Антикоррупционная деятельность государства: проблемы и перспективы развития

б) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.

Одновременно там же дается определение должностного лица, как «публичного лица или лица, предоставляющего какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства - участника, в котором данное лицо выполняет такие функции, и как это применяется в уголовном законодательстве этого государства - участника».

Таким образом, в данной Конвенции понятие коррупции ограничивается:

1) уголовно-наказуемым деянием (т.е. в соответствующее понятие не включены гражданско-правовые деликты, дисциплинарные и административные проступки);

2) активным и пассивным подкупом (т.е. соответствующее понятие не включает должностное хищение);

3) подкупом должностных лиц или приравненных к ним категорий лиц, предоставляющих публичные услуги (соответствующее понятие не охватывает граждан - избирателей, которых подкупают во время выборов, и юридических лиц как субъектов пассивного подкупа).

Использование в данном случае столь узкого значения понятия коррупции, на наш взгляд, объясняется двумя обстоятельствами. Первое - рассматриваемая Конвенция посвящена борьбе с транснациональной организованной преступностью, а не с любыми видами правонарушений. Второе - любая попытка установления международных стандартов в борьбе с гражданско-правовыми, дисциплинарными и административно-коррупционными правонарушениями представляет собой трудноразрешимую проблему соединения в одном документе положений, установление которых входит в компетенцию не только государства, но и муниципальных властей, коммерческих организаций и даже отдельных граждан.

Иной подход к решению проблемы нормативного определения понятия коррупции найден Советом Европы, предложившим в 1999 г. для подписания любыми заинтересованными государствами сразу два документа: Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Отсутствие в этих документах нормы - дефиниции, содержащей компактное определение понятия коррупции, компенсируется детальным перечислением форм коррупционного поведения. Изучение этих конвенций позволяет заключить, что и в этом случае за пределами понятия коррупции оказываются соответствующие дисциплинарные и административные проступки, должностное хищение, подкуп избирателей и участников референдума.

Значительно больший круг значений понятия коррупции сегодня используется национальным законодателем. При этом крайне редко встречаются примеры прямого нормативного определения понятию коррупции. В законодательстве государств - участников СНГ такие определения можно встретить в Законе Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» и статье 303 Уголовного кодекса Кыргызской Республики.

Нельзя не заметить, что законодатель Казахстана почти дословно воспроизводит определение понятия коррупции, которое было дано в одном из ранних проектов отклоненного Государственной думой Федерального собрания РФ проекта федерального закона «О борьбе с коррупцией». Попытку же кыргызского законодателя дать определение понятия коррупции как единичного преступления, состоящего в создании коррумпированных связей в высших эшелонах власти, в целом следует признать неудачной, хотя и ориентированной на борьбу с самым опасным проявлением коррупции. Недостаток этой нормы не только в том, что все остальные формы коррумпированного поведения как бы лишаются права называться коррупцией, но и в том, что данная норма не содержит толкования признаков коррупции, которые подлежат выявлению и уголовно-процессуальному закреплению.

Научная дискуссия о сущности и формах коррупции, в которую вовлечены философы, социологи, лингвисты, экономисты, психологи, криминологи, юристы всего постсоветского пространства, не утихла до настоящего времени.

Анализ современных научных определений понятия коррупции показывает, что одна часть специалистов исходит из того, что коррупция - это социально-правовое явление, охватывающее как аморальное, так и противоправные проступки (в том числе преступления).

Другая часть основывается на том, что коррупция - это всегда общественно-опасное явление, состоящее лишь из преступлений (все остальное может рассматриваться в качестве явлений, сопутствующих коррупции или обуславливающих ее).

Третья - ограничивает коррупцию подкупом (иные общественно - вредные или общественно опасные деяния следует рассматривать, по мнению сторонников данной идеи, лишь как правонарушения, связанные с коррупционными).

Четвертая - полагает, что коррупция не ограничивается лишь подкупом и включает должностные хищения.

Российскими криминологами коррупция нередко трактуется как система отношений, основанных на противоправных и иных сделках должностных лиц в ущерб государственным и иным интересам и, одновременно, как один из основных признаков организованной преступности.

