Антикоррупционная деятельность государства: проблемы и перспективы развития

Провозглашая идею независимости, Казахстан высшими ценностями государства признает человека, его жизнь, права и свободы (статья 1 Конституции РК). В соответствии с конституционными положениями, в аналогичном контексте строит свои задачи и законодательство об административных правонарушениях.

Вместе с тем, обеспечивая защиту прав, свобод человека и гражданина, законодательство об административных правонарушениях ставит и другую задачу, направленную на то, чтобы каждый человек и гражданин Республики Казахстан, сознательно выполняя свои конституционные обязанности, также нес и ответственность за неправомерные действия. Мысль о неотвратимости наказания за любые посягательства на общественный правопорядок, порядок государственного управления, а также на права и свободы человека должна глубоко укорениться в сознании каждого гражданина Республики Казахстан.

Понятие и значение правонарушения в социальной жизни государства имеет важное значение, так как степень правонарушаемости и ее распространенность во многом определяют благополучие государства, действенность проводимых государством мер по ликвидации данного асоциального явления, характеризует систему государственных органов, компетенция которых определяется противостоянием данному негативному явлению.

Современный научный уровень знания последовательно связывает мотивы поведения с интересами, определяя последние как объективные или субъективные потребности в жизнедеятельности субъектов права [81, с. 458]. Различают личные, общественные, государственные, национальные и иные интересы.

У физических лиц интерес всегда формирует те или иные личностные установки - предрасположенности, штампы, ценностные ориентиры, цели, способы их достижения и иные сознательные и эмоциональные стороны поведения, знать и учитывать которые особенно важно при правоприменении. Поэтому, анализируя понятие правонарушения, в первую очередь необходимо выделить, что это противоправное поведение человека, то есть это действие (или бездействие), нарушающее запреты и не исполняющие обязанности, установленные нормой права.

Таким образом, правонарушение - это социальный и юридический антипод правомерного поведения, где социальные и юридические признаки противоположны. Поэтому правонарушение, являясь разновидностью антисоциального, противоправного поведения, которое противоречит и приносит вред правам и интересам граждан и общества в целом, затрудняет и дезорганизует развитие общественных отношений [82, с. 258].

Административным правонарушением по действующему законодательству признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического или юридического лица, за которое предусмотрена административная ответственность (статья 28 КРКоАП) [59].

Административное правонарушение как основание юридической ответственности характеризуется четырьмя элементами, в совокупности образующими состав правонарушения: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Объект административного правонарушения - это область общественных отношений, регулируемых и охраняемых правом, в которой произошло деяние и (или) которой этим деянием причинен вред. Структурно такие отношения условно подразделяются на группы, соответствующих главам 9-1-30 Особенной части КРКоАП [59]. Следует иметь в виду, что любое правонарушение, даже если оно и не возымело осязаемых вредных последствий, приносит вред правопорядку, причиняя урон общественному правосознанию, внося беспорядок в урегулированные правом отношения [83, с. 306].

Объективная сторона правонарушения характеризует деяние, раскрывая способ (группой, с применением оружия, специальных технических средств, систематический, повторно), а также обстоятельства (во время эпидемий, в военное время, во время стихийных бедствий) его совершения.

Для ряда составов административных правонарушений достаточно только совершения деяния, даже если оно не повлекло последствий, например, превышение водителем установленной скорости движения или проезд на запрещающий сигнал светофора и т.п. Однако если это деяние повлекло за собой вредные последствия, то ответственность за него либо усиливается, либо осуществляется по другому составу, предусматривающему более строгую ответственность.

Другие составы правонарушений включают определение последствий деяния и, соответственно, предполагают установление причинной связи деяния и наступивших последствий. Например, нарушение правил дорожного движения пешеходом, повлекшее повреждение транспортных средств, нарушение правил охраны труда, ставшее причиной производственных травм и т.п.

Субъектом правонарушения является физическое или юридическое лицо, виновным действием (бездействием) которого причинен вред потерпевшему или общегосударственным интересам.

С понятием субъекта административного правонарушения КРКоАП связывает наличие определенных юридических признаков:

а) определенного законом возраста;

б) вменяемости физического лица;

в) специальных признаков субъекта, квалифицирующих административную ответственность либо исключающих применение административных санкций [84, с. 293].

