Горное право России

7.6 Налоги, уплачиваемые сверх цены предприятия (косвенные налоги)

В эту категорию в настоящее время входят: налог на добавленную стоимость, акцизы и таможенные пошлины.

7.6.1 Налог на добавленную стоимость

Объектом обложения налога на добавленную стоимость (НДС) являются: обороты по реализации на территории РФ товаров, выполненных работ и оказанных услуг. Налогом облагается реализация товаров не только собственного производства, но и приобретенных на стороне. При этом товаром считается продукция (предмет, изделие), здания, сооружения, другие виды недвижимого имущества, тепло- и электроэнергия, газ, вода. При реализации работ НДС облагаются объемы выполненных строительно-монтажных, в том числе для собственного потребления, ремонтных, научно-исследовательских, опытно-конструкторских, технологических, проектно-изыскательных, реставрационных и других работ.

Кроме того, объектами налогообложения являются: реализация товаров (работ, услуг) внутри предприятия для собственного потребления, если затраты по ним не относятся на издержки производства и обращения, а также своим работникам; обмен товаров (работ, услуг) без оплаты их стоимости.

Субъектами обложения НДС являются организации, индивидуальные предприниматели и лица, признаваемые налогоплательщиками НДС в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации.

Налоговой базой для расчета НДС является облагаемый оборот, которым является стоимость реализованных товаров (работ, услуг). Налоговая база при реализации услуг по производству товаров из давальческого сырья (материалов) определяется как стоимость их обработки, переработки с учетом акцизов.

Налоговый период для НДС - календарный месяц, а при сумме ежемесячной выручки менее 2 млн рублей - квартал.

Ставка НДС: 18, 10 и 0 %. Основная ставка НДС - 18 %. Налоговая ставка 10 % применяется при реализации отдельных продовольственных товаров и товаров для детей, медикаментов, а также книжной продукции, связанной с образованием, наукой и культурой, редакционных и издательских работ (услуг), связанных с производством периодических печатных изданий и указанной книжной продукции. Условия налогообложения со ставкой 0% рассматривается ниже.

Льготы по НДС выражаются в следующей форме: невзимания налога, нулевой ставки НДС, налоговых вычетов и собственно льгот.

Операции, не подлежащие налогообложению НДС (в т.ч. ввозимых на территорию РФ) включают более 85-ти видов товаров и услуг (ст. 149 и 150 НК РФ), в т.ч. актуальных для горнодобывающих отраслей:

· услуг, оказываемых уполномоченными на то органами, за которые взимается государственная пошлина (лицензионная, регистрационная, патентная, таможенные сборы);

· реализация руды, концентратов и других промышленных продуктов, содержащих драгоценные металлы, лома и отходов драгоценных металлов для производства драгоценных металлов и аффинажа; реализация драгоценных металлов и драгоценных камней;

· реализация необработанных алмазов обрабатывающим предприятиям всех форм собственности;

· выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ за счет средств бюджета; выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ учреждениями образования и научными организациями на основе хозяйственных договоров;

· реализация лома и отходов черных и цветных металлов.

Нулевая ставка НДС применяется для 10-ти видов товаров и услуг (ст. 164 НК РФ), в т.ч. таких актуальных для горнодобывающих отраслей как товаров, поставляемых на экспорт, а также работ и услуг, непосредственно связанных с производством и реализацией этих товаров.

Вычетам подлежат суммы НДС (ст. 171 НК РФ):

· уплаченные при приобретении товаров для внутреннего потребления, временного ввоза и переработки;

· в случае возврата товаров (услуг) продавцу или отказа от них;

· предъявленные в процессе капитального строительства, сборки или монтажа основных средств, по товарам (работам, услугам), приобретенным им для выполнения строительно-монтажных работ, а также при приобретении объектов незавершенного капитального строительства;

· уплаченные по расходам на командировки;

· исчисленные налогоплательщиком с сумм оплаты, частичной оплаты, полученных в счет предстоящих поставок товаров (работ, услуг).

Собственно льготы по НДС выражаются в освобождении от исполнения обязанностей налогоплательщика организациям и индивидуальным предпринимателям при условии реализации неподакцизных товаров и размера выручки от реализации товаров (работ, услуг) без НДС менее 2 млн руб. в течение предшествующих трех месяцев. Кроме этого, от уплаты НДС освобождаются плательщики единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН), единого налога на вмененный доход (ЕНВД) в части деятельности, подпадающей под уплату ЕНВД, предприниматели и организации, использующие упрощенную систему учета и отчетности (УСН). Однако следует помнить, что переход на режим уплаты УСН ЕНВД, ЕСХН требует выполнения значительного количества условий.

Порядок исчисления налога. Сумма налога при одной ставке налога исчисляется как соответствующая налоговой ставке процентная доля налоговой базы, а при раздельном учете - как сумма налога, полученная при сложении сумм налогов, исчисляемых отдельно как соответствующие налоговым ставкам (0, 10, 18%) процентные доли соответствующих налоговых баз.

