Теория государственного управления

Следует отметить, что управленческая деятельность всегда выступает коллективистской, ибо она осуществляется в коллективе какого-либо государственного органа и одновременно предполагает взаимодействие с коллективами людей в других государственных органах по вертикали и по горизонтали, в ней имеет место специализация по определенным предметам, содержанию и видам работ, которая требует кооперации в целях комплексной реализации компетенции государственного органа и в целом функций государственного управления. Формальное построение орган? по подразделениям и должностям создает лишь логическую схему для коллективной управленческой деятельности, которая каждый раз, с учетом свойств конкретных людей, должна быть претворена на практике. Однако порой момент коллективности недооценивается, руководители делают упор на самих себя или близкое им окружение. Управленческая деятельность теряет свой потенциал и снижает эффективность управления. Особо актуален момент коллективности в крупных коллективах государственных органов, где имеются сотни, а то и тысячи государственных должностей.

Управленческая деятельность многогранна по своим проявлениям. Это и люди, и знания, и информация, и технические средства, которые образуют сложное комплексное явление. Можно получать много информации, но не уметь из-за отсутствия знаний или технических средств ее обрабатывать. Можно иметь (по штатному расписанию) значительный управленческий коллектив, но он по причине низкого профессионализма его состава не в состоянии обеспечивать реализацию компетенции государственного. органа. Только взвешенное, сбалансированное введение в действие всех элементов управленческой деятельности способно придавать ей рациональность и эффективность. Тем самым комплексность можно и нужно относить к важнейшей общей черте управленческой деятельности.

Вместе с тем, несмотря на предопределенность управленческой деятельности свойствами и мотивами, профессиональной подготовкой и, жизненной активностью человеческой натуры, она в государственном управлении получает юридическую заданность, четкость и выразимость. Это -- деятельность, которую соответствующие государственные органы и должностные лица обязаны осуществлять, причем так и таким образом, как требуется для реализации компетенции каждого конкретного государственного органа, а в нем -- каждой государственной должности. Поэтому многие элементы управленческой деятельности не только юридически описываются, но и "привязываются" к государственным органам, закрепляются в их правовом статусе в виде процессуальных норм. Отсюда и отождествление элементов управленческой деятельности с элементами управленческого процесса.

9.2 Формы управленческой деятельности

В государственном управлении это наиболее важные элементы управленческой деятельности, ибо посредством именно них опредмечивается реализация компетенции государственных органов. Так, изучение какой-либо ситуации закрепляется в справке либо в информационной записке, по которым можно знать результаты изучения и оценку ситуации. Если по этой ситуации необходимо управленческое решение, то оно принимается государственным органом в виде правового акта, подлежащего соответствующему исполнению. Формы управленческой деятельности представляют собой внешние, постоянно и типизированно фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности. По формам мы можем судить о том, что и как делается в государственных органах по осуществлению их компетенции.

Обычно среди форм государственно-управленческой деятельности выделяют: а) установление норм права; б) применение норм права; в) осуществление организационных действий (оперативно-организаторская работа); г) осуществление материально-технических операций. Думается, что вполне можно говорить о двух формах: правовых, посредством которых фиксируются управленческие решения и действия, имеющие юридический смысл (установление и применение правовых норм); и организационных, связанных с осуществлением определенных коллективных либо индивидуальных действий (оперативно-организационных и материально-технических операций). Особое место занимают организационно-правовые формы, констатирующие тот факт, что в государственных органах многие правовые формы являются юридически корректными только в случае их принятия посредством установленных организационных форм. Строгие организационные процедуры действуют в соответствии с регламентами при принятии правовых актов представительными органами государственной власти и местного самоуправления. Они значимы и в деятельности коллегиальных органов исполнительной власти, не говоря уже об органах судебной власти. Нарушение таких организационных форм делает ничтожными соответствующие правовые акты.

Правовые формы управленческой деятельности используются главным образом при подготовке, принятии и исполнении управленческих решений. Здесь важно, чтобы основные управленческие действия, операции, прогнозные оценки, экспертизы, статистические · обобщения, информационные сведения, социологические данные, законодательные нормы и другие материалы, лежащие в основании управленческих решений, были четко документированы, т.е. представлены в должной правовой форме. Ведь от того, насколько достоверны и фактологичны основания, инициирующие управленческие решения и составляющие часто их содержание, во многом, если не в главном, зависят актуальность, рациональность и эффективность государственного управления. Но все еще нередки случаи, когда управленческое решение уже принято, начинает исполняться, а потом обнаруживается, что его основания ложны и виновных не сыскать.

Поскольку управленческое решение представляет собой в большинстве случаев правовой акт, существует проблема соотнесения его с компетенцией данного государственного органа, а также действующими материальными и процессуальными правовыми нормами. Причем имеется в виду не формальное соотнесение, чем нередко ограничиваются, а сущностное, содержательное. Роль правового акта в государственном управлении определяется, конечно, тем, соблюдены ли все правовые процедуры и требования при его подготовке и принятии, но основное в том, каким реальным управляющим потенциалом оно обладает. Правовые формы, в которые облекается все связанное с управленческими решениями, не являются только бюрократическим изобретением. Их назначение заключается в обеспечении и усилении правового смысла правовых актов с тем, чтобы каждый из них всегда исходил из законодательства, принимался в режиме законности и в своем содержании обеспечивал права, свободы и обязанности.(граждан. Отсюда актуальность надлежащего правового регулирования всех аспектов государственного управления, о чем ниже (III. 11).

