Механизм реализации защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц

Предварительное следствие может быть закончено направлением дела с обвинительным заключением прокурору для последующей передачи в суд, или прекращением дела, или иным предусмотренным законом решением.

При проведении дознания и предварительного следствия, как совершенно справедливо отмечает Ю.Г. Архипов, «… в системе способов судебной защиты прав и свобод граждан особое место принадлежит институту судебной проверки законности и обоснованности ареста, продления срока содержания под стражей, а также судебного контроля за ограничением прав и свобод, предусмотренных ст.23 и 25 Конституции, таких как тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений». Однако, данный аспект уже выходит за рамки нашего исследования.

Вне зависимости от того, какой орган занимался сбором фактологического материала - окончательное решение о наличии либо отсутствии основания для возмещения понесенного ущерба принимается судом.

В системе судов общей юрисдикции районный суд принято считать основным звеном судов общей юрисдикции. В районных судах рассматривается большинство гражданских и уголовных дел и дела об административных правонарушениях, по которым производилось административное расследование или с мерой наказания в виде административного выдворения за пределы РФ. К полномочиям районного суда относится, например, также, рассмотрение жалоб на действия прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя (ч. 3 ст. 29 УПК РФ).

В соответствии со ст. 21 ФКЗ «О судебной системе» районный суд в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда первой и второй инстанции и осуществляет другие полномочия, предусмотренные федеральным конституционным законом.

Статья 25 Закона «О судоустройстве» устанавливает полномочия районного суда: рассматривать все уголовные и гражданские дела, за исключением дел, отнесенных законом к ведению субъекта РФ (например, уголовные дела о ряде особо тяжких преступлений, гражданские дела, связанные с государственной тайной) или мирового судьи (например, дела о преступлениях небольшой тяжести).

По результатам рассмотрения уголовного дела суд постановляет приговор именем Российской Федерации (ст. 296 УПК РФ). Постановленный судом от имени государства и вступивший в законную силу приговор получает силу закона, т.е. становится для данного дела таким же обязательным, как и закон, и ни частные лица, ни учреждения, ни органы государственной власти и их должностные лица не могут не подчиниться его предписаниям, поскольку он их касается. Согласно ст. 299 УПК РФ, при постановлении приговора суд в совещательной комнате помимо прочих разрешает следующие вопросы:

подлежит ли удовлетворению гражданский иск, в чью пользу и в каком размере;

как поступить с имуществом, на которое наложен арест для обеспечения гражданского иска или возможной конфискации;

на кого и в каком размере должны быть возложены процессуальные издержки.

Помимо этого, согласно требованиям ч. 2 ст. 309 УПК РФ, при необходимости производятся дополнительные расчеты, связанные с гражданским иском, требующие отложения судебного разбирательства, при этом суд может признать за гражданским истцом право на удовлетворение гражданского иска и передать вопрос о размере возмещения гражданского иска для рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства.

Наконец, в течение 5 суток со дня провозглашения приговора его копии вручаются осужденному или оправданному, его защитнику и обвинителю. В тот же срок копии приговора могут быть вручены потерпевшему, гражданскому истцу, гражданскому ответчику и их представителям при наличии ходатайства указанных лиц (ст. 312 УПК РФ).

В рамках гражданского судопроизводства при принятии итогового постановления, которым дело разрешается по существу, суд анализирует исследованные в судебном заседании доказательства, дает им оценку и на основе этого делает выводы о фактических обстоятельствах, имеющих значение для дела, о характере спорных правоотношений и их юридической квалификации, а также о том, подлежит ли иск удовлетворению. Данная процессуальная деятельность суда как органа государственной (судебной) власти, осуществляющего правосудие по гражданским делам, находит отражение в письменном акте, именуемым решением (ст. 194 ГПК РФ). В случае если суд устанавливает определенные порядок и срок исполнения решения суда, обращает решение суда к немедленному исполнению или принимает меры по обеспечению его исполнения, на это указывается в резолютивной части решения суда (ст. 204 ГПК РФ). Немаловажно отметить и тот факт, что по заявлению взыскателя или должника суд, рассмотревший дело, может произвести индексацию взысканных судом денежных сумм на день исполнения решения суда (ст. 208 ГПК РФ). Решения суда вступают в законную силу по истечении срока на апелляционное или кассационное обжалование, если они не были обжалованы (ст. 209 ГПК РФ). При этом суд может по просьбе истца обратить к немедленному исполнению решение, если вследствие особых обстоятельств замедление его исполнения может привести к значительному ущербу для взыскателя или исполнение может оказаться невозможным. При допущении немедленного исполнения решения суд может потребовать от истца обеспечения поворота его исполнения на случай отмены решения суда. Вопрос о немедленном исполнении решения суда может быть рассмотрен одновременно с принятием решения суда (ст. 212 ГПК РФ).