Некоторые специалисты до настоящего времени считают ошибочным стремление законодателя к нормативному закреплению понятия коррупции наравне с ее конкретными проявлениями (например, дачей взятки) и аргументирует свою позицию тем, что любые попытки заключить это понятие в жесткие рамки приведут к тому, что часть коррупционных деяний окажется за пределами действия закона.

Коррупция действительно не является лишь категорией права, хотя и имеет нормативное определение. Во всяком случае, за пределами правового запрета будет оставаться большая группа плохо идентифицируемых и, как правило, не подлежащих выявлению и закреплению обычными правовыми средствами аморальных коррупционных проступков.

Примером собственно аморальных коррупционных проступков, по мнению С.В. Максимова, могут служить совершение государственным служащим действий, которые отрицательно влияют на общественное мнение о состоянии законности на государственной службе, хотя прямо и не запрещены тем или иным нормативным правовым актом: присутствие на банкетах, устраиваемых организациями, контроль за деятельностью которых входит в компетенцию данного лица; публичное неделовое общение с людьми, имеющими судимость за корыстные преступления; проживание в апартаментах или пользование автомобилем, стоимость которых несопоставима с размером жалования [24, с.36].

Таким образом, основываясь на выдвинутых положениях о том, что распространению коррупции и образованию коррупционных сообществ способствуют «преступно-правовая взаимосвязь» и «коллективный противоправный интерес», и что коррупция как явление разрушения правовых норм и порядка реализации компетенции государственных органов в законных, общенациональных интересах Республики Казахстан выступает в форме присвоения власти в нарушение Конституции, мы предлагаем под коррупцией понимать нарушение конституционно-правовых и административно-правовых норм в виде присвоения власти должностными лицами государственных органов, осуществляемая посредством использования ими своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей реализации противоправного сговора с физическими и юридическими лицами, заключенного в целях удовлетворения взаимного преступного интереса и поддерживаемого возникающей при этом преступно-правовой взаимозависимостью.

Таким образом, многообразие точек зрения на определение коррупции свидетельствует о сложности этого явления и требует более глубокого и всестороннего его изучения. В этой объемной работе целесообразно было бы сосредоточится на следующих двух аспектах: во-первых, углублении теоретического уровня познания коррупции, а именно, формировании ее категориального аппарата, исследования причин возникновения и факторов, способствующих ее развитию, влиянию на экономическую, социальную и политическую жизнь общества и др.; во-вторых, четком правовом определении коррупции и формировании системы практических мер борьбы с этим явлением. Теоретически возникновение и существование коррупции становится возможным с момента обособления функций управления в общественной или хозяйственной деятельности. Именно в этом случае у должностного лица появляется возможность распоряжаться ресурсами и принимать решения не в интересах общества, государства, фирмы, а исходя из своих личных корыстных побуждений. Исторически это относится ко времени формирования первых классовых обществ и государственных образований в древнейших центрах человеческой цивилизации: Египте, Месопотамии, Индии, Китае в 3 и 2 тысячелетиях до н.э.

Исходя из этого, коррупция, на наш взгляд, в самом общем виде как социально-экономическая категория выражает отношения, складывающиеся между должностными лицами и отдельными членами общества по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью личной выгоды в ущерб третьей стороне (обществу, государству).

Субъектами коррупционных отношений выступают, с одной стороны, должностные лица, с другой стороны - представители легального и нелегального частного сектора.

Объектом коррупции могут являться практически все установленные и охраняемые законом общественные и хозяйственные отношения.

В зависимости от сферы деятельности следует различать следующие виды коррупции:

коррупция в сфере государственного управления;

парламентская коррупция;

коррупция на предприятиях [25, с. 12].

В сфере государственного управления коррупция имеет место потому, что существует возможность государственному служащему распоряжаться государственными ресурсами и принимать решения не в интересах государства и общества, а исходя из своих личных корыстных побуждений. В зависимости от иерархического положения государственных служащих коррупция может подразделяться на верхушечную и низовую:

Первая охватывает высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решения, имеющего высокую цену.

Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан.