Соблюдение правовых форм необходимо также и при исполнении управленческих решений. Это правила доведения решений до исполнителей, вплоть до их росписей с указанием даты получения; типовые документы об оперативном и контрольном информировании хода исполнения; акты проверок и статистические сведения; материалы анализа и оценки вновь возникшей управленческой ситуации и многое другое, что требуется для того, чтобы иметь достоверное знание о качестве государственного управления. В общем правовые формы придают "материальную" выразимость управленческой деятельности, что способствует ее совершенствованию и измерению с точки зрения эффективности проведения в жизнь целей и функций государственного управления.

Большое место в управленческой деятельности занимают организационные формы, которые можно охарактеризовать как способы свободного коллективного поиска оптимального варианта решения какой-либо управленческой проблемы. В отличие от правовой формы, где выражено одностороннее волеизъявление уполномоченного на реализацию компетенции государственного органа, в организационных формах более представлены различные точки зрения и подходы, обсуждения и дискуссии, компромиссы и согласования. Здесь в принципе на равных должны предлагаться идеи, вводиться многообразные знания, взвешиваться альтернативы. Тем самым организационные формы позволяют решать по меньшей мере две задачи: проведения "мозговой атаки" на сложную, особенно спорную управленческую проблему и обеспечения в процессе ее известного компромисса и согласования возможных управленческих решений и действий.

В управленческой практике используется много организационных форм: сессии, заседания, совещания, конференции, оперативки и т.д. Все названия трудно перечислить. Исторические анализы выявляют интересные тенденции, когда обширные пробелы в правовом регулировании государственного управления, слабый профессионализм управленческих кадров, кризисное состояние управленческих ситуаций приводят к тому, что государственные органы буквально "захлестывают" организационные формы. Посредством их демонстрируется активность управленческой деятельности и ее якобы демократизм. На самом деле подобную организационную активность отличают существенные ошибки. Она не разграничивается с организационными формами научных дискуссий и сводится порой к пустоговорению по модели: собрались, поговорили, разошлись. Организационным формам управленческой деятельности не придается управленческий смысл, сводящийся к тому, что общее согласованное мнение, сформулированное в результате коллективных поисков, представляет собой такое же управленческое решение, как и правовой акт. Вывод, сделанный в любой организационной форме, подлежит исполнению, практической реализации. Недооцениваются условия и факторы рациональности организационных форм управленческой деятельности: состав участников, заинтересованных и компетентных в обсуждаемой управленческой проблеме; способы актуализации интеллектуального и должностного потенциала собравшихся; время и длительность проведения мероприятия; фиксация результатов обсуждения и придание им публичного звучания; контроль за исполнением итогов обсуждения. На использование организационных форм затрачиваются крупные материальные и финансовые ресурсы, но отдача от них нередко очень низка. Нельзя не сказать и о том, что порой с помощью организационных форм ведется бюрократическая игра вокруг острых общественных проблем. Создается видимость того, что проблемы находятся в поле внимания, их "видят", по ним "говорят", тогда как в действительности они не решаются.

Мировой наукой и практикой выработано немало предложений по повышению эффективности организационных форм управленческой деятельности. Надо изучать европейский, азиатский и американский опыт и смелее использовать его в национальном государственном управлении. Вывод: к организационным и правовым формам управленческой деятельности необходим комплексный подход; они применяются в сочетании, с учетом сильных и слабых сторон каждой из форм, дифференцировании и конкретно, исходя из управленческой проблемы и ситуации, и каждый раз измеряются и оцениваются по результатам практического влияния на управленческие процессы. Нет форм, применимых к любому случаю, каждая форма содержит лишь присущий ей потенциал решения определенной управленческой проблемы. Чтобы найти его и использовать, нужны знания, опыт и развитая интуиция.

9.3 Методы управленческой деятельности

В научной литературе по-разному трактуются методы управленческой деятельности, но если обобщить высказанные по этому поводу суждения, то нетрудно прийти к выводу, что в общем под методами управленческой деятельности подразумеваются способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций, использования правовых и организационных форм, воздействия на сознайие и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях и связях.

Особенностью этих методов является то, что они применяются в процессах управления, по поручению государства, т.е. официально, а также в установленном порядке. Они должны отвечать определенным требованиям: обладать способностью формировать и обеспечивать реализацию управляющих воздействий, быть разнообразными и приспособленными к использованию в управлении, быть реальными и гибкими. Имеются различные классификации методов управленческой деятельности. Достаточным представляется разделение их на следующие две группы: а) методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления; б) методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления.

Методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления охватывают способы, приемы, действия лиц, вовлеченных в процессы государственного управления, которые связаны с подготовкой и реализацией управленческих решений, а также осуществлением правовой и организационной государственно-управленческой деятельности.

Как уже не раз отмечалось, главной проблемой государственного управления в целом и практической деятельности по формированию и реализации его многогранных проявлений в частности выступает проблема обусловленности, обоснованности и эффективности всех управленческих функций, организационных структур, форм, методов и стадий управленческой деятельности. Ее решению и подчинены методы первой группы.

Так, при подготовке управленческих решений используются следующие способы и приемы действий: изучение конкретных управленческих ситуаций на местах, в управляемых объектах, теоретическое осознание существа управленческой проблемы; ознакомление с имеющимся опытом решения подобной управленческой задачи; составление информационных записок, докладных и справок; анализ статистических материалов; обоснование различных альтернатив решения проблемы в условиях ограничения или возможного изменения ресурсов и другие, смысл которых сводится к тому, чтобы возможно точнее отразить управляемый процесс и сблизить управленческое решение с его управленческими потребностями. Здесь многие методы берутся из праксеологии -- научного знания о совершенной деятельности¹.

В последние десятилетия в управленческую деятельность все шире входят методы, взятые из научного познания. Это математическое программирование, вероятностно-статистические методы, системный и функциональный анализы; методы теории стратегических игр и статистической теории принятия решений; экономико-статистическое моделирование; методы прогнозирования, социального экспериментирования; графические; теории очередей или теории массового обслуживания и многие иные из арсенала естественных, общественных и точных наук. Сегодня инструментарий научной методологии исключительно обширен, богат и постоянно развивается. Управленческая деятельность в своей массе все еще далека от него, весьма робко реализует его возможности. Но если прогнозировать уровень сложности управленческой деятельности в XXI веке, то уже сейчас можно полагать, что без освоения научной методологии (во всем ее многообразии) государственному управлению не справиться со своими проблемами.

Большая группа методов функционирования органов государственной власти и местного самоуправления связана с правовой и организационной государственно-управленческой деятельностью. Особый характер имеют методы работы с информацией, методы правотворческой, оперативно-исполнительной и правоохранной деятельности, методы подготовки и проведения организационных мероприятий, методы отбора и развития управленческих кадров, методы исполнения и контроля и т.д. К примеру, при осуществлении управленческой функции контроля применяются методы предварительного, текущего и последующего контроля, общей и выборочной проверки, документальной и фактической ревизии и другие. В общем, с одной стороны, в ведении структур государственного управления находится много методов, которые позволяют им надлежащим образом функционировать, но, с другой, постоянно ощущается их слабость, инертность в деле рационального и эффективного использования этих методов.

Управление есть взаимодействие людей, поэтому в нем важное значение принадлежит приемам, способам, операциям стимулирования, активизации и направления деятельности человека со стороны государственных органов и должностных лиц. По аспектам влияния на интересы и мотивы поведения человека и, соответственно, по содержанию методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления можно подразделить на морально-этические, социально-политические, экономические и административные.

Морально-этические методы представляют собой обращение к достоинству, чести и совести человека. Они включают в себя меры воспитания, разъяснение и популяризацию целей и содержания управления, средства морального поощрения и взыскания, учет психологических особенностей характера и ориентации человека и другие. Смысл их состоит в том, чтобы вырабатывать и поддерживать определенные убеждения, духовные ценности, нравственные позиции, психологические установки в отношении управления и тех действий, которые необходимы для его осуществления.

Социально-политические методы связаны с условиями труда, быта, досуга людей, оказанием им социальных услуг, вовлечением в процесс властеотношений, развитием общественной и политической активности. Они влияют на социально-политические интересы людей, их статус в обществе, возможности свободной самореализации. Углубление демократизма государства объективно ведет к возрастанию роли данных методов.

Экономические методы обусловлены ролью экономических интересов в жизни людей и, соответственно, в управленческих процессах. Возможности приобретения и расширения личной собственности, свобода предпринимательства, действующие в обществе материальные стимулы, характер и уровень оплаты труда, другие экономические явления всегда привлекают внимание, и, оперируя ими, органы государственной власти и местного самоуправления могут многого добиться в реализации целей и функций государственного управления.

Особое место в государственно-управленческой деятельности занимают административные методы, содержащие в себе способы, приемы, действия прямого и обязательного определения поведения и деятельности людей со стороны соответствующих управляющих компонентов государства. Их признаки: а) прямое влияние государственного органа или должностного лица на волю исполнителей путем установления их обязанностей, норм поведения и издания конкретных команд; б) односторонний выбор способа решения стоящей задачи, варианта поведения, однозначное решение ситуации, подлежащее обязательному исполнению; в) безусловная обязательность распоряжений и указаний, невыполнение которых может повлечь за собой различные виды юридической ответственности.

