Теория государственного управления

Содержательно-функциональный анализ управляемых объектов показывает, таким образом, их многообразие и качественную специфику, обусловленную многими обстоятельствами. А это создает объективную основу для формирования видов государственно-управляющих воздействий, то есть для дифференциации их целенаправленности, содержания, заложенных в них организующе-регулирующих средств применительно к потребностям и интересам конкретных (единичных) управляемых объектов.

В итоге необходимо понять, что выделение управляемых объектов, раскрытие их свойств и структуры создает для теории и практики государственного управления очень важные посылки. С одной стороны, они свидетельствуют о том, что управляемые объекты инициируются, поддерживаются и преобразуются самостоятельной деятельностью людей, занятых в них, и эта деятельность имеет объективные основания и закономерности. А с другой -- что управляемые объекты не всегда способны к рациональному самоопределению и саморегулированию своих внешних взаимосвязей и в них имманентно содержится объективная потребность и интерес в государственном управлении. Там, где нет потребности и интереса в государственном 'управлении, нет, конечно, и управляемых объектов для государственного управления. Когда же такие потребности и интересы в различных видах человеческих отношений, деятельности и социальных ролей наличествуют, государство обязано на них откликаться, вырабатывать и практически реализовывать адекватные им управленческие решения и действия. Этому как раз и служит социальный механизм формирования и реализации государственного управления, который надо не только четко представлять, но активно использовать в управленческой практике.

4.3 Социальный механизм формирования и реализации государственного управления

Под социальным механизмом формирования и реализации государственного управления в данном курсе лекций подразумевается совокупность и логическая взаимосвязь социальных элементов, процессов и закономерностей, посредством которых субъект государственного управления (его компоненты) "схватывает" потребности, интересы и цели общества в управляющих воздействиях, закрепляет их в своих управленческих решениях и действиях и практически проводит их в жизнь, опираясь на государственную власть. Иными словами, это механизм социального "насыщения" (наполнения) государственного управления, благодаря использованию возможностей которого оно приобретает желаемую обусловленность, обоснованность и эффективность.

Социальный механизм в таком смысле не только привлекает внимание к правовым, функциональным и организационным закономерностям и процедурам формирования и реализации государственного управления (чем часто и ограничиваются размышления многих представителей юридической науки), но и диктует необходимость определения наряду, на основе и совместно с ними для каждого управленческого явления его социальной функции, социальной роли и ценности в общественном движении. Без учета этого механизма и оценки в нем каждого из элементов осознание государственно-управленческих феноменов может

подчас приобретать сугубо формальный характер. Вроде есть управленческие решения и действия, соблюдены юридические процедуры, а результаты управления не наступают. Так бюрократия сеет немало иллюзий управления.

Существование и развитие, содержание и формы, направления и смысл совершенствования государственного управления, все другие его стороны и проявления определяются объективными потребностями общества в целенаправленном, организующе-властном согласовании поступков и действий людей, обеспечении взаимосвязи и упорядоченности множества активно функционирующих коллективов. Необходимость и глубокая заинтересованность каждого человека, коллектива, общности людей в установлении, поддержании и улучшении постоянных и рациональных взаимосвязей с другими людьми, коллективами, общностями, их стремление к организованному ведению общественно значимых дел, к научно обоснованному течению производственных, научно-технических, духовных и других процессов порождает синтезированную, можно сказать, всеобщую потребность в управлении вообще и в государственном управлении в частности. Подчеркиваю: потребность в управлении, которую нельзя путать с другими потребностями вообще.

Общественные потребности в управлении проявляют себя прежде всего как управленческие интересы людей, их коллективов, общностей, в целом общества. Они возникают в процессах осознания необходимости и актуальности этих потребностей, т.е. представляют их в определенной субъективной форме. Интересы побуждают человека, коллективы людей к осмыслению сущности и структур государственного управления, к практическому участию в его формировании и реализации или в крайнем случае -- к использованию управления для обеспечения своих потребностей.

Объективные потребности в управлении, выраженные через управленческие интересы, порождают и обусловливают управленческие цели, в которых намечаются направления деятельности по реализации первых. Это -- цели управления, т.е. цели, связанные с разработкой и практическим осуществлением управленческих решений и действий по реальному удовлетворению общественных потребностей в управлении.

Цели управления закрепляются в управленческих решениях, где они подкрепляются волей участников управления. В государственном управлении такой волей является воля народа, сосредоточенная в форме государственной власти. Управленческие решения -- это социальные акты, в которых в логической форме (текстуальная модель) выражены воздействия управляющих звеньев (государственных органов, должностных лиц) на общественную систему (управляемые объекты), необходимые для достижения поставленных целей, обеспечения интересов и удовлетворения соответствующих потребностей в управлении.