Часто заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает действия взяткодателя - это называют «вертикальной коррупцией», она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организационных форм. Большинство специалистов, изучающих коррупцию, относят к ней и покупку голосов избирателей во время выборов. Избиратель обладает по Конституции ресурсом, который называется «властные полномочия». Эти полномочия он делегирует избираемым лицам посредством специфического вида решения - голосования. Избиратель должен принимать это решение, исходя из соображения передачи своих полномочий тому, кто, по его мнению, может представлять его интересы, что является общественно признанной нормой. В случае покупки голосов избиратель и кандидат вступают в сделку, в результате которого избиратель, нарушая упомянутую норму, получает деньги или иные блага, а кандидат, нарушая избирательное законодательство, надеется обрести властный ресурс. Понятно, что это не единственный тип коррупционных действий в политике.

Упомянем о коррупции в негосударственных организациях, наличие которой признается специалистами. Сотрудник организации также может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами: у него также есть возможность незаконного обогащения с помощью действий, нарушающих интересы организации, в пользу второй стороны, получающей от этого свои выгоды. Очевидный пример из нашей жизни - кредиты, получаемые за взятки в коммерческих банках под проекты, цель которых - взять деньги и исчезнуть.

Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика являются следствием общих политических, социальных и экономических проблем страны. Коррупция всегда увеличивается, когда страна находится на стадии модернизации. Казахстан переживает на данном этапе не просто модернизацию, а коренную ломку общественных, государственных и экономических ресурсов. Поэтому не удивительно, что она следует общим закономерностям общественного развития, в том числе и негативным.

К общим проблемам, порождающим коррупцию в странах, находящихся на этапе модернизации и особенно переживающих период от централизованной экономики к рыночной, относятся следующие:

1) трудности преодоления наследства тоталитарного режима - медленный отход власти от общества, способствующие процветанию коррупции;

2) отсутствие эффективного правового механизма регулирования деятельности государственной службы, неспособность государства обеспечить государственным служащим достойное содержание подталкивает и тех, и других к нарушениям, приводящим к массовой низовой коррупции;

3) неизжитая «командная система управления» формирует чувство неуверенности чиновников самого разного уровня, не имея в этих условиях никаких гарантий самосохранения, они также легче поддаются соблазну коррупции;

4) преобразование и обновление фундаментальных основ экономики и экономической практики существенно обгоняют обеспечение борьбы с коррупционными правонарушениями, так как очевидны пробелы и несовершенства законодательств;

5) нежелание гражданского общества участвовать в руководстве государством и произошедший в связи с этим отрыв власти от общества привели к росту коррупционных правонарушений. Демократическое государство в состоянии решить свои проблемы только в кооперации с институтами гражданского общества.

Таким образом, коррупция как деструктивное явление, влекущее разрушения правовых основ и порядка реализации компетенции государственных органов в законных, общенациональных интересах Республики Казахстан, выступает в форме присвоения власти в нарушение конституционных норм.

1.2 Общеправовые проблемы понятия и причинности коррупционных правонарушений в Республике Казахстан

Неотъемлемый компонент любой криминологической характеристики правонарушений - это причины его совершения. Мы полагаем, что показать в полном объеме объективную картину коррупционных правонарушений в настоящее время невозможно, прежде всего, в силу недостатка эмпирического материала, неразработанности методик ее изучения. Изучение причин коррупционных правонарушений не ставилось нами и в числе основных целей, тем не менее, попытаемся обозначить некоторые суждения по этой проблеме.

Проблема причин правонарушений, в том числе и коррупции - центральная и вместе с тем сложная проблема в современной юридической науке. Справедливо рассуждение некоторых авторов о том, что не существует какой-то общей, основной, главной причины преступности, нет единого облика преступности всех времен и народов. Нельзя рассчитывать и на создание какого-либо универсального каталога причин [26, с. 153].

Во все времена и при любом общественном строе основная задача государства - обеспечить социальную защищенность граждан. Только на этой основе можно строить правовое, демократическое государство. Только народ, его творческий и интеллектуальный потенциал, духовная сила обеспечивают стабильность всей государственной системы. Достойный уровень жизни каждого члена общества, его правовая защищенность обеспечивают надежную поддержку руководителям государства в проведении внутренней и внешней политики. Но, если принимать за целевой ориентир, что проводимые реформы должны обеспечить социальную, экономическую и правовую защищенность граждан Казахстана, то это значит, что курс преобразований ни при каких условиях не должен допускать: спада производства; снижения жизненного уровня; снижения социальной обеспеченности; уменьшения бюджетных ассигнований на развитие науки, культуры, образования и здравоохранения, на развитие социальной инфраструктуры.

