Терроризм в условиях глобализации как фактор политической деструкции: политологический анализ

Поэтому, основываясь на определении терроризма в рамках существующей системы норм и законов, уже включенных в международные конвенции и принятых большинством стран мира, сообщество должно достигнуть нового уровня международного взаимодействия как основного инструмента в совместной борьбе с терроризмом.

Как бы то ни было, из сказанного видно, что терроризм стал ключевым аспектом в дебатах о безопасности. Это поднимает ряд проблем, во-первых, относительно возможного сочетания угроз (террористические атаки в сетях, таких как энергетические сети и поставщики энергии, такие как атомные электростанции, использование компьютеров и т. д.). И, во-вторых, в отношении форм сотрудничества в сфере антитеррористической борьбы. Различные подходы к этому вопросу будут приводить к тому, что разные субъекты будут решать его по-разному, но очевидно, что определенная политика в отношении этой угрозы безопасности является необходимым компонентом стратегии обеспечения безопасности в целом.

Для обеспечения эффективного противодействия деструктивному воздействию терроризма на глобализационные социально-политические процессы необходимо определить основные принципы этого противодействия, охватывающие все три уровня правового сегмента политической системы: 1. Нормативный - институты, принципы и нормы; 2. Организации антитеррористического противодействия; 3. Концептуальный уровень (идеология).

Меры должны быть объективными, встроенными в систему международного права, и при этом достаточно конкретными. Это: а) политические меры - достижение компромисса относительно глобализационных процессов, в т.ч. формализация системы многополярного мира, разработка системы ее правового закрепления, выработка механизмов по более рациональному цивилизационному развитию, ресурсному балансу; б) правовые - развитие международных третейских систем разрешения глобальных и региональных социально-политических конфликтов; в) разработка системы информационно-психологической безопасности, недопускающей непрямые механизмы информационно-психологических войн; реализация гибких критериев по контролю над оборотом вооружения (в том числе ядерного, с формализацией запрета устрашения ядерным оружием как фактора продвижения политических интересов); г) устранение экономических предпосылок путем пресечения каналов непрямого финансирования террористических организаций и их союзников.

К предлагаемым мерам также целесообразно отнести формирование международной и национальной повестки, направленной на устранение причин и предпосылок к использованию терроризма при воздействии на социально-политические процессы; уход от «двойных» стандартов в оценке возможности применения террористических методов; непрерывный глобальный и региональный антитеррористический мониторинг; централизованное управление силами и средствами при комплексном взаимодействии с гражданским обществом; соотношение мощности противодействия терроризму к его деструктивному потенциалу; развитие системы превентивной дипломатии и посредничества.

Угрозы социально-политической нестабильности связаны не только с государствами, которые открыто угрожают существующим политическим отношениям, но и с теми, в которых наблюдается быстрый экономический рост. С учетом перспектив теории демократического мира и либерального институционализма, потенциал для вызова международной и национальной безопасности сегодня главным образом зависит не только от устойчивости их хозяйственной или военной сфер, но и от легитимности и направленности существующих в них форм правления. Другими словами, для того чтобы нарушить паритет безопасности, растущей силе государства требуется не только экономический и военный потенциал, но и альтернативное видение мировой реальности и готовность реализовать свое видение на практике. Именно такой подход и формирует концепцию государственного терроризма как специфическую форму террористической активности в случаях, когда для достижения альтернативной модели используется террористический инструментарий.

В этой связи также следует выделить вопрос коррупции, который является фактором и предпосылкой для террористической деятельности. Усилия по антитеррористическому реформированию направлены на решение этой масштабной проблемы. Действительно, коррупция сегодня выступает как на одно из главных препятствий на пути прогресса, и не только в исламском мире. Необходима большая жесткость в надзоре за распределением финансовой и материальной помощи. Цель состоит в том, что любая помощь, которая может быть использована как террористический триггер, должна быть учтена. Вековые схемы взяточничества и безнаказанность коррумпированных правительственных чиновников столь же опасны для политики, как и терроризм, тем более, когда они взаимодополняют друг друга.

Мировое сообщество уже достаточно четко осознало, что война с терроризмом не предполагает локальной победы в полном ее смысле в определенной хронологическиой точке. В этом смысле террор никогда не может быть ликвидирован в полной мере. Поэтому и характер этой войны практически не поддается четкому рамочному определению. Тем не менее можно говорить о двух основных направлениях ее развития в современном мире: усиление контртеррористической защиты и предотвращение и рассинхронизация террористических атак. Первая включает в себя не только увеличение численности полицейских сил, антитеррористических барьеров и эффективность разведки, но и принятие мер по предотвращению катастрофических последствий в мировой и национальной экономиках в случаях, когда происходит террористическое нападение.

Другим важным компонентом является рассинхронизация террористических атак. Одна из причин того, что теракты 11 сентября или Бесланская трагедия стали столь значимой по масштабам катастрофой, заключалась в том, что террористы смогли захватить самолеты, атаковать три известных объекта - в первом случае, а во втором - напасть на гражданский объект, осуществив предварительно серьезную подготовку к этому. Хотя даже один такой подобный инцидент был бы трагедией, именно сложность и комплексность нападения умножили их эмоциональное воздействие.

Следовательно, необходимо уметь выделять военные, правоохранительные, дипломатические, экономические и культурные цели, которые соответствуют этой форме, где военные или правоохранительные меры противодействия должны включать уничтожение или нейтрализацию известных террористов, их вооружения и баз. Уничтожить возможно только то, что известно, поэтому подобные объекты требуют надежных и последовательно осуществляемых разведывательных операций по их нахождению, идентификации и отслеживанию, что достаточно четко было показано в ходе борьбы с террористами в Сирии. При этом смежной задачей, которая в настоящее время должна стать частью общей антитеррористической стратегии, является борьба с распространением оружия массового уничтожения.