Следует заметить, что сами решения, за небольшим исключением (решения по кадровым, финансовым и ряду других вопросов), еще не создают непосредственно управляющих воздействий и не являются таковыми. Они несут в себе "заряд" запланированных, предполагаемых, задуманных, желаемых воздействий, но чтобы последние реально осуществлялись, нужны конкретные действия (активные усилия) государственных органов, должностных лиц и граждан по практической реализации соответствующих решений. Только путем действий (деятельности) указанных в решениях исполнителей возникают намеченные взаимосвязи между государственными органами и управляемыми объектами, происходит изменение направлений, содержания и активности их функционирования. Во многих случаях управленческие действия связаны не только с обеспечением реализации управленческих решений, но имеют и самостоятельный управленческий смысл. Имеются в виду так называемые организационные мероприятия (сессии, совещания, конференции, оперативки и т.д.), посредством которых происходит коллективное согласование определенных действий, которое по значению может приравниваться к управленческому решению.

Реализация управляющих воздействий, выраженных в управленческих решениях, приводит к определенным результатам управления, которые состоят в удовлетворении общественных потребностей в государственном управлении или, иными словами, в сохранении, упрочении и прогрессивном развитии управляемой общественной системы (управляемых объектов), в упорядочении и повышении уровня трудовой и социальной активности людей. Анализ и объективная оценка результатов управления, соотнесение их с потребностями, интересами и целями управления позволяют выявлять меру удовлетворения этих потребностей и интересов, " целесообразность, обоснованность и эффективность управления, смысл вновь возникающих потребностей, интересов и целей, актуальность и содержательность разрабатываемых управленческих решений и рациональность предполагаемых действий.

Социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть выражен через следующую, опосредованную государством, единую цепь взаимосвязанных и последовательно детерминированных общественных явлений:

"потребности -> интересы --> цели --> решения -> действия -> результаты".

Результаты -- есть возврат по принципу обратной связи к потребностям -- удовлетворение последних.

Цепь данных общественных явлений позволяет решать ряд теоретических и практических проблем государственного управления.

Она раскрывает объективную основу управления, переход объективного в субъективное, субъективное выражение управления, его возврат в объективное в процессе реализации управления.

Известно, что потребности в государственном управлении, отражающие объективные процессы и закономерности функционирования и развития общества, сохраняя свою объективную природу, пройдя через сознание людей, получают субъективное проявление в интересах и целях. Значит, явления "потребности -> интересы ->· цели" характеризуют объективную основу управления и звенья ее перехода в субъективное. Взаимосвязанные здесь явления обобщают и воплощают в себе запросы общества в государственном управлении и оказывают постоянное влияние на его содержание, формы и другие свойства. Они непрерывно сигнализируют о себе и побуждают государственные органы к принятию определенных управленческих решений и осуществлению управленческих действий.

Субъективный момент управления наиболее явственно предстает в следующих звеньях цепи "цели -» решения -> действия", где цели предстают уже как осознанные, "подготовленные" к формулированию в решениях. Здесь сполна начинает действовать субъективный фактор со своими волевыми, теоретическими, организационными, регулятивными, стимулирующими и другими способностями. Его решения и действия направлены на обеспечение достижения общественных целей, интересов и потребностей.

В рассматриваемой цепи "интересы -> цели" в их двуедином качестве объективного и субъективного служат звеньями перехода через известные социально-психологические факторы (мотивы, установки, воля) объективного в субъективное, а звенья "действия -> результаты", материализующие активность субъективного фактора, являются "обратным" переходом субъективного в объективное. Звено (явление) "результаты" характеризует целесообразность и эффективность управления, меру реального удовлетворения управленческих общественных потребностей и интересов и достижения поставленных целей управления.

Цепь указанных общественных явлений указывает, далее, на звенья, посредством которых осуществляется участие управляющей и управляемой систем в формировании и реализации государственного управления. Управляемая система влияет на государственное управление посредством выдвижения своих потребностей, интересов и целей, которые и становятся важнейшим, определяющим условием и фактором содержания управления, а часто и способов его реализации. Она же принимает на себя управляющие воздействия государственных органов и оценивает их результативность. Управляющая система наиболее конкретно выражает себя в "решениях -> действиях", в которых, собственно, и заключается смысл управления.

Цепь "потребности -> интересы -> цели -> решения -> действия -> результаты" привлекает также внимание к комплексу внешних и внутренних факторов, обусловливающих характер, содержание и формы активности управляющей системы. Так, ее внутренняя организация (взаимосвязи внутри системы) подчинена задачам создания предпосылок для выработки наиболее обоснованных решений, осуществления эффективных действий и достижения их высоких результатов. Внешняя же организация управляющей системы (комплекс взаимосвязей с управляемой системой и другими управляющими системами общества) призвана обеспечивать постоянное и оперативное восприятие ею общественных потребностей, интересов и целей, своевременное и объективное реагирование на результаты управления -- преобразование управляющих воздействий в новые формы, методы, уровень различных видов производительной человеческой деятельности, короче, в прирост национального богатства.

Социальный механизм формирования и реализации государственного управления действует не только на уровне его как целостного социального явления, но и практически во всех, даже единичных проявлениях организационной, правовой и другой деятельности государственных органов и должностных лиц. При принятии любого управленческого решения, совершении любого управленческого действия приходится одновременно исходить и из указаний вышестоящих звеньев, действующего законодательства, и из конкретных управленческих потребностей, интересов и целей людей, коллективов и организаций, охватываемых данным решением или действием.

