Механизм реализации защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц

В реализации механизма комплексной защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц примут участие различные государственные органы, такие как МВД, Министерство по налогам и сборам, Прокуратура, Судебные органы, Федеральное казначейство и др. Роль каждого органа специфична, а в совокупности их работа при взаимодействии с предлагаемым государственным внебюджетным фондом обеспечения защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц и будет являться юридической конструкцией данного механизма.

В связи с введением предлагаемого нами механизма многие функции перечисленных органов изменятся, появятся и новые, преобразованию подвергнутся также формы и способы осуществления данных функций, что в свою очередь должно повлечь системное изменение действующего законодательства Российской Федерации. Однако эти и другие аспекты являются предметом рассмотрения следующего параграфа.

Далее мы остановимся на анализе центрального элемента предлагаемого механизма комплексной защиты гражданских прав и законных интересов граждан и юридических лиц, которым является предлагаемый нами государственный внебюджетный фонд обеспечения защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Но прежде чем говорить подробно о предлагаемом фонде, хотелось бы рассмотреть существующие на сегодняшний день в различных государствах механизмы возмещения как публично-правового, так и частноправового характера.

Одним из публично-правовых механизмов возмещения являются компенсации, выплачиваемые жертвам преступлений и терактов из государственных фондов в порядке и в размерах, установленных нормативными актами. Такие фонды созданы в Австрии, Великобритании, Франции, США, Японии (например, в США Бюро по работе с жертвами преступлений (Office for Victims of Crime) совместно с Бюро Управления программ правосудия (Office of Justice Programs) и Министерством юстиции (Department of Justice, U.S.) осуществляет различные виды помощи (юридическую, медицинскую и др.) жертвам преступлений и членам их семей. Для этих целей был создан специальный Фонд помощи жертвам преступлений (Crime Victims Fund), помогающий жертвам преступлений получить медицинскую и иную помощь).

Следующим публично-правовым механизмом возмещения являются выплаты непосредственно из государственного бюджета, размер которых закреплен на законодательном уровне.

Рассмотрим его более подробно на примере Федеративной республики Германии, где он успешно функционирует уже продолжительное время. Базовым законодательным актом, регламентирующим данные общественные отношения, является Opfer Enschдdigung Gesetz (закон о возмещениях жертвам) 1976 года. Данный закон предусматривает возмещение в тех случаях, когда лицо на территории Германии или за ее пределами (на корабле или воздушном судне) стало жертвой насильственного преступления и из-за этого понесло телесные повреждения или моральный вред. Правила возмещения распространяются также и на иностранных граждан, живущих в Германии, равно как и на иностранных туристов. Однако для этого круга лиц действуют специальные условия возмещения вреда и особые требования для установления рода и объема возмещения в каждом конкретном случае.

Помимо этого, данный закон предусматривает также компенсации для вдов (вдовцов), сирот, и при определенных условиях - для родителей, оставшихся без кормильца.

Насильственные действия по смыслу OEG налицо, когда наступает вред здоровью вследствие умышленного противоправного посягательства или в результате самообороны.

Возмещение согласно OEG предоставляется только по заявлению самого потерпевшего, причем для получения компенсации осуждения преступника не требуется. Отметим, что в возмещении может быть отказано, если жертва своими действиями не способствовала раскрытию преступления или преследованию преступника. К этому относится и значительное затягивание срока подачи заявления.

Объем компенсации определяется по правилам другого законодательного акта - Bundesversorgungsgesetz - BVG (закон о федеральном обеспечении (снабжении)), которое охватывает:

медицинское обслуживание;

необходимый уход;

помощь в последующем трудоустройстве;

помощь в ведении домашнего хозяйства;

уход по возрасту;

помощь в воспитании детей;

помощь в отдыхе.

При этом источником возмещения являются государственные бюджеты различных уровней. Изначально выплаты в Германии осуществляют муниципальные власти (из бюджета соответствующей Федеральной земли), а 40% средств им возвращает федеральное правительство (соответственно, из федерального бюджета).

Финансирование из государственного бюджета предусматривает и республика Беларусь, где разработана концепция «Статуса жертвы преступления в республике Беларусь и предупреждения виктимизации населения от тяжких насильственных преступлений». Рассмотрим некоторые из ее основных положений.

Во-первых, п. 9 гл. III указанной концепции предусматривает образование государственного фонда помощи жертвам преступлений, финансируемого из бюджета (за счет штрафов как меры уголовного наказания, налагаемых судами на осужденных; денежных взысканий, налагаемых судами на участников уголовного процесса; обращения в доход государства денежного залога; денежных сумм, вырученных от реализации конфискованного имущества осужденных и так далее), а также спонсорских финансовых средств, поступивших на эти цели из общественных и частных источников.