Порядок и сроки уплаты налога. Налогоплательщики обязаны представить в налоговые органы по месту своего учета соответствующую налоговую декларацию в срок не позднее 20-го числа месяца, следующего за истекшим налоговым периодом. Сумма налога, подлежащая уплате в бюджет, исчисляется по итогам каждого налогового периода, как уменьшенная на сумму налоговых вычетов. Уплата НДС производится по месту учета налогоплательщика в налоговых органах не позднее срока подачи декларации. В случае, если по итогам налогового периода сумма налоговых вычетов превышает общую сумму НДС, полученная разница подлежит возмещению (зачету или возврату) налогоплательщику. Возврат НДС довольно частое явление в горнодобывающих отраслях - при невзимании налога добычи драгоценных металлов, при нулевой ставке налога в случае экспорте нефти, природного газа, руд и других товарных продуктов.

Сбор НДС в 2005 году составил 1 025,6 млрд руб. или 20,0% от сборов в федеральный бюджет.

7.6.2 Акцизы

Акцизы, как и НДС - федеральные косвенные налоги, выступающие в виде надбавки к цене товаров. Но, в отличие от НДС, акцизы охватывают весьма ограниченный перечень товаров. Можно выделить три условия обложения того или иного товара акцизами. Во-первых, низкая эластичность спроса по цене на данный товар. Во-вторых, высокая эластичность спроса по доходу, почему акцизы часто называют налогами на роскошь. В-третьих, необходимость сокращения потребления социально-вредных товаров (алкогольных и табачных изделий).

Объектами налогообложения признается реализация на территории Российской Федерации подакцизных товаров, поименованных в ст. 181 НК РФ, в операциях с ними, перечисленных в ст. 182 НК РФ. В разное время подакцизными товарами являлись сырье горнодобывающих отраслей (уголь, природный газ и нефть), а в настоящее время подлежат обложению акцизами лишь их продукты передела - автомобильный бензин; дизельное топливо; моторные масла для дизельных и карбюраторных двигателей; прямогонный бензин.

Субъекты обложения акцизами являются организации, индивидуальные предприниматели и лица, признаваемые налогоплательщиками акцизов в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации

Налоговая база определяется отдельно по каждому виду подакцизного товара. Налоговая база при реализации подакцизных товаров в зависимости от установленных в отношении этих товаров налоговых ставок определяется:

· как объем подакцизных товаров в натуральном выражении - для товаров, в отношении которых установлены твердые (специфические) налоговые ставки (в абсолютной сумме на единицу измерения);

· как стоимость реализованных подакцизных товаров без учета акциза, налога на добавленную стоимость - по товарам, в отношении которых установлены адвалорные (в процентах) налоговые ставки.

Налоговым периодом при взимании акцизов признается календарный месяц.

Ставки акцизов подразделяются на: твердые (специфические) в абсолютной сумме на единицу измерения; адвалорные (в процентах от стоимости товара) и комбинированные - сочетание адвалорной и специфической ставки.

Приводим для примера специфические ставки по нефтепродуктам (ст. 193 НК РФ):

· Автомобильный бензин с октановым числом до 80 - 2657 руб. за 1 тонну;

· Автомобильный бензин с иными октановыми числами - 3629 руб. за 1 тонну;

· Дизельное топливо - 1080 руб. за 1 тонну.

· Моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей - 2951 руб. за 1 тонну.

· Прямогонный бензин - 2657 руб. за 1 тонну.

Налоговые льготы осуществятся путем невзимания налога с отдельных операций и налоговых вычетов из налоговой базы.

Не подлежат налогообложению акцизами следующие операции с подакцизными товарами:

· передача подакцизных товаров внутри предприятия для производства других подакцизных товаров (например, при изготовление специальных машинных масел на основе базовых);

· реализация подакцизных товаров, помещенных под таможенный режим экспорта.

Налоговые вычеты из налоговой базы осуществляются в следующих случаях (ст. 200 НК РФ):

· вычеты сумм акциза, предъявленных продавцами и уплаченных налогоплательщиком при приобретении подакцизных товаров в дальнейшем использованных в качестве сырья для производства подакцизных товаров.

· вычеты также суммы акциза, уплаченные налогоплательщиком, в случае возврата покупателем подакцизных товаров или отказа от них;

· вычеты сумм авансовых и иных платежей, полученных в счет оплаты предстоящих поставок подакцизных товаров;

· вычеты сумм акциза, начисленные налогоплательщиком, имеющим свидетельство на производство прямогонного бензина, при реализации прямогонного бензина налогоплательщику, имеющему свидетельство на переработку прямогонного бензина;

· вычеты сумм акциза, начисленные при получении прямогонного бензина налогоплательщиком, имеющим свидетельство на переработку прямогонного бензина, при использовании полученного прямогонного бензина самим налогоплательщиком для производства продукции нефтехимии и при передаче прямогонного бензина для производства продукции нефтехимии на давальческой основе.

