Теория государственного управления

Кроме указанных, выделяют: стиль анархический, когда все пущено на самотек и каждый делает все, что хочет и как хочет; кампанейский стиль, при котором руководители, должностные лица от случая к случаю хватаются за дело, бурно проводят различные мероприятия, а потом успокаиваются и так до следующего приступа "активности" (кампании); волевой стиль, для которого характерны исключительно приказы, грубое психологическое давление, опирающееся на служебные зависимости. Различают также стиль общий и индивидуальный. Общий стиль -- это, можно сказать, стиль нормативный, т.е. общепризнанный, проявляющийся в главных своих чертах повсеместно, в широких масштабах, стиль, разделяемый и поддерживаемый обществом. Под индивидуальным стилем понимается общий стиль, преломленный в соответствии с конкретными условиями управленческой деятельности и качествами соответствующих руководителей и должностных лиц. Глубочайшее влияние на индивидуальный стиль работы оказывают социально-психологические качества личности, что и характеризует его как определенное социально-психологическое явление.

Разумеется, что в чистом виде ни один стиль управления не проявляется. Чаще всего имеет место сочетание, смешение стилей при явном преобладании какого-либо одного. Естественно также, что свойство егиля управления, складывающегося в его системе и подсистемах, напрямую зависит от качеств лиц, занятых в управленческих процессах.

Исторический опыт показывает, что наиболее целесообразным, продуктивным и ориентированным на длительную перспективу является демократический стиль государственного управления. Именно он позволяет стабилизировать управленческие процессы и посредством них наладить рациональное и эффективное общественное развитие.

Среди свойств демократического стиля государственного управления можно назвать: глубокие, органические взаимосвязи органов государственной власти и местного самоуправления с гражданами, что способствует познанию управляемых объектов, потребностей, интересов и целей жизнедеятельности людей, развитию в них понимания сущности и значения управленческих решений и действий, стимулированию во всей системе государственного управления отношений инициативности, творчества, активного соучастия в делах общества и государства; обширные возможности для введения научного знания в управленческие процессы и придания им необходимой целенаправленности, деловитости и влиятельности. Научность стиля государственного управления предполагает: а) широкое использование в государственном аппарате достижений общественных, естественных и технических наук; б) последовательное соблюдение в деятельности аппарата установленных наукой объективных закономерностей общественной жизнедеятельности; в) всемерное способствование со стороны аппарата развитию научно-технического прогресса и широкому внедрению его достижений в практику; г) соизмерение уровня деятельности аппарата с обоснованными наукой положениями, выводами и рекомендациями. В то же время сама научность создает условия для обоснованной целенаправленности и последующей деловитости -- конкретного и системного решения управленческих задач; становление и поддержание во всей системе государственного управления подлинно гуманных взаимоотношений между руководителями и подчиненными, членами управляющих и управляемых объектов, коллективами, должностными лицами и гражданами, в результате чего права и свободы человека приобретают действительную реализацию.

Следует сказать и о том, что стиль государственного управления наглядно раскрывает степень освоения науки, искусства и опыта управления.

17.2 Распределение и регламентация управленческой деятельности

Совершенствование стиля государственного управления в практическом аспекте обычно начинается с комплексного анализа, оценки и сочетания двух моментов: человеческого потенциала, сосредоточенного в органах государственной власти и местного самоуправления (вообще и в каждом из них конкретно), целей государственного управления с наличными управленческими ресурсами. Главное здесь: определение реального состояния управления и управленческого потенциала. Если стиль государственного управления не хочет быть иллюзорным, призрачным, мнимым, он должен опираться на объективные основания, отличаться реалистичностью.

Существует актуальная проблема распределения совокупного управленческого потенциала по вертикали и по горизонтали иерархической управляющей системы, которая носит как институциональный характер (связана с правовым регулированием функций и полномочий), так и сугубо человеческий, обусловленный уровнем подготовки персонала управления.

В последние десятилетия в мировой управленческой мысли было сформулировано несколько теорий, по-разному относящихся к взаимоотношениям людей в управленческих процессах.

Еще в 60-х годах нашего века профессором Мичиганского университета (США) Дугласом Макгрегором были обоснованы две концепции организации управления, основанные на различении типов людей: теория "X" и теория "Y". Согласно теории "X" средний индивид в силу своей природы не любит работать и при возможности стремится избежать труда; вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть людей необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, с тем чтобы они работали достаточно напряженно для достижения целей организации; средний человек предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность.

По теории "Y" затраты физических и умственных усилий в процессе труда столь же естественны, как и в играх или на отдыхе; человек способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к целям, в достижении которых он заинтересован; усилия, прилагаемые индивидом к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление; средний индивид при соответствующих подготовке и условиях не только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней; способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации свойственны, скорее, широкому, а не узкому кругу людей; в условиях современного производства интеллектуальные возможности среднего человека используются далеко не полностью.

Попыткой совместить указанные теории является теория "Z", которая исходит из целесообразности коллегиального принятия решений, при ответственности за принятое решение одного лица; значимости неформальных отношений, при которых все общаются со всеми; способности каждого человека действовать по своему усмотрению и работать автономно, без контроля, потому что он пользуется доверием; использования самоконтроля и иерархических форм контроля.