Порой административные методы ассоциируют с понятием "администрирование", хотя они обозначают разные явления. Администрирование характеризует политический режим, стиль государственного управления, состоящий в преимущественном использовании в управленческих процессах силового давления, жесткой подчиненности, команд и взысканий, обеспечиваемых подсистемой наказаний. Администрировать можно любыми методами, особенно экономическими и административными. В то же время сами административные методы вызваны необходимостью регулировать многие опасные технологии и виды деятельности с точки зрения интересов людей, общества и природы. Даже их наличие не всегда позволяет избежать аварийных ситуаций и чрезвычайных происшествий.

Важно не противопоставлять методы управленческой деятельности, а применять их комплексно, избирательно, в соответствии с обстоятельствами, характером ситуаций и уровнем поведения людей. Каждый метод имеет свои пределы, и в этих пределах он должен вовлекаться в государственное управление, в том числе и для обслуживания соответствующих стадий управленческой деятельности.

9.4 Стадии управленческой деятельности

Формы и методы управленческой деятельности применяются в определенной последовательности, цикличности, диктуемой интересами и целями подготовки, принятия и исполнения управленческих решений, проведения организационных мероприятий. Этапы управленческой деятельности со своим особым набором форм и методов именуются в научной литературе стадиями (циклами) управленческой деятельности. Сами стадии имеют логическую связь и образуют в совокупности известный кругооборот управленческих действий -- единичный "виток" управленческого процесса. Выделены различные стадии управленческого процесса. Я различаю семь стадий управленческой деятельности: 1) анализ и оценка управленческой ситуации; 2) прогнозирование и моделирование необходимых (и возможных) действий по сохранению и преобразованию состояния управленческой ситуации (в субъекте и объектах государственного управления); 3) разработка предполагаемых правовых актов или организационных мероприятий; 4) обсуждение и принятие правовых актов и осуществление организационных мероприятий; 5) организация исполнения принятых решений (правовых и организационных); 6) контроль выполнения и оперативное информирование; 7) обобщение проведенной управленческой деятельности, оценка новой (результирующей) управленческой ситуации.

Каждая из стадий отличается набором интеллектуальных и практических действий.

При анализе и оценке управленческой ситуации актуальны как знание (и познание) закономерностей и организационных форм изучаемых процессов, так и комплексный подход, "схватывающий" управляемые объекты в их многообразии, совокупности и взаимозависимости, системное "видение" управляемых объектов, которые всегда бывают какой-то частью больших и сложных систем, конкретно-историческая оценка состояния управляемых объектов, поскольку она всецело зависит от выбора времени и обстоятельств анализа.

Объем и содержание стадии прогнозирования и моделирования необходимых (возможных) действий определяются, с одной стороны, тем, какова управленческая ситуация, в чем ее состояние и смысл, а с другой -- каких решений она требует. Исследователи США называют четыре вида управленческих решений в зависимости от управленческих ситуаций: 1) стандартное решение, при принятии которого существует фиксированный набор альтернатив; 2) бинарное решение ("да" или "нет"); 3) многоальтернативное решение (имеется очень широкий спектр альтернатив); 4) инновационное (новаторское) решение, когда требуется предпринять действия, но нет приемлемых альтернатив.

На этой стадии необходимо учитывать ограничивающие условия и факторы, наличные и возможные материальные и финансовые ресурсы, "поле" и пределы действий, установленные законодательством, время, отведенное на решение данной управленческой ситуации, человеческий потенциал и многое другое. Найти (выбрать) оптимальный вариант решения -- вот смысл данной стадии.

Разработка предполагаемых правовых актов или организационных мероприятий во многом связана с кругом участников этой стадии, их отношением к предшествующей управленческой деятельности, со взаимодействием руководящего звена и оперативно-исполнительного персонала. В японской управленческой практике широко (почти в 94% обследованных компаний) действует система подготовки решений "рангисэй", которая предусматривает многократное согласование подготавливаемого решения на нескольких уровнях управления, начиная с рядовых сотрудников и кончая высшими руководителями, утверждающими решение. Рациональное "зерно" здесь есть, и оно может быть использовано в государственном управлении, ибо если в подготовке решения задействованы многие, то и исполняться оно будет с большей заинтересованностью и рвением.

Большое значение имеет, разумеется, стадия обсуждения и принятия правовых актов и осуществления организационных мероприятий. В ней следует строго соблюсти установленные процедуры, дать объективную характеристику рассматриваемому вопросу, объяснить причины, оказавшие влияние на данный выбор варианта решения, раскрыть условия, при которых должна решаться поставленная задача, определить ее значение для функционирования управляемых объектов, выделить ресурсы, достаточные для ее реализации, установить сроки ее решения, указать персонально исполнителей или ответственных за решение задачи, предусмотреть возможные количественные и качественные ограничения, а также формы помощи при преодолении непредвиденных трудностей, назвать ожидаемые результаты и критерии эффективности решения. Главное в этой стадии -- воплотить в правовом акте или организационном мероприятии достаточный потенциал управляющих воздействий.