Порядок исчисления налога. Налогоплательщики самостоятельно осуществляют расчет суммы акцизов, подлежащей уплате в бюджет по итогам каждого налогового периода, путем составления налоговой декларации. Величина акциза определяется как произведение налоговой ставки по соответствующему виду подакцизных товаров на величину исчисленной налоговой базы. Полученные результаты суммируются, и таким образом рассчитывается общая сумма акциза за истекший налоговый период. Сумма акциза, подлежащая уплате налогоплательщиком, осуществляющим операции с подакцизными товарами, определяется по итогам каждого налогового периода как уменьшенная на налоговые вычеты. В случае, если по итогам налогового периода сумма налоговых вычетов превышает сумму акциза, исчисленную по операциям с подакцизными товарами, по итогам налогового периода полученная разница подлежит возмещению (зачету или возврату) налогоплательщику.

Сроки и порядок уплаты акциза при совершении операций с подакцизными товарами. Налогоплательщики обязаны представлять в налоговые органы по месту своего нахождения, а также по месту нахождения каждого своего обособленного подразделения налоговую декларацию за налоговый период в части осуществляемых ими операций, с подакцизными товарами, в срок не позднее 25-го числа месяца, следующего за истекшим налоговым периодом, а налогоплательщики, имеющие свидетельство о регистрации лица, совершающего операции с прямогонным бензином - не позднее 25-го числа третьего месяца, следующего за отчетным. Уплата акциза производится исходя из фактической реализации указанных товаров за истекший налоговый период равными долями не позднее названных сроков подачи декларации. Акциз по подакцизным товарам уплачивается по месту производства таких товаров. В случае операций с прямогонным бензином уплата акциза производится по месту нахождения налогоплательщика.

Сбор акцизов в 2005 году составил 107,0 млрд руб., в т.ч. 56,9 млрд руб. за нефтепродукты.

7.6.3 Таможенные пошлины

Таможенное регулирование внешнего товарооборота Российской Федерации регулируется Таможенным Кодексом РФ N 61-ФЗ от 28 мая 2003 года (с изменениями на 30 октября 2007 года)..Таможенное дело включает меры таможенно-тарифного регулирования при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу. Эти меры включают взимание ввозной и вывозной пошлин, а также таможенных сборов.

Объект налогообложения; субъекты налогообложения; налоговая база; налоговый период; ставка налога; налоговые льготы; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога.

Глава VIII. Ответственность за нарушения в области недропользования

8.1 Административная и уголовная ответственности за нарушения в области недропользования

Ответственность за нарушения в области использования и охраны недр предусмотрена разделом VI Закона РФ «О недрах». В соответствии со ст. 49 указанного Закона, лица, виновные в нарушениях требований горного законодательства несут уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Уголовная ответственность за преступления, связанные с недропользованием, установлена Уголовным кодексом РФ СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.. Основные составы данных уголовных преступлений закреплены в Главе 26 «Экологические преступления», один состав предусмотрен Главой 24 «Преступления против общественной безопасности». К их числу относятся:

Ст. 246. Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ;

Ст. 247. Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов;

Ст. 253. Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации;

Ст. 255. Нарушение правил охраны и использования недр;

Ст. 216. Нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ.

Основным объектом данных преступлений является установленный порядок осуществления отдельных видов деятельности, связанной с пользованием недрами, дополнительным объектом - жизнь и здоровье человека. Все указанные составы преступлений носят материальный характер и предусматривают причинение значительного или существенного ущерба. Субъективная сторона характеризуется умышленной формой вины (прямой или косвенный умысел), в случае причинения вреда жизни и здоровью человека возможна смешанная форма вины (умысел на причинение вреда основному объекту и неосторожность по отношению к жизни и здоровью человека). Субъектами данных преступлений являются граждане, признаки должностного лица являются основаниями, отягчающими ответственность.

Порядок привлечения к уголовной ответственности за совершение горных преступлений установлен Уголовно-процессуальным кодексом РФ СЗ РФ. 2001. № 52 (часть I). Ст. 4921., привлечение к ответственности и назначение наказания за уголовные преступления осуществляется судом.

Основные составы административных горных правонарушений установлены Кодексом об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ) СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 1.. Глава 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности», Глава 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» и Глава 9 «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике» устанавливают ответственность за:

- пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) (ст. 7.3.)

- самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4.);

- самовольную добычу янтаря (ст. 7.5.);

- уклонение от безвозмездной передачи копий геодезических или картографических материалов и данных в государственный картографо-геодезический фонд Российской Федерации (ст. 7.25.);

- утрату материалов и данных государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации (ст. 7.26.);

- невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст.8.7.);

- нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов (ст. 8.9.);

- нарушение требований по рациональному использованию недр (ст. 8.10.);

- нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр (ст. 8.11.);

- нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации правил (стандартов, норм) или условий лицензии (ст. 8.17.);

- нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 8.18);

- нарушение правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации (8.19.);

- незаконную передачу минеральных и (или) живых ресурсов на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 8.20.);

- нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (ст. 9.1.);

- нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию (ст. 9.5.).

Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться иные составы административных правонарушений в области недропользования.

