Теория государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

ИЗДАТЕЛЬСТВО "ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА"

КУРС ЛЕКЦИЙ

ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Г.В. АТАМАНЧУК

МОСКВА - 1997

Атаманчук Г.В.

Теория государственного управления. Kvpc лекций -- М.: Юрид. лит., 1997. -- 400 с.ISBN 5-7260-0843-Х

Данный курс лекций является первым опытом научной разработки методологических проблем теории государственного управления, ориентированной на перспективу. В нем рассматривается комплекс вопросов, касающихся объективной обусловленности субъективной обоснованности и социальной эффективности государственного управления.

Для работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, преподавателей, аспирантов и студентов высших учебных заведений, широкого круга читателей, интересующихся наукой, искусством и практикой управления.

ISBN 5-7260-0843-Х

©Издательство "Юридическая литература"Администрации Президента Российскои Федерации

ВВЕДЕНИЕ В ТЕОРИЮ

Это первый в истории России, а может быть, и не только ее курс лекций по теории государственного управления, общей ее части. Многим покажется это странным: как же так, скажут, ведь, судя только по письменным источникам, государственность существует 6 тысяч лет, и что, так никто и не думал о государственном управлении? Но ничего таинственного и необъяснимого здесь нет.

В аграрный период истории человечества главной целью было овладеть властью и удержать ее. Отсюда бесконечные конфликты и войны, интриги, заговоры, перевороты. Начиная с Платона государство традиционно рассматривалось в качестве организации насилия, обеспечивающей господство одних и угнетение других. В этом ключе и написаны произведения практически всех видных государствоведов и политологов (р современном определении отраслей научного знания).

Только инициированный промышленной революцией переход к индустриальному обществу привел к становлению того знания, которое сегодня обозначается понятием "управление". Не случайно к числу пионеров науки управления относят Г. Форда, Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Эмерсона и других организаторов производства, сумевших впервые соединить знания, технику и человека в сложную и динамическую систему. Фактически весь менеджмент вырос в рамках экономических и производственных процессов. Следует отметить, что длительное время сами закономерности капитализма как свободного предпринимательства -- laissez -- faire -- тормозили применение теоретических и практических достижений менеджмента в сфере государственного управления.

Глубокий перелом в осознании государственного управления, обусловивший становление его как актуального системного общественного явления, наступил под влиянием событий первой мировой войны, революций, "великой" экономической депрессии (1929-1933 гг.), тоталитарных экспериментов, второй мировой войны и вызванных ими последствий. На развертывании государственного управления, соединяющего государственную власть с управленческим знанием, сказалось не столько советское огосударствление, не давшее ожидаемого экономического роста, сколько "новый курс" Ф.Д. Рузвельта, способствовавший поиску и использованию гибких механизмов взаимодействия государства и рыночной экономики, правового регулирования и свободной жизнедеятельности людей. Большую роль сыграли в субъективном плане идеи правового государства, социального государства (благосостояния для всех), национального самоопределения, прав и свобод человека и гражданина, а в объективном -- "холодная" война, обострение экологической ситуации, ядерная угроза человечеству, демографический "взрыв", становление взаимозависимого мира и другие обстоятельства, требующие специального анализа.

Человечество в конце XX века вступило в качественно новый период своего развития, когда взгляд в прошлое мало что дает, даже если это прошлое кому-то импонирует. Как писал основатель и первый президент Римского клуба Аурелио Печчеи, при решении любых проблем человеку теперь всегда придется считаться с "внешними пределами" планеты, "внутренними пределами" самого человека, полученным им культурным наследием, которое он обязан передать тем, кто придет после него, мировым сообществом, которое он должен построить, экосредой, которую он должен защитить любой ценой, и, наконец, сложной и комплексной производственной системой, к реорганизации которой ему пора приступить. Объективные условия, в которых придется действовать человеку в XXI веке, диктуют новые формы мышления, поведения и сотрудничества людей. Соответственно по-новому должен быть развит и организован субъективный фактор. Все, что предстоит сделать, реально возможно лишь при развитом государственном управлении внутри каждого государства и равноправной координации деятельности государств на международной арене. А это логично требует основательного исследования и практического освоения тех общественных источников и факторов, которые предопределяют современную сущность государственного управления. Короче, нужна теория государственного управления в виде комплексного научного знания, "схватывающего" как общемировые, универсальные закономерности и формы государственного управления, так и сугубо национальные, самобытные для той или иной страны.

Теорию писать очень сложно, и ошибок здесь бывает много. Не случайно и ученые, и литераторы предпочитают больше обращаться к истории, к прошлому, в котором что-то уже состоялось, сложилось, приобрело устойчивость и дало какие-то результаты. В нем лучше просматриваются решения, действия и их последствия. Но теория, как бы ни относиться скептически к ее практическим возможностям, тоже связана с историей. В идеале, которого, разумеется, нет, теория -- это представленная в понятиях история, логика прошедшей и нынешней жизни людей. Она плохо поддается постижению, к тому же и изрядно дискредитирована всякими сентенциями. Нельзя забывать и о том, что в российской традиции под теорией почему-то нередко понимают лишь знания и суждения о чем-то возвышенном, далеком от жизни. Между тем, если история есть знание поучающее (назидающее), то теория -- знание практически действующее, включенное в мысли, поведение и деятельность людей. Конечно, речь идет о научной теории в том ее смысле, как понимал К. Ясперс, писавший, что "науке присущи три необходимых признака: познавательные методы, достоверность и общезначимость".