Надо сказать, что, хотя за последующие годы управленческая мысль весьма продвинулась в поисках и введении в практику различных управленческих ресурсов, что особо заметно в области менеджмента, все же координатной сеткой, в рамках которой изыскиваются основные источники рационализации управления, остается человек. Его ресурс безграничен и возобновляем -- это одна посылка. Человек предельно разнообразен, переменчив, каждый уникален -- это вторая посылка. Добро и зло, позитивное и негативное в человеке соседствуют, в разной пропорции проявляются при разных обстоятельствах -- третья посылка. Поэтому к распределению управленческой деятельности в рамках управляющей системы и формированию определенного стиля государственного управления нельзя подходить с абстрактных, умозрительных позиций и легковесно утверждать, что демократия, свобода, децентрализация, самостоятельность и т.п. представляют собой сплошное благо для управления. Все определяется качеством человеческого потенциала, вовлеченного в управление.

Вопрос состоит не в том (как это часто понимается), кто выполняет те или иные по характеру и объему управленческие функции и полномочия, а в том, как и с какими результатами совершается эта деятельность. Многие исторические факты свидетельствуют, что попытки бездумной ломки общегосударственных органов управления, реорганизаций и трансформаций в среднем звене государственного управления, внедрения начал самоуправления на низовом уровне давали лишь одно последствие: потерю управляемости и "разбалансировку" общественных отношений. Только в XX в. в России подобных "сюжетов" было несколько, и очередной мы переживаем в его конце.

Прежде всего, распределение управленческой деятельности должно идти на основании управленческих потребностей и интересов, объективных закономерностей и организационных форм управляемых объектов. Именно этим объясняется, к примеру, та ситуация, при которой на уровне области, города или района постоянно удерживается определенный набор управленческих структур при любых формациях, укладах, революциях и реформах. Есть объективная структура общественной жизнедеятельности, и она требует соответствующей структуры государственного управления и управленческой деятельности. Пора бы здесь уйти от безмерного субъективизма, разрушающего только что установившиеся управленческие процессы.

Важным условием правильного распределения управленческой деятельности является ее ориентация на обеспечение реализации компетенции органов государственной власти и местного самоуправления. Причем имеется в виду распределение управленческой деятельности не только внутри органа, но и вне его, ибо существует общая заинтересованность в надлежащей реализуемости компетенции всех организационных структур. Не дело, когда вышестоящий орган видит, что нижестоящий орган не справляется с компетенцией, и относится к этому безразлично. В государственном управлении все системно взаимосвязано, и слабая деятельность одних органов непременно сказывается на других.

Распределение управленческой деятельности обусловлено также уровнем и новизной ее научно-технического обеспечения, наличием и состоянием освоения управленческих технологий. Здесь важно многое: типовые образцы документации; унифицированная система показателей, адекватно характеризующих качество и количество соответствующих явлений; создание организационных и технических условий для оперативной и точной передачи нужной информации через все структурные звенья, подразделения и органы, вовлеченные в данные процессы; компьютеронасыщенность служебных мест; применение идентичных методов, процедур и операций, анализа и характеристики изучаемых и программируемых объектов; актуальность методологии прогнозирования, программирования и планирования развития управляемых объектов и самих управленческих процессов и другое. И все это не для отчетов или теледемонстрации кабинетов с десятками телефонов, а для реального улучшения управления.

Большое значение в распределении управленческой деятельности имеет, наконец, действующая в системе государственного управления философия управления со своими символами, ценностями, традициями, из которой исходят и на которую опираются поведение и поступки людей. Такая философия может объединять и мобилизовать людей на решение крупных государственных проблем, на возвышение Отечества, а может и, наоборот, разъединять и противопоставлять должностных лиц и иных участников управленческих процессов друг другу и тем самым разрушать само управление. При "негативной" философии управления происходит не распределение управленческой деятельности, а ее развал. В таком случае ситуацию не исправляет даже авторитарный стиль управления.

Естественно, что распределение управленческой деятельности как в целом в управляющей системе, так и в каждом государственном органе тогда приобретает смысл и превращается в соответствующий стиль государственного управления, когда оно получает надежную правовую регламентацию. В отличие от правового регулирования организационной и функциональной структур, компетенции органов, форм, методов и процедур ее реализации, правовая регламентация стиля управления (управленческой деятельности) должностных лиц и других служащих государственного аппарата имеет своим объектом личную и коллективную деятельность персонала управления в рамках соответствующего органа государственной власти и местного самоуправления, связанную с реализацией его компетенции и поддержанием собственной жизнеспособности. Ее можно и должно рассматривать как одно из средств формирования и совершенствования научной организации управленческой деятельности.

Цель правовой регламентации стиля государственного управления состоит в закреплении, удержании и "тиражировании" лучших форм, методов, средств, способов, операций и процедур исполнения государственных должностей и реализации компетенции органов государственной власти и местного самоуправления.

В связи с правовой регламентацией управленческой деятельности логично возникают весьма практические вопросы: что регламентировать, в каком объеме и в какой форме? В ряде научных суждений и практических рекомендаций порой просматривается стремление регламентировать и по содержанию, и по форме буквально каждый шаг или каждый час служащего аппарата. Такие попытки, однако, не приносили и не приносят искомого результата. Дело в том, что управленческая деятельность очень подвижна, переменчива, зависима от множества заранее непредвидимых обстоятельств и факторов, как внутренних, связанных с работоспособностью и жизнью служащих, так и внешних, определяемых запросами и состоянием окружающей среды. В государственных органах часто один работник заменяет другого или выполняет вроде бы не положенную по должности деятельность.

