Теория государственного управления

В научных работах по общей теории права приводится следующая классификация юридических норм, используемых в правовом регулировании, которую необходимо знать, поскольку она в той или иной мере относится и к государственному управлению: регулятивные нормы, состоящие из предписаний, непосредственно направленных на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей; эти нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие; охранительные нормы, которые направлены на регламентацию мер юридической ответственности и порядка применения санкций (государственно-принудительных мер); эти нормы различаются по видам юридической ответственности (IV.16.4); специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и развертывания регулятивных и охранительных норм; среди них выделяют: общие (общезапретительные) -- фиксирующие в обобщенном виде определенные элементы общественных отношений; дефинитивные -- закрепляющие в обобщенном виде признаки данной· правовой категории (к примеру, понятия и определения в нормативных правовых актах); декларативные (нормы -- принципы), содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм; оперативные -- предписания по отмене действующих нормативных положений или распространению данных норм на новый круг общественных отношений, по пролонгации (продолжению) норм на новый срок и др.; коллизионные -- регулирующие выбор между нормами.

По содержанию (смысловому тексту) самих норм (правил) поведения среди них различают: абсолютно определенные, относительно определенные, ситуационные, альтернативные, факультативные, императивные, диспозитивные; основные (генеральные), детализирующие, вариативные; общие, особенные и рекомендательные; поощрительные.

Таким образом, предметом правового регулирования государственного управления выступают государственно-правовые институты (элементы), сознание, поведение и деятельность людей, связанные с обеспечением формирования и реализации государственно-управляющих воздействий. Соответственно этому предмету из многообразия метода правового регулирования используются те его приемы, средства, способы, структуры и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных органов (а в них -- государственных должностей) и процессам их функционирования определенность, целенаправленность и последовательность. Поэтому очень многое зависит здесь от правовых форм, в которых все эти явления юридически отражаются и закрепляются.

11.3 Формы правового регулирования государственного управления

Правовые формы, используемые в целях определения правового состояния государственных органов (и, разумеется, органов местного самоуправления) и государственных должностей, а также их практической реализуемости имеют большое значение в придании им должной структурной организованности, рациональности функционирования и системности взаимодействия. Чем выше и "сильнее" правовой акт, дающий статусные характеристики элементам государственного управления, правилам (нормам) поведения людей в управленческих процессах, тем больше у него возможностей обеспечивать целостность государственного управления и поддерживать скоординированность управляющих воздействий различных уровней и видов (подсистем) его организационных структур. Важно также, чтобы сами формы правового регулирования государственного управления были согласованы как по своему характеру, так и по содержанию, создавали в совокупности систему правового регулирования государственного управления.

Поэтому к формам правового регулирования государственного управления предъявляется ряд требований, соблюдение которых способствует лучшей упорядоченности государственно-управленческих явлений, процессов и отношений. Имеется в виду прежде всего своевременность принятия (издания) соответствующих правовых норм и их актуальность по смыслу. Опыт показывает, что запаздывание в нормативном оформлении возникающих управленческих связей, приводящие к тому, что качественно новые явления приходится искусственно "втискивать" в устаревшие правовые рамки, создает впечатление, будто правовые нормы вообще мешают управлению, сдерживают творческую инициативу "управляющих". Формы правового регулирования государственного управления должны быть достаточно устойчивыми, стабильными. Нельзя же без конца менять статусные состояния государственных органов и должностей, не давая людям (обществу) даже возможности их освоить, понять, применить на практике и оценить. Необходимо уметь выбирать нормы, которые бы длительное время сохраняли свою способность отвечать запросам жизни. Многое зависит от полноты и внутренней согласованности правовых норм. Здесь целесообразно идти по пути создания крупных комплексных правовых актов, где бы управленческие феномены (элементы, их взаимосвязи, подсистемы) получали возможно исчерпывающее правовое оформление.

В свете таких требований вполне логично, что основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции государства как нормативному правовому акту высшей юридической силы в стране. Конституции, являясь отражением определенной системы общественных отношений, задают обществу целевую и ценностную структуру, закладывают в него как бы "генетический код", по которому оно должно воспроизводиться и развиваться. Конституцию, в отличие от других нормативных правовых актов, часто называют правовой хартией, основным законом, чем подчеркивается ее качество источника и базиса всей юридической системы общества,. Особенную роль конституция играет в федеративном государстве, в котором его субъекты могут самостоятельно вести конституционное регулирование многих своих управленческих явлений, процессов и отношений. К числу таких государств принадлежит и Российская Федерация, в которой все ее 89 субъектов правомочны принимать свои конституции (республики) и уставы (другие субъекты) и иметь собственное законодательство. Это важно подчеркнуть еще раз, потому что именно в правовых актах конституционного уровня закладываются структуры власти, принципы и механизмы их формирования и функционирования, основные статусные положения и многое другое, что значимо в правовом регулировании государственного управления.