Ответственность за совершение административных правонарушений наступает при достижении лицом к моменту совершения деяния шестнадцатилетнего возраста (статья 32 КРКоАП). В то же время субъект административного правонарушения должен быть вменяемым. Невменяемость означает состояние лица, при котором оно не могло осознавать фактический характер и опасность своих действий (бездействия) или руководить ими вследствие хронического психического заболевания, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики (статья 33 КРКоАП) [59].

Одновременно при определении субъекта административного правонарушения необходимо учитывать наличие специальных признаков.

Один из таких специальных признаков определяется статусом лица, совершившего административное правонарушение. Санкции многих составов административных проступков предусматривают применение более жестких мер в тех случаях, если правонарушитель является должностным лицом.

Должностные лица подлежат административной ответственности за административное правонарушение, связанное с несоблюдением установленных правил в сфере охраны управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение которых входит в их служебные обязанности.

Административная ответственность применяется органами или должностными лицами, с которыми нарушитель не связан отношениями подчинения по работе или службе. В отдельных случаях правонарушение может содержать одновременно признаки дисциплинарного и административного проступка и влечет, соответственно, два вида ответственности. Например, нарушение должностным лицом правил по охране труда и законодательства о труде может вызвать применение к нему мер со стороны руководства (дисциплинарная ответственность) и наложение денежного штрафа государственным инспектором труда (административная ответственность).

В соответствии со ст. 28 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» неисполнение и ненадлежащее исполнение государственными служащими возложенных на них обязанностей, или превышение должностных полномочий, а также нарушение государственной и трудовой дисциплины, а равно несоблюдение установленных законодательством ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе, на государственного служащего могут быть наложены дисциплинарные взыскания [32]. Кроме того, государственные служащие в случае совершения ими преступления и иных правонарушений несут соответственно уголовную, административную и материальную ответственность на основаниях и в порядке, установленных законодательством.

Дисциплинарная ответственность - это применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке. Однако характер профессиональной деятельности государственных служащих предопределяет и некоторые особенности регулирования их ответственности. Например, в ряде случаев для них установлена повышенная ответственность, соразмерность ответственности замещаемой должности, санкции, которые могут быть применены только в отношении служащего.

Вместе с тем, законодательством предусмотрены и такие случаи, когда отдельные категории государственных служащих подлежат дисциплинарной ответственности за поступки, имевшие место и не при исполнении служебных обязанностей, если эти поступки несовместимы с достоинством и назначением государственных служащих ввиду особого характера выполняемых ими обязанностей.

Согласно Закону РК «О государственной службе», видами дисциплинарных взысканий являются: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и увольнение.

Дисциплинарное взыскание налагается органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность. Это правило обусловлено характером взысканий: в частности, право предупреждать о неполном служебном соответствии и решать вопрос об увольнении предоставляется тем органам и руководителям, которым принадлежит право назначения на должность.

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Эта мера также применяется распоряжением руководителя, имеющего право назначать служащего на должность.

Порядок проведения служебных расследований, применения и обжалования дисциплинарных взысканий определяется законодательством. На этот счет применяются нормы трудового законодательства, а в отношении военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, финансовой полиции - Дисциплинарный Устав Вооруженных Сил, а также соответствующие положения о прохождении службы.

Для государственных служащих установлена также материальная ответственность. Она выполняет правовосстановительную функцию и наступает за должностной проступок, который причинил материальный ущерб государственной организации. Под этим видом юридической ответственности понимается установленная для правонарушителей государственными органами обязанность полностью или частично возместить в денежной форме ущерб, причиненный государству или частному лицу, организации. Ущерб в данном случае связывается с реальным уменьшением стоимости или полезности тех или иных ценностей, с полной или частичной утратой их пригодности. В зависимости от этого законодательство различает два вида материальной ответственности - ограниченную, при которой возмещение ущерба ограничено заранее установленным пределом, и полную, при которой ущерб подлежит возмещению в полном объеме. Следует отметить, что к материальной ответственности виновные привлекаются администрацией либо по ее иску к государственному служащему - судом.