Учет богатства взаимосвязей, содержащихся в данном механизме, позволяет увидеть сложность источников и процедур становления управленческого целеполагания, управляющей воли, управленческих действий и иных управленческих явлений. В таких процессах должно иметь место сочетание интересов, целей, содержания решений, волеизъявления, практических действий и т.д. государственных органов, должностных лиц и управляемых объектов. Именно сочетание приводит к рациональности и эффективности управления. В противном случае в субъекте управления обнаруживается много произвольного, волюнтаристского, насильственного, а управляемые объекты отчуждаются от государственных органов, безразлично и пассивно воспринимают их требования, стараются действовать наперекор им. Возникает диссонанс и разнобой в функционировании государства и общества со всеми негативными последствиями для обеих сторон.

В итоге, завершая рассмотрение вопроса об общественной системе как объекте государственного управления, можно сделать следующие выводы, основополагающие для дальнейших тем: содержание и формы, функции и структура управляемых объектов непосредственно (генетически) обусловливаются объективными естественно-природными и социально-историческими условиями и закономерностями; специфика (параметры) каждого управляемого объекта и его место в общественной жизнедеятельности определяются целью, содержанием, технологией и другими проявлениями осуществляемого им или в нем труда; кооперированный и коллективистский характер современного (специализированного) труда придает сложное строение управляемым объектам, которые в общественной системе выступают в определенных (и развивающихся!) организационных формах (предприятия, учреждения, организации и т.д.); управляемые объекты в силу их человеческой природы способны к целеполаганию своей активности, к ее приспособлению и стихийной саморегуляции, к сознательному самоуправлению; в системе государственного управления (единстве субъекта и управляемых объектов) управляемые объекты выполняют главную функцию воспроизводства общественной жизни и по этой причине являются определяющими (объективными детерминантами) по отношению к государственным органам.

Вопросы для размышления и дискуссии:

1. В чем специфика управляемых объектов и их отличие от государственных органов?

2. Опишите свойства управляемых объектов и оцените значение этих свойств для государственных органов..

3. Роль структуры управляемых объектов в определении управляющих воздействий.

4. Раскройте методологические функции социального механизма формирования и реализации государственного управления.

5. Системные характеристики государственного управления

5.1 Система государственного управления

5.2 Прямые и обратные связи в системе государственного управления

5.3 Типичное и уникальное в государственном управлении

5.4 Многообразие -- условие устойчивости и динамизма системы государственного управления

5.1 Система государственного управления

Для государственного управления, как уже отмечалось, системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение. От того, что понимается под системой государственного управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и приводятся в реальное взаимодействие, зависит почти все, что ассоциируется с государственным управлением. Следует выделить три логические схемы, посредством которых раскрываются различные аспекты системы государственного управления.

Прежде всего имеется в виду взаимосвязь субъекта государственного управления (государства) с управляемой общественной системой (управляемыми объектами). Однозначно можно сказать, что субъект государственного управления не может существовать без соответствующих управляемых объектов и только в совокупности они могут образовывать систему государственного управления. Последняя призвана обязательно охватывать: а) организацию и функционирование субъекта управления -- управляющую систему; б) структуру взаимосвязей управляющей системы с общественной системой -- управляемыми объектами; в) компоненты общественной системы или их отдельные проявления, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой системы и непосредственно воспринимают государственно-управляющие воздействия либо участвуют в их формировании.

Особенности накладываются характером взаимосвязей между субъектом и объектами государственного управления, из-за чего система субъектно-объектных зависимостей характеризуется в широком и узком смысле слова. В широком смысле: субъект управления (государство как управляющая подсистема) -- взаимодействия (подсистема прямых и обратных связей) -- общественная система (подсистема компонентов общества, подверженных государственному управлению). В такой системе субъект управления (государство) определяет государственно-властный характер и преимущественно правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, которое выступает диалектическим сочетанием закономерностей, потребностей и интересов общественной системы и возможностей (организующе-регулирующих потенций) субъекта управления. Здесь особая роль отводится закономерностям, потребностям и интересам общественной жизнедеятельности.

В узком смысле, как уже непосредственно реализуемое, практически осуществляемое управление, система субъектно-объектных зависимостей включает в себя: субъект управления -- воздействия -- управляемые объекты, где преимущество находится на стороне субъекта управления, а управляемые объекты воспринимают его решения и действия и трансформируют их в процессе собственного функционирования. В данной схеме воздействия вычленяются из взаимодействий и берутся в "готовом", сформированном виде; в общественной системе также выделяются только те ее стороны, проявления, которые подлежат государственно-управляющим воздействиям.

Кстати, с точки зрения взаимосвязей в системе субъектно-объектных зависимостей, само государственно-управляющее воздействие можно охарактеризовать как общественную потребность, интерес и цель в управлении (организации общественных связей), осознанные субъектом управления (его компонентами), юридически нормативно выраженные и практически осуществленные в его решениях и действиях.

Система субъектно-объектных зависимостей в указанных аспектах проявляет себя не только при формировании и реализации управления как определенной целостности: в каждом управленческом акте, действии, отношении она объективно обусловливает и предполагает присутствие трех элементов: субъекта управления или его отдельного управляющего компонента (государственного органа, должностного лица, участника управления); создаваемого и реализуемого им управляющего воздействия; объектов воздействия в виде, главным образом, деятельности организаций, учреждений, предприятий, отдельных граждан (в том числе и входящих в состав субъекта управления).