Общепризнано, что наиболее опасная потенциальная угроза возникает при сочетании терроризма и оружия массового уничтожения. Террористические группировки активно стремятся производить или приобретать оружие массового уничтожения (далее - ОМУ). Если они продемонстрируют, что они достигли потенциала для развертывания такого оружия, то их способность шантажировать или иным образом подрывать деятельность противоборствующих государств резко возрастет. ОМУ также будет способствовать формированию более широких операций, поскольку они потенциально могут решить тактические дилеммы, которые мешают идеологическому обоснованию террористической деятельности: трудность достижения впечатляющих результатов, с одной стороны, или бездействие - с другой.

Ряд аналитиков считает, что отсутствие (или сравнительно небольшое количество) крупных нападений на территориях ведущих государств мира свидетельствует об утрате террористическим движением потенциала (и, следовательно, доверия к нему). Согласно этой интерпретации, противнику крайне важно добиться заметных тактических успехов, чтобы продемонстрировать свою жизнеспособность. В данном случае следует согласиться с тем, что с обычными вооружениями требуется несколько скоординированных ударов, чтобы произвести глобальное шоковое воздействие. По мере усиления внутренней обороны в России, США или Китае осуществление многочисленных террористических нападений становится проблематичным. Таким образом, только оружие массового уничтожения может решить эту проблему, позволив террористам достичь сверхвысокого результата за счет одной атаки. Эти стратегические цели соответствуют модели рационального субъекта, особенно для высшего руководства, в частности, ИГИЛ.

Тем не менее следует признать, что даже к настоящему времени глобальная война с терроризмом не имеет единой очевидной цели. Это неудивительно, так как, начиная с терактов 11 сентября 2001 г, ставших стратегической неожиданностью, каждый последующий акт терроризма требовал (как по политическим, так и по социальным, правоохранительным и военным причинам) немедленного реагирования. В качестве альтернативы следует указать положительный опыт России, где в условиях мощных террористических атак и постоянного терророгенного фона, начиная уже с 1995 г., предпринимаются активные попытки разработки целостной антитеррористической стратегии и ее реализации. Но на международном уровне первые несколько шагов в борьбе с терроризмом были предприняты без четкой и далеко идущей стратегии.

По мере продолжения войны с терроризмом первоначальное стремление к контртеррористическим действиям должно порождать определенную цель или набор целей. Подобная война без цели, пожалуй, самый печально известный промах, который может сделать нация. В этой связи следует указать на Стратегию национальной безопасности США 2002 г., которая недвусмысленно провозгласила одну из основных целей войны с терроризмом - принести демократию и свободу исламскому миру. Одной из целей этой войны стало создание демократических правительств за рубежом в сочетании с конституционной защитой граждан. Подобный подход администрации Дж. Буша был явно идеалистичен, но тем не менее повлек множество невинных жертв среди гражданского населения. Таким образом, демократия становится в этом контексте главным поводом в глобальной войне с терроризмом. Но в то же время становится еще одним спорным моментом, постоянно требующим тщательного изучения и гибкости как средства противодействия терроризму.

К слабым моментам внешней и внутренней политики большинства государств можно отнести и неспособность эффективно использовать антитеррористическую пропаганду - понятие, которое в многонациональной культуре имеет коварный оттенок. Следует отметить, что мусульманский мир наводнен антиамериканской пропагандой, которую извергают мусульманские СМИ, популистские политики, медресе и мечети. Но обожествление фактов и истины в западном мире имеет мало значения в мусульманских обществах Ближнего Востока. Гораздо важнее то, во что люди хотят верить. Поэтому и крупномасштабные региональные неудачи оставляют политическим и религиозным лидерам в регионах мало выбора, кроме как винить других. Тем, кто страдает от нищеты и репрессий, по-прежнему эмоционально полезно винить Израиль или Америку в своих бедах, особенно когда те дают для этого поводы. По этому основанию как раз и происходит идейный проигрыш антитеррористической войны.

Западные ученые, изучающие демократию и политическое насилие, все более пристально обращают свое внимание на риски распада или упадка самого либерального порядка. Это во многом связано с возрастанием современных вызовов либеральной демократии, исходящих от радикального ислама и других откровенно авторитарных идеологий, что как раз и не исключает развитие популистского национализма как еще одного из возможных источников негативных последствий распространения террористического движения. Популизм фокусируется на предполагаемых физических, экономических и культурных угрозах населению, которые исходят от элит и «других», часто понимаемых как агрессивные сообщества иммигрантов и религиозных меньшинств.

Даже среди самых развитых демократий мира страх перед терроризмом, часто переплетающийся с опасениями по поводу иммиграции, особенно из мусульманских стран, является движущей силой популистского национализма, поддержки нелиберальных альтернатив и повышенной опасности того, что основания гражданских свобод и верховенство права могут быть подорваны. Поэтому проницательная контртеррористическая политика должна быть направлена на то, чтобы дать тем, кто причастен или потенциально может быть причастен к политическому насилию, сильные материальные и символические стимулы избегать или прекращать такое участие. При подобном подходе теория и политическая практика должны будут рассматривать терроризм не только как отдельный вид политического насилия, но и как один из элементов более широкого спектра методов воздействия на политические отношения, который включает в себя не только мятежи и гражданские войны, но и усилия «антисистемных» противников создания оптимальных конфигураций управления и даже избирательных систем в определенных политико-географических образованиях, отвергая при этом традиционную «вестфальскую» модель государственности.