Субъектами данных правонарушений могут являться граждане, должностные и юридические лица. Основным видом наказания за административные горные правонарушения является штраф В соответствии со ст. 3.5. КоАП РФ, административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышающем пяти тысяч рублей; для должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей; для юридических лиц - одного миллиона рублей, или может выражаться в величине, кратной:

1) стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения;

2) сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо сумме валютной выручки, не проданной в установленном порядке, либо сумме денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо сумме денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию, либо сумме неуплаченного административного штрафа;

3) сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товара (работы, услуги) в предшествующем календарном году., также предусмотрена конфискация орудий и средств совершения правонарушения, приостановление деятельности на срок до 90 суток. Порядок привлечения к ответственности, а так же государственные органы, уполномоченные на применение мер административной ответственности, установлены КоАП РФ.

8.2 Имущественная ответственность за нарушения в области недропользования

Основные положения о имущественной ответственности за нарушения в области недропользования установлены Законом РФ «О недрах», а так же гражданским законодательством Российской Федерации. В соответствии со ст. 51 Закона РФ «О недрах», вред, причиненный недропользователю в результате деятельности предприятий, учреждений, организаций, органов государственной власти, должностных лиц и граждан, виновных в нарушении естественных свойств недр или создании условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами, подлежит возмещению за счет собственных средств предприятий, учреждений, организаций, граждан, средств соответствующих бюджетов. Доказывание наличия убытков, а так же определение их размеров, осуществляется недропользователями самостоятельно.

Вред, причиненный государству в результате деятельности пользователя недр, виновного в выборочной отработке богатых участков месторождений полезных ископаемых, а также иных действиях, которые привели к порче месторождения или созданию условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами, подлежит возмещению за счет собственных средств пользователя недр. Подлежит возмещению также вред, причиненный государству в случае, если участок недр не передан в пользование. Определение размера причиненного вреда производится по методикам и нормативам, утвержденным в установленном порядке, либо на основе соответствующей проектной документации восстановительных работ, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния недр с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Целями имущественной ответственности являются восстановление имущественных прав, нарушенных незаконными действиями, и компенсация причинённых данным нарушением убытков Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (ст. 15 ГК РФ).. Гражданский Кодекс РФ в главе 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» закрепил следующие принципы имущественной ответственности:

1. Вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

2. Юридическое лицо либо гражданин возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей.

3. Юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.; осуществление строительной и иной, связанной с нею деятельности и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, вне зависимости от вины.

4. За причинение вреда, причинённого в результате действий двух и более лиц, устанавливается солидарная или долевая ответственность.

Возмещение вреда производится добровольно или в судебном порядке. Исковые требования предъявляются в суд или арбитражный суд в соответствии с правилами, установленными гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательством. Денежная форма возмещения вреда по соглашению заинтересованных сторон может быть заменена на обязанность по восстановлению нарушенных прав в натуре. Иски о компенсации вреда, причинённого нарушением горного законодательства, могут быть предъявлены в течении трёх лет.

Последствием совершения горных правонарушений может являться причинение вреда окружающей среде (экологического вреда). Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. под экологическим вредом понимает негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Формами экологического вреда являются:

- загрязнение окружающей среды - поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду;

- истощение природных ресурсов;

- разрушение окружающей среды - глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.

Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение двадцати лет.

Вопросы для самоконтроля

1) Какие виды ответственности предусмотрены действующим законодательством за нарушение порядка недропользования?

2) Что является объектом уголовных преступлений, связанных с недропользованием?

3) Определите форму вины при совершении уголовных преступлений, связанных с недропользованием.

4) Назовите критерии разграничения уголовных преступлений и административных правонарушений, связанных с недропользованием.

5) Перечислите принципы имущественной ответственности за ущерб, причинённый недропользователем.

6) Назовите формы экологического вреда.

7) В каком порядке определяется размер вреда, причинённого окружающей среде нарушением порядка недропользования?

Часть особенная

Глава IX. Правовое регулирование добычи нефти и газа

9.1 Основы государственной политики в области развития нефтегазового комплекса

Россия располагает значительными запасами энергетических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой развития экономики, инструментом проведения внутренней и внешней политики. Роль страны на мировых энергетических рынках во многом определяет ее геополитическое влияние. В то же время, вопросы обеспечения энергетической безопасности Энергетическая безопасность - это состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства, экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению. Российской Федерации в целом и бесперебойного энергоснабжения отдельных её регионов являются приоритетными в деятельности Правительства Российской Федерации. Для комплексного решения данных задач, Правительством Российской Федерации была разработана и утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2020 года Утв. Распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 1234-р // СЗ РФ. 2003. № 36. Ст. 3531..