Во-вторых, особый интерес в рамках исследуемой темы представляет п. 12 гл. III белорусской концепции «Статуса жертвы преступления в республике Беларусь и предупреждения виктимизации населения от тяжких насильственных преступлений» следующего содержания: «Учитывая, что государство в идеале обязано обеспечить неприкосновенность личности от любых преступных посягательств и наносимого ей вреда (физического, имущественного, морального), целесообразно поставить вопрос о полном возмещении нанесенного потерпевшему преступлением всех видов вреда за счет средств государственного фонда помощи жертвам преступлений, с последующим полным и бесспорным возвращением этих сумм в бюджет за счет осужденных (разумеется, по приговору суда). С учетом международного опыта реституции и компенсации, такой порядок в первую очередь должен быть предусмотрен для возмещения ущерба по делам о тяжких и особо тяжких насильственных и корыстно-насильственных преступлениях. При этом следует иметь в виду, что реальное возмещение нанесенного потерпевшему материального ущерба (компенсация по приговору суда) в нынешних социально-экономических условиях (отсутствие денежных средств у осужденных по данной категории дел для погашения установленных по приговору компенсационных сумм, необеспеченность содержащихся в исправительных учреждениях осужденных производительной работой с необходимой заработной платой и так далее) идет в мизерных объемах и затягивается на длительные сроки, что создает для жертв преступления большие неудобства, ведет к потере у них веры в справедливость правосудия, к психологическим стрессам. Кроме того, необходимо учитывать, что в настоящее время по действующему в Республике Беларусь законодательству в тех случаях, когда виновный в совершении преступления не установлен, вопрос о возмещении нанесенного криминальной жертве физического, имущественного и морального вреда вообще органами уголовной юстиции не рассматривается, что нельзя признать справедливым, имея в виду, что государство в принципе обязано было защитить ее от преступных посягательств».

С авторами данной концепции можно во многом согласиться, однако еще раз подчеркнем, что использование государственного бюджета в качестве источника возмещения понесенного материального и морального вреда представляется нерациональным. Это можно объяснить тем, что между возмещением потерпевшему и возвращением затраченных средств в бюджет в порядке регресса с нарушителя в любом случае будет существовать разрыв во времени, порой даже значительный. К тому же, во многих случаях регрессная ответственно попросту невозможна (в частности, когда правонарушитель не установлен, не обнаружен или ликвидирован). В сложившейся ситуации государство становится вынужденным сокращать расходы из бюджета в других направлениях (например, отчисления на образование или медицинское обслуживание). Таким образом, данный механизм возмещения может значительно ухудшить финансовое состояние государства, что негативно скажется на всех гражданах.

Еще одним механизмом возмещения, касающимся в первую очередь пострадавших от террористических актов, являются разовые или периодические выплаты жертвам определенного террористического акта (либо родственникам погибших) по специальному решению высших органов власти либо юридических лиц.

Так, РАО «ЕЭС России» и ОАО «Мосэнерго» приняли совместное решение об оказании денежной помощи семьям граждан, погибших в результате теракта в театральном центре на Дубровке. Компенсация составила 100 тысяч рублей каждой семье. Помимо этого Энергокомпании пригласили всех детей, оказавшихся в заложниках у террористов, и их родителей на двухнедельный отдых в пансионате ОАО «Мосэнерго» в Лоо (г. Сочи). Все расходы по организации отдыха и пребыванию в пансионате (питание, транспорт и пр.) осуществлялись за счет энергокомпаний.

Далее, по мнению И.В. Тактаева, «одним из частно-правовых механизмов возмещения вреда потерпевшим может служить создание частных организаций, уставной задачей которых является помощь жертвам преступлений, в том числе выплата им в порядке, определённом уставом этих организаций денежных сумм». Однако, к сожалению, автор не раскрывает данное положение, не называет ни организационно-правовую форму данных организаций, ни источники формирования их капитала.

Частноправовую природу имеет и страхование. Оно может быть как добровольным, так и обязательным, когда государство выступает в качестве страхователя, выплачивая страховщику взносы из бюджетных средств.

Итак, признавая объективную ответственность государства, мы осветили негативные стороны использования государственного бюджета в качестве источника возмещения материального и морального вреда пострадавшим. При этом в современных условиях, когда бюджетных средств «хронически» не хватает, в том числе и на социальную сферу, в государстве должны шире использоваться дополнительные источники финансирования - внебюджетные фонды.

В качестве такого альтернативного источника нами предлагается создание государственного внебюджетного фонда обеспечения защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Что же представляет из себя государственный внебюджетный фонд?

Государственные внебюджетные фонды можно отнести к специальным гарантиям реализации конституционных прав российских граждан в социальной сфере. При этом они являются основными организационно-правовыми формами социального страхования в Российской Федерации.

Принципы социального страхования в Российской Федерации сформулированы в Федеральном законе от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», к которым относятся:

устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствами обязательного социального страхования;

всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий;

государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;

государственное регулирование системы обязательного социального страхования;

паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;

обязательность уплаты страховых взносов и (или) налогов;

ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;

обеспечение надзора и общественного контроля;

автономность системы обязательного социального страхования.

С введением в 2001 году единого социального налога возникли некоторые противоречия в организации социального страхования. Как справедливо отмечает ряд ученых, «налог - это обезличенный и безвозмездный платеж, в то же время поступления в систему обязательного социального страхования связаны с обеспечением возможности получения компенсации потери заработной платы в результате наступления страховых случаев, которые должны иметь целевой характер и быть возмездными. Единый социальный налог находится одновременно и в поле налогового, и социального законодательства, это потенциально создает конфликт интересов, когда в рамках снижения налогового бремени, снижаются и размеры социальных выплат. В последнее время большое число выплат по социальному страхованию фиксируется российским законодательством в абсолютной сумме, без привязки к размеру заработной платы». Однако на рассмотрении финансово-экономической основы формирования в России фонда механизма реализации защиты гражданских прав и законных интересов физических и юридических лиц мы остановимся в рамках четвертого параграфа данной главы.