Утверждают, что конституции, как и законы, содержат в себе дух и букву. Буквы бывают не всегда совершенны, но дух сильнее их. И надо учиться читать не только буквы (понятия, термины, положения и т.д.), но и скрытый за ними дух. Конституция Российской Федерации 1993 года обладает большим конструктивным содержанием, над значением которого для государственного управления предстоит еще основательно поразмышлять. Оценку ее качеству даст история. Но мне хочется привести здесь выводы виднейшего американского историка, сделанные им на основе двухсотлетнего отношения американцев к своей Конституции: "Типичнейшая черта американцев -- впадать в отчаяние от сбоев в республиканской системе управления. Еще в 1802 году Гамильтон назвал Конституцию "хрупким и непригодным более инструментом". Семьдесят лет спустя Генри Адаме заявил, что "система 1789 г. вышла из строя. Так что нынешняя панихида по республиканскому порядку не новость. Но и Конституция, и республика живут и здравствуют"¹. Стоило бы и россиянам поуважительней относиться к своей Конституции и не стремиться без конца ее переделывать.

Какое бы большое значение мы ни придавали смыслу и тексту Конституции (здесь и спорить-то не о чем), главное все же состоит в ее практической реализуемости, в том, какое влияние она оказывает на состояние и развитие общества. Конституция Российской Федерации проходит только самые первые испытания. Она не завершена, поскольку в ее тексте есть отсылки к 60 конституционным и обыкновенным федеративным законам, многие из которых еще предстоит принять. Ее роль в жизни нашего общества зависит также от того, как ее положения будут поддержаны и "трансформированы" в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Лишь в результате всей этой совокупной конституционной деятельности можно будет сказать, что в Российской Федерации создана конституционная основа системной организации государственного управления.

Вместе с тем в самой Конституции Российской Федерации сформулировано достаточно положений, в соответствии с которыми вполне можно создать демократическое, федеративное, правовое, социальное, светское государство с республиканской формой правления и обеспечить с его стороны должное управление общественными процессами, обновлением сознания, поведения и деятельности людей. Поэтому каждый изучающий проблемы правового регулирования государственного управления призван знать все положения Конституции Российской Федерации, относящиеся к организации и функционированию государства, подсистем и отдельных государственных органов и руководствоваться ими при освещении соответствующих вопросов.

Важнейшей формой правового регулирования государственного управления являются законы, определяющие как статусные положения, так и юридический порядок ведения тех или иных общественных дел. Закон -- это принятый в особом порядке нормативный правовой акт по основным вопросам жизни государства, непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой (после Конституции). Закон характеризуется материальными признаками, раскрывающими его с точки зрения источника, содержания и значения, и специфическими правовыми, отражающими юридические свойства закона и особенно правотворческой процедуры. Правовое регулирование посредством законодательной формы пользуется в обществе должным авторитетом, к нему существует особое психологическое отношение, оно обеспечивается всей сложной и мощной системой средств, находящихся в ведении государства.

Управление -- специфическая сфера общественной жизнедеятельности. Социальная ценность управления определяется тем, что посредством управления, через управление получают необходимое осуществление ее экономические, социальные, духовные и политические потребности, интересы и цели. Значит, правовое регулирование управленческих отношений задевает интересы не только тех, кто занят в аппарате управления (непосредственно государственных служащих), но и более широкого круга людей, всех тех, кто соприкасается с управлением, государственными органами, т.е. подавляющего большинства населения. Отсюда объективная необходимость того, чтобы основополагающие вопросы организации и функционирования различных подсистем государственного управления оформлялись через законы, причем законы прямого действия, не требующие дополнительных разъяснений, уточнений, комментариев, методических рекомендаций, инструкций, приказов и наставлений, в которых нередко от содержания законов мало что остается. Речь идет о федеральных законах и законах субъектов федерации, между которыми, при всей специфике их предмета, должна быть определенная корреляция по целям, принципам и организационно-правовым связям.

В новой России существует вроде бы понимание данной проблемы. И в самой Конституции дан значительный перечень управленческих вопросов, подлежащих законодательному регулированию (см., например, ст.ст. 32, 46, 71, 72, 77, 78, ч. 5 ст. 101, ч. 2 ст. 114, ст. 133 и другие), и в конституциях и уставах субъектов Федерации уделено им серьезное внимание. Надо только этот процесс активизировать и довести до логического завершения.

По Конституции Российской Федерации 1993 года обширные полномочия по правовому регулированию многих государственно-управленческих элементов и их взаимосвязей принадлежат Президенту Российской федерации как главе государства (см. ст.ст. 83, 85, 87, 88). Его указы по предметам ведения имеют нормативный характер. Хотя они и подзаконны по своей юридической природе, но часто в условиях отсутствия необходимых законов играют роль первичных, "установительных" правовых нормативных актов. Весьма значимы для государственного управления указы и распоряжения Президента Российской Федерации по кадровым перемещениям в рамках перечня государственных должностей, отнесенных к его ведению.

Важное значение среди форм правового регулирования государственного управления отводится подзаконным правовым нормативным актам, представляющим собой нормативный юридический акт компетентного органа, основанный на законе и закону не противоречащий. Среди этих актов различаются: а) общие федеральные; б) общие субъектов Федерации; в) ведомственные; г) местные, в том числе органов местного самоуправления; д) локальные (внутриорганизационные).