Для обеспечения энергетической безопасности необходимо решение двух первоочередных проблем. Во-первых, необходимо осуществить модернизацию во многом устаревшей морально и изношенной физически технологической базы топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и обеспечить воспроизводство его вырабатываемой ресурсной базы. Предусматривается, что из-за ограниченности инвестиций (кроме нефтяной отрасли) будет осуществляться в первую очередь технологическая модернизация существующих производственных мощностей (с учетом продления сроков их службы), а в дальнейшем - их коренная реконструкция и создание новых мощностей с использованием лучших отечественных и соответствующих российским условиям зарубежных технологий. Во-вторых, потребуется изменение структуры потребления и размещения производства топливно-энергетических ресурсов. Необходимо увеличить долю потребления атомной и гидроэнергии, угольной продукции и использования возобновляемых источников, а также рассредоточение из Западной Сибири по другим регионам страны (Восточная Сибирь и Дальний Восток, Европейский Север и Прикаспийский регион) добычи углеводородов.

Организация воспроизводства ресурсной базы ТЭК производится в плановом порядке. Программы и условия лицензирования недр в Российской Федерации на период до 2020 года, исходя из намечаемых уровней добычи топлива, должны обеспечивать расширенное воспроизводство минерально-сырьевой базы: прирост запасов нефти в количестве 7,5 - 10 млрд. т и газа в количестве 11,2 - 18,8 трлн. куб. м. При этом вероятные запасы и ресурсы распределенного фонда недр в основных районах добычи нефти и газа (Поволжье и Западная Сибирь) могут обеспечить воспроизводство минерально-сырьевой базы в ближайшие 10 - 15 лет не более чем на 30 - 40 процентов, а остальные запасы должны быть приращены за счет разведки и освоения новых территорий и акваторий России. Для реализации программы расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы необходима активная политика в области лицензирования недр.

Стратегическими целями развития нефтяного и газового комплекса являются:

стабильное, бесперебойное и экономически эффективное удовлетворение внутреннего и внешнего спроса на нефть, газ и продукты их переработки;

развитие единой системы газоснабжения и транспортировки нефти и её расширение на восток России, усиление на этой основе интеграции регионов страны;

совершенствование организационной структуры газовой отрасли с целью повышения экономических результатов её деятельности и формирования либерализованного рынка газа;

обеспечение стабильно высоких поступлений в доход консолидированного бюджета;

обеспечение политических интересов России в мире;

формирование устойчивого платежеспособного спроса на продукцию сопряженных отраслей российской экономики (обрабатывающей промышленности, сферы услуг, транспорта и т.п.).

Для достижения этих целей необходимо обеспечить:

рациональное использование разведанных запасов нефти и газа, обеспечение расширенного воспроизводства сырьевой базы нефтегазодобывающей промышленности;

ресурсо- и энергосбережение, сокращение потерь на всех стадиях технологического процесса при подготовке запасов, добыче, транспорте и переработке нефти и газа;

углубление переработки нефти, комплексное извлечение и использование всех ценных попутных и растворенных компонентов нефти и газа;

формирование и развитие новых крупных центров добычи нефти и газа, в первую очередь в восточных районах России и на шельфе арктических и дальневосточных морей;

развитие транспортной инфраструктуры комплекса для повышения эффективности экспорта газа, нефти и нефтепродуктов, её диверсификация по направлениям, способам и маршрутам поставок на внутренние и внешние рынки; своевременное формирование транспортных систем в новых нефтегазодобывающих регионах;

развитие газоперерабатывающей и гелиевой промышленности;

расширение присутствия российских нефтяных компаний на зарубежных рынках, их участие в производственных, транспортных и сбытовых активах за рубежом.

Исходя из современного и прогнозируемого качества сырьевой базы нефтяной и газовой отрасли необходимы:

значительная интенсификация геологоразведочных работ, чтобы обеспечить необходимый прирост добычи из не открытых пока месторождений. Государственная программа лицензирования недр должна с учетом вероятных рисков обеспечить достижение необходимых для устойчивого развития отрасли уровней геологоразведочных работ и объемов инвестиций в них;

совершенствование технологий добычи нефти и газа в целях более полного извлечения углеводородов и увеличения уровней текущей добычи разрабатываемых месторождений;

реализация технологии повышения эффективности создания и эксплуатации подземных хранилищ газа;

разработка технологий использования газа на нетопливные нужды.

Действующими государственными программами предусмотрено проведение комплекса работ по освоению и разработке разведанных месторождений нефти и газа, а так же установлены плановые показатели производства эксплуатационного и разведочного бурения и производства ремонтных работ на простаивающих скважинах См., например: Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. № 796 «О федеральной целевой программе "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года» (СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4621); Приказ МПР РФ от 8 июня 2005 г. № 160 «Об утверждении долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья» (текст приказа официально опубликован не был); Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования (утв. распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2003 г. № 494-р) (СЗ РФ. 2003. № 17. Ст. 1637) и др..

Так же в рамках Энергетическая стратегия России на период до 2020 года предусмотрено развитие альтернативных источников энергии, в том числе атомной энергетики и использование возобновляемых ресурсов. Данным документом установлены и плановые показатели развития ТЭК к 2020 году по основным секторам.