Знание приобретает свойство теории тогда, когда оно систематизировано на доказательных основаниях, подвержено массовой и свободной выверке (сравнению) фактами, событиями и явлениями жизни, звучит убедительно для многих и испытывается ими при решении проблем, сохраняет ценность своих положений и выводов в течение длительного времени, освещает как бы лучом поиск новых форм и подходов в ведении тех или иных дел. Генеральный директор ЮНЕСКО Ф.М. Сарагоса в одной из своих работ писал: "Исследовать-- значит видеть то, что видят все, но думать иначе, чем другие. Исследовать -- значит соизмерять воображение, логику, объективную оценку открытий, но вместе с тем привносить свой талант, нетерпение, неповторимость, жажду новых подходов, новых соотношений".

Теория, конечно, есть субъективный, концептуальный взгляд автора на исследуемую реальность. И как бы он ни стремился быть объективным, холодно-рассудочным, в каждом его слове все равно просматривается пламя его души, муки его мыслей, страдания его сердца. Необходимо поэтому понимание и доброжелательное отношение к тому, что высказывается и обосновывается. Суть не в том, что автор что-то не знает или не так, как кому-то кажется, рассматривает тот или иной вопрос (нам всем свойственно- заблуждаться), а в его искренности и честности перед читателем.

Я берусь в курсе лекций размышлять теоретически и хочу построить разговор с тем, кто его откроет, на равных, в форме диалога людей, уважающих друг друга. Как бы ни была сложна теория государственного управления, полагаю, что почти каждый при должном внимании и усердии, при обращении к дополнительной литературе, при обсуждении ее постулатов и допущений с друзьями и коллегами, т.е. при изучении, способен усваивать и оценивать все, что будет сказано, следовательно, понимать и разделять смысл и язык теории. В этом --, особенность книги, которая рассчитана на обширный круг читателей и тем не менее является объемной теоретической работой.

Книга написана в России и для России и завершена в 1995 году. Поэтому я считаю своим долгом во введении в теорию государственного управления высказаться, хотя бы самым общим образом, о современном состоянии нашего общества и возможных его перспективах. Так, будет дана ориентация относительно тех суждений, которые пронизывают рассматриваемые темы и их конкретные сюжеты.

XX век для России, под которой я здесь подразумеваю земли и народы одной шестой части земной суши, был трагичен. Его начало вошло в историческую память драмой Порт-Артура и Цусимы, а конец ознаменован разрушением СССР и становлением на его месте 15 государств, межнациональными конфликтами, экономическим обвалом, в результате которого в 1995 году почти стопятидесятимиллионная Российская Федерация имела объем валового внутреннего продукта меньший, чем маленькая Южная Корея. А между началом и концом века -- две мировые и несколько локальных войн, три революции и гражданская война, огромнейшие затраты природных, материальных и человеческих ресурсов. Необычный социальный эксперимент, величайшая победа, титаническое напряжение сил (ракетно-ядерное оружие, космос), перманентная борьба всех со всеми -- и в итоге ни одной решенной проблемы: продовольственной, жилищной, коммуникационной и т.д. Горько, тяжело и больно все это сознавать.

Но даже из самого трудного положения всегда имеется по крайней мере несколько выходов. Самый простой и легкий -- смириться с судьбой, опустить руки, ждать милостыни или уповать на волю Божию. И выход для сильных и мужественных людей: посмотреть опасности прямо в лицо, оценить ее, реально взвесить свои ресурсы, проанализировать допущенные ошибки и заблуждения, обогатить себя знаниями, засучить рукава, в поте лица своего трудиться и переломить жизнь к лучшему. Все упирается в выбор. Книга эта. написана для людей смелых, решительных, трудолюбивых, напористых, готовых к созиданию России XXI века. Именно к ним обращены мои чувства и мысли.

Хорошо известно, что любой поступок начинается с желания что-то сделать. Вместе с тем так же хорошо известно, что мало хотеть -- надо знать, мало знать -- надо уметь, мало уметь -- надо мочь (владеть силой, ресурсами), мало мочь -- надо реально делать, воплощать в жизнь желаемое. В России, несмотря на роковые испытания, сохранились природные ресурсы, производственная инфраструктура, человеческий потенциал, интеллектуальные достижения. Значит, предпосылки, причем достаточно прочные, надежные, есть. Проблема упирается в их использование, во введение в действие, следовательно, в управление, а в нем и в государственное управление.

Кстати, предпосылки всегда были, и до революции, и после революции, и в последние десятилетия. Однако они не становились действительностью. И по ряду причин. Естественно, все их рассмотреть нет возможности, да это и не относится к предмету данного курса лекций. Однако некоторые суждения, выводящие на государственное управление, все-таки хочу высказать. Ибо что-то, наверное, все же нам мешает успешно решать те проблемы, которые давно волнуют наши народы, что-то тормозит наше развитие и держит нас в состоянии отстающих или догоняющих. И это что-то, как мне думается, находится, скорее всего, не в объективных основаниях (при всей их сложности), а в нашем субъективном факторе, в каких-то свойствах нашего сознания, в нашей деятельности, организации, но больше всего в сознании, которое является исходным для всего и во всем, что делается человеком. В отличие от "традиционных" российских "кто виноват?" и "что делать?" меня основательно беспокоит вопрос "почему?". Ведь только ответы на вопросы "почему?" постепенно приближают нас к пониманию общественных процессов и прояснению хотя бы незначительной истины.