Общие федеральные -- это главным образом постановления Правительства Российской Федерации по предметам своего ведения (ст. 114), в которых устанавливаются правовые статусы, а также нормы (правила) ведения различных управленческих дел. Они обязательны к исполнению в Российской Федерации (ст.115).

Общие субъектов Федерации -- это акты глав и правительств (администраций) субъектов Федерации, которые в соответствии с конституциями и уставами регулируют правовые статусы и другие вопросы государственного управления на своей территории.

Общие федеральные и общие субъектов Федерации правовые нормативные акты могут издавать отдельные министерства и приравненные к ним органы исполнительной власти, если на это они управомочены.

Ведомственные нормативные акты издаются органами специальной компетенции и распространяются на ведение управленческих дел и поведение лиц, входящих в соответствующие подсистемы государственного управления (министерство, комитет, служба, агентство, управление и т.д. и т.п.).

Местные, в том числе органов местного самоуправления, нормативные акты издаются местными органами государственной власти и управления, органами местного самоуправления в пределах своей компетенции по управленческим процессам на территории юрисдикции. К числу таких актов относятся и уставы городов и районов, уставы местного самоуправления.

Локальные (внутриорганизационные) нормативные акты издаются государственными органами и органами местного самоуправления в целях упорядочения своей внутренней управленческой жизнедеятельности. Таковы регламенты, положения об органах, должностные инструкции и другие документы..

В правовом регулировании государственного управления используется практически все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще. Это придает ему сложную структуру.

11.4 Структура правового регулирования государственного управления

Как видно из сказанного, правовое регулирование государственного управления состоит из множества разнообразных правовых нормативных актов. Многообразие усиливается и тем, что в правовом регулировании применяются разные решения одних и тех же проблем. В одних случаях правовой статус государственных органов и органов местного самоуправления устанавливается при их создании (образовании). Это способствует более-менее полному описанию соответствующих вопросов. В других случаях при возникновении необходимости вносятся изменения в правовой статус существующих органов. Подобное делается довольно часто, поскольку в практике функционирования того или иного органа обычно обнаруживается недостаток управленческих функций либо полномочий, а то и потенциала персонала. В третьих случаях имеет место установление порядка ведения определенного вопроса и возложение его на соответствующий орган (тоже широко принятый метод).

В общем структура правового регулирования государственного управления формируется под влиянием двух и как бы встречающихся моментов. В одном направлении это объективно сложившиеся формы (правовые акты) правового регулирования, которые сами конституционно и законодательно закреплены, в другом -- характер самих элементов, процессов и отношений государственного управления, диктующий содержание правового регулирования государственного управления. О последнем хотелось бы сказать подробнее, ибо в нем многое связано с типичностью и уникальностью в государственном управлении (1.5.3). Разумеется, что те элементы государственного управления, которые обладают универсальностью, широко и систематически применяются в управленческой деятельности, являются наиболее актуальными и определяющими в управлении, должны подлежать полному и единообразному правовому регулированию. Особо это относится к тем элементам государственного управления, которые имеют общегосударственный характер, обеспечивают проведение в жизнь единой государственной политики.

В то же время применение уникальных элементов государственного управления или тех сторон, граней типичных элементов, которые уникальны, требует простора, инициативы, самостоятельности. Здесь строгая правовая регламентация и невозможна, и излишня, ибо способна "погасить" конструктивные возможности уникальных элементов в неповторимой, своеобразной управленческой ситуации. Но если нецелесообразно подвергать правовому регулированию сами элементы, то способы, процедуры, границы "поля" их применения должны регулироваться. Законность в управлении не может не предполагать определенные рамки и масштабы, содержание и ответственность самостоятельной управленческой деятельности.

Структура правового регулирования государственного управления поэтому должна быть такой, чтобы каждому из элементов государственного управления была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению и обеспечивает его эффективную реализацию. Исходя из этого она включает в себя: а) законодательное регулирование, в котором определяются наиболее типичные элементы государственного управления, причем на федеральном уровне, -- общие начала, основные принципы, подходы, методологические основы, конкретное же регулирование многих элементов государственного управления перемещено на уровень субъектов федерации; б) нормативное определение ряда элементов государственного управления посредством органов районного и городского государственного управления и местного самоуправления (дифференциация и конкретизация типичного в направлении к уникальному); в) внутриподсистемное нормативное регулирование управленческих процессов, осуществляемое органами исполнительной власти общей и специальной компетенции; г) самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где можно непосредственно выразить волю населения; д) правоохранительное регулирование управленческих процессов, идущее по линии контрольных и правоохранительных органов, призванное гарантировать и защищать права и свободы людей, установленные принципы и институты в государственном управлении.