На протяжении последних двух десятилетий борьба с терроризмом находится в авангарде глобального геополитического порядка. Период после нападений 11 сентября ознаменовался беспрецедентным уровнем сотрудничества между государствами в области безопасности, вызывающего порой противоречивые состояния - от реализации ссылки на статью 5 Договора о взаимной помощи НАТО, которая привела к вторжению в Афганистан, до единогласного принятия резолюции № 1373 (2001) в соответствии с Главой VII Устава Организации Объединенных Наций, которая вводила новые требования по борьбе с терроризмом в каждой стране.

«Борьба с терроризмом» все еще является юридически неопределенным термином, но она стала объединяющей силой среди государств, связанных пониманием, что ни одна страна не застрахована от бедствия «терроризма» и что терроризм не определяется какой-либо расой, религией или культурой. Эта единодушная поддержка лучше всего иллюстрируется многочисленными резолюциями по борьбе с терроризмом, принятыми Советом безопасности и Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций за последние 17 лет. Однако наиболее важным фактом против существования согласованного и единого правового режима борьбы с терроризмом являются отсутствие общепринятого определения терроризма и всеобъемлющего международного договора о борьбе с терроризмом. Вместо этого, ограничив запрос инструментами борьбы с терроризмом на универсальном уровне, большинство стран опирается на 19 универсальных договоров и нормативные рамки, установленные Советом Безопасности Организации Объединенных Наций (СБ ООН) после событий 11 сентября 2001 г. Несомненно, выходом из этой ситуации является уход от попыток унификации и определение «террористичности» (или терророгенности) как квалифицирующего признака различных деструктивных процессов.

Гражданская война в Сирии и подъем ИГИЛ привлекли большое количество иностранных боевиков со всего мира. Подавляющее большинство этих боевиков присоединились к экстремистским группам и около 30% из них вернулись в свои страны. По мере того, как ИГИЛ и «Аль-Каида» теряют территориальный контроль в различных районах от Ирака и Сирии до Синая, Йемена и Сахеля, тысячи их боевиков ищут новые убежища. Более 6000 членов ИГИЛ уже вернулись в свои родные страны только из Ирака и Сирии, причем власти 33 государств сообщили о прибытии боевиков за последние два года. На конец 2017 года к ним относились, в частности, Саудовская Аравия (760 боевиков), Турция (800), Тунис (800), Иордания (280), Россия (400), Соединенное Королевство (400), Германия (250) и Франция (270) Barrett R. Beyond the Caliphate: Foreign Fighters and the Threat of Returnees [Electronic resource] // Soufan Center. October 2017. URL: http://thesoufancenter.org/wp-content/up-loads/2017/10/Beyond-the-Caliphate-Foreign-Fighters-and-the-Threat-of-Returnees-TSC-Report-October-2017.pdf (date of access: 21.03.2018). . И хотя не все эти «возвращенцы» были террористами, многие из них подверглись устойчивой радикализации и формированию личностной модели насилия. Кроме того, даже небольшое количество опытных бойцов может представлять значительную угрозу для «домашнего» государства. Поэтому не только ситуация в Сирии представляет угрозу для государств мира; события на Ближнем Востоке и в Северной Африке, (такие как Ливия) дают возможность ИГИЛ закрепиться в ведущих странах мира. Таким образом, взаимосвязи между внутренней и внешней безопасностью и этими событиями стали более заметными.

Политические режимы с более высоким уровнем государственного потенциала самостоятельно справляются с любыми проблемами, которые способны создать «возвращенцы». Это служит хорошим объяснением способности развитых демократий противостоять террористической угрозе с учетом изменения ее контуров. Что делает актуальным отказ от достаточно негативной практики, слишком распространенной в социальных науках, согласно которой государство воспринимается как нечто само собой разумеющееся, игнорируя такую категорию как «государственность» политического режима. В этой связи в качестве примера можно привести развитие современной «государственности» в Украине, где понятия легитимность и суверенитет стали достаточно виртуальными категориями, поощряющими развитие терроризма на государственном уровне.

Реабилитация и реинтеграция боевиков и их сторонников стала в ряде стран, особенно Европы, приоритетной задачей. Параллельно с этим ставится вопрос о разработке действенной стратегии привлечения местных общин к борьбе с экстремизмом и поощрения религиозной умеренности. Чтобы предотвратить радикализацию, государства-члены ЕС стремятся сосредоточиться на физическом мире и киберпространстве. Инициативы по взаимодействию с онлайн- и оффлайн-сообществами сконцентрированы на борьбе с экстремизмом как внутри, так и за пределами мусульманских общин. Это направлено также против правых и антиисламистских групп, которые находятся на подъеме. Такой подход вызван тем, что появление правых антиисламистских популистских движений в сочетании с преступлениями на почве ненависти и исламофобии лишь усугубляет ситуацию и играет на руку ИГИЛ и «Аль-Каиде». Возникающая в результате межобщинная рознь и хаос позволяют джихадистам получать новых рекрутов, поскольку это оправдает их «военный поход» против Запада и немусульман. Этим во многом объясняется то, что европейские страны стремятся вкладывать средства в более конструктивные мероприятия по поощрению межэтнического и межрелигиозного диалога, мирных инициатив и формированию групп доброй воли.

В последние годы в ряде стран было разработано несколько программ по борьбе с угрозами радикализации и доморощенным терроризмом. В частности, в 2011 г. администрация президента США Б. Обамы приняла в целях противодействия радикализации специальную Стратегию и план ее реализации. Последний был обновлен в октябре 2016 г. Стратегия направлена на борьбу с радикализацией всех типов потенциальных террористов в США, но фокусируется на тех, кто вдохновлен «Аль-Каидой». В свою очередь, новая администрация президента США Д. Трампа выпустила ряд документов, которые предусматривают стратегическое руководство подходом США к национальной безопасности и обороне. В декабре 2017 г. президент США Д. Трамп опубликовал новую Стратегию национальной безопасности (NSS); в январе 2018 г. последовала оборонная стратегия (NDS), а в феврале 2018 года - Обзор ядерной доктрины (NPR). Примечательно, что новая NSS утверждает, что джихадистские террористические организации, которые продвигают тоталитарное видение глобального исламского халифата, представляют самую опасную террористическую угрозу для нации. Эта формулировка представляет собой дискурсивный сдвиг от использования администрацией Б. Обамы термина «насильственный экстремизм» к понятию «джихадистский терроризм».