В предыдущих темах подчеркивалось, что определяющей доминантой элементов государственного управления является его общественно-политическая природа. Именно она воспринимает объективные основы и субъективный фактор государственного управления, непосредственно связана с управляемыми объектами и в свою очередь влияет на элементы государственного управления (цели, функции, организацию и т.д) как напрямую, придавая им формационные качества, так и косвенно, через внутренние взаимозависимости самих элементов. В результате в государственном управлении создается устойчивый и достаточно крепкий "каркас", несущий на себе все динамические элементы. Его можно представить в следующей логической схеме: "природа -> цели -> функции -> структура -> процесс -> (принципы)". "Принципы" взяты в скобки потому, что в отличие от других элементов управления они олицетворяют научные положения, определенные теоретические выводы. Остальные элементы "материализированы" в управлении.

В названной системе онтологических элементов государственного управления существует последовательная и жесткая детерминация. Это значит, что если изменяется, обновляется, наполняется чем-то новым один элемент, то он непременно должен отражаться в других, вызывать в них адекватные ему преобразования. И начинать здесь надо с анализа изменений в природе, а затем в целях государственного управления, а не наоборот, не с элементов управленческого процесса, что распространено на практике. В рационально поставленном государственном управлении каждый последующий элемент должен подчиняться предыдущему и обслуживать его.

При описании системных связей государственного управления в таком "срезе" надо учитывать, что перечисленные элементы сами обладают сложной, многоуровневой и иерархической организацией, проявляют себя в виде определенных подсистем: подсистема целей, функциональная структура, организационная структура, подсистема управленческой деятельности и, конечно, подсистема принципов. Поэтому во всем многообразии ее трудно изобразить схематически, но каждый, кто теоретически или практически связан с управлением, должен отчетливо представлять, что с каким бы единичным элементом управления он ни имел дело -- компетенцией государственного органа, формами и методами его деятельности, его решениями или организационными мероприятиями -- этот элемент вписан через группу однозначных элементов в систему онтологических элементов государственного управления.

Данную систему с известной долей условности можно назвать статичной, и ее надо уметь строить я преобразовывать, правильно располагать элементы по горизонтали и по вертикали, содержательно, а не формально сочленять между собой. Эта система, разумеется, существует не сама по себе и не для поддержания собственного функционирования (хотя в российском государственном управлении слишком много сил и времени уходит как раз на это), -- она постоянно взаимодействует с обществом и поддерживает соответствующие взаимосвязи посредством динамических, т.е. постоянно и активно изменяющихся элементов.

Государственное управление -- это явление субъективное. Значит, "погружаясь" в объективное, стремясь своими возможностями способствовать его развитию, субъект управления использует для этого множество элементов, которые являются продуктом сознания людей. К ним можно отнести: информацию, знания, организационные и нормативные ресурсы, идеи (модели), экспертные оценки, решения (управляющие воздействия), действия государственных служащих и других участников управленческих процессов, субъективные результаты управления, которые характеризуют не только объективное осуществление потребностей и интересов, но и отражение всего этого в мыслях и чувствах людей. Все такие субъективные элементы проявляют себя в управлении тоже не в хаотическом, сумбурном виде, а как определенная система, выразить которую целесообразно следующим образом: "информация -» знания -> ресурсы -> идеи (модели) --> экспертные оценки --> решения --> действия --> результаты".

В этой системе гносеологических элементов государственного управления содержится важная логика управленческой деятельности, понимание и соблюдение которой помогает при решении конкретных управленческих задач. Ведь в зависимости от информации, служащей импульсом (толчком) для определенного управленческого цикла, приходится изыскивать соответствующие знания, ориентироваться на правовые нормы и процедуры, имеющиеся материальные и финансовые ресурсы, организационные формы, обосновывать предложения, различные варианты решения вопроса, выверять их через экспертизу и воплощать в решениях, вызывающих нужные действия. И так каждый раз по бесчисленному количеству проблем, выдвигаемых общественной и личной жизнью людей.

Думается, что в совокупности и взаимосвязи система субъектно-объектных зависимостей, система онтологических элементов государственного управления, система гносеологических элементов государственного управления в сочетании с социальным механизмом формирования и реализации государственного управления создают достаточно полное представление о системном строении государственного управления. Одновременно эти системы и механизмы служат методологической основой его анализа, использования возможностей и совершенствования.

Системное "видение" государственного управления предполагает четкое усвоение той истины, что среди его элементов нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать сущность государственного управления и решать какую-либо управленческую задачу. Чтобы понять (и практически использовать) управленческий смысл любого элемента государственного управления, следует изучить, с одной стороны, те элементы, которые ему предшествуют, на него влияют и которые он как бы "вбирает" в себя и передает по цепи элементов, а, с другой, те, которые идут следом за ним и в которые он "вкладывает" свои возможности.