Следует, наконец, отметить, что в правовом регулировании государственного управления важная роль отводится (в равной мере) как нормам материальным, т.е. описывающим, фиксирующим и закрепляющим его элементы, так и нормам процессуальным, раскрывающим порядок, процедуры, стадии и формы применения данных элементов в управленческой практике, а также правовым механизмам, обеспечивающим их реальное, полное и эффективное проявление в жизни. Это -- регламенты функционирования государственных органов и органов местного самоуправления, правила и стандарты управленческой деятельности, различные социальные и информационные технологии управления и т.д. Актуальным является освоение новых технологий, дающих прирост качества государственного управления. И здесь без поддержки авторитета и силы права не обойтись. Как и в правовом оформлении "статичных" параметров элементов государственного управления, правовое регулирование процесса их применения предполагает четкое и продуманное различение типичного и уникального, необходимого и желаемого, обязательного и допустимого.

Все это обусловливает, с одной стороны, самостоятельность и специфичность каждого вида правовой регуляции, а с другой -- определенную взаимосвязь и согласованность между видами. Любые крайности в данном вопросе чреваты нарушением системных зависимостей и могут породить нежелательные явления, в частности структурные напряжения. Особо опасными могут быть ведомственность и местничество, выступающие, как правило, антиподом целостности государственного управления. Сам процесс правового регулирования государственного управления должен быть системно организован. При его осуществлении необходимо добиваться возможной взаимосвязи: по времени издания правовых актов, определяющих правовой статус подсистем государственного управления; по содержанию самих правовых норм, регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения; по органам, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные и иные подсистемы государственного управления; по юридической силе правовых актов, относящихся к одному уровню организационной структуры государственного-управления.

Вопросы для размышления и дискуссии:

1. Что такое правовое регулирование? Какова специфика и связь права и закона?

2. В чем особенности предмета и метода правового регулирования государственного управления?

3. Опишите основные формы правового регулирования государственного управления

4. Какова структура правового регулирования государственного управления и что можно сделать по ее совершенствованию?

12. Законность в государственном управлении

12.1 Смысл законности в государственном управлении

12.2 Обеспечение законности в государственном управлении

12.3 Законность, рациональность и правопорядок в государственном управлении

12.4 Дисциплина в государственном управлении

12.1 Смысл законности в государственном управлении

Нормативная модель государственного управления, сформулированная в конституциях, законах и иных документах о нем, нормативная модель государственной и общественной жизни, тоже выраженная конституциями и актами законодательства и подлежащая реализации посредством государственного управления, приобретают реальное значение тогда, когда они действительно становятся ориентиром, фактором и составной частью сознания, поведения и деятельности людей. Часто утверждают, что все проблемы, мол, заключаются только в актуальности и качестве законов, в их наличии. Если такие законы (или другие правовые нормативные акты) имеются, то и исполняться они будут чуть ли не автоматически. На самом деле между правовой нормой (правилами поведения), правовым требованием либо установлением и их проявлением в повседневной частной и общественной жизнедеятельности должен находиться определенный механизм обеспечения практической реализуемости первых.

В начале века Л.А. Тихомиров писал о том, что "...совершенство учреждений (управительных!) должно измеряться тем, поскольку они обеспечивают: 1) силу власти, не допуская ее становиться бессильною, 2) практическую разумность власти, не допуская ее отрешаться от реальных интересов и мысли нации и 3) законность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установленных и объявленных во всеобщее сведение путей действия, одинаковых для правительства и подданных". То есть известно давно, что правовое регулирование любого процесса, отношения, явления, любых их взаимосвязей (кстати, это касается и нравственного регулирования, в том числе и религиозного) теряет всякий смысл, если оно не подкреплено силой -- власти, авторитета, традиции, обычая, общественного мнения и т.д. Закон (в широком смысле) не может существовать без законности -- механизма и средств проведения его в жизнь.

Но в нашей российской истории практически не было периодов, когда бы действительно в государстве (его аппарате) и обществе надлежаще проявляли себя механизмы 'и средства законности. В результате законы (пусть и несовершенные) существовали сами по себе, а поведение и деятельность людей, конечно и чиновников, вершились по своим представлениям. К тому же интеллигенция, называющая себя "прогрессивной", а ныне гуманитарной, постоянно противопоставляет закон и свободу, законность и права человека. Почти два столетия не разрешается парадокс: интеллигенция проповедует анархистское своеволие, формирует нигилистическое отношение к закону и в то же время больше всех возмущается беспорядком, деспотизмом тех или иных лиц, кстати, не только властей предержащих, но и преступников, запущенностью многих общественных проблем и т.д. Я согласен, что закон -- не лучший способ определения поведения и деятельности людей, но если кто-то знает другой способ, то давно пора бы его предложить и испытать на практике. Выбор здесь прост: или мы признаем значение закона в жизни общества и тогда его поддерживаем и обеспечиваем его реализацию, или его отрицаем, ищем ему замену и находим что-то новое. История человеческой цивилизации пока ничего не предложила взамен юридическому закону, более того, его утверждение рассматривает в качестве своего важнейшего достижения.

Реальная (не надуманная!) проблема заключается в том, чтобы научиться, в одном направлении, "делать" актуальные и перспективные законы (объективизировать законотворчество), а в другом -- последовательно и настойчиво претворять законы в жизнь (объективировать законодательство). Причем второе напрямую связано с первым и определяет его, ибо откуда можно почерпнуть достоверное знание о качестве законов, как не из практики we.реализации! Игнорирование законов не дает никаких оснований для их оценки.