Ст. 6 Бюджетного кодекса помимо прочих понятий и терминов, закрепляет понятие государственного внебюджетного фонда: «государственный внебюджетный фонд - форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации». Как мы видим, данное определение не в полной мере отражает сущность внебюджетного фонда.

Государственные внебюджетные фонды как финансово-правовой институт представляют собой совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления. В них концентрируются денежные средства, привлекаемые государством на определенные общественные потребности и расходуемые строго в соответствии с целевым назначением. Они не включены в федеральный, региональный и местные бюджеты. Порядок их образования и использования регламентируется нормами финансового законодательства.

Внебюджетные фонды - «один из методов перераспределения национального дохода органами власти в пользу определенных социальных групп населения. Они решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населения».

Согласно ст. 147 Бюджетного кодекса РФ, «расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность».

Особенность формирования этих фондов состоит в том, что за расходами фондов, имеющих узкоцелевую направленность, закрепляются соответствующие источники доходов. «При использовании внебюджетных фондов не применяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов, характерный для бюджетов, при котором средства обезличиваются и нет четкого закрепления видов доходов и направлений их расходования».

В условия становления рыночных отношений консолидация бюджетов государственных внебюджетных фондов в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации невозможна, так как она будет противоречить принципам обязательного страхования, будет способствовать усложнению организации социального обеспечения, неизбежно разрушит с большим трудом относительно налаженную систему социальных выплат. Консолидация приведет к возрождению «остаточного» принципа социальных программ и «растворению» денежных средств государственных внебюджетных фондов в бюджетах.

Все внебюджетные фонды помимо общих черт, характерных для любого финансового фонда, обладают своими собственными признаками, позволяющими отделить их от других фондов. В качестве такого признака неверно использовать слово «внебюджетные», так как тогда, по сути, к внебюджетным фондам можно относить любой финансовый фонд, функционирующий «вне бюджета» - отраслевые финансовые фонды, финансовые фонды организаций и т.п. В научном же понимании к внебюджетным фондам как к звену государственных и муниципальных финансов относят лишь те из них, средствами которых распоряжается орган государственной власти соответствующего уровня либо орган местного самоуправления.

В качестве основного признака, характерного для внебюджетных фондов и отличающего их от бюджетов, является то, что они должны иметь целевое назначение, которое определяет их состав доходов и направления расходования средств, соответствующие названию фонда. В отличие от внебюджетных фондов, средства бюджетов всех уровней обезличиваются и нет целевого соответствия между видами налога или сбора и расходами бюджета. «Появление внебюджетных фондов без конкретной целевой направленности, расходы которых дублировали расходы бюджета, как это было распространено в России в 1990-х гг. экономически неэффективно, так как, во-первых, при этом происходит распыление средств, уменьшаются возможности маневренного их использования, во-вторых, увеличиваются расходы на управление этими фондами». Для финансирования одних и тех же нужд целесообразно создавать только один внебюджетный фонд. Это очень важно, так как множественность фондов, созданных для одной и той же цели, не позволяет оперативно оценить все имеющиеся ресурсы.

Наличие таких особенностей, как целевая направленность, оперативность использования денежных средств, самостоятельная обособленность от бюджетов, особые источники формирования, позволяет объединить внебюджетные фонды в самостоятельный финансово-правовой институт. В связи с чем можно предложить следующее определение этого правового понятия.

Внебюджетные фонды - это денежные средства, привлекаемые в государстве для финансирования определенных общественных потребностей и расходуемые строго в соответствии с целевым назначением на основе оперативной самостоятельности, не консолидированные в федеральный, региональные и местные бюджеты, пополнение которых осуществляется из установленных законодательством источников.

Классификацию внебюджетных фондов можно провести по различным основаниям.

По целевому назначению внебюджетные фонды бывают:

социальные (для финансирования социальных расходов - выплаты пенсий, пособий и т.п.);

экономические (для обеспечения строительства жилья, дорог, природоохранных мероприятий и т.п.).

По уровням управления (определяются государственным устройством страны):

федеральные;

региональные;

местные.

При этом в федеральных внебюджетных фондах аккумулируются средства, необходимые для обеспечения социально-экономических расходов, имеющих общегосударственное значение (финансирование отдельных конституционных прав граждан, строительство и содержание важных экономических объектов и т.п.).

В зависимости от такого основания деления как срочность можно выделить постоянные - т.е. создаваемые на неопределенный срок, которые прекращают свое существование по решению компетентного органа, и временные - образуемые по решению компетентного органа и прекращающие свое существование после решения поставленных перед ними задач. Поэтому важное требование к внебюджетным фондам - это определить оптимальную продолжительность их функционирования, она зависит от сложности и характера задач, для решения которых создается фонд. Они могут создаваться на очень длительную перспективу (например, такие, в которых аккумулируются средства для пенсионного обеспечения населения), или же на срок в несколько лет, образованные для финансирования важных расходов в определенный исторический период (это, например, внебюджетные фонды экономического назначения). Как правило, с решением поставленных задач необходимость в таких фондах отпадает.