9.2 Правовое регулирование добычи нефти и газа

Специфика правового регулирования добычи нефти и газа обусловлена тем фактом, что нефть и природный газ отнесены к перечню основных видов стратегического минерального сырья Распоряжение Правительства РФ от 16 января 1996 г. № 50-р // СЗ РФ, 1996. № 4. Ст.390.. Особенности правового регулирования разведки, добычи и использования газа закреплены Федеральным законом от 31 марта 1999 г. «О газоснабжении в Российской Федерации» СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667., особенности правового регулирования разведки и добычи нефти закреплены на уровне подзаконных нормативных правовых актов. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 31 марта 1999 г. «О газоснабжении в Российской Федерации», в целях обеспечения единого подхода к решению вопросов, касающихся газоснабжения в Российской Федерации, со стороны органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также организаций, осуществляющих газоснабжение в Российской Федерации, устанавливаются следующие принципы государственной политики в данной области:

1. государственная поддержка развития газоснабжения в целях улучшения социально-экономических условий жизни населения, обеспечения технического прогресса и создания условий для развития экономики Российской Федерации с учетом промышленной и экологической безопасности;

2. государственное регулирование рационального использования запасов газа, особенно запасов газа, имеющих стратегическое значение;

3. повышение уровня газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, на основе формирования и реализации соответствующих федеральной, межрегиональных и региональных программ газификации;

4. определение основ ценовой политики в отношении газа;

5. создание условий для широкого использования газа в качестве моторного топлива и сырья для химической промышленности Российской Федерации;

6. обеспечение надежной сырьевой базы добычи газа;

7. обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации.

Месторождения газа, имеющие стратегическое значение для газоснабжения в Российской Федерации, относятся к объектам федерального значения. Обоснование необходимости отнесения месторождения газа к объектам федерального значения, а также предложение о его отнесении к таким объектам вносится на рассмотрение Правительства Российской Федерации федеральным органом управления государственным фондом недр. Отнесение месторождения газа к объектам федерального значения осуществляется Правительством Российской Федерации по согласованию с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено месторождение газа. В целях обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации часть месторождений газа федерального значения, эксплуатация которых отнесена на последующий период, может быть включена в федеральный фонд резервных месторождений газа решением Правительства Российской Федерации. Федеральный фонд резервных месторождений газа формируется из числа открытых и разведанных месторождений газа, для которых лицензии на добычу газа не выданы По всей видимости, законодатель имеет в виду лицензию на право пользования участком недр, предусмотренную Законом РФ «О недрах». Для предупреждения возможных недоразумений, необходимо уточнить текст ст. 11 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» в соответствии с существующей терминологией.. При включении в федеральный фонд резервных месторождений газа месторождения, поиск и разведка которого произведены недропользователем за счет собственных средств, данному недропользователю выплачивается компенсация за счёт федерального бюджета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации Федеральный закон от 31 марта 1999 г. «О газоснабжении в Российской Федерации» не содержит правовых механизмов по отнесению месторождений газа к объектам федерального значения и включению в федеральный фонд резервных месторождений газа, а даёт ссылку на Закон РФ «О недрах». В соответствии со ст. 2.1. Закона РФ «О недрах», порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами. Таким образом, оба закона содержат бланкетные правовые нормы, что создаёт ситуацию пробела в праве..

Решение о вводе в эксплуатацию месторождения газа из федерального фонда резервных месторождений газа принимается Правительством Российской Федерации. В целях обеспечения надежного газоснабжения в Российской Федерации Правительство может без проведения конкурса принять решение о передаче месторождения газа федерального значения в эксплуатацию организации, осуществившей за счет собственных средств поиск и разведку указанного месторождения, организации - собственнику Единой системы газоснабжения или организации - собственнику региональной системы газоснабжения. Решение о передаче в эксплуатацию месторождения газа федерального значения может быть принято на основании конкурса. Организации, которой передано месторождение газа федерального значения в эксплуатацию, предоставляется лицензия, оформленная в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Проведение работ по поиску и оценке месторождений нефти и газа допускается после оформления в установленном законом порядке горного отвода. При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения нефти, газа или теплоэнергетических вод, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр. Порядок проведения геологоразведочных работ по поиску и оценке месторождений нефти и газа установлен Временным положением об этапах и стадиях геологоразведочных работ на нефть и газ Утв. Приказом МПР РФ от 7 февраля 2001 г. № 126 «Об утверждении Временных положения и классификаций» // «Природно - ресурсные ведомости». Июнь 2001 г. № 23. . Работы по поиску месторождений нефти и газа осуществляются по проектам, которые составляются и утверждаются в соответствии с действующими инструкциями и нормативными документами. В зависимости от стоящих перед ними задач, данные работы включают региональный, поисково-оценочный и разведочный этапы. В рамках каждого этапа выделяются отдельные стадии.