Значительные трудности всегда встречаются при исполнении принятых решений (правовых и организационных). Ведь эта стадия включает в себя: своевременное оформление решений в качестве документа со всеми необходимыми реквизитами; адресное доведение информации, содержащейся в решениях, до исполнителей; обеспечение понимания и адекватной трактовки содержания решения; обсуждение и согласование между исполнителями плана действий по реализации решения; осуществление конкретных и предметных действий по претворению в жизнь всего того, что намечено и оговорено в решениях. Надо признать, что данная определяющая стадия управленческой деятельности, к сожалению, менее всего освоена теоретически и практически.

Опыт дает основания для вывода о том, что нередко игнорируется стадия контроля выполнения и оперативного информирования. А контроль понимается лишь как подведение итогов. Между тем контроль представляет собой обратную связь, которая сигнализирует о ходе и состоянии реализации решений. При его осуществлении целесообразно выбирать контролируемые параметры, в которых содержится вклад соответствующих явлений, отношений и процессов в общественную жизнедеятельность, а также находить критические точки, в которых наблюдаемые или преобразуемые явления, отношения и процессы протекают наиболее трудно, кризисно. Информирование в данной стадии должно идти непрерывно, с момента начала исполнения решения.

Ответственной является, наконец, стадия обобщения проведенной управленческой деятельности и оценки новой (результирующей) управленческой ситуации. При ее осуществлении целесообразно определять: соответствие итогов реализации решения (правового или организационного) тем целям, задачам, заданиям, установлениям и т.д., которые были в нем сформулированы;

реальное использование при реализации решения тех форм, методов, средств, ресурсов, информации и т.д., которые были в нем намечены и предложены; действительные поступки и действия исполнителей, благодаря которым получен соответствующий результат. По каждому моменту нужна правда и только правда, ибо ошибки, рожденные в одном "витке" управленческого процесса, будут переноситься в следующий и к тому же нарастать. Необходима объективная оценка возникшей управленческой ситуации, отражающая результат управляющих воздействий и служащая одновременно основанием для нового "витка" 'управленческих действий.

Полное и умелое использование возможностей стадий управленческой деятельности способствует лучшей реализации целей и функций государственного управления, а также упорядочению вообще управленческой деятельности.

9.5 Понятие управленческой технологии

Развитие управленческой мысли и практики в течение XX века, особенно второй его половины, привело к формированию управленческих технологий. Обычно в обобщающее понятие технологии включают такие содержательные моменты: социальная технология -- это определенный способ достижения поставленных общественных целей; сущность этого способа состоит в пооперационном осуществлении деятельности, операции разрабатываются предварительно, сознательно и планомерно; эта разработка проводится на основе и с использованием научных знаний; при разработке учитывается специфика области, в которой осуществляется деятельность; социальная технология выступает в двух формах: как проект, содержащий процедуры и операции, и как сама деятельность, построенная в соответствии с этим проектом; социальная технология -- элемент человеческой культуры, она возникает двумя путями: вырастает в культуре эволюционно либо строится по ее законам как искусственное образование, главная функция которого сегодня -- соединение науки и практики. Управленческая технология есть одно из проявлений социальных технологий, отражающее непосредственно управленческие процессы. Ее суть, кратко говоря, состоит в системном соединении научного знания, управленческих потребностей и интересов общества, целей и функций государственного управления, возможностей и элементов управленческой деятельности. Она расчленяется на последовательно взаимосвязанные процедуры и операции, которые выполняются более или менее однозначно и имеют целью достижение высокой эффективности. Под процедурой понимается набор действий (операций), с помощью которых осуществляется тот или иной основной процесс (фаза, этап), выражающий суть данной технологии. Операция является непосредственно практическим актом решения определенной задачи в рамках соответствующей процедуры управления. Операция -- это однородная, логически неделимая часть процесса управления, направленная на достижение определенной цели, она выполняется одним или несколькими исполнителями.

Следует вместе с тем понимать, что распределение, специализация, сочленение, интеграция различных проявлений (элементов) управленческой деятельности представляют собой только часть, в какой-то мере формализованную, управленческих технологий. Если этим ограничиться, то мало будет пользы от управленческих технологий, разве что употребление модного слова. Становление управленческих технологий есть следствие усиления системности государственного управления, его научного осмысления и попытка широкого использования типичного, выверенного опытом, дающего высокие результаты. Ее смысл заключается в обязательном (принудительном) массовом использовании в управленческой деятельности лучших, передовых достижений науки, искусства и опыта государственного управления. Поэтому в качестве управленческой технологии стоит рассматривать лишь ту организацию управленческой деятельности, которую отличают рациональность и эффективность.

Освоение управленческих технологий начинается с типологизации управленческих ситуаций, поскольку их основные виды предполагают адекватные им формы и методы управленческой деятельности. Анализ состояния и поведения управляемых объектов, находящихся в ведении того или иного государственного органа (их подсистемы), к тому же в течение длительного времени, открывает возможность такой работы. Это простые, понятные и адекватные описания повторяющихся (ординарных), проблемных и экстремальных ситуаций, типовые (заранее смоделированные) управленческие решения и действия по ним; наборы модулей ресурсов, процедур и операций, применяемых при реализации последних. В зависимости от специфики государственных органов и управляемых объектов выделяют различные виды управленческих технологий: диагностирования, проектирования и реформирования соответствующих подсистем; информационные, внедренческие и обучающие технологии; по уровням управления -- центрального, регионального и местного управления; разрешения социальных конфликтов (конфликтология), инновационного развития управляющих компонентов и др.¹.