Как было указано выше, динамика всего механизма реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц проявляется в том, что надлежащее завершение предыдущей стадии является необходимым условием для наступления последующей. Так и в данном случае, в соответствии с предложенным нами механизмом, за принятием судебного решения в пользу лица, понесшего ущерб, следует непосредственное возмещение из средств государственного внебюджетного фонда реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Как отмечает М.Д. Шиндяпина, «стадия реализации является заключительной стадией правоотношения юридической ответственности, с завершением этой стадии прекращается и само правоотношение. Она заключается в фактических действиях по реализации меры ответственности, определенной в решении суда». Вступивший в законную силу судебный акт суда обладает свойством общеобязательности. Принцип обязательности распространяется, в том числе, на все без исключения органы государственной власти и органы местного самоуправления. Ограничения, исключения, иммунитеты, которые установлены законодательством для имущества публичных образований в связи с его собой природой, делают взыскание за счет казны весьма специфической процедурой, которую затруднительно осуществить на основании общих правил. Поэтому в литературе отмечается, что, несмотря на законодательное наделение судебных приставов широчайшими полномочиями в отношении всех без исключения органов, организаций, должностных лиц и граждан на всей территории России, действующая система исполнения решений о возмещении вреда, причиненного органами власти, остается неотлаженной и неотработанной.

Предложенный нами механизм значительно повышает оперативность возмещения причиненного вреда, а, следовательно, и оперативность реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Благодаря предложенной нами схеме потерпевший (гражданин или юридическое лицо) не должен дожидаться окончания исполнительного производства, а сразу же получает эквивалентное возмещение своих нарушенных прав. В этом и проявляется объективная ответственность государства, которое берет на себя бремя взыскания в порядке регресса с виновного - а значит, обяжет свои органы повысить эффективность своей работы.

В связи с этим, считаем необходимым внести определенные изменения в гражданско-процессуальный кодекс, а именно дополнить п. 5 ст. 198 ГПК РФ следующим содержанием: «…, а также указание на непосредственное возмещение ущерба из средств государственного внебюджетного фонда реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц, с последующим взысканием данных средств с виновного в доходную часть бюджета указанного государственного внебюджетного фонда».

При этом на федеральную службу судебных приставов-исполнителей необходимо возложить ряд новых функций. Необходимо, чтобы незамедлительно после принятия судом решения в пользу физического или юридического лица, чьи права нарушены, копия такого решения была направлена в органы государственного внебюджетного фонда реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Непосредственные выплаты осуществляются через Федеральное казначейство, которое находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Согласно положениям Бюджетного кодекса РФ, исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством. При этом, согласно Положению о Федеральном казначействе, оно осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями (ст. 4 Положения).

Согласно ст. 5 вышеназванного Положения Федеральное казначейство обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе, а также получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации.

Таким образом, на данном этапе ущерб, причиненный гражданам или юридическим лицам, возмещается в полном объеме, что значит для них фактическое восстановление нарушенного права (и как мы упоминали в первой параграфе данной главы - этим и завершает свое действие механизм реализации защиты).

Однако на данном этапе действие механизма реализации защиты можно признать завершенным только по отношению к конкретному субъекту - физическому или юридическому лицу. В остальном же, действие предлагаемого механизма продолжается, и, в первую очередь, в плане возвращения затраченных на восстановление нарушенных прав средств. Таким образом, мы переходим к анализу третьего направления деятельности государственных органов, а именно - формированию доходной части бюджета государственного внебюджетного фонда реализации защиты.

Более детально финансово-экономическая основа (а, следовательно, и источники формирования) предложенного нами фонда будет являться предметом исследования следующего параграфа. Пока мы лишь коротко обозначим основные источники пополнения доходной части бюджета фонда для того, чтобы определиться с тем, какие государственные органы будут принимать участие в этом направлении и какие в этой связи у них появятся функции. Итак, в качестве основных источников пополнения бюджета предложенного нами государственного внебюджетного фонда мы выделяем:

Регрессное взыскание с виновного: штрафы, реализация конфискованного имущества, отчисления с зарплаты осужденных.

Поступление в бюджет фонда определенной части налоговых выплат граждан и юридических лиц (после проведенной модернизации налогообложения).

Остановимся более подробно на функциях тех органов, которые будут участвовать в формировании доходной части бюджета предложенного нами фонда.