Новая контртеррористическая стратегия США 2018 года заменяет Национальную стратегию бывшего президента США Б. Обамы по борьбе с терроризмом 2011 года. Эта стратегия закрепляет четыре приоритетных направления для администрации Д. Трампа по борьбе с терроризмом: во-первых, пресечение террористических заговоров и борьба с новыми угрозами; во-вторых, блокирование возможностей террористов попасть в США, что предполагает более жесткие проверки и более жесткий отбор; в-третьих, борьба с террористической радикализацией и вербовкой и, в-четвертых, преследующая борьба с источниками террористической угрозы.

Также Правительство США особое внимание уделяет работе с социальными медиа- и технологическими компаниями с целью адекватной их реакции на террористическую деятельность на своих платформах. Сенат США провел несколько слушаний по использованию социальных медиа в процессе террористической радикализации, и, в частности, последнее было проведено в январе 2018 года. Так, глобальный интернет-форум по борьбе с терроризмом (GIFTC), созданный в июне 2017 года и возглавляемый Facebook, Google, Twitter и Microsoft, направлен на структурирование усилий по борьбе с терроризмом в Интернете. Цифровой форум по предупреждению терроризма, возглавляемый Межведомственной целевой группой по противодействию насильственному экстремизму, объединяет экспертов из правительств, технологических отраслей промышленности и общественных организаций.

После своего избрания президент США Д. Трамп охарактеризовал существующую иммиграционную систему США как угрозу национальной безопасности, сосредоточив свою критику, в первую очередь, на цепной миграции и многообразии Иммиграционной визовой программы. Следствием этого стал, например, выбор в качестве иммиграционного приоритета администрацией Д. Трампа строительства защитной стены на границе с Мексикой и устранение проникновения незаконных иммигрантов. Помимо этого, федеральное правительство использует несколько инструментов для предотвращения поездок людей в пределах Соединенных Штатов для исключения совершения террористических актов. Помимо федеральных законов об иммиграции, эти меры включают, в частности, создание базы данных о терроризме и «бесполетный» список, более строгие руководящие принципы в отношении досмотра пассажиров и багажа, уголовные санкции и паспортные ограничения на поездки в страну. Так, президент США Д. Трамп издал ряд нормативных актов, обычно называемых «запретом на поездки», которые ограничили въезд определенных категорий неамериканских граждан из Йемена, Ливии, Чада, Сирии, Сомали и Ирана, а также и Северной Кореи, и некоторых правительственных чиновников из Венесуэлы в США. 27 января 2017 г., через неделю после его инаугурации, Д. Трамп издал постановление № 13769 («Защита от проникновение иностранных террористов в США»), которое было заменено в марте 2017 г. на постановление № 13780. Благодаря этому акту был повышен базовый уровень проверки и скрининга иностранных граждан и улучшены способности правительства по предотвращению проникновения лиц, представляющих опасность для страны.

Со времени объявления президентом США Д. Бушем «глобальной войны с терроризмом» (GWOT) эксперты указывали и как на достоинства этого наименования, так и находили в нем недостатки. Сам по себе термин GWOT кажется карикатурой на политическую корректность. Когда стало ясно, что «Аль-Каида» будет стремиться объединить всех мусульман против Соединенных Штатов и их союзников, национальные лидеры стали исключать в названии антитеррористической войны любое упоминание ислама. Однако, независимо от того, какие позитивные моменты были от этого получены, вряд ли, похоже, это компенсирует усиление террористических организаций иного толка - от «Тигров тамилов» до «Ирландской республиканской армии», хотя на самом деле они и не являлись целями этой стратегии. Усилия, прилагаемые ведущими западными странами на сегодняшний день, совершенно ясно показывают, что враг в этой GWOT является исламским, независимо от того, официально это признано или нет.

К настоящему времени антитеррористическая стратегия США эволюционировала. Во-первых, было признано, что религия является одной из основных проблем антитеррористической войны. Во-вторых, органы власти и исследователи начали формулировать теорию «борьбы в исламе», которая указывает на многовековой конфликт между исламскими группировками за контроль над уммой. Наконец, стратегия эволюционировала до такой степени, что идея вступления Запада в исламскую дискуссию стала вполне осязаемым для западных политиков вариантом. Они практически готовы признать, что США и ее союзники могут и должны влиять на развитие религиозной мысли в исламе.

Реформа ислама означает не что иное, как действия по изменению религиозных идей и убеждений. Поощрение мусульман к признанию свободы религии в качестве подлинного гражданского права означает дискредитацию фундаменталистского мнения о том, что ислам должен контролировать все аспекты общественной жизни, как частной, так и общественной. Это требует отказа от идеи о том, что мусульманские лидеры имеют право и обязаны обеспечивать соблюдение исламских принципов в обществе в целом. Что, на наш взгляд, является достаточно однобоким и опасным подходом, не говоря уже о его нерациональности с точки зрения обеспечения миропорядка.

Поскольку GWOT не называет конкретного врага среди радикальных исламистов, она оставляет Соединенным Штатам и ее партнерам свободу выбирать между исламскими фракциями, используемыми для создания отдельных альянсов или сотрудничества. Эта стратегическая свобода маневра может негативно сказываться на политической ситуации на Ближнем Востоке и в целом в мире. Именно это принципиальное разногласие лежит в основе так называемой войны с террором.