В этих условиях целесообразно сосредотачивать внимание лишь на описании комплекса вопросов, подлежащих ведению определенной должности (рабочего места в аппарате), и формах закрепления их анализа и оценки. Тогда в любое время можно воспользоваться результатами деятельности того или иного служащего, поручить кому-то другому продолжение данных функций, передать вопросы из ведения одного служащего другому. В результате создается "поле" маневра и для руководителя, и внутри самого управленческого коллектива. Кроме того, правовая регламентация управленческой деятельности должна быть таковой, чтобы она не бюрократизировала, не сковывала формальными запретами эту деятельность, а, наоборот, открывала простор для самостоятельности, инициативы, творчества, поиска все новых путей решения управленческих вопросов.

В среде ученых и руководителей также немало сторонников того, чтобы имелись инструкции либо положения по каждой должности с детальным описанием всего, что к ней относится. Думается, что это и невозможно осуществить в полном объеме и на должном уровне, и просто нецелесообразно. Сегодня управленческая деятельность даже в органах, построенных на принципе единоначалия, -- дело коллективистское, осуществляемое большими или малыми управленческими коллективами и вовлеченными в управление гражданами, дело, в котором широко приняты взаимовыручка, взаимозаменяемость.

Следовательно, и регламентироваться оно должно таким образом, чтобы не разрушать, а именно развивать, укреплять коллективистские начала в управленческой деятельности, обеспечивать в ней комплексность и эффективность. Это не означает, что не надо индивидуализировать способы исполнения должностей или описывать конкретные должности, но такая индивидуализация (описание) должна вестись взаимосвязанно в рамках определенного целого -- структурного звена, подразделения, органа, их подсистемы. Необходимо в одном регламентационном акте рационально распределять совокупную управленческую деятельность и излагать как функции и правомочия по каждой должности (рабочему месту в аппарате), так и взаимосвязи и взаимозависимости между должностями, с тем чтобы каждый служащий знал и свою, так сказать личную, деятельность, и свое место в общей деятельности управленческого коллектива. Причем желательно, чтобы такой регламентационный акт имел у себя каждый служащий соответствующего структурного звена, подразделения, органа. В результате можно одновременно достигать нескольких целей: определять содержание и объем деятельности каждого служащего, оставлять широкое поле маневра управленческой деятельностью в органе, улучшать обмен информацией и опытом между служащими, обеспечивать взаимоконтроль за продуктивностью и качеством деятельности, формировать здоровые социально-психологические отношения в управленческом коллективе.

17.3 Усиление организованности управленческих процессов

Совершенствование стиля государственного управления предполагает постановку, анализ и решение многих проблем. Но если их попытаться обобщить, то можно свести к тому, что в этом процессе главное -- организованность всего, что составляет управленческую деятельность. Именно организованность (в предметном, атрибутивном и функциональном аспектах) управляющей и управляемых систем способствует прежде всего рациональности и эффективности государственного управления. Это -- начало начал.

Повторим кратко и в логической последовательности те моменты организации, о которых в той или иной мере уже говорилось. Начнем с государственной должности и рабочего места в органе государственной власти и местного самоуправления.

Должность нуждается в четком определении ее места и значения в структуре деятельности коллектива любого органа по реализации его компетенции. Для этого она сама должна быть четко организована с точки как зрения внутреннего содержания деятельности (объем, функции, полномочия, формы и методы деятельности, показатели и оценки ее, стимулы и санкции и т.д.), так и внешних взаимосвязей с другими должностями (линии подчинения, сотрудничества, информационного, технического и иного обслуживания). Кроме того, каждая должность в органе нуждается в оформлении в праксеологическом (кабинет, стол, стул, другие предметы интерьера, освещение, доступ свежего воздуха и т.д.) и эргономическом (телефон, узел связи с подчиненными, технические средства работы, микроЭВМ, дисплеи и т.д.) отношениях.

В современных условиях процесс совершенствования или создания должностей призван идти таким образом, чтобы открывать все более широкие возможности для самостоятельной, творческой и ответственной деятельности, способствовать самовыражению каждого человека, занимающего определенную должность. Как обоснованно писал польский ученый С.Ковалевски, если путем соответственно сформулированных задач и полномочий должностного лица в какой-то мере обеспечены условия для самовыражения, то тем самым мобилизуется мощный фактор мотивации, чего не сможет дать никакая формальная дисциплина. И далее: управленческая деятельность тогда обеспечивает принцип самовыражения, когда она: 1) соответствует способностям и влечениям исполнителя; 2) самостоятельна; 3) соответствует квалификации; 4) создает лучшие условия для самоконтроля; 5) обеспечивает влияние на формирование методов исполнения; 6) комплексна и разнообразна; 7) является понятным, нужным и полезным элементом более крупного и известного исполнителю целого; 8) наглядно способствует удовлетворению насущных общественных потребностей.