Регрессное взыскание в виде штрафа осуществляется по правилам ст. 31 Уголовно-исполнительного кодекса РФ. При этом Федеральным законом от 8 декабря 2003 года внесены существенные изменения в регламентацию наказания в виде штрафа. Вместо минимальных размеров оплаты труда штраф теперь в Уголовном кодексе указан в рублях, что стало возможным в связи с укреплением рубля и существенным уменьшением инфляции. Но вместе с тем резко повышены суммы штрафа. По мнению некоторых ученых, «это сделано потому, что суды вполне обоснованно не рассматривали штраф как серьезное наказание вообще и как альтернативу лишению свободы, в частности. Только этим можно объяснить, что штраф применялся на практике весьма редко. Так, в 2002 г. удельный вес осужденных, подвергнутых штрафу, составил 6% от числа всех осужденных».

Если в течении 30 дней осужденный добровольно не вносит сумму штрафа, то штраф взыскивается принудительно. Порядок принудительного взыскания штрафа регламентируется Уголовно-исполнительным кодексом, а также Федеральным законом «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г. Исполнение наказания в виде штрафа возложено на Федеральную службу судебных приставов, в задачи которой входит принудительное исполнение судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств или иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.

Так, при неуплате осужденным штрафа судебный пристав-исполнитель принимает к исполнению исполнительный лист и в трехдневный срок со дня поступления к нему исполнительного листа выносит постановление о возбуждении исполнительного производства. В целях обеспечения взыскания штрафа судебный пристав-исполнитель вправе произвести опись имущества и наложить на него арест.

Взыскание штрафа может быть обращено на:

имущество осужденного путем наложения ареста и продажи имущества;

заработную плату, пенсию, стипендию и иные виды дохода осужденного;

денежные суммы и имущество осужденного, находящиеся у других лиц.

Следует иметь в виду, что взыскание может быть обращено также на любое имущество осужденного, включая его долю в общей собственности, уставном капитале коммерческих организаций, деньги, ценные бумаги, иные ценности, в том числе находящиеся на счетах и на вкладах или на хранении в финансово-кредитных организациях и банках, а также имущество и деньги, переданные им в доверительное управление.

По завершении взыскания штрафа судебный пристав-исполнитель обязан проверить правильность взыскания и записей, которые произведены на исполнительном листе. Убедившись, что штраф взыскан полностью, судебный пристав-исполнитель возвращает исполнительный лист с соответствующими отметками в тот суд, который вынес приговор.

По мнению директора Федеральной службы судебных приставов - главного судебного пристава Российской Федерации Н.А. Винниченко, «…исполнение судебных решений является неотъемлемой частью основного права человека на судебное разбирательство, поэтому эффективность системы исполнения судебных решений имеет первостепенную важность для функционирования судебной системы в целом. Эффективность мер по обеспечению исполнения судебных решений так же, как и статус, и уровень подготовки судебных исполнителей, являются ключевыми в организации всей системы».

Однако мы предлагаем взыскивать средства не в пользу пострадавшего, а непосредственно в государственный внебюджетный фонд реализации защиты (так как права пострадавшего, исходя из предложенного нами механизма, будут восстановлены сразу после принятия судом решения в пользу пострадавшего). В связи с этим представляется необходимым внести определенные изменения в действующее законодательство. А именно, изложить ст. 11 п. «д» Инструкции о порядке зачисления и выдачи денежных средств со счетов по учету средств, поступающих во временное распоряжение подразделений службы судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации в следующей редакции: «в государственный внебюджетный фонд реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц на погашение средств, затраченных на возмещения ущерба, причиненного гражданам и юридическим лицам».

При этом можно привести следующие статистические данные. Так в соответствии с приложением 6 «Поступления доходов в федеральный бюджет в 2005 году» к Федеральному закону от 23.12.2004 №173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» к взысканию запланирован 1 млрд. 480 млн. рублей исполнительского сбора. «Федеральной службой судебных приставов за 2005 год было взыскано 7,5 млрд. руб. исполнительского сбора с учетом взыскания с ОАО «НК «ЮКОС». В первом полугодии планировалось взыскать не менее 730 млн. руб. По данным ФССП России, реально взыскано 118,4% от запланированной суммы. Вместе с тем по данным Министерства финансов Российской Федерации, выполнение планового задания по взысканию исполнительского сбора в целом по России составляет 91,5%».

Следующим источником формирования бюджета предложенного нами фонда является реализация конфискованного имущества. В целях создания единой системы реализации арестованного, конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства, и обеспечения эффективного государственного контроля за процессом его реализации принято Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2002 г. N 260 «О реализации арестованного, конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства». Согласно данному Постановлению исключительно Российский фонд федерального имущества наделяется функциями специализированной организации по реализации имущества, арестованного во исполнение судебных актов или актов других органов.

Федеральные органы исполнительной власти передают Российскому фонду федерального имущества (его отделениям) обращенное в собственность государства имущество для его учета, оценки и реализации как на внутреннем, так и на внешнем рынке.