Объем, состав источников формирования и направления расходования внебюджетных фондов предопределяются характером и масштабностью задач, для реализации которых они создаются.

К доходам государственных социальных внебюджетных фондов относятся:

Обязательные платежи (специальные целевые налоги и страховые взносы, установленные налоговым законодательством для того или иного фонда);

Другие доходы, а именно:

- бюджетные средства;

- доходы, полученные от размещения временно свободных средств;

- добровольные взносы физических и юридических лиц;

- прочие источники, не запрещенные законодательством.

Направления расходования средств, поступающих во внебюджетные фонды, обусловливаются назначением фондов. Помимо целевого использования средств этих фондов (при этом на конкретную цель указывает само название фонда: Пенсионный фонд РФ создан для финансирования расходов по государственному пенсионному обеспечению граждан, фонды обязательного медицинского страхования - для финансирования гарантированной государством медицинской помощи гражданам и т.д.) они могут направляться на содержание органов управления фондом, на инвестиционную деятельность и т.п.

В финансовой системе СССР внебюджетных фондов не было, их создание в России в начале 1990-х гг. было продиктовано многими причинами. В условиях кризисной ситуации вследствие экономической и финансовой неустойчивости в стране возникла необходимость перераспределения финансовых ресурсов. Однако это осуществлялось не в пользу нуждающихся в социальной помощи граждан, жизненный уровень которых в этот период стремительно падал. Поэтому для выплаты пенсий, пособий, финансирования расходов на здравоохранение и т.п., а также финансирования важных отраслей и сфер экономики было принято решение о создании внебюджетных фондов.

Будучи автономными от бюджета, они были предназначены для решения важных задач, которые требовали особого внимания со стороны государства, особенно это касалось финансирования социальных расходов. Были созданы и внебюджетные фонды экономического назначения, например, дорожные фонды, фонды финансирования жилищного строительства, экологические фонды, в которых аккумулировались средства для финансирования отдельных мероприятий и программ, имеющих важное экономическое значение для общества на данный период времени.

В настоящее время в Российской Федерации функционируют лишь государственные внебюджетные фонды социального назначения. Бюджетный кодекс определяет внебюджетный фонд как фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 13 БК РФ). Таким образом, Бюджетный кодекс РФ разрешает формирование только четырех социальных внебюджетных фондов (положение на защиту об изменение БК РФ). После введения его в действие созданные во многих субъектах Федерации и муниципальных образованиях многочисленные внебюджетные фонды экономического и экологического назначения были включены (консолидированы) в состав бюджетов субъектов Российской Федерации либо ликвидированы (в муниципальных образованиях).

Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено функционирование Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, который был предназначен для финансирования социального обеспечения в случае безработицы; он просуществовал до 2001 г.; в настоящее время финансирование государственной политики занятости населения, в том числе выплата пособий по безработице, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Объем финансовых ресурсов, концентрируемых в государственных социальных внебюджетных фондах очень значителен и сопоставим с объемами федерального бюджета страны. От эффективности их формирования и использования зависит успешное решение многих социально-экономических задач. Так, в 2004 г. доходы федерального бюджета составили 2 742 850,4 млн. руб., а общий объем доходов внебюджетных фондов - 1 166 712,5 млн. руб., в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации - 1 000 316,6 млн. руб., Фонда социального страхования Российской Федерации - 159 989,7 млн. руб., Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации - 6 406,2 млн. руб.

Являясь важным элементом бюджетной системы Российской Федерации, государственные внебюджетные фонды призваны обеспечить права граждан по обязательному социальному страхованию. При этом нельзя не согласиться с мнением Л.Н. Древаль о том, что «в настоящее время необходимо реформирование обязательного социального страхования. Целью его является создание устойчивой финансовой системы, обеспечивающей гражданам установленные государством гарантии в этой сфере, а также создание современной нормативно-правовой базы, регулирующей экономические и организационные основы обязательного социального страхования и соответствующей системы управления, которое должно произойти и в сфере государственных внебюджетных фондов».

Говоря о правовом регулировании государственных внебюджетных фондов можно отметить пробелы и коллизии в праве, отсутствие механизма реализации наложения мер ответственности за нецелевое использование денежных средств на должностных лиц органов государственных внебюджетных фондов. Помимо этого, практика применения действующего законодательства нуждается в качественном улучшении. Все это указывает на то, что законодательная основа государственных внебюджетных фондов на федеральном уровне нуждается в упорядочении и развитии.

Уже сам Бюджетный кодекс в п. 2. ст. 143 предусматривает необходимость принятия ФЗ «О государственных внебюджетных фондах»: «Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом в соответствии с настоящим Кодексом».

В данный закон было бы целесообразно включить следующие разделы:

общие положения (задачи, целевое назначение, используемые понятия);

виды внебюджетных фондов;

источники доходов внебюджетных фондов;

направления расходования денежных средств внебюджетных фондов;

государственный и муниципальный контроль;

ответственность за нарушения законодательства в области внебюджетных фондов (основания возникновения ответственности, составы правонарушений, меры ответственности).