Следующая задача заключается в организации групп должностей или, иными словами, в организации звеньев и структурных подразделений органов. Традиционно в основу формирования должности и звена (структурного подразделения) ложится принцип специализации. В общем это обоснованно, но до известных социально-психологических пределов, переход через которые резко снижает интерес к исполнению должностей. Учитывая все возрастающие требования к комплексности управления, сегодня можно ставить вопрос о том, что не только должность по своему содержанию должна становиться все более разнообразной, но и структурное звено, подразделение в плане содержания решаемых вопросов тоже должно быть все более комплексным. Речь идет в общем о горизонтальной концентрации управленческих функций. Подобная концентрация имеет ряд преимуществ: делает содержательной, насыщенной и интересной управленческую деятельность, способствует взаимообмену информацией, знаниями и опытом, обеспечивает безболезненное замещение отсутствующих, усиливает влияние взаимного контроля, повышает надежность информации, сокращает расстояние между руководителями и исполнителями, улучшает межличностные контакты и способствует позитивному решению многих вопросов совершенствования стиля государственного управления.

Между прочим, выбор горизонтального расчленения, "поля" структурного звена (подразделения) органа о многом говорит. Он свидетельствует о понимании сущности управления и управленческих процессов, ибо чем меньше у руководителя подчиненных, тем больше он их опекает, лишает самостоятельности и ответственности и тем меньше в звене реализуется внешних управленческих функций. Он демонстрирует также правильность распределения мощности аппарата органа между руководящим и исполнительским составом, поскольку чем больше в органе руководящих должностей, тем больше передаточных "узлов" и меньше возможностей для серьезной исполнительской деятельности (ведь, как правило, начальники не очень склонны непосредственно вести дела, -- их деятельности скорее присущ метод получения -- передачи указаний). Сказывается здесь и уровень демократизма в организации органа: чем сложнее вертикальная структура, тем больший разрыв между первым руководителем и исполнительским составом и сложнее их контакты.

Конечно, в горизонтальном расчленении структурного звена (подразделения) органа, да и самого органа, если он небольшой, действует важное ограничение -- норма управляемости. Критериями последней являются: а) реальный объем внимания и других интеллектуальных качеств, которыми обладает средний руководитель, выражающийся, в частности, в частоте и количестве информации, которую он способен удержать в памяти и обработать; б) гарантированность квалифицированного решения вопросов, входящих в сферу деятельности возглавляемого звена или подразделения. Исходя из отечественной и зарубежной практики можно признать, что норма управляемости в среднем составляет: один руководитель на семь непосредственно подчиненных (1:7), с возможными вариациями в зависимости от уровня и сложности управленческих процессов в пределах от 5 до 9 человек.

Еще одна задача усматривается в организационном обеспечении исполнения должности руководителя. Организация деятельности руководителя играет решающую роль в формировании определенного стиля функционирования возглавляемого им органа, подразделения или звена. По этой причине анализу возникающих здесь вопросов в научной литературе уделяется значительное внимание. В частности, многие полагают, что должность руководителя должна быть организована так, чтобы она одновременно позволяла: постоянно вырабатывать, чувствовать и обеспечивать стратегию управленческой деятельности, вести ее к строго намеченным целям; способствовать правильному распределению времени на рассмотрение и решение срочных (оперативных) и важных (определяющих, перспективных) дел; обеспечивать выявление проблем, а не только их симптомов; создавать условия для сохранения свободы маневра при выборе вариантов решений и распоряжении ресурсами; правильно распределять задачи, поручения и координировать деятельность подчиненных; поддерживать широкие контакты с окружающей средой и получать от нее нужную информацию; обоснованно группировать возникающие задачи в зависимости от их источника и актуальности.

Правильное исполнение должности руководителя важно и по социально-психологическим основаниям: позволяет поддерживать работоспособность в течение дня, сохранять настроение, передавать в процессе контактов уверенность, ясное понимание проблем, формировать в коллективе нужный микроклимат. Руководитель обязан всегда находиться в состоянии равновесия "духа", поскольку вся его деятельность -- это общение с людьми, при котором его самочувствие активно передается другим. Американские авторы рекомендуют руководителям при управлении людьми придерживаться таких правил: поддерживать у подчиненных чувство самоуважения; концентрировать внимание на проблеме, а не на личности; использовать метод подкрепления, т.е. выработки у человека ожидания положительной, поощрительной реакции за хорошее выполнение поручений; активно, с интересом слушать; выдвигать ясные требования и придавать определенность, надежность контактам с работниками.

Сложность управленческих процессов, необходимость их постоянной координации, демократизм форм и методов государственного управления обусловливают широкое применение в управленческой практике совещаний, целями которых являются сбор, обмен, синтезирование информации, генерирование идей, обсуждение различных научно-технических, организационных, экономических, социальных вопросов, принятие коллегиальных решений, постановка задач подчиненным. Результативность совещаний определяется несколькими условиями: административно-правовыми, связанными с компетенцией соответствующего совещания (что оно может?), организационно-функциональными, выражающимися в характере его подготовки и порядке проведения (готово ли оно и использованы ли его возможности?), социально-психологическими (заинтересованы ли участники в данном совещании?), физиологическими (каково самочувствие участников, их способность выдавать и усваивать информацию?), техническими (вооруженность средствами записи и фиксации информации). Разумеется, совещание тогда принесет желаемый эффект, когда все условия в равной мере будут соблюдены. Поэтому при подготовке совещания необходимо четко определять, что требует обсуждения, когда провести совещание, кто должен в нем участвовать, как следует провести обсуждение вопросов, вынесенных на совещание.