Немаловажно отметить, что Российскому фонду федерального имущества в качестве вознаграждения отчисляются средства в размере 5 процентов стоимости реализованного арестованного имущества, которые направляются на оплату услуг привлекаемых Фондом к реализации этого имущества поверенных, а также на создание единой информационной базы данных реализуемого имущества, оплату коммунальных услуг, аренды помещений и прочих расходов, связанных с обеспечением эффективного функционирования единой государственной системы реализации имущества.

Помимо этого, часть средств полученных от реализации имущества направляется на страхование имущества.

Следующим документом, регулирующим отношения в данной сфере явилось Положение об учете, оценке и распоряжении имуществом, обращенным в собственность государства, утвержденное Постановление Правительства РФ от 29 мая 2003 г. N 311.

Согласно п. 3 указанного Положения для передачи имущества, обращенного в собственность государства, государственный орган (организация), владеющий таким имуществом, либо судебный пристав-исполнитель уведомляет Российский фонд федерального имущества (его отделение) либо соответствующий федеральный орган исполнительной власти (его территориальный орган), о наличии и месте нахождения этого имущества. При этом передача имущества, обращенного в собственность государства, осуществляется по акту приема-передачи, подписываемому уполномоченным лицом государственного органа (организации), владеющего таким имуществом, и уполномоченным лицом Российского фонда федерального имущества (его отделения) либо соответствующего федерального органа исполнительной власти, или по акту передачи, составляемому судебным приставом-исполнителем.

Российский фонд федерального имущества (его отделение) организует переработку переданного ему имущества, обращенного в собственность государства, а в случае невозможности реализации этого имущества в силу утраты потребительских свойств - его утилизацию (уничтожение).

Контрольные функции при реализации арестованного или конфискованного имущества возлагаются на постоянно действующей межведомственной специальной комиссии по контролю за реализацией арестованного, конфискованного и бесхозяйного имущества.

Постоянно действующая межведомственная специальная комиссия по контролю за реализацией арестованного, конфискованного и бесхозяйного имущества создается при Главном судебном приставе субъекта Российской Федерации и является постоянно действующим органом.

Основными задачами специальной комиссии являются следующие:

оперативное решение вопросов по контролю за реализацией арестованного, конфискованного и бесхозяйного имущества;

обеспечение взаимодействия территориальных подразделений Службы судебных приставов;

контроль за организацией процедуры передачи арестованного имущества на реализацию.

Более подробно реализация конфискованного имущества будет рассмотрена в рамках следующего параграфа. Функции рассмотренных органов при функционировании предложенного нами механизма остаются прежними за исключением того, что полученные от реализации арестованного или конфискованного имущества средства должны быть направлены не в бюджеты соответствующих уровней, а в государственный внебюджетный фонд реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц. В связи с этим необходимо внести изменения в соответствующие законодательные акты.

Отчисления с зарплаты осужденных - еще один источник пополнения доходной части бюджета государственного внебюджетного фонда, что будет предметом подробного анализа в следующем параграфе. При этом единственным изменением действующего законодательства, которое мы считаем необходимым предложить, заключается в том, чтобы отчисления с зарплаты осужденных перечислялись непосредственно в государственный внебюджетный фонд реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц, а не на удовлетворение требований взыскателей (которые, согласно предложенному нами механизму, удовлетворяются сразу после вынесения судебного решения).

Основным же источником формирования доходной части бюджета предложенного нами фонда являются налоговые отчисления граждан и юридических лиц. Согласно п. 1.1. ст. 146 Бюджетного кодекса, в бюджеты государственных внебюджетных фондов полежат зачислению распределяемые органами Федерального казначейства налоговые доходы от следующих налогов (и далее указываются нормативы для каждого отдельного государственного внебюджетного фонда). Часть 2 указанной статьи указывает на то, что сбор и контроль за поступлением обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды осуществляются тем же органом исполнительной власти, на который возложены функции сбора налогов в федеральный бюджет, а такие функции возложены на налоговые органы.

К налоговым органам относятся органы Федеральной налоговой службы Министерства финансов РФ, до недавнего времени - органы федеральной службы налоговой полиции, таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов в случаях, предусмотренных Налоговым кодексом РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 30 Налогового кодекса РФ налоговыми органами в РФ являются Министерство по налогам и сборам (по указу президента РФ от 9 марта 2004 г. - Федеральная налоговая служба) и его подразделения в Российской Федерации.

Налоговые органы вправе:

требовать от налогоплательщика или налогового агента документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания и перечисления) налогов;

проводить налоговые проверки;

производить выемку документов при проведении налоговых проверок у налогоплательщика или налогового агента;

осматривать (обследовать) любые используемые налогоплательщиком для извлечении дохода или связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории;

определять суммы налогов, подлежащие внесению налогоплательщиками в бюджет (внебюджетные фонды);

взыскивать недоимки по налогам и сборам;

и др.