Целью региональных геолого-геофизических работ является изучение основных закономерностей геологического строения слабо исследованных территорий, оценка перспектив их нефтегазоносности и определение первоочередных районов для постановки поисковых работ на нефть и газ на конкретных объектах. Региональный этап изучения недр предшествует поисково-оценочному этапу и проводится до тех пор, пока существуют благоприятные предпосылки для обнаружения новых перспективных комплексов на неосвоенных глубинах и зон нефтегазонакопления в слабоизученных районах. В пределах нефтегазоносных районов региональные работы могут проводиться одновременно с поисково-оценочными и разведочными работами. Региональный этап разделяется на стадии прогноза нефтегазоносности и оценки зон нефтегазонакопления. На первой стадии обосновываются наиболее перспективные направления дальнейших исследований и проводится выбор первоочередных объектов - нефтегазоперспективных районов и зон, перспективных комплексов. Итогом второй стадии регионального этапа является отчёт о геологических результатах и оценке ресурсов, который обосновывает выбор районов и устанавливает очередность проведения на них поисковых работ.

Целью поисково-оценочных работ является обнаружение новых месторождений нефти и газа или новых залежей на ранее открытых месторождениях и оценка их запасов. Поисково-оценочный этап разделяется на стадии: выявления объектов поискового бурения, подготовки объектов к поисковому бурению, поиска и оценки месторождений (залежей). В отдельных случаях при оценке месторождений с целью уточнения промысловых характеристик проводится опытная эксплуатация пробуренных в рамках данной стадии единичных скважин. Опытная эксплуатация проводится по индивидуальным проектам, в которых определяются сроки проведения и максимальные объемы отбора нефти и газа. По результатам работ на стадии поиска и оценки месторождений (залежей) проводится систематизация геолого-геофизических материалов и составляется отчет о результатах поисково-оценочных работ. В случае открытия месторождения (залежи) проводится подсчет геологических и извлекаемых запасов углеводородов, а также сопутствующих компонентов в соответствии с действующими нормативными документами.

Целью разведочного этапа является изучение характеристик месторождений нефти и газа, обеспечивающих составление технологической схемы их разработки (проекта опытно-промышленной эксплуатации), а также уточнение промысловых характеристик эксплуатационных объектов в процессе разработки. При оценке запасов нефти, газа, конденсата и содержащихся в них имеющих промышленное значение компонентов подсчитываются и учитываются:

- геологические запасы - количество нефти, газа, конденсата, находящееся в недрах;

- извлекаемые запасы - часть геологических запасов, извлечение которых из недр на дату подсчета запасов экономически эффективно в условиях конкурентного рынка при рациональном использовании современных технических средств и технологии добычи с учетом соблюдения требований по охране недр и окружающей среды.

Месторождения нефти и газа по величине извлекаемых запасов нефти и геологических запасов газа подразделяются на:

- уникальные - более 300 млн. т нефти или 500 млрд. м3 газа;

- крупные - от 60 до 300 млн. т нефти или от 75 до 500 млрд. м3 газа;

- средние - от 15 до 60 млн. т нефти или от 40 до 75 млрд. м3 газа;

- мелкие - менее 15 млн. т нефти или 40 млрд. м3 газа Данная классификация месторождений нефти и газа применяется до 1 января 2009 года. После указанной даты вводится в силу новая классификация, предусматривающая деление месторождений на 5 групп:

1) уникальные - более 300 млн. т. нефти или 500 млрд. м3 газа;

2) крупные - от 30 до 300 млн. т. нефти или от 30 до 500 млрд. м3 газа;

3) средние - от 3 до 30 млн. т. нефти или от 3 до 30 млрд. м3 газа;

4) мелкие - от 1 до 3 млн. т. нефти или от 1 до 3 млрд. м3 газа;

5) очень мелкие - менее 1 млн. т. нефти, менее 1 млрд. м3 газа.

Новая классификация месторождений нефти и газа утверждена Приказом МПР РФ от 1 ноября 2005 г. № 298 «Об утверждении Классификации запасов и прогнозных ресурсов нефти и горючих газов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 9 января 2006 г. № 2..

Поиски и освоение месторождений нефти, газа, термальных источников энергии осуществляются по проектам разведки, обустройства, разработки месторождений, включающим проектные решения и мероприятия по обеспечению промышленной безопасности, охране труда, недр и окружающей среды Основные требования промышленной безопасности, охраны труда, недр и окружающей среды при освоении и разработке месторождений нефти и газа закреплены Постановлением Госгортехнадзора РФ от 5 июня 2003 г. № 56 «Об утверждении Правил безопасности в нефтяной и газовой промышленности». Текст постановления официально опубликован не был. Правилам безопасности в нефтяной и газовой промышленности, утвержденным настоящим постановлением, присвоен шифр ПБ 08-624-03 3.3. Требования к проектированию обустройства нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений.. На их основании разрабатываются рабочие проекты на строительство скважин (индивидуальные или групповые), которые должны обеспечивать безаварийную проводку ствола, безопасность труда в процессе строительства скважин, их надежность и противоаварийную устойчивость при последующей эксплуатации в качестве опасных производственных объектов. Разработка проектов осуществляется специализированными организациями, имеющими соответствующую лицензию, на основании задания на проектирование, которое выдается недропользователем (заказчиком). В проектной документации должны предусматриваться решения, соответствующие передовому отечественному и зарубежному уровню промышленной безопасности, в том числе обоснованные и достаточные решения, учитывающие особо сложные геологические и гидрогеологические условия строительства, сейсмичность, оползневые и другие явления. Проект должен предусматривать мероприятия по предупреждению аварий и локализации их последствий, как на самом проектируемом объекте, так и в результате аварий на других объектах в районе его размещения. При разработке мероприятий учитываются источники опасности, факторы риска, условия возникновения аварий и их сценарии, численность и размещение производственного персонала. Проект должен обеспечить безопасность для жизни и здоровья пребывания людей в пределах зон вредного влияния работ, наиболее полное, комплексное и безопасное извлечение запасов полезных ископаемых, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений от вредного влияния проводимых работ. Разработанная проектная документация подлежит экспертизе промышленной безопасности и утверждается заказчиком.