Причем, имеются в виду не только собственно управленческие (онтологические) характеристики элементов государственного управления, но и их отражение в сознании участников управленческих процессов (гносеологические аспекты). Последнее особо актуально, поскольку по причине все еще низкой политической и управленческой культуры очень многих лиц, как в государственном аппарате, так и за его пределами, ограниченной управленческой информации и т.д. распространено непонимание содержания и назначения различных элементов государственного управления, а иногда и превратное, извращенное их понимание. В результате не всегда используются те элементы, которые пригодны для решения соответствующих управленческих задач, а если и используются, то не в самом рациональном сочетании. Не случайно в управлении требуется органическое единство знаний, искусства и опыта.

Тем самым, необходимым методологическим требованием при описании любой подсистемы государственного управления (и любого ее звена) -- от управляемого объекта (предприятия, организации, учреждения и т.д.) и до высшего уровня государственной власти выступает "схватывание" всего многообразия взаимодействующих элементов и представление их в виде единой взаимообусловленной конструкции (объективной системы).

5.2 Прямые и обратные связи в системе государственного управления

Вопрос этот заслуживает самого пристального изучения, ибо многими он умышленно запутан. Некоторые исследователи видят эти связи прямыми, жесткими, деспотическими, без которых, по их мнению, невозможно обеспечить управление общественными процессами. Другие утверждают, что в этих связях царит произвол эгоистического "я хочу", который игнорирует управляющие воздействия, а обратным связям придает хаотический характер в виде бесконечных требований и нареканий.

Дополнительные неопределенности в данном вопросе возникли при становлении демократического правового государства, построенного на принципе федерализма. Социологически обоснованный отказ от вертикальной соподчиненности представительных органов государственной власти и местного самоуправления привел к тому, что нижестоящие органы стали рассматривать себя свободными от законодательных актов вышестоящих, из-за чего возникли трудности с формированием и действием целостного, согласованного правового "поля" в рамках государства. К тому же нарушился принцип законности, без которого не может быть правового государства. Логически понятное отсутствие соподчиненности представительных органов стало по аналогии переноситься на органы исполнительной власти, которые без строгой вертикальной соподчиненности теряют способность к управлению.

Но как бы кто ни трактовал государственное управление, в нем обязательно должны быть представлены управляющие воздействия, пронизывающие и подчиняющие себе многообразные элементы (и компоненты) государственного управления и вводящие их в управляемые объекты. Если управляющее воздействие, рожденное в любом государственном органе, не доходит до человека в управляемом объекте и не влияет на его поведение и деятельность, то государственное управление как таковое не реализуется. Убери систему управляющих воздействий -- и управление со стороны государства развалится на отдельные части и элементы (уже не подсистемы и не звенья), которые начнут действовать разрозненно, противоречиво, в конкурентной, а то и конфликтной истощающей борьбе. Смысл государственного управления в том-то и состоит, чтобы обеспечить в обществе, разделенном на множество социальных сил и интересов, определенное спокойствие, согласованность, целесообразность сознания, поведения и деятельности людей, гармонизацию отношений и поступательное развитие.

Актуальность прямых вертикальных связей вместе с тем не противоречит широкой автономии (свободе и самостоятельности) компонентов государственного управления (подсистем органов субъектов федерации и административно-территориальных образований, государственных органов и должностных лиц, других участников управленческих процессов) и установлению между ними содержательных горизонтальных взаимосвязей. Наличие сильных горизонтальных взаимосвязей как раз и придает системе государственного управления законченный пирамидальный вид с мощно развитыми нижними пластами.

Соответственно не противоречит понимание государственного управления как явления, в центре которого стоит управляющее воздействие, другому его пониманию -- как организационного сотрудничества государства с коллективными и индивидуальными членами общества, обеспечивающего целесообразное и эффективное функционирование и развитие общественной жизнедеятельности. В прямых связях выделяются преимущественно управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества, взаимодействия, инициативы снизу, восприятия прямых связей, их результативности и другие. Это не только реакция на управляющие воздействия, но и постановка вопроса об их создании. И проблема заключается в соотношении прямых и обратных связей в системе государственного управления.

Перекосы в сторону прямых связей могут способствовать авторитарной бюрократизации государственного управления и резкому снижению его рациональности и эффективности, а в сторону обратных связей (при наличии множества разноречивых источников) -- параличу, распаду управления, когда каждый считается только с собой и добивается реализации только собственного интереса.

Прямым связям в системе государственного управления посвящена значительная научная литература, в частности в области административного права. Немало о них будет сказано и в данном курсе лекций. Поэтому только хотелось бы остановиться на характеристике обратных связей, которые в теории государственного управления почти не освещались.

Впервые роль обратных связей в организации и функционировании самоуправляемых систем была проанализирована в работах Н. Винера, Г. Клауса, Л. Берталанфи. Н. Винер обратную связь понимал как "свойство, позволяющее регулировать будущее поведение прошлым выполнением приказов". Специальную "работу принципу обратной связи посвятил Л.А. Петрушенко, который его суть увидел в том, что "любое отклонение системы управления от заданного состояния является источником возникновения в системе нового движения, всегда направленного таким образом, чтобы поддержать систему в заданном состоянии"².