Налоговые органы обязаны соблюдать законодательство о налогах и сборах; осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов; вести в установленном порядке учет налогоплательщиков.

Помимо этого, Федеральная налоговая служба (ФСН) МФ РФ является органом власти, осуществляющим контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчислении, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей налогоплательщиками; участвующим в выработке налоговой политики и осуществляющим ее с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды в полном объеме налогов, сборов и других обязательных платежей.

Таким образом, функции налоговых органов не изменятся в связи с введением предложенного нами механизма реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

При этом необходимо отметить также, что в целях повышения эффективности работы Федеральной службы судебных приставов России по принудительному исполнению судебных и иных актов о взыскании налоговых и таможенных платежей, устранения недостатков в организации этой работы, а также обеспечения неукоснительного соблюдения положений законодательства об исполнительном производстве и повышения персональной ответственности государственных гражданских служащих ФССП России за конечные результаты работы по принудительному взысканию налоговых и таможенных платежей 18 мая 2005 года был издан Приказ ФСПП № 66.

Еще одним немаловажным аспектом в пополнении доходной части бюджета предложенного нами фонда является взаимодействие налоговых органов с другими государственными органами. По мнению Л.Н. Древаль, «…осуществить на практике координацию и взаимодействие налоговых органов и органов внутренних дел для повышения собираемости взносов в государственные внебюджетные фонды - немаловажный вопрос, приобретающий в современных условиях все большую остроту. Приходится констатировать, что проблема состоит как раз в рассогласованности подобных действий». Как убеждает практика, в настоящее время взаимодействие перечисленных органов в сфере государственных внебюджетных фондов находится в стадии становления, именно поэтому сейчас, как никогда, на федеральном уровне целесообразно закрепить его нормативно-правовую основу. При этом начать следует с разработки и принятия базового документа, а именно Федерального закона «О государственных внебюджетных фондах».

Еще раз хотелось бы подчеркнуть, что подробный анализ этих и других источников формирования доходной части бюджета государственного внебюджетного фонда реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц будет проведен в рамках следующего параграфа.

Далее перейдем к анализу следующего направления деятельности государственных органов при функционировании механизма реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц, а именно к контрольным функциям государственных органов в целях недопущения нецелевого использования средств государственного внебюджетного фонда.

Согласно ст. 149 Бюджетного кодекса, отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется Правительством Российской Федерации на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию в форме федерального закона. Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на рассмотрение и утверждение законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации в форме закона субъекта Российской Федерации.

Помимо этого ст. 23 Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования гласит, что Правление Федерального фонда по мере необходимости, но не реже одного раза в год, назначает аудиторскую проверку деятельности Федерального фонда, осуществляемую специализированной организацией, имеющей соответствующую лицензию. Отчет о результатах этой проверки представляется в Правительство Российской Федерации. Вполне логичным является предусмотреть такую обязанность и для органов управления предложенного нами государственного внебюджетного фонда.

Как совершенно справедливо отмечает А.Г. Цикунов, в силу особой социальной значимости государственному внебюджетному фонду необходим «…особый контроль за его деятельностью со стороны общественности. Этого можно добиться посредством создания попечительского совета фонда, избираемого из авторитетных представителей науки, культуры, бизнеса, спорта и др., а также путем организации деятельности фонда на основании принципа прозрачности в части формирования и расходования бюджета». Разумеется, предложенный нами фонд нуждается в особом контроле со стороны общественности, однако наиболее целесообразным видится формирование не попечительского совета фонда (что было бы связано с дополнительными финансовыми затратами), а создание отдельного комитета по контролю за деятельностью фонда реализации защиты в Общественной палате Российской Федерации.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», она призвана обеспечить защиту прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации путем:

выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;

проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления;

осуществления в соответствии с настоящим Федеральным законом общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации;

и др.

Помимо членов Общественной палаты Российской Федерации в предложенный комитет по контролю за деятельностью государственного внебюджетного фонда реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц вполне мог бы входить и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Следующим государственным органом, контролирующим деятельность государственных внебюджетных фондов выступает Счетная палата Российской Федерации. Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации», она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля. Ст. 2 данного закона среди задач Счетной палаты выделяет следующие:

организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В процессе реализации указанных задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Наконец, ст. 17 «Контроль за федеральными внебюджетными фондами» прямо указывает на то, что Счетная палата контролирует формирование и эффективность использования средств федеральных внебюджетных фондов.