Исследователи, занимающиеся вопросами повышения эффективности совещаний, рекомендуют: не проводить совещания часто и по мелким вопросам (это раздражает участников, особенно постоянных, и расхолаживает их); выносить на совещание не более двух-трех вопросов, притом тематически взаимосвязанных между собой; приглашать на совещания только тех лиц, которые непосредственно заинтересованы в обсуждаемых вопросах или соприкасаются с ними (на совещании должны быть участники, а не присутствующие); ограничить круг участников с тем, чтобы все могли принять участие в обсуждении; с повесткой дня совещания знакомить заранее, чтобы у потенциальных участников было время подготовиться к нему; совещание проводить в форме свободной дискуссии, диспута, "мозговой атаки" с вовлечением всех участников (наиболее продуктивны те совещания, которые проводятся в первой половине дня, пока люди не устали, продолжительностью не свыше 2--3 часов, с обязательным перерывом для отдыха, свободного обмена мнениями и подготовки к выступлениям); совещание протоколировать и завершить подведением итогов обсуждения и утверждением для действия общевыработанной точки зрения.

При проведении совещаний и иных подобного рода организационных мероприятий (активов, слетов, конференций, симпозиумов, коллоквиумов и т.д.) особого внимания заслуживает вопрос об их целесообразности. К сожалению, в практике управления этого вопроса никто не ставит: для любого руководителя созывать совещания проще всего, тем более, что таким образом часто демонстрируется его "активность"; никто не считает экономическую сторону совещаний, связанную с отрывом людей от работы, их переездами, проживанием в гостиницах и т.п.; еще меньше задумываются над социально-психологическими издержками; не выявляется и не оценивается тот реальный управленческий импульс, который порождается совещаниями и влияет на управляемые процессы. Дальнейшее совершенствование стиля государственного управления поэтому прямо предполагает анализ и оценку каждого совещания с точки зрения целесообразности, экономичности и управленческой эффективности. Возможно, что и практика проведения организационных мероприятий нуждается в определенной регламентации.

Усиление организованности управленческой деятельности во многом зависит, далее, от изучения, обобщения, оценки, распространения и использования того опыта, который вырабатывается, отшлифовывается и накапливается в ее процессах. Опыт -- великое достояние управления. С одной стороны, он является результатом практических испытаний, проверок, опробований на деле разнообразных управленческих элементов. Только опыт свидетельствует о том, как действуют те или другие элементы, как они реально вписываются в управленческие процессы, что дают при реализации управленческих целей и функций. С другой стороны, творчески мыслящие, инициативные, одаренные должностные лица всегда привносят в исполнение своих должностей что-то новое, переосмысленное, оригинальное, нестандартное. Важно постоянно изыскивать образцы качественной управленческой деятельности, изучать секреты ее высокой отдачи, закреплять их в традициях, навыках, символах и других нормах управления и активно популяризовать.

К концу XX века накоплен огромный как национальный, так и мировой опыт различных видов и социальных типов управления. Пройдены этапы монархических форм правления, диктаторских политических режимов, войн и кризисов, каждый из которых чем-то обогащал человечество, даже в негативном плане. Более 50 послевоенных лет углубляется понимание достоинств и слабых сторон демократии и отрабатываются механизмы ее рационализации и повышения эффективности. Созданы и выверены на практике многие управленческие технологии. Известны в общем-то правовые способы обеспечения управления, процедуры и критерии отбора и развития персонала управления. Активно продвигается компьютеризация работы с управленческой информацией. Понятна роль стимулирования и ответственности в достижении необходимых управленческих результатов. Не хватает порой одного: желания и воли всем этим овладевать. Думается, что в данном вопросе нельзя полагаться только на стремление индивидуума изучить что-то, для него лично важное. Освоение опыта управления должно быть организовано и стать обязательным атрибутом стиля государственного управления. Тем более, что в будущем человечество и все страны ждут проблемы большей сложности. Без высокой организованности управленческих процессов к ним просто не подступить.

17.4 Резервы рационализации стиля государственного управления

Надо сразу сказать, что резервы рационализации стиля государственного управления содержатся в каждом управленческом элементе (цели, функции, структуре, форме, методе и т.д.) и в каждом управляющем компоненте (системе и подсистеме органов, отдельном органе, любом должностном лице). Речь идет лишь о некоторых резервах (направлениях развития) стиля государственного управления, которые наиболее очевидны, обширны и легко вводимы в практику.

Прежде всего, это ориентация управленческой деятельности на управляющие воздействия. Надо, наконец, понять, что реальность, действительность, "бытие" управления проявляются только и исключительно в управляющих воздействиях на соответствующие процессы. Если есть управляющее воздействие, которое на самом деле поддерживает процесс (то ли в субъектах, его компонентах, то ли в управляемых объектах) в определенном, лучше всего в оптимальном, состоянии, изменяет, преобразовывает, развивает его, то, значит, существует и управление. Если же нет управляющего воздействия, не доходит оно до процесса, не задевает его, то и нет управления, несмотря на обилие принятых решений, проведенных организационных мероприятий, волевых усилий руководителей. Управленческая деятельность тем самым имеет подсобное, обслуживающее значение по отношению к управляющим воздействиям, призвана их формировать и реализовывать. Управляющие воздействия -- это объективация управленческой деятельности, и лишь через них последняя может анализироваться и оцениваться.