В системе государственного управления представляется возможным выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные, что связано с местом их становления и реализации.

Объектные обратные связи отражают уровень, глубину, адекватность восприятия управляемыми объектами управляющих воздействий компонентов субъекта государственного управления, действительную роль последних в их функционировании и развитии. Ведь каждому управляющему компоненту необходимо достоверно и своевременно знать, как же воплощается его активность в функционировании управляемых объектов и, прежде всего, доходят ли вообще к ним его идеи, замыслы, цели, зафиксированные в решениях управляющие воздействия. Отсутствие или неполнота содержательных и правдивых объектных обратных связей не позволяет определять рациональность и эффективность организации и деятельности субъекта государственного управления (его подсистем, отдельных компонентов) и вырабатывать меры по их повышению. Плохо в таком случае представляются и потребности, интересы и цели управляемых объектов.

Субъектные обратные связи характеризуют целесообразность и рациональность собственной, внутренней организации и деятельности субъекта государственного управления в целом, его подсистем, звеньев и отдельных компонентов. Сложность, иерархичность, многокомпонентность и многоэлементность государства как управляющей системы, каждой его структурной части обусловливают актуальность и управленческую значимость субъектных обратных связей. Они дают возможность увидеть, понять и оценить, как каждый нижестоящий уровень реагирует на решения и действия вышестоящего, насколько и каким образом он учитывает их в своей деятельности, что происходит в результате его собственной активности, каково его реальное отношение к вышестоящему уровню и многое другое. Здесь нельзя обойти вниманием явления извращения информации, прямого обмана, коррупции, которые создают ложную картину управленческих процессов.

К субъектным обратным связям относятся: контроль,, анализ и оценка организации и деятельности государственных органов, выполнения своих обязанностей со стороны должностных лиц, отчеты, информации и т.д. Эти связи особо значимы в государстве, где существует разделение власти, федеративное устройство, развитое местное самоуправление. Здесь абсолютизация самостоятельности, забвение интересов других подсистем государственных органов, искусственное противопоставление своих полномочий полномочиям иных структур могут вести к обрыву обратных связей и превращению субъекта государственного управления в конгломерат частей, которые не понимают и не поддерживают друг друга, более того, борются между собой. О каком-либо государственном управлении в таких условиях не стоит и говорить. Субъектные обратные связи соединены с объектными обратными связями, как бы встроены в последние. Объектные обратные связи отражают плотность и надежность взаимодействия государства с управляемыми объектами, показывают содержание и объем их информационного обмена между собой, позволяют определять степень овладения управляющими компонентами процессами общественной жизнедеятельности, ориентируют на выявление общей социальной эффективности государственного управления. Значит, только в единстве с объектными обратными связями субъектные обратные связи в состоянии отражать обоснованность организации и деятельности каждого управляющего компонента.

5.3 Типичное и уникальное в государственном управлении

Системный характер государственного управления, объективно связывающий все его компоненты и элементы в определенную динамическую целостность, вполне резонно ставит вопрос о выделении в государственном управлении чего-то общего, распространенного, в какой-то мере универсального и одновременно чего-то единичного, индивидуального, неповторимого. Исторический анализ теоретических постулатов и практических действий в области государственного управления, по крайней мере в течение XX века, позволяет утверждать, что у нас часто отождествлялись и отождествляются такие понятия, как единство, унификация (шаблонирование) и типичное. Считается, что чем больше будет унифицированных (однозначных, одинаковых) элементов, чем повсеместнее утверждается один и тот же шаблон, тем, мол, надежнее единство системы государственного управления. Вот и навязываются "сверху" одинаковые для всех структуры, компетенции, штаты и прочее государственных органов, подгоняются под один какой-либо "ранг" управляемые объекты, унифицируется правовая регламентация способов реализации управленческих функций и осуществления управленческой деятельности. В государственном управлении общий взгляд, главным образом с вершины управленческой пирамиды, однозначный подход к огромному многообразию общественных явлений и ситуаций распространен пока довольно широко.

Между тем, все это нельзя ассоциировать с типичным в государственном управлении. Типичное означает не унификацию, не шаблонирование, а выделение наиболее общего, определяющего, характерного, того, что отражает явление, процесс в главном и "схватывает" в нем самое существенное. Типичное -- это общее качество множества элементов, в каждом из которых оно может быть представлено в различных количественных параметрах. Типичное не должно проявляться в равной мере повсеместно и подчинять себе все свойства элементов. Достаточно и того, что оно обусловливает некое начало, служащее основанием формирования системных взаимосвязей.

В данном контексте важны два теоретических положения, раскрывающих суть методологии подхода к проблеме типичного. Прежде всего имеются в виду ограничения, объективно накладываемые на систему государственного управления. Их учет ориентирует на то, что может быть типичным в государственном управлении. Такие ограничения создаются, во-первых, объемом и характером жизнедеятельности людей, которая приобретает общественно значимый уровень, затрагивает интересы других людей и тем самым подлежит государственному управлению; во-вторых, стихийными механизмами, которые действуют в процессах жизнедеятельности людей и находятся за пределами человеческого познания и управления; в-третьих, все расширяющимися самоуправленческими механизмами в деятельности управляемых объектов, что свидетельствует о новых закономерностях в активности человеческого фактора; в-четвертых, управляющим воздействием на общественные процессы других субъектов управления; в-пятых, целесообразностью самой государственно-правовой организации и регулирования соответствующей жизнедеятельности людей. Ограничения способствуют выделению из общетипичного именно того, что может быть типичным и в государственном управлении.