По сравнению с подобным идеологическим вектором развития международной ситуации тактический выбор терроризма в качестве средства нападения носит временный характер и имеет мало последствий. Чтобы одержать победу в большом конфликте, США и ее союзники стремятся переключить свое внимание с противостояния тактике террористической активности на борьбу с противоположным мировоззрением. В этой связи США, вероятно, будут продолжать настаивать на подавлении и даже искоренении официального разжигания ненависти в исламском мире. Медресе - свободные религиозные школы для бедных - рассматриваются западными странами как центры вербовки террористов, и вероятно, что дипломатические соглашения между Соединенными Штатами Америки и исламскими режимами будут затрагивать и их.

Действительно, частью стратегии «Аль-Каиды» являлось объединение уммы - общины мусульман. Проблема, конечно, заключается в том, что многие группировки и группы внутри ислама не поддерживают салафитские цели террористов. В ответ на существенную разобщенность уммы ими были предприняты шаги, направленные в некотором роде на примирение. В частности, еще бен Ладен был готов игнорировать шиитско-суннитский раскол, который, возможно, представляет самый большой раскол в исламе. Но во многих других отношениях организация бен Ладена действовала таким образом, что оттолкнуло их от других мусульман. В начале войны «Аль-Каида» ясно дала понять, что их операции будут убивать невинных мусульман, и они разработали свою теологию, чтобы оправдать свои убийства. «Аль-Каида» продолжает настаивать на том, что каждый хороший мусульманин должен активно участвовать в борьбе с Западом и отступническими режимами, заставляя каждого человека выбирать их сторону и осуждая тех, кто решает не сражаться.

Еще со времен персидского Аль-Хассама XI века и использования им гашиша для обмана и создания корпуса фанатичных убийц («гашишинов- ассасинов»), исламская молодежь является особенно податливой. Это стало своеобразным аспектом ближневосточной культуры, что так много мужчин, а иногда и женщин, готовы убить себя в терактах как самоубийцы. Поэтому остается значимой та область исследований, которая позволяет определить, почему существует эта склонность к самоуничтожению и как ей противостоять. Но общая тенденция очевидна: ключевой особенностью стратегии террористов является кооптация организационного импульса к нигилизму среди мусульманского населения.

Достаточно значимой проблемой является и экономический провал на всем Ближнем Востоке. В этой связи создание экономического успеха в слаборазвитых странах становится необходимым конечным состоянием для борьбы с терроризмом. Эта цель, по крайней мере, имеет то преимущество, что ее легко оценить. Например, в данном контексте экономическая цель антитеррористической стратегии состоит в росте ВВП во всем регионе. Логика такого подхода будет заключаться в том, что рост равен рабочим местам, а рабочие места означают меньшее число новобранцев для террористов. Тем не менее остается вопрос о том, является ли эта причинно-следственная связь точной и достижим ли реальный экономический рост.

На международной арене США являются в области борьбы с терроризмом ключевым партнером Европейского Союза. После событий 11 сентября полицейскими агентствами США и ЕС было подписано оперативное соглашение об укреплении сотрудничества между двумя сторонами по нескольким направлениям расследования преступлений, включая террористическую деятельность. Соглашение определяет обмен «стратегической информацией», включая обмен информацией, такой как оценка террористических угроз и «технической информацией», такой как методы и процедуры террористической деятельности. Зонтичное соглашение ЕС-США об обмене данными для правоохранительных органов было подписано в июне 2016 года и обеспечивает реализацию правил, регулирующих трансатлантический обмен данными в контексте расследований правоохранительных органов. Оно устанавливает высокие стандарты защиты персональных данных для будущих соглашений в этой области.

Зонтичное соглашение призвано обеспечить гарантии законности при передаче данных, тем самым укрепляя основные права граждан, облегчая правоприменение в режиме «ЕС-США» и усиливая общественное доверие. Однако само соглашение не представляет юридическое основание для любой передачи персональных данных в США, но может дополнить, где это необходимо, подобные гарантии защиты в существующих и будущих соглашениях о передаче данных или национальных положениях по выдаче разрешения на такую передачу.

Но некоторые вопросы по-прежнему нуждаются в дальнейшей рационализации. Они включают в себя устранение различий между ЕС и США в формировании террористических списков, защите данных и использовании мер выдачи террористов и секретности мест лишения свободы. Многие политики в ЕС, включая Европейский парламент, выражают серьезную озабоченность в отношении защиты персональных данных, переданных США, и возможных в этой связи нарушений основных прав граждан ЕС.

В своих заявлениях о политике безопасности США, НАТО и ЕС все чаще ссылаются на борьбу с терроризмом как на военную задачу. Этот происходит параллельно с явной готовностью использовать военную силу в любой точке мира. При этом ЕС в этот контексте относится к Уставу ООН как к основному документу, определяющему рамки международных отношений, а США и НАТО уже не говорят о влиянии Совета Безопасности ООН в части санкционирования применения военной силы за пределами самообороны.

Тем не менее повестка дня ЕС по борьбе с терроризмом является в значительной степени «кризисной» и формировалась до настоящего дня под сильным влиянием нескольких крупных потрясений: 11 сентября; взрывов в Мадриде и Лондоне; роста «Исламского государства» в Ираке и Сирии (ИГИЛ); терактов во Франции в 2015 и 2016 годах; терактов в Брюсселе и Берлине в 2016 году. События в России и других государствах, не входящих в западное сообщество, в учет, фактически, не брались. Когда 11 сентября 2001 года были нанесены удары по Всемирному торговому центру и Пентагону, терроризм едва ли являлся приоритетом в общей повестке дня ЕС. Но произошедшие события стали ключевой датой: всего через десять дней после терактов на внеочередном заседании Европейского Совета ЕС объявило борьбу с терроризмом приоритетной целью ЕС. Эти нападения позволили ЕС стать активным участником борьбы с терроризмом.