Остановимся на анализе еще одного государственном органа, к компетенции которого можно было бы отнести контроль за деятельностью предложенного нами государственного внебюджетного фонда. Положение о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. № 307, к основным задачам данного органа относит следующие:

сбор, обработка и анализ в установленном порядке информации, документов, сведений и иных материалов об операция (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

создание единой информационной системы и ведению федеральной базы данных в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма;

направление соответствующей информации в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризм;

осуществление в соответствии с международными договорами РФ взаимодействия и информационного обмена с компетентными органами иностранных государств в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;

и др.

Разумеется, что Федеральная служба по финансовому мониторингу должна также контролировать и деятельность государственного внебюджетного фонда реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц. В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в Положение о Федеральной службе по финансовому мониторингу.

Нельзя не согласиться с мнением Л.Н. Древаль о том, что «… результаты по осуществлению финансового контроля в этой области общественных отношений зависят от многих факторов, в частности от того, как регламентируются в нормативных правовых актах права и обязанности, а также формы взаимодействия между исполнительными органами государственных внебюджетных фондов и органами государственной власти». При этом совершенно очевидно, что в целях повышения эффективности такого взаимодействия необходимо комплексное изменение законодательства, которое должно начаться (как уже упоминалось в предыдущем параграфе) с разработки и принятия Федерального закона «О государственных внебюджетных фондах». Кроме того, во избежание параллелизма и дублирования функций при взаимодействии государственных органов, осуществляющих контроль за деятельностью государственных внебюджетных фондов, должны разрабатываться и приниматься совместные нормативно-правовые акты, заключаться соглашения, утверждаться планы совместных мероприятий.

Что же касается ответственности за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов можно отметить следующее. Ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает наступление ответственности (административной и уголовной) только лишь за нецелевое использование внебюджетных средств. На наш взгляд, внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ нерационально в виду того, что мы ратуем за принятие Федерального закона «О государственных внебюджетных фондах», в котором и будет предусмотрена ответственность за нецелевое использование расходной части бюджета государственного внебюджетного фонда. Однако при этом, соответствующие дополнения должны быть внесены в ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях, а также соответствующие статьи Уголовного кодекса РФ.

В качестве вывода, который можно сделать в результате анализа контрольных функций государственных органов за деятельностью государственного внебюджетного фонда реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц, хотелось бы отметить следующее. Как совершенно обоснованно высказывается В.П. Рябцев, «… за короткий период многократно преобразовывались органы обеспечения безопасности, внутренних дел, таможенной службы, создана и упразднена как самостоятельная структура Федеральная служба налоговой полиции. Определенным изменениям подвергнута прокуратура. По мере увеличения масштабов и интенсивности развития отдельных сфер правовых отношений государство должно принимать своевременные и адекватные меры по их регулированию, выстраивать организационные структуры, направлять эти процессы в позитивное русло в соответствии с целями политического и социально-экономического развития, защиты прав граждан». И действительно, дабы не усложнять структуру государственного аппарата созданием новых государственных или общественных органов (что требует и определенных финансовых затрат), для контроля за деятельностью предложенного нами фонда мы предлагаем задействовать уже существующие органы, при этом единственным необходимым нововведением мы видим создание в Общественной палата Российской Федерации отдельного комитета по контролю за деятельностью предложенного нами фонда.

В заключении обобщим основные выводы, сделанные в рамках данного параграфа:

В целях усиления государственного контроля за деятельностью государственных органов по защите и восстановлению субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц представляется целесообразным создание единого банка данных заявлений о правонарушениях (в том числе и преступлениях). Создание такого банка данных способствовало бы прозрачности при работе государственных органов.

Механизм непосредственного возмещении после вынесения судебного решения значительно повышает оперативность возмещения причиненного вреда, а, следовательно, и оперативность реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Необходимо внесение изменений в гражданско-процессуальный кодекс, а именно дополнение п. 5 ст. 198 ГПК РФ следующим содержанием: «…, а также указание на непосредственное возмещение ущерба из средств государственного внебюджетного фонда реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц, с последующим взысканием данных средств с виновного в доходную часть бюджета указанного государственного внебюджетного фонда».

Предлагается взыскание средств с виновного не в пользу пострадавшего, а в бюджет государственного внебюджетного фонда реализации защиты (так как права пострадавшего, исходя из предложенного нами механизма, восстанавливаются сразу после принятия судом решения в пользу пострадавшего). В связи с этим предлагается изложить ст. 11 п. «д» Инструкции о порядке зачисления и выдачи денежных средств со счетов по учету средств, поступающих во временное распоряжение подразделений службы судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации в следующей редакции: «в государственный внебюджетный фонд реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц на погашение средств, затраченных на возмещения ущерба, причиненного гражданам и юридическим лицам».