Далее отметим, что любой внебюджетный фонд как фонд денежных средств имеет определенные количественные параметры, определяющие объем его доходов и расходов, которые отражаются в бюджетах соответствующего внебюджетного фонда. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В законе о бюджете фонда утверждаются общий объем доходов, их состав и структура, направления расходования средств. В настоящее время доходы и расходы внебюджетных фондов разрабатываются и отражаются в законах об их бюджете в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Для управления средствами государственных внебюджетных фондов созданы одноименные организации, являющиеся финансово-кредитными учреждениями, деятельность которых регулируется утвержденными положениями (или уставами), в которых определяются задачи и функции этих организаций по управлению средствами фондов. Для понимания этого вопроса необходимо знать, что под одним и тем же термином понимается и государственный внебюджетный фонд (как фонд денежных средств) и организация, на которую возложены функции управления его средствами.

Теперь перейдем непосредственно к рассмотрению предлагаемого нами внебюджетного фонда реализации защиты гражданских прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Ввиду общегосударственного значения социально-экономических расходов предлагаемый нами фонд должен быть федеральным, социальным и долгосрочным.

При этом помимо указанных изменений действующего законодательства необходимо также разработать и утвердить Устав прелагаемого нами фонда, в котором помимо общих положений были бы закреплены также его основные задачи:

финансовое обеспечение защиты гражданских прав и законных интересов физических и юридических лиц на основании судебных решений;

аккумулирование финансовых ресурсов для обеспечения финансовой стабильности деятельности фонда.

Отсюда можно было бы вывести основные функции предлагаемого фонда:

осуществление в соответствии с установленным порядком аккумулирования финансовых средств Федерального фонда;

осуществление совместно с органами Государственной налоговой службы Российской Федерации контроля за своевременным и полным перечислением взносов (отчислений) в фонд;

внесение в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов;

участвует в международном сотрудничестве по вопросам, связанным с деятельностью фонда;

ежегодное представление в Правительство Российской Федерации проектов федеральных законов об утверждении бюджета Федерального фонда на соответствующий год и о его исполнении;

и др.

Относительно финансовых средств и имущества предлагаемого фонда можно отметить следующее. Все финансовые средства предлагаемого государственного внебюджетного фонда реализации защиты гражданских прав и законных интересов физических и юридических лиц, являясь федеральной собственностью, не должны входить в состав бюджетов различных уровней, в состав других фондов либо подлежать изъятию.

Как отмечалось выше, одним из источников пополнения доходной части бюджета внебюджетного фонда являются доходы, полученные от размещения временно свободных средств. При этом по аналогии с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, в целях защиты средств государственного внебюджетного фонда от инфляции их целесообразно размещать в банковских депозитах либо использовать для приобретения высоколиквидных государственных ценных бумаг.

Необходимо также помнить, что одним из направлений расходов предлагаемого фонда будут являться затраты на его содержание, создание и поддержание его материально-технической базы (при этом пределы таких затрат должны быть четко предусмотрены в бюджете фонда).

Имущество фонда реализации защиты гражданских прав и законных интересов физических и юридических лиц будет находиться в федеральной собственности и закрепляться за фондом на праве оперативного управления.

Одним из важнейших вопросов является и формирование органов управления фонда реализации защиты гражданских прав и законных интересов физических и юридических лиц. На наш взгляд, нет никаких препятствий для того, чтобы сформировать органы управления предложенного нами фонда по аналогии с органами управления уже существующих государственных внебюджетных фондов (например, федерального фонда обязательного медицинского страхования). Согласно главе V «Органы управления федеральным фондом» Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования, управление фондом осуществляется коллегиальным органом - правлением и постоянно действующим исполнительным органом - директором. При этом к компетенции правления относится решение следующих вопросов:

утверждение перспективных планов работы фонда;

рассмотрение проектов бюджета фонда и отчетов о его исполнении, утверждение годовых отчетов о результатах деятельности фонда;

определение направлений и порядка использования доходов фонда, в том числе полученных от использования временно свободных средств, а также порядка покрытия убытков;

рассмотрение разрабатываемых Федеральным фондом проектов нормативных актов;

формирование ревизионной комиссии;

и др.

Состав правления фонда в количестве 11 человек утверждается Правительством Российской Федерации на 3 года. Правление возглавляет председатель, который имеет одного заместителя. При этом в состав правления могут входить представители федеральных органов законодательной и исполнительной власти и общественных объединений.

Наиболее интересен тот факт, что федеральные органы законодательной и исполнительной власти и общественные объединения до истечения срока полномочий правления вправе внести в Правительство Российской Федерации предложения о замене кандидатур, ранее внесенных и утвержденных Правительством Российской Федерации в качестве членов правления.