Второй важный момент, влияющий на количество, содержание и характер типичности элементов государственного управления, связан с иерархическим, пирамидальным строением субъекта государственного управления и соответственно неодинаковым отражением многообразия управляемых объектов на различных его уровнях и в разных звеньях. Ведь объективно необходимое многообразие взаимосвязей управляемых объектов, подлежащих государственному управлению, призван отражать субъект государственного управления в целом, а вовсе не каждая его подсистема, тем более -- не каждый орган. Здесь должна действовать дифференциация, конкретизация и специализация государственно-управляющих воздействий.

Особое значение имеет уровень субъекта государственного управления, ибо по мере его повышения неизбежно идет сужение, ограничение и обобщение многообразия охватываемых управлением взаимосвязей. Среди них отбираются наиболее важные, сущностные, играющие роль в обеспечении жизнедеятельности определенных подсистем или всей системы государственного управления. Отсюда два вывода: а) многообразие управляемых объектов отражается и охватывается в пределах субъекта государственного управления влиянием всех его компонентов;

б) иерархическое, пирамидальное строение субъекта государственного управления обусловливает иерархическое, пирамидальное отражение многообразия управляемых объектов в структуре организации и деятельности этого субъекта.

По этой причине типичное вовсе не обязано охватывать все многообразие проявлений государственного управления, подгонять их под себя, втискивать в свои параметры. Как и, с другой стороны, не все то, что придумано в постановлениях и распоряжениях, инструкциях и приказах и выдается за типичное, на самом деле является таковым. Многие полагают, что в условиях демократии и самоуправления типичное вообще становится излишним и должно быть отброшено как наследие авторитарной бюрократии. Но при таком подходе смешиваются совершенно разные явления: свобода предполагает, конечно, безграничные возможности для творческого поиска, инициативы и самодеятельности, но в то же время необходимость действовать наиболее целесообразно и эффективно объективно сужает выбор и в какой-то мере самими целями и ожидаемыми результатами уже предполагает его. Ведь любой разумный человек обычно хочет не просто решить ту или иную задачу, достичь поставленной цели, но и осуществить это с максимальной пользой и минимальными затратами (ресурсов, времени, собственных сил и т.д.). И тут ему поневоле приходится обращаться к типичному, к тем способам и методам, формам и средствам, с помощью которых уже решались либо решаются подобные задачи, тщательно изучать его и использовать применительно к своей ситуации. Право, нельзя же каждый раз изобретать колесо и не опираться на те знания и опыт, которые уже приобретены и стали достоянием общественной практики. В мире изыскиваются все новые формы и методы организации и деятельности, которые основываются на развивающейся технологии, совершенных механизмах и их полноценном использовании. Вот это-то новое, интересное, конструктивное и перспективное следует не только замечать, обобщать, пропагандировать, но и превращать в типичное, в то, что надежной широко применяется многими.

Можно привести следующие примеры такого типичного. Так, исследователи из США Т. Питере и Р. Уотермен, проанализировав организацию и деятельность нескольких десятков преуспевающих компаний, обнаружили в них ряд типичных проявлений, которые выразили посредством следующих парадигм: 1) ориентация на действие; 2) лицом к потребителю; 3) самостоятельность и предприимчивость; 4) производительность -- от человека; 5) связь с жизнью, ценностное руководство; 6) привержен-

ность своему делу; 7) простая форма, скромный штат управления; 8) свобода действий и жесткость одновременно. В этих парадигмах уловлено многое из того, что сегодня должно быть присуще множеству структур, действующих как в области менеджмента, так и в сфере государственного управления. Польский автор С. Ковалевски полагает, что аппарат административного управления должен раскрываться по таким типовым направлениям: построение аппарата -- рабочее место служащего, структурные подразделения, диапазон и сфера руководства, связи между организационными единицами, вспомогательные и штатные службы; трудовые процессы и служебные отношения -- функции руководителей, оценка действий подчиненных, способ формирования поручений, мотивация хорошей работы; служебный контроль, оценка, поощрения и взыскания, административный контроль; отношения с обществом -- посетитель, его техническое обслуживание. Практически в каждой серьезной работе по управлению отчетливо просматриваются стремление авторов выделить в качестве типичного то, что благоприятствует достижению управленческих целей и осуществлению управленческих функций.

В государственном управлении наряду и вместе с типичным важное место должно принадлежать уникальному, то есть единичному, самобытному, неповторимому. Это вызвано тем, что государственным органам нередко приходится действовать в так называемых "внештатных" обстоятельствах и ситуациях, когда нельзя ничем воспользоваться по принципу аналогии. А если говорить о низовых органах иерархической структуры государственного управления, то они почти все находятся в своеобразных природных, производственных, социальных и демографических условиях. Неповторимым является человеческий потенциал государственных органов, определяющий своеобразное эвристическое начало в реализации их компетенции.