Однако все это уже произошло, и сейчас, в интересах повышения уровня благосостояния общества, необходимо сделать упор на собственный научно-производственный потенциал, на свои кадры и ресурсы, изменить условия хозяйствования в пользу производителей. Девальвация тенге и постоянный рост внутренних противоречий психологически изматывают большинство населения страны, которое начинает все более безразлично относиться и к очередным экономическим и политическим экспериментам, и к выборам своей собственной власти. При этом, однако, накапливается и внутренний протест, который может реализоваться в самых острых и разрушительных формах.

На причины и условия, способствующие коррупции, на заре борьбы с ней указали и российские ученые. В числе главных причин они видят: 1) недостатки в подборе и расстановке кадров; 2) ненадлежащую постановку учета и контроля; 3) безхозяйственность; 4) проявление бюрократизма и протекционизма и др. Они указывают, в частности, что в 7,8% случаев взяточничеству способствовало нарушение принципа подбора и расстановки кадров, то есть принятие на работу лиц, ранее судимых за совершение корыстных преступлений, не имеющих для занимаемой должности надлежащего образования или специальной подготовки [27, с. 25]. Однако такой набор причин коррупции был характерен для обстановки в обществе десятилетней давности. В нынешней ситуации, конечно же, он существенно изменился. Следует отметить, что из перечисленных выше причин, способствующих коррупции в настоящее время, все еще распространенными остаются недостатки в подборе и расстановке кадров. Среди форм нарушения принципа подбора кадров наиболее распространенными остаются: прием на должность не внушающих доверия лиц, ранее осужденных за должностные или иные корыстные преступления, а также лиц, не имеющих необходимых знаний для выполнения соответствующих обязанностей по долгу службы. Данное положение доказывается и результатами проведенного автором анкетирования. Так, по мнению респондентов, основными причинами совершения государственными служащими коррупционных правонарушений являются: относительно мягкие санкции к правонарушителям-коррупционерам (45%); низкая заработная плата государственных служащих (85%); склонность самих государственных служащих к злоупотреблениям служебных положением (37%); отсутствие внутреннего контроля (39%) и несовершенство механизма подбора кадров (57%).

Серьезным условием, способствующим совершению рассматриваемого правонарушения, является незаконное совмещение нескольких должностей в одном учреждении и организации. Особенно совмещение должностей акима и главного бухгалтера, бухгалтера и кассира, заведующего отделением и референта и т.д. В поиске причинного комплекса коррупции заинтересованы не только правоохранительные органы. Так, по результатам проведенного организацией «Сорос-Казахстан» исследования основными факторами, способствующими распространению коррупции в Казахстане, являются: неразвитость элементов гражданского общества (8,5%), низкий уровень правовой культуры (7,7%), запоздалость действий правительства по борьбе с коррупцией (7,7%), рост имущественного расслоения (7,5%), неопределенность правового статуса чиновников, отсутствие гарантий вознаграждения за честный труд (7,4%), неразвитость в обществе патронажных отношений (7%), низкий жизненный уровень чиновников (7%), сращивание правящей и бизнес элит (6,9%), отсутствие контрольных функций у парламента (6,6%), трайбалистские отношения (5,9%).

В комментарии к этим результатам авторы доклада весьма серьезными обстоятельствами и ведущими причинами коррупции отмечают неразвитость гражданского общества, неопределенность правового статуса чиновников. Несмотря на декларированные усилия в этом направлении, положение усугубляется бесконечной вереницей сокращений и образований новых государственных структур. В целом анализ факторов показывает проблематичность скорого преодоления коррупции как общественной проблемы, имеющей системный характер [28].

Таким образом, коррупция может опозорить, поставить под сомнение честность многих должностных лиц, вызвать недоверие не только им, но и в целом государству, ущемляет конституционные права и интересы, извращает принцип законности, чем тормозит дальнейшее процветание, развитие Республики Казахстан. Все это определяет необходимость дальнейшего законодательного регулирования борьбы с коррупцией, принятие соответствующих законов и положений.