Директор фонда назначается на должность и освобождается от должности Правительством Российской Федерации (как и его первый заместитель). Осуществляет руководство текущей деятельностью, директор фонда:

действует от имени фонда без доверенности;

распоряжается имуществом фонда;

заключает договоры, в том числе трудовые;

открывает расчетный и другие счета;

утверждает по согласованию с правлением структуру, штатное расписание и смету расходов фонда;

издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками фонда;

по согласованию с правлением представляет в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов о бюджете фонда и о его исполнении;

использует для выполнения задач, стоящих перед фондом, финансовые средства в пределах утвержденных бюджета и сметы расходов;

организует учет и отчетность фонда.

Таким образом, директор решает все вопросы деятельности фонда, кроме тех, которые входят в исключительную компетенцию правления.

Как уже было отмечено, организационная структура государственного внебюджетного фонда реализации защиты граждан и юридических лиц наряду с другими вопросами должна быть закреплена в его уставе.

Отталкиваясь от различных источников формирования доходной части предлагаемого фонда, считаем целесообразным предусмотреть создание двух основных отделов:

возмещения ущерба гражданам (основным источником формирования которого будут являться налоговые отчисления самих граждан);

возмещения ущерба юридическим лицам (который будет создан за счет отчислений части прибыли юридических лиц по истечении определенного периода их деятельности).

При этом более подробно о финансово-экономической основе деятельности государственного внебюджетного фонда обеспечения защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц мы будем говорить в рамках четвертого параграфа.

В заключение хотелось бы осветить основные выводы, сделанные в рамках данного параграфа:

Использование государственного бюджета в качестве источника возмещения понесенного материального и морального вреда представляется нерациональным. Это можно объяснить тем, что между возмещением потерпевшему и возвращением затраченных средств в бюджет в порядке регресса с нарушителя в любом случае будет существовать разрыв во времени, порой даже значительный. К тому же, во многих случаях регрессная ответственность попросту невозможна (в частности, когда правонарушитель не установлен, не обнаружен или ликвидирован). В сложившейся ситуации государство становится вынужденным сокращать расходы из бюджета в других направлениях (например, отчисления на образование или медицинское обслуживание). Таким образом, данный механизм возмещения может значительно ухудшить финансовое состояние государства, что негативно скажется на всех гражданах.

Обосновывается необходимость разработки и принятия ФЗ «О государственных внебюджетных фондах», который регламентировал бы правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов.

Ввиду общегосударственного значения социально-экономических расходов предлагаемый нами государственный внебюджетный фонд должен быть федеральным, социальным и долгосрочным.

Для создания предлагаемого нами внебюджетного фонда реализации защиты гражданских прав и законных интересов физических и юридических лиц необходимо разработать и утвердить его устав, в котором помимо общих положений были бы закреплены также его основные задачи, функции, отношения связанные с финансами и имуществом фонда, источники формирования бюджета фонда, направления расходования, а также органы управления предлагаемого фонда.

§3. Роль юрисдикционных органов в реализации способов защиты гражданских прав и законных интересов физических и юридических лиц в Российской Федерации

Как уже упоминалось в предыдущих параграфах, в реализации механизма защиты прав принимают участие различные государственные органы. При этом роль каждого из них специфична, а в целом их работа в совокупности с учетом предлагаемого нами механизма реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц необходима и значима.

Далее мы подвергнем анализу основные функции государственных органов, задействованных при работе предложенного нами механизма.

Разделим органы в зависимости от направления функций, выполняемых ими при обеспечении реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Условно можно выделить следующие направления:

Установление фактологического материала о нарушении прав граждан и юридических лиц, что является необходимым и достаточным основанием для возмещения ущерба из средств предложенного нами государственного внебюджетного фонда.

Непосредственное возмещение.

Деятельность, направленная на формирование доходной части бюджета государственного внебюджетного фона реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Контроль государственных органов в целях недопущения нецелевого использования средств государственного внебюджетного фонда.

Остановимся более подробно на анализе функций государственных органов в рамках каждого из названных направлений.

Как уже упоминалось, механизм реализации защиты граждан и юридических лиц начинает свою работу с момента подачи заявления (а в некоторых случаях и при наличии определенных фактов) от лица, чьи права нарушены.

При этом если речь идет о правонарушениях, состав которых подпадает под признаки преступлений, - то такие заявления поступают в органы внутренних дел.

Согласно ст. 141 УПК РФ, заявление как повод для возбуждения уголовного дела представляет собой не просто просьбу о начале уголовного процесса, а адресованное компетентным органам (должностным лицам) официальное (т.е. с соблюдением всех правил и формальностей) обращение, содержащее информацию о совершенном или готовящемся преступлении.Заявление может поступить от очевидца или лица, пострадавшего в результате преступления, от частного лица или, например, руководителя (представителя) коммерческой организации. В любом случае сообщение информации, содержащей, по мнению заявителя, признаки преступления, должно рассматриваться в качестве повода для возбуждения уголовного дела. Особо оговаривается в законе порядок возбуждения уголовного дела частно-публичного обвинения, когда в качестве заявителя может выступать лишь сам потерпевший (ч. 1 ст. 147 УПК РФ).

Заявление, сделанное в письменном виде, должно быть подписано заявителем, т.е. содержать данные о фамилии заявителя, месте его жительства и т.д. Если заявитель осуществляет представительские функции, это соответствующим образом подтверждается прилагаемыми документами.