Главные и самые сложные вопросы, всегда стоящие перед управлением, заключаются в следующем: что нужно для того, чтобы управляемый процесс шел интенсивно и с высоким эффектом, как его внутренняя саморегуляция должна сочетаться с "внешним" управлением, какова достаточность его для оптимального функционирования управляющих воздействий (по объему, содержанию, напряженности, плотности и т.д.)? Среди профессионалов-управленцев все еще бытует мнение, что, чем больше будет указаний, нормативных регуляторов, контроля, опеки и тому подобных управленческих "акций", тем люди будут больше работать и лучше себя вести, а значит, и управляемые процессы пойдут. Кажется, жизнь тысячи раз опровергла такое мнение, но оно все еще очень распространено: и пишутся, нужно или не нужно, решения, информации, распоряжения, справки, заседают и заседают, без конца проверяют и работают не по существу, а по формальным и бюрократическим признакам.

Между тем для надлежащего функционирования управляемых процессов (творческой, созидательной деятельности людей) вовсе не нужны бесконечные или многие управляющие воздействия (может быть, даже наоборот). Управляемым процессом нужны: адекватные организационные формы, связанные с соответствующими конкретными видами деятельности; четко обозначенные цели, соответствующие интересам людей и активизирующие их деятельность; нормы, нормативы, правильно регулирующие внешние (для общества, для других процессов) параметры деятельности и дающие простор для инициативы и самодеятельности; ресурсное и научно-техническое обеспечение; стимулы, удовлетворяющие определенные интересы или создающие для этого основу, и меры ответственности; демократические процедуры контроля и оценки результатов деятельности.

И далее: сформированное управляющее воздействие должно быть непременно реализовано, т.е. доведено до управляемого процесса и внедрено в его организацию и функционирование. Этот момент следует особо учитывать, поскольку управляющая система -- это иерархическая структура, в которой не всегда передающие или исполнительские звенья воспринимают управляющие воздействия, выработанные в вышестоящих звеньях, дифференцируют их, передают и доводят до управляемых процессов. Еще нередко управляющие воздействия большого потенциального заряда "сформированные высшими либо федеральными исполнительными органами" "зависают" в управляющей системе и вследствие этого не оказывают реального влияния на управляемые процессы.

Значит, если формирование актуальных управляющих воздействий является первой целью, на которую призвана ориентироваться вся управленческая деятельность, то второй целью ее является обеспечение доведения и внедрения таких управляющих воздействий в каждом соответствующем управленческом процессе.

Речь идет, таким образом, о продуктивности управленческой деятельности как резерве рационализации стиля государственного управления. В управленческой деятельности невозможно нормирование труда, ибо в ней все усилия носят интеллектуальный, творческий, коммуникационный характер, но это -- особое практическое творчество, характеризующееся единством мысли и дела. Целесообразно по каждому органу, по каждой должности формировать систему усилий: "мысль (идея) -- действие -- реакция (управляемых процессов) -- результат (объективный)", которая бы, с одной стороны, способствовала повышению уровня, а с другой, позволила постоянно анализировать и оценивать творческую и практическую стороны служебной деятельности соответствующих должностных лиц.

Управленческие решения всегда направлены на перевод в новое состояние какой-либо ситуации или проблемы. Их ценность определяется той идеей, мыслью, знанием, подходом, которые найдены при анализе и моделировании "управляемой" ситуации либо проблемы. Удачи здесь редки, много рутины, которая никому не нужна, следовательно, тем более высоко надо ставить озарения, открытия, оптимальные варианты решений. Жаль, что о творческом начале в управлении часто забывают.

Продуктивность характеризует отдачу от применяемых форм, методов и процедур управленческой деятельности, от способностей, таланта, знаний и умения должностных лиц. Анализ продуктивности обеспечивает выявление, сравнение и оценку нескольких взаимопереходящих друг в друга явлений: а) связь целей управления с целями и закономерностями общественной жизнедеятельности; несовпадение первых со вторыми резко снижает продуктивность управленческой деятельности; б) зависимости между идеальными моделями, выраженными и закрепленными в управленческих решениях, и практическими результатами, полученными вследствие их реализации -- так обнаруживается актуальность и обоснованность управленческой мысли, ее адекватность общественным запросам; в) эффективность используемых средств и механизмов в их соотношении с целями, в одном направлении, и объективными результатами управления -- в другом; г) совпадение (наложение) общекультурных, деловых и личностных качеств должностных лиц и сложившихся стереотипов управленческой деятельности; д) диапазон между провозглашенной свободой и самостоятельностью управленческой деятельности и реальными условиями практического использования этих возможностей и е) действительность творческой активности персонала управления.

Жизнь требует, чтобы все эти взаимопереходящие явления приобрели больше динамики, практичности и результативности. Для этого очень важно не разделять и уж тем более не противопоставлять творческую, поисковую и непосредственно практическую стороны в управленческой деятельности. Если мы не будем постоянно осмысливать практику, то не сможем ее совершенствовать и, наоборот, не исходя из практики и не внедряясь в нее, все самые прекрасные мысли, идеи, теории останутся досужими, бесплодными рассуждениями.

Большими возможностями в качестве резерва рационализации стиля государственного управления обладает коллегиальность, причем не только как принцип построения органов государственной власти и местного самоуправления, но и как форма организации управленческой деятельности. В условиях все большего усложнения и разнообразия управленческой информации, усиления динамизма управленческих процессов, расширения комплексности, системной взаимозависимости разрешаемых вопросов коллегиальность управленческой деятельности выступает важнейшей предпосылкой ее рациональности. Ведь только надлежащая интеграция различных по содержанию знаний, умения и опыта, всесторонний учет многообразных целей, интересов и ценностей, причин и следствий дает возможность подготовить и реализовать оптимальное управленческое решение или действие. Значит, необходимо все категории управленческих кадров приучать к коллегиальной деятельности, умению в ее рамках выражать собственное мнение и воспринимать чужое, методике организации и проведения "мозговой атаки", уважению к коллективно принятым решениям и другим навыкам и социально-психологическим факторам, связанным с рациональной и эффективной совместной деятельностью.