В Концепции правовой политики Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года особо подчеркнуто, что основными задачами является совершенствование системы государственного контроля в сфере финансово-хозяйственной деятельности с целью недопущения злоупотреблений, повышение результативности работы государственных органов по предупреждению коррупции, соблюдение норм служебной этики [29, с. 5]. В Послании Президента Н.А. Назарбаева народу Казахстана от 18 февраля 2005 года также особо отмечалось об актуальности борьбы с коррупцией и преступностью [30].

Для успешной борьбы с различными видами коррупционных правонарушений весьма важное теоретическое и практическое значение приобретает степень общественной опасности коррупции, которая выражается в следующем: государственная политика диктуется частными интересами лиц, находящихся у власти и тем самым способных влиять на власть в масштабах, превосходящих деятельность власти по реализации общественных интересов. Ключевые решения, оказывающие максимальное воздействие на жизнь общества, принимаются на коррупционной основе или для прикрытия коррупционеров, находящихся в зависимости от разнообразных «теневых фигур»; прямые потери от коррупции ведут к уменьшению доходов государственного бюджета, косвенно уменьшая объем производимого валового национального продукта; коррупция расширяет теневую экономику, негативно влияет на конкуренцию, так как «взятка» обеспечивает предоставление неконкурентных преимуществ. Это подрывает рыночные отношения как таковые, создает новые коррупционные монополии, часто связанные с организованной преступностью, снижает эффективность экономики в целом; коррупция лишает государство возможности обеспечивать соблюдение честных правил рыночной игры, что дискредитирует и саму идею рынка, и авторитет государства как «арбитра и судьи»; широко распространенная коррупция ведет к цинично оппортунистической позиции тех, кто видит, что продажность государственных должностных лиц идет рука об руку с безнаказанностью преступников; коррупция несет угрозу и нравственности общества, ибо в сознании граждан, особенно подрастающего поколения, может сформироваться и укрепиться глубоко безнравственное убеждение о том, что основной способ достижения высокого уровня жизни связан с деятельностью, противоречащей закону; коррупция увеличивает издержки субъектов экономики, что сказывается на повышении потребительских цен и тарифов; коррупция разлагает не только органы управления, но и аппарат управления различных корпораций. Соответственно, происходит общее снижение эффективности управления, как государственного, так и коммерческого; широкомасштабная коррупция делает невозможным привлечение не только иностранных, но и казахстанских инвестиций, что в принципе лишает государство возможности развития [31, с. 5-6].

В связи с этим представляется необходимым раскрыть причины, способствующие совершению коррупционных правонарушений. Совершению правонарушений, связанных с коррупцией, способствует ряд условий, которые выявляются в процессе криминологического изучения.

Существуют разнообразные подходы к пониманию факторов коррупции. Оптимальным, с точки зрения С.В. Максимова, является метод, основанный на одновременном учете критериев формирования системы соответствующих факторных комплексов, которые представляют в связи с рассматриваемой проблемой несомненный интерес:

удовлетворение отобранного явления методологическим основаниям идентификации причин и условий;

соответствие анализируемой факторной связи требованию тесной корреляционной зависимости статистически значимых признаков феномена и обуславливающих его явление;

принадлежность того или иного фактора к одной сфере социальной жизни.

Поскольку коррупция есть относительно массовое социально-правовое явление, то доминирующей формой (видом) связи между ее факторами и проявлениями выступает корреляционная связь. В соответствии с социологическими правилами к числу факторов коррупции следует относить лишь те явления, которые имеют тесную связь с феноменом коррупции.

Совершению коррупционных правонарушений по службе могут в известной степени способствовать следующие причины:

трудности преодоления наследства тоталитарного периода;

экономический упадок и политическая нестабильность;

неразвитость и несовершенство законодательства, в том числе и противоречивость законодательства (отдельных законов);

несовершенство законов;

слабость гражданского общества;

неукорененность демократических политических традиций, в том числе несформированность политической культуры, неразвитость партийной системы;

слабость судебной системы;

неразвитость правого сознания населения;

привычная ориентированность правоохранительных органов;

традиционное подчинение чиновников не закону, а инструкции и начальнику [31, с. 15].

Если рассматривать вышеперечисленные факторы в отдельности, то следует отметить, что в настоящее время одними из причин распространения коррупции является неразвитость и несовершенство законодательства, в том числе и его противоречивость. Так, например, Закон «О государственной службе», определяя понятие государственного служащего, прямо указывает: это гражданин Республики Казахстан, занимающий в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов либо из средств Национального банка должность в государственном органе и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства [32, с. 38].

