и проводимых в 90-х годах преобразований заинтересованность граждан в государственном управлении неоднозначна. Почти всеми были поддержаны процессы разгосударствления, перехода к множественности форм собственности, становления рыночной экономики, формирования плюралистического гражданского общества, освобождения от административного контроля средств массовой информации, "открытия" мира и другие. Но порожденные ими результаты не оправдали посеянных одновременно иллюзорных ожиданий. Как и прогнозировалось здравомыслящими людьми, все оказалось гораздо сложнее, поскольку любые основания, принципы и применяемые средства (капиталистические, социалистические, демократические, тоталитарные и т.п.) порождают определенную структуру, логику и механизмы общественной жизнедеятельности. Частная собственность влечет конкуренцию и тенденцию к ее концентрации, плюрализм в политической сфере -- жесткую политическую борьбу, свобода информации -- стремление использовать ее в личных интересах, и так по каждому "срезу и направлению запросов и усилий людей. Некомпетентность и плохая информированность граждан показали себя и здесь.

Между тем та же самая логика преобразований отчетливо подвела общество к тому, что оно не может освоить открывающиеся возможности в действительно свободном развитии, если не вовлечет в управленческие процессы как можно больше людей и не заинтересует их в активном приложении своих управленческих знаний, дарований и устремлений. И становление гражданского общества, и обеспечение экономического роста на базе рыночных механизмов, и решение социальных задач, и укрепление демократического, правового государства, и многое другое не может получить завершенности и раскрыть себя без заинтересованных и квалифицированных усилий массы людей. Опыт многих стран, добившихся продвижения в направлении к демократии, отчетливо подтверждает, что для этого необходимо активное и заинтересованное участие граждан во взаимном поощрении правомерного поведения, становлении и укреплении местного самоуправления, цивилизованном ведении предпринимательства (менеджмента), развитии многообразных форм общественного управления (деятельности общественных объединений) и общественного самоуправления (бесструктурной, инициативной общественной самодеятельности) и, конечно, в обеспечении рациональности и эффективности государственного управления. Усилиями отдельных лидеров или энтузиастов тут мало что можно сделать. Только массовые, настойчивые и последовательные поступки и действия всех граждан способны, и то постепенно и с расчетом на длительную перспективу, изменить управленческую ситуацию к лучшему.

Управленческая культура граждан как комплексное явление формируется и реализуется также комплексно. Ее формирование -- процесс воспитательный, образовательный, идеологический и информационный, то есть связанный с сознанием. К нему примыкает нормативное закрепление управленческих ценностей и обеспечение функционирования соответствующих управленческих элементов (институциональный фактор). Позитивное, благоприятное отношение к управленческим процессам, требованиям, установлениям должно отражаться в нормах морали, поддерживаться и обеспечиваться силой общественного мнения. Важно, чтобы определенные представления, навыки, формы демократического ведения управленческих дел закреплялись в обычаях и традициях, имеющих и национальную специфику, внедряемых и передаваемых из поколения в поколение. Управленческая культура воплощается в конкретной управленческой деятельности граждан (практическая реализация). Эта деятельность имеет одновременно обратную связь с управленческим сознанием и отражает предметно-преобразующие возможности последнего.

Можно обозначить два взаимосвязанных проявления управленческой культуры граждан: активное и пассивное. Активное проявление выражается в непосредственном, постоянном и заинтересованном участии граждан в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также связанных с ними общественных структур. Второе проявление -- пассивное -- характеризует отношение гражданина к требованиям, нормам, заданиям, поручениям, исходящим от субъектов управления. Оно заключается в позитивном восприятии управляющих воздействий и подчинении. Конечно, желательно активное проявление управленческой культуры, но и просто честное, уважительное, исполнительское восприятие управления нельзя недооценивать. Такое восприятие способствует управлению и с развитием личности может переходить в активное.

14.4 Педагогические аспекты государственного управления

Вовлеченность почти всего взрослого населения страны (в той или иной, разумеется, мере) в государственное управление заставляет ставить вопрос о его педагогических возможностях как социального явления, реализуемых посредством его социально-психологического воздействия на отдельных людей, их коллективы, группы, общности. Короче говоря, имеется в виду формирующая педагого-психологическая роль государственного управления в обществе. Недооценивать ее нельзя, ибо все в жизни важно и взаимосвязано.

Ничто так не разрушает сознание, а впоследствии и личность, как разрыв, несоответствие между провозглашенными лозунгами, нормами, ценностями, идеалами и их реализацией в жизни, в социальной практике. В результате подобного положения, если оно устойчиво и сохраняется продолжительное время, происходит раздвоение личности, точнее, раздвоение образа жизни: одна сторона -- должному, другая -- сущему, а внутри себя -- полный нигилизм, отрицание всего и социальная распущенность.

В научной литературе по психологии выделяются несколько моделей поведения участников совместной деятельности в сложных социально-экономических системах: институциональная, или деонтологическая, отражающая нормативные представления о должной организации совместной деятельности; актуальная, или феноменологическая, представляющая совокупность действительных отношений субъектов совместной деятельности к своим функциям, правам, обязанностям и институциональным нормам поведения; и идеальная, или онтологическая, в которой происходит совпадение, наложение предыдущих моделей и создаются наиболее благоприятные условия для реализации возможностей человека и эффективного общественного развития. Государственное управление является предпосылкой и условием, которые совершенствуют институциональную и актуальную модели совместной деятельности людей, совмещают их и приближают к идеальной.

Здесь важно поведение всех участников управленческих процессов, но особенно -- государственных органов. Нет ничего хуже иллюзорности, призрачности, мнимости, видимости управления. Прежде всего следует учитывать педагого-психологическое влияние реакции государственных органов на обращения граждан по осуществлению их законных прав и интересов. По тому, как принимается такое обращение, как к нему относятся, как его рассматривают, гражданин судит о том должностном лице или государственном органе, к которому он обратился, и в целом обо всей государственной системе. К сожалению, уважительный психологический контакт между властью и людьми так и не установлен.

Педагогическая, воспитательная роль по отношению к гражданам принадлежит практически всем управленческим элементам. Так, каждый метод обеспечения реализации управленческих функций государственных органов обладает своей силой влияния на человека и соотносится с его поступками и действиями. Требуется глубокая индивидуализация применения методов с учетом и на основе специфики социально-психологических качеств личности. Подобное можно сказать и о стадиях управленческой деятельности. Все стадии должны осуществляться демократично, объективно, гласно, в соответствии с правдивой информацией н при учете мнений, взглядов и позиций всех участников данного управленческого цикла. Разного рода фальшь, неопределенность, двузначность, стремление укрыться за бумагой, фразой, "подделывание" под желания или настроения вышестоящих создают сложные социально-психологические напряжения в среде участников управления, нарушают устоявшиеся и поддерживаемые ими политические и моральные ценности, традиции и установления. Естественно, что большую педагогическую нагрузку несут правовые и организационные формы управленческой деятельности.