Следует считаться и с тем, что в общем-то закон в демократическом государстве является следствием определенного компромисса и баланса интересов, он "схватывает" некие общие (абстрагированные и концентрированные) потребности, интересы и цели общества. Тем самым практическая реализация законов есть способ правового разрешения противоречий и конфликтов интересов и привнесения в общество известного спокойствия, согласия, созидательного начала. В данном аспекте механизмы и средства обеспечения практической реализуемости законов приобретают большой социологический смысл. Это -- не формальное требование самого законодательства и стоящей за ним государственной власти, а объективная необходимость поддержания общества в нормальном и развивающемся состоянии.

В юридических работах под законностью в государственном управлении обычно подразумевают либо метод, либо режим деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. При трактовке в качестве метода законность сводится к совокупности способов, приемов и средств, с помощью которых управленческая деятельность вводится в "русло" законов, направляется на исполнение законов, причем в установленных законами формах и признанными законами методами (когда речь идет о юридических действиях). Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким принятым в государстве порядком, в соответствии с которым (или при котором) все правовые акты и организационные действия государственных органов и органов местного самоуправления осуществляются исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Логично также, что во многих статусных документах законность понимается и как принцип, соблюдать который необходимо в практической деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

При любом подходе к законности ее смысл состоит в том, чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания были исполнены, дозволения использованы, запреты соблюдены, закон реально выполнял свою роль в жизни государства, общества и конкретного человека. Поэтому мне представляется целесообразным понимать под законностью систему юридических правил, норм, средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами, призванную обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов.

Такое понимание законности предопределяет те свойства, которым она призвана отвечать.

Законность (как реальный факт, а не благое пожелание) может быть только единой, охватывающей все государство, все структуры государственного управления и местного самоуправления. Она в равной мере касается всех и равно обязательна для каждого в государстве, причем на всей его территории и при реализации любых частных и общественных отношений, подлежащих законодательному регулированию. Прав философ, который написал, что "закон един и неделим во всех точках пространства и времени, где действуют люди и между собой связываются. В том числе и законы общественного блага. Следовательно, цели законов достигаются только законными путями. И если последние нарушаются, то в том числе и потому, что правопорядок обычно подменяют порядком идей, "истины". Как будто закон сам по себе существует, а не в человеческих индивидах и не в понимании ими своего дела"¹.

Имеются известные сложности с пониманием и осуществлением законности в федеративном государстве, в котором действуют два уровня законодательства: федеральное, касающееся всей федерации в целом, и субъектов федерации, относящееся к их юрисдикции и территории. Здесь, как уже отмечалось, важно обеспечивать согласованность, непротиворечивость, "чистоту" общего законодательного "поля". Но поскольку федеративное государство есть единое государство, то в нем и законность должна быть единой, способной обеспечивать реализацию как федеральных законов, так и законов субъектов федерации. Ибо, если государственные органы субъектов федерации не будут проводить в жизнь и гарантировать федеральные законы, а федеральные государственные органы не будут поддерживать субъектное законодательство, в таких условиях разговоры о законности теряют всякий смысл. В реализации законов недопустима избирательность!

Важное свойство законности заключается в ее единообразии, то есть в одинаковом понимании и осуществлении в различных местах, разными людьми и организационными структурами и в различных жизненных обстоятельствах. Один и тот же закон не может трактоваться субъективистски, по тому или иному "усмотрению". Нередко данное свойство законности входит в противоречие с некоторыми национальными или религиозными традициями, обычаями, нормами. Это вероятно и вполне разрешимо, поскольку юридический закон, основываясь на учете всего специфического, всегда выражает только что-то универсально важное, всеобщее, отражающее "синтезированные" общественные потребности, интересы и цели. Закон сохраняет всеобщее, что и обусловливает его единообразное толкование и исполнение. Хотя кому-то и не хочется порой поступаться своим частным во имя этого самого всеобщего.

Хочу подчеркнуть значение ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации".

Значит, не может быть никаких ни юридических, ни фактических причин, которые бы допускали или оправдывали нарушения хотя бы одного положения Конституции Российской Федерации.

Законность содержит в себе также свойство всеохватываемости, свидетельствующее о том, что в государственном управлении действующее законодательство в равной мере и по всем аспектам распространяется как на сами государственные органы, органы местного самоуправления и государственных (муниципальных) служащих, так и на общественные структуры и граждан. В любом правоотношении обе стороны обязаны руководствоваться законом и разрешать соответствующие вопросы в установленных законами процессуальных формах. С этим свойством законности связаны положения ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, гласящие, что "законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Следовательно, каждый субъект правовых действий должен знать закон и требовать от своих "контрагентов" его соблюдения.

К свойствам законности в государственном управлении относят, кроме того, ее гарантированность и устойчивость, которые создаются специальными мерами обеспечения законности, о чем речь ниже.