Необходимо закрепить нормативно-правовую основу взаимодействия различных государственных органов при функционировании предложенного нами механизма. При этом начать следует с разработки и принятия базового документа, а именно Федерального закона «О государственных внебюджетных фондах».

В целях общественного контроля за деятельностью предложенного нами фонда наиболее целесообразным видится формирование не попечительского совета фонда (что было бы связано с дополнительными финансовыми затратами), а создание отдельного комитета по контролю за деятельностью фонда реализации защиты в Общественной палате Российской Федерации.

На наш взгляд, внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ нерационально в свете принятия Федерального закона «О государственных внебюджетных фондах», в котором и будет предусмотрена ответственность за нецелевое использование расходной части бюджета государственного внебюджетного фонда. Однако при этом, соответствующие дополнения должны быть внесены в ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях, а также соответствующие статьи Уголовного кодекса РФ.

§4. Финансово-экономическая основа формирования в России фонда механизма реализации защиты гражданских прав и законных интересов физических и юридических лиц

Как уже упоминалось ранее, объем, состав источников формирования и направления расходования внебюджетных фондов предопределяются характером и масштабностью задач, для реализации которых они создаются. Основной задачей предлагаемого нами государственного внебюджетного фонда является реальная реализация защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц, которая может быть осуществлена посредством возмещения государством ущерба причиненного физическим и юридическим лица вследствие совершенного преступления либо иного правонарушения.

Согласно ст. 146 Бюджетного кодекса Российской Федерации, к доходам государственных социальных внебюджетных фондов относятся:

обязательные платежи (специальные целевые налоги и страховые взносы, установленные налоговым законодательством для того или иного фонда);

другие доходы, а именно:

- бюджетные средства;

- доходы, полученные от размещения временно свободных средств;

- добровольные взносы физических и юридических лиц;

- прочие источники, не запрещенные законодательством.

В юридической литературе неоднократно высказывались правильные предложения о необходимости создания внебюджетного фонда помощи жертвам преступлений. Говоря о таком фонде, А.Г. Цикунов подчеркивает, что «по нашему мнению, данный фонд должен быть создан при непосредственном участии государства и иметь своей основной уставной задачей аккумулирование денежных средств, направляемых на компенсацию вреда, причиненного преступлением. Обеспечение нормального функционирования такого фонда возможно только при наличии необходимых финансовых ресурсов».

«В связи с этим полагаем, - продолжает ученый, - что формирование фонда должно осуществляться за счет следующих средств:

a. от взыскания штрафов за совершение преступлений и административных правонарушений;

b. от реализации конфискованного имущества лиц, совершивших преступления;

c. от частных штрафов, взыскиваемых в качестве компенсации морального вреда, причиненного лицам, потерпевшим от преступлений;

d. в качестве благотворительных взносов физических и юридических лиц;

e. от отчислений с заработной платы осужденных;

f. от предпринимательской деятельности самого фонда, а также созданных им или при его участии юридических лиц;

g. в качестве отчислений из средств бюджетов различных уровней.

Следует отметить, что данный перечень способов формирования бюджета фонда нельзя считать закрытым. Здесь могут быть использованы любые иные источники наполнения казны фонда, при условии соблюдения законности их происхождения».

Рассмотрим более подробно некоторые из предложенных источников, применительно к государственному внебюджетному фонду реализации защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Наиболее эффективным представляется механизм взыскания выделенных из фонда средств в порядке регресса с виновного (разумеется, в том случае, когда виновный задержан или осужден). В предыдущем параграфе мы подробно останавливались на анализе функций некоторых государственных органов по обеспечению регрессных взысканий в доход предложенного государственного внебюджетного фонда.

Напомним, что к данным поступлениям можно отнести штрафы, взыскиваемые в установленном законом порядке за совершенные преступления или иные правонарушения.

Исполнение наказание в виде штрафа урегулировано гл. 5 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации. Согласно ст. 31, осужденный к штрафу без рассрочки выплат обязан уплатить штраф в течение 30 дней со дня вступления приговора суда в законную силу. В случае если осужденный не имеет возможности единовременно уплатить штраф, суд по его ходатайству и заключению судебного пристава-исполнителя может рассрочить уплату штрафа на срок до трех лет. Тогда осужденный в течение 30 дней со дня вступления приговора или решения суда в законную силу уплатить первую часть штрафа. Оставшиеся части штрафа он обязан уплачивать ежемесячно не позднее последнего дня каждого последующего месяца.

При этом осужденный, не уплативший в установленный срок штраф в полном объеме или его часть, признается злостно уклоняющимся от уплаты штрафа. В этой ситуации штраф может быть заменен другим видом наказания либо взыскание штрафа производится в принудительном порядке.