В декабре 2015 г. Еврокомиссия выступила с предложением о принятии новой Директивы о борьбе с терроризмом, которая предполагает заменить существующие рамочные решения. Это предложение было направлено на укрепление как существующих положений, так и добавление новых составов уголовных преступлений, определения феномена иностранных террористов-боевиков, в том числе установление ответственности за организацию подготовки террористов, их передвижения и попытки выехать за границу, финансирование или содействие таким передвижениям. Интересно отметить, что пояснительная записка, сопровождающая Директиву, гласит, что эти меры в исключительных случаях могут быть применены без оценки последствий.

Признавая, что как внутренние, так и внешние связи в области международной безопасности требуют взаимодополняемости, активных внешних и внутренних мер, Европейский Союз активно принимает участие в работе таких международных форумов, как ООН и глобальный Контртеррористический форум. А также на двусторонней основе осуществляет взаимодействие с третьими странами через заключение соглашений, которые, как правило, предусматривают диалог и сотрудничество о борьбе с терроризмом.

Новым явлением стала разработка целевых приоритетов партнерства ЕС с рядом третьих стран, признающих, что терроризм является одной из основных общих проблем, связанных также с иммиграцией. Кроме того, ЕС осуществляет существенные инвестиции в создание антитеррористического потенциала в третьих странах через инструменты общей внешней политики и политики безопасности, способствующих стабильности и миру, а также посредством сотрудничества в целях развития определенных государств в целом. В своем сотрудничестве с третьими странами ЕС проводит оценку проектов на основе опыта и потенциала определенного государства в области уважения прав человека и международного гуманитарного права.

Несмотря на то, что полностью искоренить терроризм очень трудно, если не невозможно, правительства большинства государств часто подвергаются значительному общественному давлению, с тем чтобы свести к минимуму риск террористических нападений настолько, насколько это возможно в силу их разрушительного материального и психологического воздействия, которое как раз и преследует цель усиления террористической угрозы. Это подталкивает государства к постоянному расширению сфер охвата контртеррористическими режимами. Что способно привести к чрезмерным мерам, которые могут непропорционально сказываться на реализации прав человека. Кроме того, контртеррористические меры часто изображаются как временные действия, обусловленные террористической угрозой, которая квалифицируется как чрезвычайная ситуация. Тем не менее неоднократно отмечалось, что они имеют тенденцию с течением времени к расширению.

Государства обязаны защищать жизнь тех, кто находится под их юрисдикцией, но делать это они должны в соответствии с требованиями соблюдения прав человека. К сожалению, часто именно это обстоятельство преподносится государством как препятствие для эффективной антитеррористической деятельности, когда, по сути, она необходима для предотвращения и уменьшения распространения террора в мире. В атмосфере страха, распространяемого терроризмом, и угроз новых нападений доминирует политический тезис о том, что необходимы решительные действия, зачастую в ущерб правам человека, в том, что представляется необходимым «балансированием» между обеспечением национальной безопасности и безопасности людей, с одной стороны, и соблюдением прав человека - с другой.

Поэтому очень важно не исключать борьбу с терроризмом из обязательств, налагаемых международными нормами в области соблюдения прав человека и других соответствующих норм международного права. Любая государственная политика борьбы с терроризмом нечувствительна к этой проблеме или даже полностью терпит неудачу в связи с подрывом самого понятия о том, что значит быть демократией. Что хуже, она стимулирует сочувствие террористам и насильственным нападениям, особенно в таком регионе мира, как Ближний Восток. В том регионе, где людям очень трудно иметь дело с их историческим опытом несправедливости в форме колониализма, продолжающимся конфликтом между Израилем и палестинцами, а также влиянием, оказываемым автократическими и репрессивными правительствами определенных стран.

Вполне понятно, что для обеспечения безопасности нации и безопасности своих граждан государства прибегают к временным чрезвычайным мерам, наделяя исключительными полномочиями органы исполнительной власти и нарушая основные свободы на ограниченный период времени. Однако тень «войны с терроризмом» и существующие опасения эскалации террористической угрозы приводят к серьезному регрессу в области прав человека и основных свобод, и это, в конечном счете, противоречит целям собственно борьбы с терроризмом. Многие государства приняли мощные и постоянные жесткие меры во имя борьбы с терроризмом и экстремизмом, которые, в свою очередь, узаконили репрессии в отношении в том числе инакомыслящих, правозащитников, организаций гражданского общества. Отсутствие ответственности тех, кто ответственен за серьезные нарушения прав человека в контексте борьбы с терроризмом и экстремизмом, порождает часто социальное недовольство, которым активно пользуются террористы.

В этой связи полноценный демократический режим является наиболее оптимальным из всех типов режимов по отношению к разрешению проблем граждан, некоторые из которых становятся более насущными, чем просто стремление к физической безопасности. Демократическое неприятие жертв терроризма порождает необходимость внедрения более высоких показателей и осуществление жизненно важных инвестиций в разведку, защиту инфраструктуры, оказание первой помощи, социальную устойчивость и специализированную помощь Benjamin A. Bear Any Burden? How Democracies Minimize the Costs of War // Journal of Politics. 2010. Vol. 72. P. 528-544.. Иными словами, перед лицом достаточно устойчивой террористической угрозы в мире следует ожидать, что только развитие демократии со временем и опытом позволит приобрести более широкие возможности не только для сокращения числа террористических нападений, но и для того, чтобы сделать такие нападения менее смертоносными.