Коллегиальность управленческой деятельности не следует путать с анархией, дезорганизованностью, расхлябанностью и иными негативными проявлениями. Она осуществляется в рамках субординации и призвана ее укреплять, а не расшатывать.

Во-первых, коллегиальность -- не самоцель стиля государственного управления, а лишь средство интеграции интеллектуальных и организационных усилий, которое применимо в тех случаях, когда такая интеграция и возможна, и необходима.

Во-вторых, коллегиальность не заменяет и не подменяет индивидуальной деятельности и индивидуальной ответственности ни одного из ее участников -- она действенна лишь при полной свободе и равноправии на всех стадиях управленческого цикла.

В-третьих, правильно действующая коллегиальность предполагает, что на основе коллективно выраженной воли соответствующий организатор исполнения решения имеет самые широкие полномочия и может и обязан действовать как единоначальник, воплощающий в своих велениях общий замысел, общее стремление и общую волю. Если следовать объективной тенденции демократизации управления, то коллегиальность должна распространяться на организацию и деятельность все большего числа органов государственной власти и местного самоуправления, становясь постепенно доминирующим элементом стиля государственного управления.

Резервом рационализации стиля государственного управления выступают также анализ и оценка состояния и качества управленческой деятельности. Порой этот процесс отождествляют с критикой и самокритикой, что совсем не одно и то же. История показала фарисейство процесса критики и самокритики, который часто сводился к унижению людей и сведению счетов. Анализ и оценка имеют другую цель: выявить правду об управляемом процессе.

Правда необходима всегда и везде в любых человеческих отношениях. Но в управленческой деятельности она должна быть предельно кристальной. Дело в том, что в управлении решения принимаются во многих случаях при недостаточности информации, в динамичной, подчас экстремальной обстановке, в столкновении интересов, воль, в условиях неопределенности грядущих событий. И если в таких сложных ситуациях, требующих напряжения всех сил, использовать неправдивые сведения, опираться на ложные данные, иметь в распоряжении лишь полуправду, то нетрудно представить, каковыми по содержанию и эффективности могут быть управленческие решения и действия, очевидно, что только не адекватными потребностям. Часто трудно представить, а что же на самом деле происходит в тех или иных органах государственной власти и местного самоуправления, в определенных управленческих процессах.

Реальные возможности, с одной стороны, открытости, доступности государственного управления для общественного анализа и оценки, а с другой -- нацеленности самих управленческих кадров на поиск истины, на утверждение правды в управлении и об управлении все еще далеки от необходимых для рационализации государственного управления.

И несколько слов о таком резерве рационализации стиля государственного управления, как развитие коммуникативности управляющих компонентов с гражданами, обществом. Контакты, взаимосвязи управленческих кадров с гражданами, как отдельными из них, так и с их группами, представляют собой важнейшую внешнюю сферу их деятельности, сферу с огромным разнообразием политических и социально-психологических рецепторов. Здесь на уровне часто обыденного сознания и групповой психологии формируются такие представления, отношения и реакции на управление, которые потом трудно преодолевать самыми положительными и сильными политическими и идеологическими средствами. Ведь посредством таких контактов с соответствующими лицами управление воспринимается самым непосредственным образом, связывается с этими лицами (как бы персонифицируется через них) и, исходя из произведенного впечатления, интерпретируется.

Контакты с людьми в управленческой деятельности должны поэтому всегда учитывать весь спектр заложенных в них возможностей влияния на людей. Это и обстановка кабинета и того места, где происходят контакты, и конкретное место в кабинете, занимаемое собеседниками, и их взаимное расположение, и внимание, уделяемое беседе, и желание понять собеседника (или собеседников), и одежда должностного лица, и его манеры, язык, личное обаяние, и многое другое. Принцип контактов может быть только один: на равных, с подлинным уважением к человеку, независимо от места, занимаемого им в социальной или профессиональной структуре, ибо в обществе нет видов работ и рода занятий, которые бы ему не были бы нужны. Особо интеллектуально и психологически следует готовиться к контактам с массовой аудиторией, ибо при таких встречах должностные лица оказывают влияние сразу на многих людей. Думается, что подобные контакты тоже следует сделать естественным, привычным явлением и отказаться от тех все еще существующих представлений, когда приезд в трудовой коллектив или населенный пункт руководителя даже областного масштаба рассматривается как выдающееся событие.

Нельзя не сказать о неформальных по службе и вообще о внеслужебных контактах, при которых должностное лицо, как правило, тоже воспринимается в соответствии со своим статусом. Пора стремиться к тому, чтобы и эти контакты способствовали укреплению авторитета должностного лица и того государственного органа, который он представляет.

Большое влияние на стиль управленческой деятельности оказывает политическая, управленческая и правовая культура управленческих кадров. Здесь действуют довольно прямые зависимости, обусловливающие необходимость постоянного развития культуры каждого управленца. На это должны быть направлены и самообразование и самовоспитание, и действие соответствующей системы подготовки и повышения квалификации управленческих кадров, и социально-психологический микрокримат в управленческом коллективе соответствующего органа и их подсистемы.