Первое, о чем в контексте поставленной задачи хотелось бы сказать, связано с отношением к истории. У нас сложилось предельно избирательное, "вкусовое" восприятие того, что имело место в прошлом и стало историей. Его могут и не замечать, отрицать, и беспричинно восхвалять, и столь же безосновательно критиковать. Но главное, почему-то забывается, что, образно говоря, история -- это большая река, которая испокон веку впитывает в себя, содержит в себе, перемалывает и усваивает все, что привносится жившими и живущими поколениями. В ней каждое поколение получает определенное наследство от предшественников, пользуется им, обогащает или разбазаривает его и передает потомкам. Очевидно также, что каждое поколение действовало в складывавшихся в его время обстоятельствах и в рамках имевшейся в его распоряжении социальной информации, из чего-то исходило, чем-то руководствовалось и к чему-то стремилось. Отсюда необходимость уважения к предкам, даже тогда, когда мы пересматриваем их взгляды и ценности, переделываем свершенное ими. Любое поколение, которое не знает, не понимает и не ценит своей истории, не может формировать в своей среде отношения достоинства и чести.

Освоение истории особо актуально в переломные периоды, поскольку при выборе направлений и путей движения в будущее, новых форм и механизмов жизнедеятельности крайне важно не ошибиться в том "фундаменте", том исходном начале, той опорной точке, из которых и на которых предполагается вести дальнейшее созидание. Ведь за иллюзии я заблуждения, обман всегда приходится платить не одним, так другим.

Второй момент, заслуживающий внимания, -- это взаимосвязи человека и общества. Когда-то философ, богослов, эмигрант В.В. Зеньковский, оценивая итоги поисков и размышлений около 120 русских философов на протяжении XVIII -- XX веков, писал: "Если уж нужно давать какие-либо общие характеристики русской философии... то я бы на первый план выдвинул антропоцентризм русских философских исканий. Русская философия не теоцентрична (хотя в значительной части своих представителей глубоко и существенно религиозна), не космоцентрична (хотя вопросы натурфилософии очень рано привлекали к себе внимание русских философов) -- она больше всего занята темой о человеке, его судьбе и путях, о смысле и целях истории. Прежде всего это сказывается в том, насколько всюду доминирует (даже в отвлеченных проблемах) моральная установка.

Действительно, трудно сыскать в сознании других народов столько размышлений о сущности человека и его месте во Вселенной, как у россиян. Но одновременно нельзя не видеть, что поиски "опорных точек" в мышлении, поведении и деятельности человека велись в большинстве случаев только в нем самом, преимущественно в его совести. Вопросы же о том, что делало человека тем или иным, отчего в нем не всегда присутствовала совесть, что побуждало человека совершать, и довольно часто, неблаговидные поступки, ставились и обсуждались редко. И это в то время, когда именно общественные связи, которые заставал человек при рождении, 'которые сопровождали его всю жизнь и принуждали "вписываться" в них, накладывали решающий отпечаток на его личность, формировали его мировоззрение, разум и душу. Такие общественные институты, как семья, собственность, мораль, право и государство, имеющие определяющее значение для человека, у нас почти никогда не пользовались авторитетом, идущим не от силы, а изнутри -- из понимания. Они традиционно отчуждались от человека и противопоставлялись его свободе, индивидуальному "я".

Эти общественные институты были чуть ли не сведены на нет в советский период: семья была заменена на "обескоренение" и классовую солидарность, собственность -- на котомку "пролетария", мораль -- на "веру" в коммунизм, право -- на революционную целесообразность, государство -- на силовой механизм реализации партийного руководства. Были дискредитированы и подкрепляющие общественные институты: традиции, обычаи, нормы, стимулы, санкции и т.д. Последствия подобного состояния общественных связей очевидны, как и предвидел И.А. Ильин: "Сама русская душа в этих муках и унижениях менялась: слабое разлагалось, сильное закалялось, доброе гибло, злое ожесточалось; в души изливался яд соблазна -- страха, пресмыкания, предательства, деморализации и самого бесстыдного революционного карьеризма". Поэтому когда я пишу о государственном управлении и возлагаю на него большие надежды, то не забываю и не умаляю другие общественные институты; наоборот, само государство рассматриваю в тесной связи с ними и считаю, что без серьезных преобразований в семье, собственности, морали и праве и, соответственно, в традициях, обычаях, нормах (правилах) поведения, ценностях, идеалах и прочее демократическое, правовое государство не может состояться. В том-то и заключается комплексность и системность исследования, что при освещении какого-либо одного явления (в данном случае государственного управления) оно предполагает и учитывает множество общественных связей, определяющих в конечном счете его сущность.

Третий момент, сказывающийся на историческом развитии и влияющий на многие процессы сегодня, усматривается в особенностях российского сознания, как общественного, так и индивидуального. Представляется, что оно в высшей степени ирреально, во многом оторвано от процессов жизни, существует как бы само по себе и заполнено обширными иллюзорными стереотипами. К тому же по каким-то неясным основаниям наше сознание несамостоятельно, очень податливо к различным подражаниям и влияниям. Трудно перечислить, кому только в истории нашего сознания у нас не кланялись: мистицизму, шеллингианству, гегельянству, материализму, радикализму, позитивизму, неокантианству, марксизму, неомарксизму, либерализму, консерватизму, монархизму, христианскому демократизму и т.д. и т.п. И это в то же самое время, когда наши народы являли миру уникальные дарования в живописи, в музыке, в поэзии, в театре и кино, в науке, в художественной прозе, в полководческом искусстве, в политической мысли, в современной технологии -- буквально в каждом виде человеческой деятельности! Многие научные работники уехали за границу и там обрели себе славу первоклассных ученых. И еще один штрих: при заимствованиях и копировании у нас часто оригинал интерпретировали и трансформировали таким образом, что от него мало что оставалось. Ощутимо желание все сделать непременно самобытным, отличным от других. Нередко единичные экземпляры технических или технологических новаций свидетельствовали о большом таланте, но оказывались неприменимыми в массовом производстве. Короче, сознание состоит из глубоких противоречий, парадоксов, обильных "шумов", что в конечном счете отрицательно влияет на социальную практику и, конкретно, на решение общественных проблем.