12.2 Обеспечение законности в государственном управлении

Эта проблема имеет комплексный характер, выводящий на социологический, политический, юридический и иные, вплоть до личностного, уровни жизнедеятельности людей. Еще древние римляне считали, что prudиnter agit gui praecиpto lиgis obtempйrвt (тот поступает мудро, кто послушен велениям закона), но и в наши дни, и не только в России, состояние законности желает лучшего. За длительную историю перепробовано много способов, форм и процедур обеспечения законности, в том числе и в государственном управлении, и практически каждый из них показал ограниченность своих возможностей. Скорее всего, причина такого положения состоит в том, что соответствующие средства не применялись с необходимой энергией, последовательностью и, главное, системностью.

Между тем придать законности искомое (людьми, обществом) состояние может только согласованная система усилий всего общества, каждого человека при использовании ими всего арсенала средств "борьбы" за право.

Приоритетное значение среди таких средств принадлежит построению государственной власти, с одной стороны, ее разделению по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали (федеральная, субъектов федерации, местного самоуправления), а с другой -- формированию между ее подсистемами необходимых сдержек и противовесов, а также отношений взаимного контроля. Законность создается тогда, когда ни одна структура власти не может стать выше закона и будет, в случае таких попыток, совместными действиями других структур власти подчинена ему. В этом великий смысл разделения власти, о котором порой забывают. Ведь с практической точки зрения важно не столько то, что каждая подсистема власти в пределах отведенных ей полномочий функционирует самостоятельно, сколько в их связанности друг с другом и равной заинтересованности в соблюдении Конституции и законов. Необходимо, чтобы представительные органы (всех уровней) могли контролировать исполнительные органы, а те, в свою очередь, обладали правом отлагательного вето на решения первых. Отсюда и возникают согласительные процедуры, ведущие к компромиссам, законности и поискам оптимальных вариантов законов и иных правовых актов.

В правовом государстве важнейшая роль в обеспечении законности в государственном управлении отводится судебной власти. Особый статус органов этой власти делает их функционирование независимым от других подсистем государственной власти и превращает их в подлинного стража законности. В Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 46) сказано: "Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд". Тем самым судебная власть справедливо рассматривается в качестве инстанции, которая призвана посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118) разрешать споры и конфликты по поводу законности решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Разумеется, что многое здесь зависит от позиции и поведения тех структур (государственных либо общественных) и граждан, законные права и свободы которых кем-либо ущемлены.

Большие, пока еще мало используемые возможности обеспечения законности в государственном управлении имеет Конституционный Суд Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией (ст. 125) и Федеральным конституционным законом о нем обширными полномочиями как раз в области судебного контроля за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Проблема заключается лишь в активности, квалифицированное™ и последовательности действий этого органа судебной власти.

Развертывание в правовом государстве судебного контроля за законностью в государственном управлении вовсе не снижает, а, наоборот, повышает роль в этом вопросе прокуратуры. Дело в том, что обращение в суд за восстановлением законности, т.е. нарушенных прав или свобод человека и гражданина, носит инициативный характер, зависит от желания и активности того субъекта права (государственного органа, общественного объединения, личности), по отношению к которому предприняты противозаконные управленческие решения и действия. Во многих случаях такой субъект права может не желать вступать в конфликт, согласиться с нарушением закона и искать другие пути удовлетворения своего интереса. В прокурорском же надзоре заложена функция контроля за законностью актов государственного управления, которая подлежит обязательному исполнению. Это -- служебный долг прокуратуры, требующий от нее постоянных усилий и квалифицированных действий. Как сказано в Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 129): "Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом". Поэтому возможности прокуратуры в обеспечении законности в государственном управлении должны быть изучены в соответствии с ним.

Конечно, в поддержании законности в государственном управлении особое место занимают органы исполнительной власти. Надо преодолевать устоявшийся стереотип о том, что вроде бы законы мешают исполнительной власти, ограничивают ее и она стремится их либо не замечать, либо нарушать. В правовом государстве исполнительная власть объективно заинтересована в укреплении законности в государственном управлении. При отлаженном законотворчестве в большинстве случаев сами органы исполнительной власти выступают инициаторами и разработчиками проектов законов, отражающих и обеспечивающих предлагаемую ими политику. Принятые законы есть их законы, и реализацией последних они обеспокоены. Хотя могут быть несовпадения, противоречия и конфликты в понимании способов решения тех или иных проблем со стороны органов законодательной и исполнительной власти. Кстати, какое бы то ни было игнорирование законов исполнительной властью создает опасные прецеденты для самой этой власти, ибо подобное может быть и с ее нормативными правовыми актами. В системе исполнительной власти используются разнообразные средства обеспечения законности в государственном управлении. Суть их сводится к тому, что в данной системе создаются контрольные механизмы, позволяющие отслеживать управленческие решения и действия с точки зрения их соответствия законам и иным нормативным правовым актам.

Речь идет прежде всего о внешнем контроле, который в системе исполнительной власти одни государственные органы осуществляют по отношению к другим. Поскольку исполнительная власть имеет строгую иерархию, в ней вышестоящие органы в силу своего правового статуса контролируют законность управленческой деятельности нижестоящих органов. Это так называемый общий контроль, состоящий в надзоре за законностью реализации установленной компетенции каждым государственным органом и органом местного самоуправления. Если бы он действовал надежно и последовательно, то, наверное, нарушений законов в системе исполнительной власти было бы очень мало. Практика, однако, говорит о явном неблагополучии здесь и слабости общего контроля.