Должностная и административная деликтоспособность является способностью должностных лиц претерпевать меры административной ответственности, указанных в законе, за виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них или на организацию, за деятельность которой они ответственны, законом или основанными на законе актами органов власти и управления, внешних юридических обязанностей, причиняющих вред безопасности личности, общества и государства [85, с. 14].

Согласно примечанию статьи 34 КРКоАП, под должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях [59].

В настоящее время возникла необходимость в законодательном установлении двух понятий, разделяющих две категории должностных лиц:

1) публичное должностное лицо (должностное лицо, работающее в органах государственного управления, наделенное внешними властными полномочиями и исполняющее функции публичного характера);

2) обычное должностное лицо - лицо, выполняющее управленческие функции в других организациях, не являющихся органами государственного управления.

Первое из этих понятий полностью соответствует определению должностного лица, данному в Законе Республики Казахстан «О государственной службе».

Совокупность же публичных и обычных должностных лиц и образует тот расширенный круг субъектов, который КоАП Республики Казахстан, Уголовный кодекс Республики Казахстан и Закон РК «О борьбе с коррупцией» относят к должностным лицам. Внесение таких небольших корректировок в названные законодательные акты, как нам кажется, устранило бы имеющиеся коллизии между законодательством о государственной службе и нормативными актами, устанавливающими административную и уголовную ответственность.

Кодек РК об административных правонарушениях, выделяя должностных лиц как специальных субъектов, устанавливает особые моменты привлечения их к административной ответственности.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 35 КоАП Республики Казахстан военнослужащие и находящиеся на военных сборах граждане несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам. В данной статье, например, прокуроры, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, сотрудники финансовой полиции и таможенных органов за административные правонарушения несут ответственность в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в соответствующих органах.

Субъективная сторона административного проступка характеризуется наличием вины в форме умысла и неосторожности. Правонарушение признается совершенным умышлено, если лицо, его совершившее, предвидело его вредные или опасные последствия и желало наступления (прямой умысел) или сознательно допускало наступление этих последствий (косвенный). Правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо предвидело возможность наступления вредных или опасных последствий своего деяния, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение (самонадеянность) либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (небрежность).

Таким образом, административное правонарушение, являясь общественно опасным, противоправным, виновным действием либо бездействием, должно обладать всеми четырьмя элементами, отсутствие хотя бы одного из них освобождает лицо, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности.

В социально-политической жизни используется достаточно широкое понятие ответственности. Чаще всего ответственность рассматривается как «осознанная и воспринятая лицом социальная необходимость инициативного выполнения долга, всей суммы лежащих на лице обязанностей - политических, моральных, правовых и др.» [86, с. 48].

С точки зрения права, юридическая ответственность - это ответственность лица за противоправные действия путем применения к нему предусмотренных законом мер принуждения в установленном для этого процессуальном порядке [87, с. 54].

Под правовым принуждением понимается отрицание воли, подвластное и внешне воздействующее на поведение лица, совершившего правонарушение, с целью подчинения его воли воле властвующего, для исполнения волевых устремлений последнего. В обществе существуют различные виды принуждения. По объекту воздействия различают психическое, материальное, организационное и физическое принуждение [88, с. 12].

По отраслевому критерию, принуждение подразделяют на: государственное, гражданское, уголовное, уголовно-процессуальное, трудовое и административное. Как видно, оно подразделяется в зависимости от того, какой отраслью законодательства установлено принуждение. Одновременно в юридической науке принуждение подразделяют на легальные (правовые) и на нелегальные, не основанные на законе принуждения. Видами нелегального принуждения могут быть агрессия других государств, завоевание, внешнее насилие. Внутри страны источником насилия могут быть преступность, охлократия (власть толпы, самосуд), бандократия (власть полулегальных формирований, например мафии). Также источниками насилия внутри страны нередко могут являться злоупотребление ее властных структур, некомпетентность, халатность должностных лиц, административный произвол (раскулачивание, депортация целых народов, коррумпированность, деятельность ВЧК-ОГПУ-НКВД-КГБ) [89, с. 45].