Справедливым будет, наверное, и критическое отношение к состоянию и исторической роли научного общественного сознания. Многие, думаю, согласятся с тем, что наблюдается сужение, искусственное ограничение круга интеллектуальных источников, используемых в научных размышлениях. Распространено создание одних книг из других, следование одних авторов в рамках постулатов других (принцип приверженности кому-то и чему-то). Выверки же того, как те или иные мысли, идеи, разработки реализуются в жизни, что они дают для нее, какие приносят объективные результаты, почти не проводятся. Если что-то подобное происходит, то, как правило, для того, чтобы одни мысли и идеи резко отвергнуть и на их место тут же выдвинуть другие. Серьезных исследований эффективности духовного производства не сыскать. Ориентация идет в основном на источники европейской культуры, да и то избирательно. Богатство мыслей Востока и Юга (по отношению к России) является в лучшем случае достоянием незначительного круга специалистов и слабо вводится в общий интеллектуальный процесс. Получается, что российская научная общественная мысль развивается на базе не синтеза мировой культуры, а освоения лишь отдельных ее фрагментов и их искусственной "прививки" на национальной почве.

Является также ограниченным использование собственных (российских) творческих приобретений. Пресловутое деление на

религиозный и светский подходы, на классовые и сословные позиции, на "преданность" известной идеологии и т.д. постоянно приводило и приводит к тому, что многие авторы творят в строго очерченном пространстве и в опоре на отвечающие только им источники (или предшественников). Формирование целостности творческого процесса России во всей его противоречивости, внутреннем напряжении и борьбе суждений, а также связанности и дополнительности всего спектра интеллектуальных поисков, от крайне "правых" до крайне "левых", никак не начинается.

Заметно, далее, настойчивое стремление тех, кто связан с научной общественной мыслью, к назойливому постулированию своих выводов, оценок, предложений, рекомендаций и прочих мыслительных "изобретений". Чуть ли не каждый, кто хоть что-то знает, уверен в непогрешимости своих взглядов и уже глаголет истины, и к тому же в последней инстанции. Когда-то И.А. Ильин, раскрывая различные способы мышления, писал "дедукция знает все заранее: она строит систему произвольных понятий, провозглашает "законы", владеющие этими понятиями, и пытается навязать эти понятия, "законы" и формы -- живому человеку и Божьему миру". Кажется, жизнь основательно учила, но и сегодня дедуктивный метод очень популярен: вместо самостоятельного и ответственного осмысления своей истории, своего наследства и нынешнего состояния непрерывно провозглашаются все новые и новые концепции, программы, модели, идеи. Ничего, что они не реализуются, на их место выдвигаются другие и создается таким образом видимость "бурления" научной мысли.

Порой обеднение общественных наук и их созидательных возможностей происходит и по той причине, что выдвижение оригинальной идеи, логическое обоснование постулата, формулирование определенной концепции, создание иного интеллектуального продукта считается в большинстве самодостаточным и как бы завершающим соответствующий процесс. Вроде того, что слово сказано и тем самым, мол, и дело сделано. Не из-за этого ли у нас так любят обсуждать программы, проекты, планы, намечать грандиозные цели, обещать колоссальные преобразования и т.п. и совсем избегают анализа того, а что же из этого получается и каков конечный результат свершенного?

Имеет место также обширная фетишизация слова, понятия, термина, которые, будучи "сконструированы", становятся самодовлеющими, выдаются за реалии и воспринимаются как бы осуществленными в жизни. Это относится и к прошлому, и к настоящему, и, вероятно, к будущему. Возникла и поддерживается власть слова, которую обозначают понятием "логократия". Ее смысл М. Мамардашвили раскрывает следующим образом: "...В рамках этой власти все происходит лишь для сообщения о происшедших событиях. И наоборот: происходит только то, о чем можно соответствующим образом сообщить. Что можно изобразить и что уже заранее имеет нужное изображение. Только совпадающее с этим готовым изображением имеет право на существование: и дела, и чувства, и мысли... Это фантастическая идеократическая власть! Ибо власть ее над реальностью и над умами фантастична во всех смыслах". Трудно сказать ярче о трагизме общества, в котором господствует слово и вокруг интерпретации слов и поиска новых сосредоточено столько интеллектуальных сил, да к тому же и средств массовой информации.

Разумеется, можно поднимать и много других пластов нашей общественной и частной жизни и пытаться их анализировать. Но цель моя более скромна и заключается лишь в констатации того, что историческая опора у нас весьма противоречива, неустойчива, многозначна, содержит в себе различные возможности. В ней есть все, что бывает в тысячелетней истории больших народов. Она не лучше, но и не хуже той исторической опоры, которую имели когда-то или имеют сегодня другие народы. Слова H.A. Некрасова: "Ты и убогая, ты и обильная, ты и могучая, ты и бессильная, матушка Русь!" -- и теперь достоверно характеризуют наше положение. Я не принимаю те суждения, в которых одни призывают "посыпать голову пеплом", каяться, уничижаться, представлять себя бедными и отсталыми, а другие, столь же малодоказательно, кричат о нашем величии и уверяют в быстроте решения всех проблем.

Полученное от прошлого наследство открывает нам много возможностей. Но ни одну из них оно не гарантирует, ибо результат и качество любого дела зависят от того, кто и как его делает. Важен правильный выбор из возможностей.