Кроме того, имеет место специализированный внешний контроль за определенными видами управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Такой контроль возлагается на управомоченные на его ведение государственные органы и их подсистемы, к примеру, таможенный контроль, антимонопольный контроль, контроль за качеством продуктов и товаров народного потребления, санитарно-эпидемиологический контроль, радиационный контроль, экологический контроль, контроль дорожного движения и т.д. В современных условиях, когда нарушения законов, фиксирующих правила ведения определенных дел, часто вызывают тяжелые и экономически обременительные для государства последствия, объективно повышается значение специализированного внешнего контроля и необходимо постоянное совершенствование государственных органов, осуществляющих его.

Существенным для законности в государственном управлении является внутренний контроль, выполняемый в государственных opганаx и органах местного самоуправления их руководителями, а также выделенными в этих целях должностными лицами либо подразделениями (юрисконсультские должности, группы, сектора контроля). Внутренний контроль во многом ненадежен, ибо возложен на тех, кто сам принимает управленческие решения или участвует в их подготовке и исполнении. Здесь практически все зависит от психологической установки человека, обладающего соответствующими полномочиями. Тем не менее развитие правовой культуры государственных деятелей и государственных служащих, укрепление в целом состояния законности в государственном управлении способно положительно влиять и на внутренний контроль.

Значительная "тяжесть" обеспечения законности в государственном управлении именно демократического государства лежит на самом обществе. Общественные объединения и иные структуры граждан, средства массовой информации, профсоюзные организации, трудовые коллективы, социальные слои и профессиональные группы призваны научиться защищать свои законные интересы, конституционно гарантированные права и свободы и активно выступать против отступлений от норм и требований законности в решениях и действиях государственных органов, органов местного самоуправления, их руководителей и иных должностных лиц. Может быть, не всегда в каждом конкретном случае им удастся восстановить то или иное правоотношение в соответствии с положениями законов, нормативных правовых актов. Но здесь важна позиция, принципиальная настроенность, готовность стоять за законы даже в том случае, когда очевиден проигрыш, поскольку только массовые общественные выступления в пользу права, закона и законности могут постепенно изменить восприятие названных явлений. Рано или поздно, но обществу, всем людям придется осознать, что законность есть очень нужная социальная ценность, вне утверждения которой очень многое теряется.

И последним среди государственных и общественных институтов, основанных на "должном", но первым по своей внутренней энергии и силе средством обеспечения законности в государственном управлении следует назвать человека. Все "формализованные" институты приводятся в движение его мыслью, чувством и поступком. Если человек (просто гражданин или самое "высокое" должностное лицо) инертен, безразличен, неуважителен к закону и всему, что с ним и вокруг него происходит, то вряд ли можно надеяться, что закон как фактор жизни состоится, а законность кем-либо и где-либо будет поддержана.

Более ста лет назад немецкий правовед Рудольф Иеринг в известном сочинении "Борьба за право" сформулировал ряд мыслей, которые, скорее всего, будут актуальны всегда. Они напрямую относятся к проблеме законности и, как мне кажется, должны быть усвоены всеми, кто понимает ее смысл. Назову некоторые из них: жизнь права есть борьба, борьба народов, государственной власти, сословий, индивидуумов; борьба за право есть обязанность правомочного по отношению к себе самому;

борьба за право есть поэзия характера; право есть для личности моральное условие ее существования, а защита его -- ее собственное моральное основание; защита права есть обязанность перед обществом; каждый есть прирожденный борец за право в интересах всего общества; борьба есть вечная работа права¹.

В жизни человека и общества все происходит и возникает в результате приложения знаний, воли и практической энергии. Законность в государственном управлении вполне достижима при условии использования в ее целях системы всех средств, форм, способов, методов, операций и т.п., какими располагают государство, общество и гражданин. Нужен системный и активный подход к данной проблеме и, главное, формирование отношений и психологической установки на неприятие нарушений Конституции и законов, чем бы они ни объяснялись и ни оправдывались.

12.3 Законность, рациональность и правопорядок в государственном управлении

Законность в государственном управлении формируется в сетке координат: с одной стороны, это логическое моделирование желаемых общественных отношений и закрепление его в законодательной норме (правиле поведения), с другой -- это реальное (фактическое) состояние общественных отношений, являющееся результатом практического осуществления юридических норм. Последнее обозначается понятием "правопорядок" и рассматривается как система стабильных правовых связей и отношений, существующих в государстве, обществе, между людьми, обеспечивающих их потребности, интересы и цели, способствующих гармонизации и рационализации общественного развития. Правопорядок можно считать конечным пунктом реализации права.