Существует несколько аспектов управленческой деятельности, где в современных условиях внедрение управленческих технологий крайне актуально. Прежде всего, это процессы прогнозирования, программирования, оценки и отслеживания общественного развития и, соответственно, реформирования организации и функционирования компонентов субъекта государственного управления. Нельзя же управлять, если нет исходных данных для этого. Обо всем, что происходит в рыночной экономике, тоже необходимо иметь своевременную, достоверную и полную информацию. Технология деятельности в этом направлении включает в себя: установление общих, унифицированных показателей, адекватно характеризующих соответствующие процессы; обеспечение должной согласованности, логики в систематизации таких показателей, чтобы они в целом давали реальную картину общественной жизнедеятельности (как исходную, так и предполагаемую); создание организационных и технических условий для оперативной и точной передачи нужной информации через все структурные подсистемы, звенья и их подразделения, вовлеченные в указанные процессы; применение идентичных методов, процедур и операций анализа и характеристики изучаемых и программируемых объектов; использование тождественных форм фиксации информационных материалов и другие моменты, свойственные рассматриваемому аспекту государственного управления.

Актуально использование управленческих технологий в практике программирования и планирования комплексного развития территорий. В условиях значительной самостоятельности разных органов государственной власти и местного самоуправления, сосредоточения основных экономических ресурсов в руках предпринимательских структур, включения множества управляемых объектов в решение соответствующих проблем без таких технологий нельзя сделать ничего серьезного. Нужны единые сроки и методики разработки предполагаемых мероприятий на предприятиях, в организациях, учреждениях, отраслевых подсистемах и территориальных (общей компетенции) государственных органах, идентичные формы и показатели программных и плановых документов, взаимосвязанный, согласованный порядок прохождения и утверждения программ и планов, приемлемые процедуры. рассмотрения спорных вопросов, определенные механизмы взаимоконтроля и т.д.

Современная общественная практика свидетельствует о развитии межотраслевых, межтерриториальных, проблемных целевых программ, разрабатываемых и реализуемых на различных уровнях -- от международного (в рамках ряда стран), общегосударственного до местного. Она также требует адекватных управленческих технологий, способных придать деятельности в данном направлении должную организованность, необходимую регламентацию и эффективность.

В рамках всего государственного аппарата принимается и действует очень много управленческих решений как текущего, оперативного, так и перспективного, нормативного и стратегического характера. Почти всем должностным лицам приходится постоянно обосновывать различные варианты решений, изыскивать альтернативы ресурсного обеспечения и временной реализации, "состыковывать", согласовывать различные решения (и их положения) между собой, активно анализировать ход выполнения одних решений и учитывать его результаты при подготовке других, подводить итоги реализации, решений и снимать их с контроля, заниматься другими вопросами в этой объемной и ответственной сфере управленческой деятельности. Здесь особо нужны научно обоснованные технологии подготовки, принятия и реализации управленческих решений, начиная с унифицированного языка и кончая графическими формами конкретных документов. Все должно быть четко, ясно, последовательно и понятно как для тех, кто принимает решения, так и для исполнителей.

Слабым местом в государственном управлении остаются технологии контроля, связанные с непрерывным наблюдением над управляемыми процессами, их изучением, измерением и сравнением, объективным соотнесением их с управленческими моделями, выраженными в решениях, их нормах и требованиях. В этом аспекте большой интерес представляют технологии обратных связей, обеспечивающие достоверное отражение результатов управляющих воздействий.

Столь же значимыми являются и технологии организационных форм управленческой деятельности, ведь их результативность определяется несколькими условиями: административно-правовыми, связанными с компетенцией соответствующего мероприятия (что оно может?), организационно-функциональными, выражающимися в характере его подготовки и порядке проведения (готово ли оно и использованы ли его возможности?), социально-психологическими (заинтересованы ли участники в данном мероприятии?), физиологическими (каковы самочувствие участников, их способность выдавать и усваивать информацию?), техническими (обеспеченность средствами записи и фиксации информации) и т.д. Все это должно быть сведено в одну систему, внутренне согласовано и представлять собой организационную технологию, в частности, позволяющую получать желаемый интеллектуальный управленческий "продукт".

Управленческие технологии -- это целое направление теоретических поисков и практических экспериментов. Их выдвижение на повестку дня вызвано объективным усложнением и удорожанием процессов государственного управления и одновременно усилением их роли (значения) в жизнедеятельности общества. Сегодня и в прогнозируемом будущем невозможно упорядочить управленческую деятельность и в целом систему государственного управления без разработки и освоения управленческих технологий по всем важнейшим аспектам организации и функционирования государственного управления. Причем речь идет не о придании новых наименований старым, бюрократическим процедурам и операциям, не о простом наполнении чиновничьих кабинетов современными электронными средствами, а о качественно новом осмыслении и реформировании определяющих проявлений государственного управления. Управленческие технологии, если они реально состоятся, должны вызвать глубокие преобразования во всем, что относится к данному системному общественному явлению. Помочь в этом может рациональное использование принципов государственного управления.