Прежде всего, мне представляется, что надо бы задуматься над тем, почему в нашей истории практически постоянно победа соседствует с поражением, успех сопровождается неудачами, взлет таланта тонет в пучине безразличия, нравственный порыв не трогает сердца обывателей, великие цели гибнут из-за массовой инертности, проповеди христианских добродетелей не влекут за собой реальных поступков, выстроенное что-то в одном месте непременно низводится на нет разрушением в другом и т.д. Без познания и раскрытия (честно, мужественно и правдиво) действительной, сущей (а не мнимой, должной) диалектики жизни нам не выйти на устойчивый, созидательный путь развития.

Поневоле всплывают в памяти слова, написанные более 80 лет назад и по-прежнему актуальные сегодня: "Если русское общество действительно еще живо и жизнеспособно, если оно таит в себе семена будущего, то эта жизнеспособность должна проявиться прежде всего и больше всего в готовности и способности учиться у истории". Раньше не учились, чаще всего вообще отрицали закономерности и уроки истории. Каждое поколение полагало, что именно оно и только оно творит историю, что все ему по плечу и все подвластно. Может быть, хоть теперь начнем учиться?

И здесь (в аспекте отношения к истории) следовало бы осознать две зависимости. Каждый исторический период, и даже миг, олицетворяет собой всего лишь звено между прошлым и будущим. Именно звено, а не разрыв, не пустоту, не провал. А звено не может рассоединять временные отрезки общего исторического потока. Оно их сцепляет! Сцепляет во всем: в хорошем и плохом, в достойном и негативном. Послеоктябрьские дела творили те, кто сформировался в дооктябрьский период. И использовали они дооктябрьское наследие. В свою очередь август 1991 года и все связанное с ним сделали воспитанники "коммунистического" режима, опираясь на то, что создано этим режимом.

Любой переход из одного общественного состояния в другое есть не просто сбрасывание, забвение прошлого, отжившего и неоправдавшего себя, но одновременно и впитывание, использование того, что носило общечеловеческий характер (было универсальным, типичным), отличалось рациональностью и эффективностью, способно и дальше служить обществу. В истории в конце концов всегда действовали люди, и они не могли не создавать что-то нужное, ценное, полезное для самих себя и потомков. Разумеется, понять и освоить полученное историческое наследие гораздо труднее и хлопотнее, чем его просто отбросить или разрушить. К сожалению, и в нынешние дни, когда вроде бы не на словах, а на деле начали осуществлять глубокие преобразования экономической и политической систем, формирование демократического, правового государства, возрождение духовной культуры, становление новых взаимоотношений с мировым сообществом, все еще нельзя сказать, что мы выработали обоснованное и справедливое отношение к своему прошлому. Вновь "до основанья мы разрушим, а затем...", вместо того, чтобы все лучшее, что было создано умом и руками наших предков и нас самих, взять в будущее.

В общество "вброшены" опасные для него идеи о ненужности управления в обновленческих процессах. Умышленно или по незнанию сеются иллюзии, что современные преобразования чуть ли не автоматически, как бы сами собой (в силу их внутренней логики) приведут наши народы к благополучной и высококультурной жизни. Идет активная ориентация на Запад, но при этом как-то упускается из виду, что Запад, начиная с эпохи Возрождения, шел к сегодняшнему состоянию почти пять веков и что на Западе давно выше всего ценится управление -- умение организовать труд и взаимодействие многих людей.

Между тем нам предстоит скоро вступить в новое, третье, тысячелетие, в котором любые решаемые проблемы не могут быть претворены в жизнь без управления, помимо управления, вопреки управлению. Это проблемы по своему характеру комплексные, системно организованные, масштабные, "подъемные" только объединенными, скоординированными усилиями миллионов людей.

Некоторые из них хотелось бы назвать, ибо все, что сказано в теории государственного управления, как раз и направлено на совершенствование структур и механизмов решения актуальных проблем обновления России, да и других стран, находящихся в таком же положении, как она.

Прежде всего -- это преодоление иллюзорных, ложных стереотипов, а также всего того наносного, извращенного, отрицательного, что было характерным для предыдущих периодов исторического развития. Разумеется, необходимо покончить с диктатом "государственного", административным произволом, казенным отношением к правам и нуждам людей, формализмом, безответственностью "верхушки", громоздкостью аппарата, злоупотреблением властью и всем иным, что столь длительное время отличало нашу общественную жизнь. Пора по-иному взглянуть на такие явления, как национальное богатство и производительность труда. При продолжении расточительного отношения к природным ресурсам, материальному и духовному достоянию мы вряд ли когда-нибудь выйдем на уровень достойных народов. Как и мало что хорошего получится, если у нас и дальше будут игнорировать источники и факторы повышения производительности труда. Трудно будет развиваться, если не преодолеть раскольного сознания, сохраняющегося у нас с времен церковной реформы патриарха Никона.

Нам просто нельзя не идти к пониманию того, что между различием и противопоставлением, между естественным многообразием взглядов, вкусов и позиций и их обязательной борьбой между собой пролегает дистанция большого масштаба, которую воспитанные люди и не пытаются преодолевать. Различие и многообразие представляют собой условие и источник богатства, целостности и динамики жизни. Но нельзя их превращать в перманентные столкновения и в итоге в истощение общества.

Российскому обществу предстоит по-настоящему заняться проблемами: восстановления престижа семьи, рода, генеалогии; развертывания и укрепления собственности, с тем чтобы каждый человек почувствовал ее смысл в своей жизни; возвращения и модернизации моральных ориентиров и ценностей; становления права и его воплощения в законе и законности; превращения государства в форму общества и механизм общественного самоуправления.