Закон от 8 декабря 2003 года внес существенные изменения в регламентацию наказания в виде штрафа. Вместо минимальных размеров оплаты труда штраф теперь в Уголовном кодексе указан в рублях, что стало возможным в связи с укреплением рубля и существенным уменьшением инфляции. Но вместе с тем резко повышены суммы штрафа. В новой редакции ст. 46 УК максимальный размер штрафа указан в сумме до 1 млн. рублей. В том же случае, когда он определяется в размере заработной платы или иного дохода осужденного - от 2 недель до 5 лет.

Таким образом, максимальный размер штрафа в рублях увеличен в 10 раз, а в расчете на заработок - в 5 раз. Вместе с тем, суммы штрафа дифференцированы в зависимости от категории преступления. Штраф в размере от 500 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период свыше 3 лет может быть назначен только за тяжкое или особо тяжкое преступление и лишь в случаях, специально предусмотренных соответствующей статьей Особенной части УК РФ. Помимо этого, указанным законом, уточнены рекомендации судам о назначении штрафа. Как и раньше при решении вопроса о размере штрафа суды должны учитывать тяжесть совершенного преступления и имущественное положение осужденного. Но к этому добавилась обязанность учета имущественного положения семьи осужденного и его возможности получения заработной платы или иного дохода.

Как отмечают некоторые исследователи, «…размеры штрафа выросли от 2 до 10 раз, однако, как нам представляется, это вряд ли можно рассматривать как усиление кары в уголовном наказании. Суммы штрафа увеличены в связи с желанием законодателя расширить применение штрафа за счет лишения свободы».

При обращении взыскания на заработную плату и иные виды доходов осужденного у него не может быть удержано более 50 процентов заработной платы и приравненных к ней платежей и выдач. Если же у осужденного одновременно взыскиваются алименты на содержание несовершеннолетних детей, а также какие-либо суммы в возмещение вреда здоровью или вреда лицам, понесшим ущерб в результате смерти кормильца, или за ущерб, причиненный преступлением, то сумма удержаний не может быть более 70 процентов заработной платы или приравненных к ней платежей.

Помимо этого, выделенные из государственного внебюджетного фонда обеспечения защиты субъективных прав и законных интересов граждан и юридических лиц средства, могут быть частично компенсированы поступлениями, полученными в ходе реализации конфискованного имущества.

Однако в настоящее время данный вид наказания практически применяется весьма редко, так как в соответствии с законом (ст.ст.45, 52 УК РФ) может назначаться лишь за тяжкие и особо тяжкие преступления, только в качестве дополнительного наказания и только в случаях, специально предусмотренных статьями Особенной части УК.

Анализируя данный аспект, О.В. Филимонов высказывает следующую позицию: «Можно предположить, что данные ограничения продиктованы опасениями превращения конфискации имущества в средство разорения малоимущих слоев населения, необоснованного и нежелательного ущемления членов семьи осужденного. Подобные опасения необоснованны, так как, во-первых, конфискация имущества, согласно закону, может быть не только полной, но и частичной, в своем стоимостном выражении не превышающей, например, средней суммы уголовного наказания в виде штрафа. Во-вторых, перечень имущества, на которое может быть обращена конфискация, ограничен УИК РФ. В-третьих, конфискация имущества, как и любой другой вид наказания, может назначаться лишь с соблюдением требований ст.ст.60, 61, УК РФ, предусматривающих, помимо прочего, обязательный учет семейного и имущественного положения виновного при назначении ему наказания».

И действительно, за счет расширения сферы применения наказания в виде конфискации имущества, прежде всего за преступления в сфере экономики, можно было бы вполне эффективно формировать доходную часть бюджета предлагаемого нами государственного внебюджетного фонда.

С учетом изложенного, представляется рациональным внести определенные изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации. Во-первых, необходимо предусмотреть возможность назначения конфискации имущества не только в качестве дополнительного, но и в качестве основного вида наказания; а во-вторых, предусмотреть те случаи, когда суд мог бы применить данное наказание вместо ограничения свободы, ареста или лишения свободы.

Но, несмотря на вялую практику применения наказания в виде конфискации имущества, можно констатировать тот факт, что уровень реализации арестованного и конфискованного имущества в Северо-Западном федеральном округе самый высокий в России - 61%. Одним из направлений деятельности Северо-Западного межрегионального отделения Российского фонда федерального имущества является реализация конфискованного и арестованного имущества на территории округа. Основная задача отделения при реализации конфискованного имущества - это создание открытой и эффективной системы продаж, как собственными силами, так и через избранных представителей. В течение нескольких лет деятельности на этом поприще отделению удалось наладить взаимоотношения с судебными органами, организовать несколько конкурсов по отбору представителей, привлекаемых для реализации конфискованного имущества. Всего в настоящее время отделение имеет договорные отношения со 130 посредниками.