Работы по строительству скважин могут быть начаты после инженерного обустройства месторождения при выполнении следующих условий:

- наличие проектно-сметной документации, разработанной и утвержденной в установленном порядке;

- наличие транспортных магистралей, дорог, обеспечивающих круглогодичное сообщение с базами материально-технического обеспечения и местами дислокации производственных служб организации;

- наличие согласования трасс транспортировки бурового оборудования, в т.ч. в местах пересечения трасс с ЛЭП, железными дорогами, магистральными трубопроводами и т.п.;

- наличие акта выноса местоположения скважины на местность;

- заключении договоров на производство работ с подрядчиками (субподрядчиками), службами противофонтанной безопасности.

Для обеспечения строительства опасного производственного объекта заказчик передает подрядчику утвержденную проектную документацию, назначает технический надзор за проведением строительно-монтажных работ, проверяет наличие необходимых разрешительных документов у исполнителей работ, поставщиков оборудования и материалов. Проектная организация осуществляет авторский надзор за соблюдением проекта в процессе строительства. Приёмка-сдача выполненных работ производится приёмочной комиссией в установленном законом порядке. Принятые объекты подлежат регистрации в качестве опасных производственных объектов.

Организации, эксплуатирующие месторождения нефти и газа обязаны:

1. выполнять требования промышленной безопасности, установленные к эксплуатации объектов нормативными техническими документами;

2. допускать к работе на опасном производственном объекте работников соответствующей квалификации и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе;

3. иметь в наличии и обеспечить функционирование необходимых приборов и систем контроля производственных процессов;

4. обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности, проводить диагностику, испытание, освидетельствование сооружений и технических устройств в установленном порядке;

5. организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности;

6. создавать и поддерживать в надлежащем состоянии системы наблюдения, оповещения, связи и поддержки действий в случае аварии;

7. осуществлять другие действия и мероприятия по обеспечению промышленной безопасности, установленные действующим законодательством.

Для обеспечения требований промышленной безопасности при добыче нефти и газа органами государственного горного надзора были разработаны и утверждены правила безопасности при проведении отдельных видов работ или эксплуатации промышленного оборудования Основными нормативными документами, закрепляющими требования промышленной безопасности при добыче нефти и газа, являются: Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 23 апреля 2007 г. № 279 «Об утверждении Методических указаний о порядке обследования организаций, производящих работы по текущему, капитальному ремонту и реконструкции скважин»; Постановление Госгортехнадзора РФ от 10 июня 2003 г. № 84 «Об утверждении Правил устройства, монтажа и безопасной эксплуатации взрывозащищенных вентиляторов»; Постановление Госгортехнадзора РФ от 10 июня 2003 г. № 83 «Об утверждении Правил безопасной эксплуатации факельных систем»; Постановление Госгортехнадзора РФ от 9 июня 2003 г. № 76 «Об утверждении Правил устройства вертикальных цилиндрических стальных резервуаров для нефти и нефтепродуктов»; Постановление Госгортехнадзора РФ от 5 июня 2003 г. № 58 «Об утверждении Правил безопасности при разведке и разработке нефтяных и газовых месторождений на континентальном шельфе»; Постановление Госгортехнадзора РФ от 5 июня 2003 г. № 56 «Об утверждении Правил безопасности в нефтяной и газовой промышленности»; Постановление Госгортехнадзора РФ от 29 мая 2003 г. № 44 «Об утверждении Правил промышленной безопасности для нефтеперерабатывающих производств»; Постановление Госгортехнадзора РФ от 20 мая 2003 г. № 33 «Об утверждении Правил промышленной безопасности нефтебаз и складов нефтепродуктов»; Постановление Госгортехнадзора РФ от 4 февраля 2002 г. № 8 «Об утверждении Правил промышленной безопасности при освоении месторождений нефти на площадях залегания калийных солей»; Постановление Госгортехнадзора РФ от 6 июня 2003 г. № 73 «Об утверждении «Инструкции по производству маркшейдерских работ».. Для контроля за состоянием нефтяных и газовых скважинах проводятся специальные геофизические работы. Данные работы должны проводиться в объеме и с периодичностью, предусмотренными геолого-техническим нарядом на строительство скважины, планом проведения ремонтно-восстановительных работ и мероприятиями по контролю за разработкой пластов, состоянием и эксплуатацией скважин и скважинного оборудования. Проведение геофизических работ обеспечивается специализированными организациями.