Ключевая проблема России, от решения которой будет зависеть все ее будущее, -- в освоении современных технологий. Здесь накопилось больше всего "болевых" точек: это низкий уровень гармонизации общественных явлений, отношений и процессов, что не позволяет в оптимальном варианте использовать наличные ресурсы; рассогласованность в развитии областей человеческой деятельности, что ведет к удорожанию решения многих общественных проблем, мешает концентрации для этого усилий и средств; несбалансированность между специализированными видами человеческой деятельности, что растягивает сроки получения социальной отдачи даже от тех направлений, где продвижение несомненно и создавало надежный продуктивный задел; чрезмерно узкая специализация производства, рождающая монопольно-жесткую кооперацию с бюрократическим регламентированием ресурсов и действий; утрата многих положительных качеств, традиций и ценностей, которые были присущи рабочим, крестьянам и интеллигенции даже в дореволюционный период.

Современные технологии представляют собой системы: цели -- процедуры (правила) -- технические средства -- операции (действия) -- мотивы (стимулы). Суть их можно выразить так: неуклонное, обязательное и систематическое осуществление установленных процедур и действий, в результате которых всегда должен возникать искомый (запланированный) объективный результат (продукт, изделие) в заданных параметрах; массовое, масштабное и повсеместное применение наиболее рациональных и эффективных процедур и операций по производству определенных продуктов и социальных услуг (потребительских ценностей);

использование тех процедур и операций, технических средств и форм поведения, которые относятся к новейшим достижениям, соответствуют мировому уровню и приносят максимальный социальный эффект.

Поэтому, когда речь идет о современных технологиях, не стоит оглядываться назад, ориентироваться на прошлое, даже если оно в свое время было и неплохим, или сравнивать их с тем, что делалось когда-то, скажем в начале XX века; подход может быть только один: смотреть вокруг себя и вперед. Мир давно вступил в этап технологической революции, и важно понять, осознать и использовать новые возможности. В частности, исходя из сказанного необходимо переосмыслить ряд сложившихся подходов.

Имеется в виду, во-первых, изменение отношения к научному знанию. Известно, что в России практически по всему "фронту" научных изысканий совершались прорывы мирового значения, открывавшие благоприятные горизонты экономического и общественного развития. Но это, к сожалению, не мешает России до сих пор находиться в состоянии отстающей и догоняющей. Причина очевидна: в большинстве своем действия предпринимаются не в соответствии с научным замыслом, теоретическим обоснованием, а по волеусмотрению властей предержащих. И если разрыв между научным знанием и общественной практикой сохранится, то трудно надеяться на улучшение ситуации в стране.

Изменение может наступить лишь в случае нового подхода к управлению. Именно управление, как это произошло в других странах, может сыграть опережающую роль и начать тянуть в интеллектуальном смысле общество за собой. В свою очередь управление способно стать реальной движущей силой общественного развития при условии, что в обществе накопится достаточно научного знания о самом управлении и это знание начнет уважаться и практически использоваться. Вовлечение научного знания в процессы управления возможно только тогда, когда общество поймет, что им управлять имеют право исключительно компетентные, нравственные и подготовленные в управленческом смысле люди.

Речь идет, во-вторых, о выборе технологий для построения будущей России. Конечно, технологии не должны отрываться от уровня развития и возможностей общества, в том числе и от качества человеческого потенциала. Но, с другой стороны, они обязательно должны быть стимулирующими, продвигающими общественное развитие. Вряд ли приемлемы те технологии, которые консервируют отсталость, представляют собой пройденный этап для других-стран. Так можно никогда и не прорваться на уровень передовых народов.

Сейчас научной мыслью предложено понятие "информационное общество", которое, как мне кажется, может служить ориентирующей моделью для технологических преобразований. В научной литературе проявления информационного общества характеризуются по таким критериям: технологический -- ключевой фактор -- информационная технология, которая широко применяется в производстве, учреждениях, системе образования и в быту; социальный -- информация выступает в качестве важного стимулятора изменения качества жизни, формируется и утверждается "информационное сознание" при широком доступе к информации; экономический -- информация составляет ключевой фактор в экономике в качестве ресурса, услуг, товара, источника добавленной стоимости и занятости; политический -- свобода информации, ведущая к политическому процессу, который отличается растущим участием и консенсусом между различными классами и социальными слоями населения; культурный -- признание культурной ценности информации посредством содействия утверждению информационных ценностей в интересах развития отдельного индивида и общества в целом.

Значит, надо не просто совершать те или иные преобразования, а вести их в том направлении и таким образом, чтобы они реально продвигали российское общество к информационному обществу XXI века.

В этой связи, в-третьих, на особое место выдвигается вопрос об освоении мирового производственного и управленческого опыта. Здесь актуальна тонкая интеллектуальная работа. Конечно, существует много общего, универсального почти во всех сферах человеческой деятельности, особенно в том, что относится к производственным технологиям. Вместе с тем это универсальное настолько сочленено и переплетено с национальным, что его подчас трудно отделить от последнего и перенести в иную "почву". Вспомним германское, японское "чудо", экономический взлет молодых азиатских "тигров", подъем Турции, Пакистана и т.д. И, разумеется, непрерывное и динамичное развитие США. Можно упомянуть также Великобританию, Францию, Италию, Испанию последних лет и другие страны. Везде вроде бы общие принципы, подходы, методы, структуры и прочее использовались не вообще, а конкретно, применительно к особенностям не только каждой страны, но даже каждого региона. отдельной местности, специфической группы людей. Следует учиться и научиться пользоваться мировым теоретическим и практическим достоянием.

Особенно нужен мировой опыт по проблемам управления, ибо не будет надлежащего управления -- вновь наши современные замыслы и возможности так и останутся маниловскими мечтаниями. Важно прежде всего добиться повышения мощности и уровня управления всех его видов, его способностей реально (на деле!) влиять на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Для этого в качестве элементарной предпосылки стоит хотя бы осознать, понять, что же оно собой представляет, из каких элементов и в каких структурах состоит, как формируется и реализуется, в чем заключаются его рациональность и эффективность и многое другое.