Разумеется, что в обеспечении коммуникативности управления большое значение принадлежит языку, письменному и устному. Язык позволяет понимать управленческие решения, смысл выступлений должностных лиц, налаживать контакты по горизонтали, усваивать цели управления, откликаться на стимулы и вершить многие другие управленческие дела. Между тем в последние годы в язык общения, в том числе и русский, привнесено много "шумов": и архаизмы, и вульгарщина, и иностранные термины даже в тех случаях, когда есть великолепные родные синонимы. В результате человек не только со средним и высшим образованием, но и более подготовленный с трудом вникает в суть информации, в том числе и управленческой. Нужно обращаться ко многим словарям, чтобы только растолковать смысл тех или иных слов. Сохранение подобного положения с языком (включая, естественно, национальные для представителей различных наций) чревато утратой в управлении соответствующих коммуникативных функций либо их осложнением.

В общем' стиле государственного управления нет мелочей, все имеет значение и влияет на его уровень.

Вопросы для размышления и дискуссии:

1. Что такое стиль государственного управления, каковы его свойства и разновидности?

2. Как лучше распределять и регламентировать управленческую деятельность?

3. Каковы способы обеспечения организованности управленческих процессов?

4. В чем вы видите резервы рационализации стиля государственного управления?

18. Объективация государственного управление

18.1 Смысл объективации государственного управления

18.2 Комплексный характер результатов государственного управления

18.3 Виды эффектов управления

18.4 Актуальные аспекты объективации государственного управления

18.1 Смысл объективации государственного управления

С первых тем курса лекций (1.3 и 4) и практически через все последующие ставился и отслеживался вопрос о том, как субъективность управления "сблизить" с объективными тенденциями, закономерностями и формами общественной жизнедеятельности, придать ему свойства обусловленности и обоснованности и, таким образом, обеспечить рациональность его влияния на сознание, поведение и деятельность людей. Данный процесс (1.3.2.) именовался объективизацией государственного управления и раскрывался как набор действий по наполнению (насыщению) элементов управления и сознания управляющих компонентов общественно актуальными запросами, естественно-природными и общественно-историческими закономерностями, реальными потребностями, интересами, устремлениями и волей людей.

Было показано, что существует много трудностей на пути должной объективизации государственного управления, а между должным и сущим всегда можно обнаружить определенную дистанцию. Между желаемым и получаемым на деле неизбежна разница, но важно, чтобы она была по возможности незначительной. Этому, в частности, служит процесс объективации, состоящий из двух моментов: во-первых, воплощения того, что представлено в управленческом решении в виде идеи, замысла, модели, проекта, программы, плана, задания, поручения и т.д., в реальную жизнь, в сознание, поведение и деятельность людей и, во-вторых, измерения и оценки того, что же получилось в итоге, в каком объеме и качестве достигнуты поставленные цели. Посредством данного процесса удается установить, насколько субъективное превратилось в объективное и какие ошибки и упущения были сделаны при объективизации управления. Объективация является важнейшим и основным свидетельством того, что управление действительно связано с жизнью людей, их нуждами и помогает в их удовлетворении. Она раскрывает конструктивные, созидательные (или наоборот) возможности управления и сигнализирует обществу (по принципу обратной связи) о его состоянии.

Понятно, что объективация никогда не может быть абсолютной, поскольку при реализации управленческих решений почти всегда возникают препятствия или ограничения в виде недостатка знаний и информации, ресурсов и методов, желания и настойчивости, других обстоятельств. Тем самым объективация управления является в большинстве случаев относительной, что следует понимать и рассматривать как неизбежное и естественное. Не стоит забывать и о том, что может быть немало ситуаций, когда и хорошо, что объективация не состоялась или осуществилась условно, формально. Не приведи Господи, если бы все, что возникало часто в голове тех или иных управляющих, да еще высокого ранга (с большой властью), непременно исполнялось!

Вместе с тем существует реальная проблема меры относительности объективации, указывающая, насколько, как и с какими результатами реализуются в жизнь управленческие решения и, логично, как управление выполняет в обществе свою социальную роль. Надо знать каждую меру, уметь ее измерять и оценивать, поскольку общество на все виды и формы управления выделяет большие средства -- материальные, финансовые, информационные и чисто человеческие.

Объективация управления представляет собой объемный и сложный процесс, и необходимо видеть его общие и частные параметры, а также ступени, ведущие от частного (локального) к общему. Конечно, для значительного числа управленческих решений и действий их объективация может наступать как в пределах субъекта государственного управления, так и в рамках даже отдельного органа. Например, назначение на государственную должность, выделение финансовых ресурсов для определенных целей, реорганизация структур, отмена незаконных управленческих актов, другие вопросы. Нередко в этом и видят суть объективации и анализом этих процессов ограничивают ее познание. Но подлинную общественную ценность объективация управления приобретает в управляемых объектах, в области воспроизводства материальных и духовных продуктов и социальных условий жизни. Только тогда, когда экономический, социальный и духовный процессы удовлетворяют общественные, коллективные и личные потребности и интересы, характеризуются должной динамикой и устойчивостью, способствуют общественному прогрессу, можно полагать, что управление на самом деле имеется, его направляющий, организующий и регулирующий потенциал практически проявляется, а управленческие решения и действия реализуются в жизни.