Правопорядок -- сложное явление, что необходимо учитывать при erQ анализе и оценке; он возникает, приобретает определенный характер и уровень под влиянием многих обстоятельств и движущих сил. Сказывается прямое действие права как представления людей о необходимом, должном, справедливом, гуманном, исторически целесообразном. Известные функции в этом вопросе выполняют мораль, традиции, обычаи, семья. Важное значение здесь принадлежит произведениям духовной культуры, системе образования, воспитания и профессиональной подготовки, средствам массовой информации. Поэтому роль закона и законности в утверждении правопорядка следует рассматривать в заранее очерченных пределах, определяемых их действительными возможностями воздействия на сознание, поведение и деятельность людей, а также создания и активизации государственно-правовых институтов, тем более роль закона и законности в формировании правопорядка в самом государственном управлении.

Закон, как и нормативный правовой акт, при всем его стремлении к конкретике представляет собой набор общих норм (правил) поведения, ориентированных на применение неопределенным числом людей в неизвестных заранее обстоятельствах. В этом смысле законность можно интерпретировать в качестве механизма "законного" приспособления законов к конкретным отношениям конкретных лиц в конкретных условиях. Давно возникло и воспроизводится мнение, что законность с ее требованиями соблюдения материальных и процессуальных норм законов вступает часто в противоречие с условиями места и времени, интересов и ресурсов принятия управленческих решений и свершения управленческих действий. Стереотипным стало "столкновение" законности и целесообразности и преимущественный акцент на последнюю. Целесообразностью в большинстве случаев объясняют нарушения законов и законности в государственном управлении, хотя на самом деле, если изучить ситуацию поглубже, проявляются корыстные мотивы, некомпетентность и обыкновенный субъективистский произвол. Отсюда и тот ход мысли, что рациональность государственного управления лучше обеспечивается целесообразностью, чем законностью, поскольку она (рациональность) складывается из системы конкретных поступков в уникальных порой обстоятельствах.

Вопрос этот многогранный и требует рассмотрения в различных аспектах: социологическом, политическом, правовом, информационном, социально-психологическом и других. Всегда существует несовпадение общего, особенного и единичного, типичного и уникального, исторического времени и сей минуты и т.п. Но все взаимосвязано, и, главное, общее, типичное, историческое возникает как сумма и результат именно из единичного, уникального, сиюминутного. И еще: что-то, став общим, типичным, историческим, предопределяет настоящее и будущее единичного, уникального, одномоментного. Достаточно признавать такую очевидную диалектику общественной и частной жизни, и станет понятной ценность законности как способа поддержания упорядоченности, устойчивости и перспективности многообразных человеческих решений и действий, прежде всего, конечно, в государственном управлении.

Существует древнее латинское юридическое изречение, которое в русском переводе звучит так: "Едва ли может быть создан закон, удобный для каждого, но если он хорош для большинства, он полезен". Закон создается и обеспечивается органами государственной власти в целях удовлетворения юридических потребностей и интересов общества в целом. Разумеется, что общество состоит из свободных личностей, имеющих свои потребности и интересы, и не только юридические. Поэтому при реализации законов приходится делать выбор между общественно-целесообразным и личностно-желаемым. Абсолютно неприемлем тезис о том, что личность выше общества, ибо общество есть множество личностей, и оно дает возможность каждой из них развиваться и самоосуществляться. Подчинение (соизмерение) поступков требованиям законности представляет собой самый краткий и простой путь движения к действительной целесообразности и рациональности. Ведь забота об общественном, независимо от того, как его именуют, есть забота о будущем самой личности, ее детей и внуков.

Обоснованная трактовка соотношения законности, рациональности и правопорядка дает ключ к анализу многих проблем государственного управления как в историческом "срезе", так и в современном. Низкий правопорядок в государственном управлении, поддерживаемый в течение длительного времени бюрократизмом, правовым нигилизмом, недостаточной подготовкой государственных служащих, отсутствием реальной ответственности за ведение управленческих дел и другими обстоятельствами, выступал и выступает главной причиной всех тех негативных процессов, которые имели место в нашей истории, по крайней мере в XX столетии. Мы никак не можем создать механизмы, которые позволяли бу проводить в жизнь ту государственную политику и то законодательство, которые неоднократно оглашались на "Олимпе" государственной власти.

Нужен серьезный пересмотр элементов и взаимосвязей в системе "законодательство -- законность -- правопорядок" с точки зрения их нацеленности на поддержание должного уровня рациональности государственного управления. В настоящее время сложилось очень противоречивое, часто тупиковое положение в области общественного сознания, что негативно отражается на качестве и возможностях указанной системы. Нет совпадающего, объединительного подхода общества к оценке данной системы, ее состояния и способов перевода на новый уровень. Разные общественные силы высказывают по этому поводу взаимоисключающие суждения. Еще глубиннее различия между общественным, групповым и индивидуальным сознанием, буквально разрывающие нормальные взаимосвязи и взаимодействия между людьми. Превалирует упование на стихийность, спонтанность, усредненный результат борющихся интересов. Отсутствует понимание того, что без должной законности и правопорядка демократическая, правовая государственность может и не развиться. Если сама управляющая система не упорядочена, не введена в русло законности и правопорядка, допускает высокий удельный вес "шумов" произвола, корысти, эгоизма и субъективистских усмотрений, то, очевидно, трудно надеяться, что она может сделать что-то полезное, стимулирующее и организующее для управляемой системы, позитивно повлиять на сознание, поведение и деятельность людей, общества в целом.