Еще одна проблема, в известной мере "оборотная сторона" только что названной (освоение современных технологий), может быть обозначена как возвращение, восстановление и сохранение всего того, что составляет самобытность, уникальность российского, а в нем русского начала, российской сущности общественной и личной жизнедеятельности. Отнюдь не восторгаясь, как можно понять из уже сказанного, "отеческими" корнями, нашими стереотипами и нашим менталитетом, не разделяя по этому поводу взглядов и позиций многих доморощенных "патриотов", я все же считаю, что каждое общество может нормально развиваться на базе только собственной культуры, своих традиций и обычаев, взглядов и установок, идеалов и ценностей. Они могут удручать, вызывать психологическое неприятие или нравственное осуждение, но в управлении нельзя с ними не считаться. Как и с другими их элементами, которые справедливо вызывают гордость, самоуважение, чувство принадлежности к талантливому и оригинальному народу. Пересматривая сделанное предками и пытаясь выстроить новый "дом", изучая и используя мировой опыт, открывая "двери" миру и идя навстречу ему, следует все же помнить, что мы способны быть именно и только тем, чем являемся на самом деле, -- только и исключительно россиянами, со своей неповторимой историей и культурой, со своим генетическим кодом и мироощущением, со своими сказками и технологическими навыками. Поэтому стоило бы глубже постигать самих себя, проникновеннее и честнее смотреть на свои мысли и дела, критичнее, но уважительнее оценивать свои возможности и на результатах такой аналитической работы активнее строить жизнь и лучше управлять ею. Близкое, родное всегда понятнее и сподручнее для созидания. Ведь выстроить-то мы должны не американский или немецкий, не японский или китайский, а свой российский "дом", именно такой, какой нам нужен, каким мы его себе представляем, который нам удобен, приятен и удовлетворяет наши жизненные потребности и эстетические чувства.

И наконец, несмотря на затянувшееся введение в теорию, должен сказать еще об одной проблеме, которая исторически нова, но для грядущего страны имеет определяющее значение. Это, в узком смысле, становление экологического равновесия, а в широком -- гармонизация системы воспроизводства человека -- общества -- природы. Пора очнуться и понять, что ситуация в отношениях человека с природой достигла критического предела.

Новая ситуация требует новых понятий. Нельзя уже говорить об окружающей среде, считая себя центром мироздания. Правильнее вести речь о среде обитания, ибо деградирует она -- и ничто во Вселенной не спасет человеческую цивилизацию. Все более очевидно, что пределы человеческой деятельности, накладываемые природой, носят абсолютный характер, за их границами все, что бы ни делалось, теряет общественный смысл. Причем природа бессильна под напором человека и создаваемых им технических и технологических средств. Разрешение дилеммы содержится в человеке.

Экология природы (как и экология культуры) формирует сегодня систему максим, которые обязаны лечь в основу сознания, поведения и деятельности людей и пронизывать, соответственно, все управленческие процессы. Но в управлении, главным образом государственном, таких максим до сих пор не выработано. Между тем как раз управленческие решения наносят самый большой ущерб среде обитания. Инертно ведется формирование экологического сознания, слабо организованы экологические экспертизы, не ведется социальная оценка элементов среды обитания, редко и в мизерных объемах осуществляются природоохранительные меры, включая меры законодательного порядка. В результате отношения между человеком, обществом и природой разбалансированы, идут во вред друг другу.

Обо всем этом можно говорить много, но даже из кратко сказанного напрашивается вывод о том, что на первый план в государственном управлении выдвигается комплексный подход, предполагающий охват всего многообразия взаимодействий человека, общества и среды обитания. Он невероятно сложен, но иного подхода, способного исправить положение, просто не существует.

Комплексный подход в управлении -- не игра слов, а определенное мировоззрение, определенная философия и методология, исходящие из того, что нет изолированных, самодовлеющих явлений, отношений, процессов и в мире существует целостность разнообразия, в котором каждое уникальное имеет свой смысл только потому, что ему корреспондирует столь же уникальное другое. Конечно, в целях анализа и описания различных составных целостности их приходится расчленять, выделять, рассматривать самостоятельно, находить в них сущность и т.д. и т.п., но это всего лишь логические операции, которые не отменяют онтологической связи всего сущего. Путь к воспроизводству нашей жизни, ее обогащению и улучшению включает в себя скоординированное сохранение и развитие человека, сохранение и развитие общества, сохранение и развитие природы.

В качестве итога сказанного выше и вместе с тем предисловия к дальнейшим размышлениям можно отметить следующее: Россия завершает XX век с большим грузом тяжелых проблем, которые для своего разрешения потребуют длительного времени и огромного труда; Россия в течение XX века приобрела уникальный социальный опыт, перенесла глубокие страдания и, видимо, многое поняла, что создает предпосылки для ее возрождения и сотрудничества на равных в мировом сообществе; Россия обладает большими природными ресурсами, производственным и человеческим потенциалом, что обеспечивает масштабный простор для ее социально-экономического и духовного развития.

Исторически слабое место России -- власть и управление, но и сегодня имеются знания, опыт и талант для того, чтобы улучшить ситуацию, демократизировать власть и научиться управлять рационально и эффективно.