Вопросы для размышления и дискуссии:

1. В чем суть управленческой деятельности?

2. Формы управленческой деятельности

3. Методы управленческой деятельности

4. Стадии управленческой деятельности

5. Понятие управленческой технологии. Опишите пример из собственной практики

10. Принципы государственного управления

10.1 Понятие принципа государственного управления

10.2 Основания систематизации принципов государственного управления

10.3 Виды принципов государственного управления

10.4 Применение принципов государственного управления

10.1 Понятие принципа государственного управления

Принцип (от латинского "principium" -- первоначало, основа) как понятие теории отражает в системе государственного управления закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элементами. Это специфическое понятие, в котором содержатся не столько сама закономерность, отношение, взаимосвязь, сколько наше знание о них. Принцип есть фиксация результатов научного познания со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Прежде всего в проблеме принципов государственного управления можно выделить три взаимосвязанных и взаимообусловленных аспекта: во-первых, онтологический, раскрывающий генезис принципов, их взаимосвязи с природой, сущностью, местом и ролью тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые они отражают; этот аспект способствует выявлению оснований, объективных предпосылок, необходимых для систематизации принципов государственного управления; во-вторых, гносеологический, связанный с анализом характера принципов, языком, логикой и структурой их адекватной научной интерпретации; это понятно изложенное и достоверное научное знание об онтологии того, что обозначается понятием принципа; в-третьих, методологический, показывающий роль принципов в теоретической и практической деятельности людей в сфере государственного управления, их значение как инструмента преобразования государственно-управленческих явлений, условия и способы их действенного применения в управленческой практике.

Каждый из названных аспектов требует серьезного исследования, ибо принципы нельзя постулировать, что принято довольно широко, им нельзя произвольно давать те или иные названия, как и нельзя думать, что они могут действовать автоматически. Очевидно, что не все закономерности, отношения и взаимосвязи государственного управления на сегодняшний день познаны и описаны посредством принципов. Многое еще неизвестно и нужно заниматься познанием; то, что зафиксировано и кажется в какой-то момент истинным, тоже динамично; постоянно меняются объективные условия, которые воспроизводят закономерности, отношения и взаимосвязи государственного управления, а также субъективные факторы, которые их воспринимают и применяют; развиваются средства познания, научные инструменты обнаружения закономерностей, отношений и взаимосвязей государственного управления, обогащается опыт их использования в общественной практике. Значит, необходима активная интеллектуальная работа над актуализацией научного понимания тех или иных принципов. Практическое действие принципов государственного управления также не зависит от них самих, а всецело определяется отношением к ним людей. Мало знать принципы, надо еще хотеть и мочь применять их в управленческих процессах. В литературе называется множество принципов (Г. Эмерсон -- двенадцать, А. Файоль -- четырнадцать, Д. Карнеги -- двадцать девять и т.д.), но это вовсе не означает, что все они или некоторые из них на самом деле применяются в управлении и влияют на него.

В проблеме принципов государственного управления наиболее ощутимо проявляется диалектика объективного и субъективного познания, знания и практического действия. Они не предмет чистого сознания, умозрительности, и поэтому трудно соглашаться с теми авторами, в том числе и весьма именитыми, которые дают перечень тех или иных принципов, не утруждая себя особо доказательствами их материального бытия. Принципы объективны по природе и содержанию, но по своему выражению, оформлению и закреплению являются фактом сознания. Это -- проявление объективных законов в субъективной форме, в общественном сознании. Неразрывность объективного и субъективного составляет весь гносеологический и методологический "секрет" проблемы принципов государственного управления. Не случайно мировая общественная мысль в течение почти всего XX века усиленно исследует данную проблему и практически в каждой крупной работе по управлению (любому виду) о ней что-то говорится.

В рассматриваемом аспекте важно также отчетливо представлять себе вопрос о выразимости принципов государственного управления в правовой форме. В научной литературе постоянно отмечается целесообразность закрепления их в нормах конституционного, административного и других отраслей права. Конечно, нормативное (в законодательстве) закрепление принципов государственного управления вносит большую конкретность и устойчивость в управленческие отношения, позволяет вернее судить о том, кто и что конкретно должен делать для реализации данных принципов, гарантирует строгое соблюдение их.

Следовательно, когда речь идет о принципах государственного управления, то представляется, что их понятие должно иметь в качестве своих источников объективные управленческие явления и процессы и раскрывать их природу и управленческую роль; правильно, на основе точного изображения действительности описывать закономерности, отношения и взаимосвязи государственно-управленческой реальности; отражаться в такой форме, которая соответствует требованиям диалектической логики, показывать развивающуюся сущность определенного государственно-управленческого явления, способствовать эффективному использованию научных знаний в практике управления.