Основой для борьбы с терроризмом в рамках Организации Объединенных Наций (ООН) является межгосударственное сотрудничество, направленное на совместное преследование террористической деятельности. Однако пока не представляется возможным согласовать коллективную Конвенцию против терроризма. Длящееся в Генеральной Ассамблее ООН обсуждение вопроса о Всеобъемлющей Конвенции о борьбе с терроризмом не достигло еще никакого прогресса, потому что невозможно преодолеть разногласия, особенно между западными странами и членами организации «Исламская конференция» (ОИК), касающиеся правовой оценки борьбы с террористической активностью. В этой связи решение этой проблемы кажется маловероятным в краткосрочной перспективе.

Генеральная Ассамблея ООН занимается вопросами терроризма по двум направлениям: задает нормативные рамки, определяющие терроризм как общую проблему, и стимулирует согласованные действия государств по разработке международных и национальных правовых норм для борьбы с террористами. В свою очередь, особенностью институциональной характеристики ГА ООН является то, что она не может выступать в качестве координатора действий по борьбе с терроризмом, поскольку не имеет полномочий требовать от правительств и других влиятельных субъектов принятия или недопущения конкретных мер. Кроме того, ГА ООН не осуществляет надзор за административными структурами, на которые возложено выполнение ее решений. В целом, усилия ГА ООН по разработке нормативно-правовой базы в форме резолюций, касающихся терроризма как общей проблемы, реализуются в трех категориях: меры по предупреждению терроризма; меры по ликвидации терроризма; права человека и терроризм.

Достаточно интересным моментом является то, что до 11 сентября 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН рассматривала терроризм как частную проблему, и Совет безопасности Организации Объединенных Наций реагировал лишь в ответ на конкретные акты терроризма, например, на взрыв над Локерби. После событий 11 сентября Совет безопасности стал ведущим актором по созданию необходимой нормативной и институциональной базы в целях формирования системы противодействия террористам, ограничения их мобильности и различных форм его поддержки.

В настоящее время усилия Совета безопасности ООН исходят из четырех факторов: во-первых, осуждение отдельных актов терроризма; во-вторых, наращивание антитеррористического потенциала на национальном уровне; в-третьих, установление режимов санкций, в частности, режим санкций в отношении «Аль-Каиды». После 11 сентября он был расширен, чтобы стать частью общего режима, и это касается не только «Аль-Каиды» в Афганистане, но и «Аль-Каиды» и ее пособников, где бы они ни находились и без ограничений по времени. После кризиса с заложниками в Беслане предпринимаются попытки формирования общего режима санкций в отношении террористических групп, не связанных с «Аль-Каидой», но эти действия пока не увенчались успехом. Тем не менее в отношении других экстремистских групп может быть установлен режим санкций за ту или иную ситуацию в конкретной стране. В-четвертых, используя полномочия в главе VII, Совет безопасности ООН принимает резолюции, создающие общую нормативную базу для борьбы с терроризмом, которая не ограничена конкретной ситуацией или временем.

Глобальная контртеррористическая стратегия ООН (GCTS), принятая Генеральной Ассамблеей в 2006 году, в настоящее время выступает как руководство для Организации Объединенных Наций по борьбе с терроризмом и определяет ее основные приоритеты. Данная стратегия является необязательным и широким документом, направленным на активизацию национальных, региональных и международных усилий по борьбе с терроризмом. Стратегия состоит из четырех основных компонентов:

I. Устранение условий, способствующих распространению терроризма.

II. Предупреждение терроризма и борьба с ним.

III. Укрепление потенциала государств и укрепление роли Организации Объединенных Наций.

IV. Обеспечение прав человека и верховенства права. Генеральная Ассамблея ООН каждые два года проводит обзор Глобальной контртеррористической стратегии, с тем чтобы вновь оценить обстановку в области борьбы с терроризмом и привести ее в соответствие с приоритетами государств-членов. Впервые в ее рамках все государства-члены согласились с общим стратегическим подходом к борьбе с терроризмом. При этом государства не только ясно дали понять, что терроризм неприемлем, но и преисполнены решимости предпринять практические шаги в индивидуальном и коллективном порядке для его предотвращения и борьбы с ним. Эти практические шаги включают широкий круг мер, варьирующихся от укрепления государственного потенциала для борьбы с террористическими угрозами до улучшений координации контртеррористической деятельности ООН в целом.

На сегодняшний день Советом безопасности ООН сформированы три вспомогательных органа, занимающихся вопросами борьбы с терроризмом: Комитет по санкциям против ИГИЛ и «Аль-Каиды», Контртеррористический комитет (КТК) и его Исполнительный директорат (ИДКТК) и Комитет, учрежденный резолюцией № 1540. Кроме того, на основании резолюции № 1566 (2004) была создана рабочая группа, задачей которой является разработка рекомендаций по практическим мерам применения санкций, а также ей было поручено рассмотреть возможность создания компенсационных фондов для жертв терроризма. Председательство в каждом из этих комитетов осуществляется непостоянным членом Совета Безопасности ООН сроком на два года. Председатели избираются непрозрачно пятью постоянными членами, которые либо избирают председателя без предварительного уведомления, либо избирают председателя на основе интенсивного лоббирования со стороны нового непостоянного государства-члена.

Резолюция № 1267 от 1999 г. стала первой принятой СБ ООН мерой, которая установила режим контртеррористических санкций. Первоначально принятая после нападений на посольства США в Африке, эта резолюция была направлена на оказание давления на талибов для выдачи Усамы бен Ладена путем создания целевого режима санкций в отношении партнера «Аль-Каиды» - «Талибана». Комитет по санкциям в отношении ИГИЛ и «Аль-Каиды» отвечает за осуществление надзора за санкционными мерами, введенными Советом Безопасности в отношении отдельных лиц, групп и организаций, связанных с террористическими группами ИГИЛ и «Аль-Каидой», в целях ослабления их террористической активности и борьбы с ними путем предотвращения поездок, поставок оружия и заморозки активов лиц, включенных в специальный перечень.