Предлагаемый курс лекций по теории государственного управления -- плод наблюдений, размышлений и поисков в течение многолетней научно-исследовательской и практической деятельности. Многое из высказанного в нем уже было предложено обществу в книгах и публикациях, лекциях и беседах. Здесь же я постарался привести все в определенную систему, чтобы было удобнее и легче изучить и усвоить довольно сложные вопросы теории государственного управления. К сожалению, аргументы и доказательства в пользу тех или иных суждений и выводов остались за пределами данного издания, и за ними надо обращаться к иным моим публикациям, список которых дан в приложении.

Надеюсь, что курс лекций и изложенная в нем концепция вызовут интерес у людей, связанных с управлением, особенно с государственным, и помогут поднять уровень управления общественными процессами в России, а также, может быть, и в других странах, имеющих те же самые трудности и проблемы.

Раздел I. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ СИСТЕМНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ ЯВЛЕНИЕ

1. Понятие государственного управления

1.1 Управление--общественный институт

1.2 Сущность управляющего воздействия

1.3 Многогранность управления

1.4 Специфика государственного управления.

1.1 Управление -- общественный институт

В раскрытии понятия государственного управления, а на его основе всего богатства соответствующего научного знания важное значение принадлежит толкованию обоих его составных -- "государственное" и "управление". Дело в том, что в каждое из слагаемых этого понятия привнесено столько различных смыслов, интерпретаций, семантических нюансов, что порой даже специалистам трудно понять, о чем идет речь и что имеется в виду. Особенно много трактовок дано понятию "управление", в результате чего последнее стало охватывать почти безбрежное множество самых разнокачественных явлений, отношений и процессов.

К управлению относят взаимодействие гравитационных, электромагнитных, радиационных и иных сил во Вселенной. В его терминах иногда описывают геологические и географические процессы. Управленческие аспекты усматривают в механизмах, в физических, химических и биологических явлениях. Порой даже стихийное, произвольное действие природных и социальных элементов пытаются представить в качестве управления.

Возникло и получило признание управление как родовое понятие, характеризующее упорядочение взаимодействия определенного множества элементов или составных частей природы, общества, самого человека. Наиболее широко управление рассматривается кибернетикой (Н. Винер), которая выделяет наиболее общие (универсальные) свойства взаимосвязей и взаимодействий в механических, биологических и социальных системах.

Соответственно этому разработаны математические и информационные теории управления (К. Шеннон, У. Росс Эшби). С подобных "общих" подходов многие аспекты управления описаны общей теорией систем (Людвиг фон Бернталанфи), синергетикой (Г. Хакен), "организмической теорией управления" (А.Н. Колмогоров), другими отраслями, как принято говорить, точной науки.

Такой подход многое дал для уяснения назначения и смысла управления. Он имел и практическое применение: способствовал познанию космического пространства, совершенствованию управления механизмами и производственными технологиями, физическими и химическими процессами, возникновению биотехнологий, продвижению в анализе сущности генетического "кода" и его роли в развитии организмов и их популяций.

Вместе с тем расширение понятия "управление", подведение под него стихийного действия природных и социальных сил, а также механизмов объективной саморегуляции привело к тому, что оно начало терять свой собственный смысл, стало употребляться для обозначения явлений, отношений и процессов, где, в общем-то, отсутствует сознательное начало, момент непременной связи управления с человеком. Ведь нетрудно видеть, что естественно-природные закономерности, формы их проявления в варианте стихийности (случайности) либо объективной саморегуляции весьма отличаются от отношений, процессов и явлений, формируемых людьми в рамках своей частной и особенно общественной жизни. Причем отличие здесь качественное, позволяющее разграничивать стихийные и саморегулятивные механизмы и управление.

В природе любая саморегулирующаяся система имеет в известной мере, в контурах саморегуляции, замкнутый, локализованный, в какой-то степени закрытый характер (атом, молекула, клетка, организм, популяция, солнечная система и т.д.) и объективно (независимо от желания и воли человека) детерминирована внутренними, имманентными данной системе закономерностями и источниками (импульсами) существования, движения и развития. Человеку приходится познавать тайны таких систем и вводить их в свою жизнедеятельность лишь с обязательным учетом их закономерностей, форм и возможностей. Здесь субъективное, сознательное проявление человека весьма ограниченно и связанно.

Управление, конечно, осуществляется в системах "человек -- техника", "человек -- технология", "человек -- природа", "человек -- техника (технология) -- природа" и других, но осуществляется именно потому, что в них первичным, "управляющим" компонентом выступает человек, да и созданы они в целях обслуживания интересов человека. Какой бы сложной ни была подобная система, она формируется и действует по модели, заданной ей человеком, и призвана удовлетворять его потребности. Скажут, что сейчас имеются автоматизированные (даже автоматические) системы, которые управляются компьютерами и без прямого участия человека. Да, таких систем становится все больше, но они пока что создаются и программируются по замыслу человека и являются отражением его творческого потенциала -- продуктом его сознания и труда. Тем самым, все знания, накопленные кибернетикой, общей теорией систем, теорией информации, математикой, синергетикой, "организмистикой" и другими отраслями науки, требуют при их применении в управлении существенной поправки на то обстоятельство, что управление представляет собой специфическое явление.

Одновременно следует подчеркнуть, что проблема ставится гораздо шире. Дело в том, что любая механическая, физическая, химическая и биологическая системы, любое явление и вещество природы приобретают для человека смысл только при соотнесении их с потребностями, интересами и целями его жизнедеятельности, тогда, когда он с ними соприкасается и ощущает их в своем существовании. Разумеется, что речь идет не об отдельном человеке, а о человечестве в целом, представленном в его историческом развитии. Утилитарная точка зрения, конечно, не лучшая, но нельзя не признавать, что естественно-природные "продукты" и творения "второй", искусственной, природы значимы для человека главным образом тем, что обеспечивают его частные и общественные запросы.