Процесс выявления и обоснования принципов государственного управления должен отвечать таким требованиям: а) отражать не любые, а только наиболее существенные, главные, объективно-необходимые закономерности, отношения и взаимосвязи государственного управления; б) характеризовать лишь устойчивые закономерности, отношения и взаимосвязи в государственном управлении; в) охватывать преимущественно такие закономерности, отношения и взаимосвязи, которые присущи государственному управлению как целостному социальному явлению, т.е. имеют общий, а не частный характер; г) отражать специфику государственного управления, его отличие от других видов управления.

Стало быть, понятие "принцип государственного управления" призвано вначале в научной, а затем и в правовой форме отражать закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существующие в государственном управлении и имеющие особое значение для его организации и функционирования. Оно должно "впитать" в себя генетические основы принципов, их логические и правовые формы и их методологическую роль.

Принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (системы онтологических элементов), выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению.

К отличительным свойствам принципов государственного управления относятся их диалектичность и основанная на ней системность. Каждая закономерность, отношение и взаимосвязь сложны по своей структуре, содержат в себе подчас противоречивые, разнонаправленные моменты. Определенные противоречия можно обнаружить между различными принципами и вместе с тем взаимодополнения, взаимопереходы. При характеристике того или иного принципа приходится учитывать его взаимосвязь с другими принципами, дополняемость ими и зависимость от них. Сложные взаимосвязи и взаимодействия между принципами существуют в рамках их целостной системы, в которой они уравновешивают или усиливают друг друга, раскрывают в полную меру свою природу и свои регулирующие способности.

Именно в системе каждый принцип имеет структурно отведенное ему место; в ней и через нее он выражает и свою индивидуальность. Система определяет также границы, способы и другие проявления конкретного применения принципов. Значит, полное раскрытие содержания и потенциала любого принципа государственного управления возможно лишь в рамках и с учетом его системных зависимостей.

10.2 Основания систематизации принципов государственного управления

В научной литературе приводится множество не только самых разнообразных, часто не стыкующихся между собой принципов, но и примеров их систематизации. Выделялись такие подсистемы принципов в государственном управлении: политические (социально-политические) и организационные, организационно-политические, организационно-технические построения аппарата управления, организационно-технические деятельности аппарата управления; политические, экономические, организационно-правовые, технические, общие сущностные, организационно-политические, видовые, частные функциональные, и др. Авторы курса лекций "Общая теория управления" дают следующую систематизацию принципов: общие, к которым относят принципы системности, объективности, саморегулирования, обратной связи, дополнительности, оптимальности, информационной достаточности, эволюционизма, вероятности, демократизма, гласности, состязательности, ведущего звена, стимулирования; частные, среди которых выделены принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества (экономической, социально-политической, духовной), и принципы, применяемые при анализе различных общественных явлений, организаций, институтов; организационно-технологические, в числе которых принципы единоначалия, сочетания федерального, регионального и местного управления, конкретности, распределения труда, склярный принцип, принципы иерархии, единства распорядительства, одного начальника, делегирования полномочий, диапазона управления.

Пишущий эти строки когда-то, более 15 лет назад, предложил такую систематизацию принципов государственного управления

1) общественно-политические принципы, сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития; 2) функционально-структурные принципы, абстрагированные посредством исследования взаимодействий компонентов субъекта и объектов государственного управления и раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий; 3) организационно-структурные принципы, отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления (главным образом системы его органов) и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управляющих воздействий; 4) принципы государственно-управленческой деятельности, раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций и поддержании собственной жизнеспособности.

В общем существует много различных систематизации принципов государственного управления, что свидетельствует о больших трудностях в выделении оснований для такой интеллектуальной работы. Каждый, кто что-то читал о принципах, может припомнить, что в качестве таковых нередко называют требования, которые мы предъявляем к чему-то или к кому-то, правила, которые признаны целесообразными, выведенными из традиций и обычаев, а порой и сентенции, пригодные на тот или иной случай жизни. И соотносится все это между собой произвольно, по логике, которой обладает автор.

Но если соглашаться с тем, что принципы отражают закономерности, отношения и взаимосвязи, имеющие объективный смысл и тем самым уже детерминированные их местом и ролью в системе государственного управления, то очевидно, что и характер каждого принципа, и их систематизация (связь друг с другом) должны иметь определенные, и довольно веские, основания.

Как уже отмечалось (I. 5. 1), система государственного управления имеет различное построение и раскрывает его как общественное явление в различных аспектах. Прежде всего, это система субъектно-объектных зависимостей, в которой представлено самое главное -- связь государства и общества, власти и народа. Эта система, с одной стороны (генезиса), воспроизводит в себе сущностные черты, цивилизационные и национальные особенности соответствующего общества, иными словами, общественно-политическую природу государства и, соответственно, государственного управления, а с другой -- определяет все иные элементы государственного управления (цели, функции, структуры и т.д.). Государственное управление потому-то и становится системой, а не хаотическим набором тех или иных элементов, что в нем все элементы, его составляющие, согласованы, скоординированы, субординированы между собой посредством определенных закономерностей, отношений и процессов, которые, в свою очередь, детерминированы типом и уровнем развития конкретного общества и государства.