Устное заявление о совершаемом или подготавливаемом преступлении может быть сделано:

лицом, специально для этого обратившимся в соответствующую инстанцию;

участником следственного действия; участником судебного разбирательства.

Обращение с устным заявлением в соответствующую инстанцию производится при личной явке либо иным путем, например по телефону.

В соответствии с ч. 7 ст. 141 УПК анонимное заявление о преступлении не может служить поводом для возбуждения уголовного дела. Употребляемый в данном случае термин «анонимное заявление», в УПК не расшифровывается. Тем не менее, таковыми признаются обращения, не содержащие сведений о фамилии и месте жительства заявителя либо содержащие ложные данные о заявителе. Обычно такие заявления остаются без рассмотрения, но при наличии в них сообщений о готовящихся или совершенных преступлениях такие обращения направляются в соответствующие правоохранительные органы.

В приказе МВД России от 1 марта 1999 г. N 150 «Об организации делопроизводства и порядке работы с обращениями граждан в центральном аппарате и подчиненных подразделениях МВД России» говорится, в частности, что «обращения граждан, в которых не указана или неразборчиво написана фамилия и которые не содержат данных о месте жительства заявителя (либо о его работе или учебе), признаются анонимными. Как правило, они не регистрируются и подлежат уничтожению. В исключительных случаях анонимные обращения, содержащие конкретные сведения о готовящихся или совершенных правонарушениях, без регистрации направляются в соответствующие подразделения Министерства для использования в оперативных целях». Допустимость проверки их оперативным путем предусмотрена также приказом ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. N 613 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности».

Если в результате проверки будут установлены признаки преступления, то поводом к возбуждению уголовного дела становится уже не заявление, а рапорт о непосредственном обнаружении признаков преступления соответствующим органом или должностным лицом.

Остальные правонарушения в качестве средств восстановления нарушенных прав предполагают подачу искового заявления в порядке гражданского судопроизводства. То есть данные заявления принимают суды общей юрисдикции.

Исковое заявление подается в суд в письменной форме. Закон предусматривает, какая информация должна содержаться в исковом заявлении, хотя и не предписывает обязательную его форму.

В заявлении, согласно ст. 131 ГПК РФ, должны быть указаны:

1) наименование суда, в который подается заявление;

2) наименование истца, его место жительства или, если истец - организация, ее место нахождения, а также наименование представителя и его адрес, если заявление подается представителем;

3) наименование ответчика, его место жительства или, если ответчик - организация, ее место нахождения;

4) в чем заключается нарушение либо угроза нарушения прав, свобод или законных интересов истца и его требования;

5) обстоятельства, на которых истец основывает свои требования, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства;

6) цена иска, если он подлежит оценке, а также расчет взыскиваемых денежных сумм;

7) сведения о соблюдении досудебного порядка обращения к ответчику, если это установлено федеральным законом или предусмотрено договором сторон;

8) перечень прилагаемых к заявлению документов.

При этом в п. 4 ч. 2 статьи 131 ГПК РФ говорится о требовании истца к ответчику об устранении нарушения права и его восстановлении. «Это конкретное материально-правовое требование, которое вытекает из спорного правоотношения и по поводу которого суд должен вынести решение. Указанное требование должно быть истцом обосновано юридическими фактами, т.е. обстоятельствами, которые создают, изменяют права и обязанности сторон или препятствуют их возникновению и реализации. При этом необходимо привести доказательства, подтверждающие данные обстоятельства».

Под ценой иска понимается денежное выражение имущественных требований, заявленных истцом (по денежным требованиям - их суммой; по искам об истребовании имущества - его стоимостью и т.п.). Следует иметь в виду, что от цены иска зависит размер государственной пошлины, уплачиваемой в установленных законом случаях.

В случаях, когда закон предусматривает возможность объявления розыска ответчика (ст. 120 ГПК РФ), истец не обязан давать точный адрес ответчика, а может ограничиться указанием на последнее известное его место жительства.

Заявление подписывается истцом или его представителем. К исковому заявлению, поданному представителем, должна быть приложена доверенность или иной документ, удостоверяющий полномочия представителя.

Для принятия судьей решения установлен конкретный срок в 5 дней с момента поступления заявления в суд (ст. 133 ГПК РФ).

Не углубляясь в гражданский процесс, отметим лишь, что об отказе в принятии (ст. 134 ГПК РФ) или возвращении искового заявления (ст. 135 ГПК РФ) судья выносит мотивированное определение, которое должно быть в течение пяти дней со дня поступления заявления в суд вручено или направлено заявителю вместе с заявлением и всеми приложенными к нему документами.

Отказ в принятии искового заявления препятствует повторному обращению заявителя в суд с иском к тому же ответчику, о том же предмете и по тем же основаниям.

ГПК РФ установил исчерпывающий перечень оснований к отказу в приеме заявления, т.е. судья не вправе отказать по каким-либо другим основаниям. В этом случае его действия неправомерны и могут быть обжалованы обратившимся гражданином (подается частная жалоба) в вышестоящий суд.