После террористического акта 11 сентября Совет Безопасности ООН 28 сентября 2001 г. единогласно принял резолюцию № 1373. Это стало переломным моментом в глобальной кампании против терроризма. Резолюция была принята в соответствии с главой VII Устава ООН (угрозы международного мира и безопасности), она является обязательной для всех государств-членов ООН, а ее несоблюдение ведет к принятию карательных мер против государства-нарушителя. Основные характеристики резолюции заключаются в следующем:

- терроризм представляет собой угрозу миру и безопасности;

- каждое государство коллективно или индивидуально имеет право на самооборону;

- каждое государство должно сотрудничать в предотвращении и пресечении терроризма;

- каждое государство имеет право предотвращать и пресекать финансирование и подготовку теракта на своей территории, принимая всевозможные законодательные и административные меры;

- каждое государство обязано воздерживаться от организации, подстрекательства, содействия или участия в террористических актах в другом государстве или разрешения на использование террористов, пресекать вербовку членов террористических организаций и воздержаться от поставок оружия террористическим группировкам;

- криминализировать сбор и помощь в сборе активов, включая любые средства, в любом формате на террористические акты и замораживание таких активов;

- отказывать в убежище тем, кто финансирует, планирует, поддерживает и совершает террористические акты, действует либо путем судебного преследования на своей территории, либо путем передачи сделал запрос на их судебное преследование и т.д. Ключевой особенностью резолюции № 1373 (п.11) является создание Контртеррористического комитета (КТК), на который была возложена обязанность осуществления контроля за осуществлением государствами-членами резолюции № 1373 и в случае необходимости оказания им соответствующей технической помощи.

Контртеррористический комитет (КТК) является главным контртеррористическим органом Совета Безопасности, включающим все пятнадцать членов Совета безопасности ООН, который проводит обзор осуществления государствами-членами имеющих обязательную силу резолюций № 1373 (2001) и № 1624 (2005) по борьбе с терроризмом. Резолюция № 1373 является уникальной, поскольку она стала первой юридически обязательной резолюцией, которая применяется ко всем членам Организации Объединенных Наций, в отличие от предыдущих контртеррористических актов, которые были действительны только в том случае, если государство добровольно подписывало соответствующий международный договор.

На КТК была возложена задача по наблюдению за осуществлением резолюции № 1373 (2001). Кроме того, Комитет оценивает реализацию резолюции № 1624 (2005) о подстрекательстве к совершению актов терроризма. Эта резолюция призывает государства-члены ООН предотвращать такое поведение и отказывать в убежище любому лицу, в отношении которого имеется достоверная и соответствующая информация, дающая серьезные основания полагать, что он виновен в преступном поведении. Совсем недавно в резолюции 2178 (2014), касающейся иностранных боевиков-террористов, КТК было поручено выявлять пробелы и внедрять примеры передовой практики, которые могут помочь государствам пресекать притоки иностранных боевиков-террористов.

26 марта 2004 г. Совет безопасности постановил реорганизовать КТК с тем, чтобы он мог оказывать стратегические консультативные услуги в целях укрепления способности КТК выполнять свой мандат на основе резолюции 1535 (2004) путем создания Исполнительного директората. Исполнительный директорат Контртеррористического комитета (ИДКТК) представляет собой экспертный орган, который поддерживает исполнение своих полномочий Контртеррористическим комитетом в части контроля выполнения обязательных антитеррористических резолюций № 1373 (2001) и № 1624 (2005) государствами-членами путем проведения инспекционных поездок в страны, обеспечения антитеррористической правовой и технической помощи и оценки пробелов в антитеррористической деятельности государств. Вместе с тем, с учетом того, что ИДКТК должен осуществлять всю свою деятельность по просьбе государств-членов, очевидно, что ИДКТК не может вести себя как независимый контртеррористический наблюдатель и не способен расследовать вопросы несоблюдения государствами-членами требований резолюций. При этом следует помнить, что еще в 2005 г. Генеральным секретарем Кофи Аннаном была создана Целевая группа по осуществлению контртеррористических мероприятий (ЦГОКМ), которая впоследствии была одобрена Глобальной контртеррористической стратегией в целях укрепления координации и согласованности контртеррористических усилий в рамках системы Организации Объединенных Наций. Позднее она была институционализирована под эгидой Департамента по политическим вопросам в 2009 году и в настоящее время перешла в новое Управление по борьбе с терроризмом, созданное в июне 2017 г.

В настоящее время в состав Целевой группы входят 38 организаций (36 организаций системы Организации Объединенных Наций, Интерпол и Всемирная таможенная организация), которые в силу своей работы заинтересованы в усилиях по борьбе с терроризмом, при этом ЦГОКМ отвечает за координацию всей контртеррористической деятельности между ними. Каждая организация вносит взносы в соответствии со своим мандатом. При этом главная цель ЦГОКМ состоит в том, чтобы максимизировать сравнительные преимущества каждой структуры, действуя в качестве единого координированного органа, который обеспечивает реализацию государствам-членам четырех основных компонентов контртеррористической стратегии.

Контртеррористический центр ООН (КТЦООН) был создан в Королевстве Саудовская Аравия на основании резолюции A/RES/66/10 и начал функционировать в апреле 2012 г. Цели центра определяются «видением из шести пунктов» Генерального секретаря ООН, сформулированных на 9-м заседании Консультативного совета КТЦООН 7 ноября 2014 года. Генеральный секретарь ООН изложил свое видение роли КТЦООН в превращении его в «Центр передового опыта», который будет руководить тематическими вопросами, не рассматриваемыми другими органами ООН и обеспечивать наращивание потенциала, необходимого государствам-членам для выполнения Глобальной контртеррористической стратегии ООН.