Уникальное связано также с известной свободой и творческим подходом в государственном управлении. Даже использование типичного не может идти по шаблону или осуществляться сугубо формально. Управление не есть конвейерная технология, в которой каждый в соответствии со своим местом в ней выполняет каждодневные рутинные, однообразные, механические операции. Типичное для того, чтобы "привиться", упрочиться и дать положительные результаты, должно учитывать совокупность конкретных обстоятельств и особенности движущих сил. Иными словами, уже в нем содержится момент уникальности. Но в большинстве своем участники управленческих процессов сталкиваются с такой ситуацией, такими хитросплетениями судеб и желаний людей, располагают такими условиями и ресурсами, которые при решении управленческих задач не дают возможности использовать готовые рецепты или прецеденты. Приходится самостоятельно, творчески, исходя из собственных знаний и интуиции создавать свой прогноз развития, свои мыслительные модели, вырабатывать свои ответы, намечать цели и пути действий и практически действовать. А поскольку жизнь непрерывно изменяется, развивается, переходит во все новые состояния, то и в управлении надо все время искать, что-то открывать, по-новому осмысливать происходящее, двигаться вперед, создавать оригинальное, говоря кратко, постоянно воспроизводить уникальное.

Надо сказать, что возможность и необходимость уникального выводят нас на управленческий эксперимент, а значит, и на развитие управления. Стоит признать отсутствие уникального и существование только типичного -- как сразу же мы придем к консерватизму, застою, окостенелости управления, созданию в его системе затхлой атмосферы. По сравнению с типичным, причем даже самым передовым, эффективным и, по этой причине, актуальным, все новое всегда является уникальным, оно возникает в единичном варианте и только постепенно отвоевывает себе "место под солнцем", доказывая шаг за шагом свою рациональность и превращаясь в типичное. Такова диалектика развития, перехода из одного качества в другое любого общественного явления. ⁽

История, к сожалению, дает обилие фактов того, что уникальное плохо воспринималось системой государственного управления, особенно ее верхними уровнями. Многие начинания, рационализации, новые формы и методы, изобретения, ноу-хау в области государственного управления, которые рождались талантом людей так и остались в единичном или нескольких экземплярах, в лучшем случае о них что-то сообщали средства массовой информации. Обычным было и сохраняется навязывание вовсе не типичного, а только того, что было угодно, приемлемо для того или иного "начальника" -- большого и малого.

Необходимо кардинально изменить отношение к уникальному в мировоззрении и психологии управляющих и управляемых, в организационных и нормативных подсистемах управления, открыть дорогу управленческому творчеству, юридически закрепить право на управленческий эксперимент. Ведь если ситуация здесь останется прежней и уникальное будет само становиться на ноги, самостоятельно пробиваться "в люди", то вряд ли процессы повышения рациональности и эффективности государственного управления пойдут быстро и успешно, поскольку несравнимы силы опытной и сплоченной бюрократии и одинокого и робкого уникального. Более того, само уникальное может быть дискредитировано, извращено, использовано с противоположным эффектом.

Типичное и уникальное являются источниками качественного совершенствования государственного управления. Их сочетание создает внутренние импульсы его саморазвития. Это следует помнить и использовать на практике.

5.4 Многообразие -- условие устойчивости и динамизма системы государственного управления

В завершение раздела о государственном управлении как системном общественном явлении хотелось бы отметить, что государство, с одной стороны, и по своим причинам, а общество, с другой, весьма заинтересованы в том, чтобы в любой момент времени и перед лицом любых, даже самых неожиданных проблем система государственного управления всегда была действенной, рациональной и эффективной. Весь вопрос заключается в том, как этого добиться, какие использовать средства и ресурсы.

Историческое наследие здесь у нас довольно однозначное, и его нельзя недооценивать. В последние годы справедливо подвергается негативной оценке советская авторитарная бюрократия, которая социалистическую идею свободы и равноправия трудящихся превратила чуть ли не в свою противоположность. Но не лучшим было положение и в дореволюционный период. Приведу лишь несколько суждений, написанных в 1905 году человеком, наверное, лучше нас знавшим ситуацию в свое время: "При безмерном количестве "дел" всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно... В результате единственной действительной властью в стране является канцелярия... В довершение всего -- это 50-летнее владычество бюрократии очень быстро произвело вредное воздействие на ее собственный персонал... В общем получилось то явление, что всевластный правящий класс бюрократии, по личным качествам, начал становиться гораздо ниже "управляемых".

"Ахиллесовой пятой" нашего государственного управления, независимо от его формационных особенностей, фактически всегда были единообразие, центризм, унифицированность, безответственность первых лиц, формализм, которые не давали ему ни устойчивости, ни динамики. Неустойчивость происходила (да и происходит) потому, что при унифицированности элементов государственные органы "схватывают" адекватно только отдельные стороны, моменты управляемой действительности, в то время как другие проявления просто втискиваются в искусственно созданные для них структуры, формы и методы. Естественно, что все искусственное (шаблонированное) им мешает, они хотят из него вырваться, уйти, уклониться. Управление становится как бы чужим, враждебным управляемым объектам.