В целях усиления государственного контроля за деятельностью государственных органов по защите и восстановлению субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц представляется целесообразным создание единого банка данных заявлений о правонарушениях (в том числе и преступлениях). Создание такого банка данных способствовало бы прозрачности при работе государственных органов. Каждому заявлению присваивался бы номер с выдачей гражданину или представителю юридического лица справки о том, что заявление принято. Помимо прочего, наличие такого банка данных способствовало бы деятельности предложенного нами государственного внебюджетного фонда.

Следующая стадия рассматриваемого направления деятельности государственных органов по обеспечению реализации защиты граждан и юридических лиц предполагает установление фактологического материала, необходимого для принятия решения о нарушении субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц. В случае, когда в содеянном усматриваются признаки состава преступления, необходимо произвести расследование преступления.

Расследование преступлений в РФ имеет две формы: предварительное следствие и дознание. Их различие связано с категорией уголовного дела, главным образом, с тяжестью преступления.

Ч. 3 ст. 150 УПК определяет круг дел, расследуемых в форме дознания (более 50 составов, в том числе кража, грабеж без отягчающих обстоятельств). Ч. 2 ст. 151 УПК устанавливает правила определения подследственности уголовных дел следователям прокуратуры, органов внутренних дел, ФСБ и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, ч. 3 ст. 151 - правила определения вида органа дознания.

В соответствии с п. 8 ст. 5 УПК, дознание - форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем) по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно.

К органам дознания относятся:

органы внутренних дел, а также иные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности;

Главный судебный пристав Российской Федерации, главный военный судебный пристав, главный судебный пристав субъекта РФ, их заместители, старший судебный пристав, старший военный судебный пристав, а также старшие судебные приставы Конституционного Суда РФ, Верховного Суда и Высшего Арбитражного суда;

командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов;

органы Государственной противопожарной службы.

На органы дознания возлагаются:

дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, - в порядке, установленном главой 32 УПК;

выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, - в порядке, установленном ст. 157 УПК.

Сроки производства дознания установлены ст. 223 УПК РФ. Оно должно быть проведено в течении 20 суток со дня возбуждения уголовного дела. Прокурор вправе продлить этот срок, но не более чем на 10 суток.

«При разграничении подследственности между органами дознания и предварительного расследования законодатель использует несколько критериев: категории преступлений, характер и степень общественной опасности, сложность в расследовании преступлений. При этом к подследственности органов дознания в основном относятся преступления категорий небольшой и средней тяжести, посягающие на менее ценные объекты уголовно-правовой охраны (характер общественной опасности), составы которых не содержат отягчающих обстоятельств (степень общественной опасности), менее сложные в плане расследования. Законодателем используются различные сочетания указанных критериев, но четкого их выражения во многих случаях не наблюдается».

В соответствии со ст. 151 УПК РФ предварительное следствие производится:

органами прокуратуры - например, по делам об особо тяжких преступлениях, а равно о преступлениях сотрудников правоохранительных органов (подп. а,б,в п. 1 ч. 2 ст. 151 УПК РФ);

органами внутренних дел - по делам, предусмотренным п. 3 ч. 2 ст. 151 УПК РФ (например, преступления против собственности);

ФСБ - по делам о преступлениях, предусмотренных п. 2 ч. 2 Ст. 151 УПК РФ (например, государственная измена);

органами по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (например, о контрабанде наркотиков).

В ходе предварительного расследования производится ряд следственных действий (допросы, предъявление для опознания, очные ставки, экспертизы и др.), целью которых является получение доказательств по уголовному делу. Следственные действия производятся на основании постановления следователя и судебного решения для некоторой их части (например, контроль и запись телефонных и иных переговоров). При производстве следственных действий недопустимо применение насилия, угроз и иных незаконных мер, а равно создание опасности для жизни и здоровья участвующих в них лиц.

Объем процессуальных полномочий и процессуальное положение следователя не зависят от его ведомственной принадлежности, они одинаковы. Следователь призван раскрыть преступление и изобличить виновных, т.е. установить, какое преступление, когда и каким способом совершено, выявить всех лиц, причастных к его совершению (исполнителей, подстрекателей, организаторов, пособников и т.д.), выяснить все признаки преступления, образующие его состав, все данные, характеризующие субъекта преступления, его субъективную и объективную стороны, причины и условия, способствовавшие совершению преступления. Следователь должен принять меры к обеспечению возмещения ущерба, причиненного преступлением, а также возможной конфискации преступно нажитого имущества, орудий и средств преступления.

Для выполнения этих задач следователь обязан в пределах своей компетенции возбудить уголовное дело в каждом случае обнаружения преступления и принять все предусмотренные законом меры к установлению события преступления и лиц, виновных в совершении преступления. С этой целью следователь вправе по находящимся в его производстве делам вызывать любое лицо для допроса или дачи заключения в качестве эксперта, производить осмотры, обыски и другие предусмотренные законом следственные действия; требовать от учреждений, предприятий, организаций, должностных лиц и граждан представления предметов и документов, требовать производства ревизии; на основаниях и в порядке, установленных законом, признавать лицо потерпевшим, гражданским истцом или ответчиком, задерживать лиц по подозрению в совершении преступления, привлекать в качестве обвиняемых и применять к ним меры пресечения, приостанавливать и прекращать предварительное следствие или направлять дело через прокурора в суд.