Как видно, закон дает исчерпывающее определение лиц, состоящих на государственной службе, включая руководителей системы образования и здравоохранения. Но Указ Президента Республики Казахстан от 17 января 2004 года «Об утверждении Реестра должностей административных государственных служащих» вывел эту категорию из-под действия Закона «О государственной службе» [33], что значительно усложнило работу по привлечению их к ответственности за коррупционные правонарушения.

Летом 2002 года общественный фонд «Трансперенси Казахстан» провел экспертный опрос для выявления степени проявления коррупции в правоохранительных органах и получения максимально объективной оценки их деятельности в сфере борьбы с коррупцией. По результатам опроса в пятерку наиболее подверженных коррупции попали таможенная служба (98 баллов), дорожная полиция (110 баллов), налоговая служба (127), органы внутренних дел (без дорожной полиции) - (144) и финансовая полиция (152) [34, с. 46].

Следует отметить, что такое положение правоохранительных органов нередко подрывает их авторитет. Так, по мнению 79% респондентов, правоохранительные органы не могут бороться с проявлениями коррупции, поскольку сами погрязли в ней. На наш взгляд, причинами такого положения в данных органах можно назвать, во-первых, отсутствие общественного контроля за их деятельностью, во-вторых, низкую заработную плату и, в-третьих, несовершенство механизмов подбора кадров.

Антикоррупционная деятельность правоохранительных органов в Казахстане имеет еще одну проблемную сторону. Так, судя по всему, КНБ больше предпочитает бороться с коррупционерами из МВД, финансовая полиция - из таможни, прокуратура - из всех этих органов. Но в то же время каждая из этих служб мало заботиться об искоренении этого явления в своих структурах [35, с. 15].

В Казахстане государство предпочитает бороться с частными, то есть отдельными правонарушениями, вместо того, чтобы искоренить общее - условия и механизмы, способствующие проявлениям и росту коррупции. Кроме того, у чиновников и представителей правоохранительных органов в республике нет реальной заинтересованности в искоренении коррупции в стране, и в первую очередь в своих рядах.

М.О. Нукенов главным источником коррупции в обществе считает бюрократизм. «Государственная коррупция существует постольку, - пишет он, - поскольку существует возможность чиновника распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений, касающихся бюджетных средств, государственной собственности, государственных заказов, льгот и т.д.» [36, с. 18-19].

Совершенно справедливым в этой связи представляется мнение профессора Е.И. Каиржанова, полагающего следующее: «Коррупция - многоглавое чудовище. Мы можем только создавать видимость борьбы, издавать приказы и указы, принимать десятки умных решений, даже отдельные законы. Но если само государство в лице его должностных лиц, самого высшего эшелона не решится реально на бескомпромиссные шаги, все потуги будут напрасны. Необходимы не только приказы и решения, но и их реальное осуществление» [37, с.31].

Говоря о причинах коррупции, нельзя обойти вопрос оплаты труда государственных служащих (по мнению 85% респондентов, причиной коррупции является низкая заработная плата государственных служащих). В ней, по нашему мнению, кроется одна из причин коррупции в государственных органах и оттока их профессионального ядра. Безусловно, с учетом реального экономического роста, достигнутого за годы становления независимости, государство повернулось лицом к этой проблеме, значительно увеличив заработную плату государственных служащих [38]. С благодарностью относясь к этим действиям власти, все же давайте на примере работников правоохранительных органов посмотрим, обеспечен ли сегодня достойный уровень жизни государственных служащих?

В качестве примера возьмем из реальной практики уровень жизни семьи из 6 человек, где четверо детей, супруга не работают, а глава семьи с 20-летним стажем работы получает зарплату в 35 тысяч тенге. После вычета квартплаты (около 10 тысяч тенге) на ежедневное питание каждого члена семьи в течение месяца остается лишь по 139 тенге. В то же время, согласно действующему в пенитенциарной системе приказу МВД РК № 549 от 2 октября 2003 года, ежедневно на питание в следственном изоляторе каждого арестованного гражданина государство выделяет 224 тенге. При сравнении этих показателей получается, что при существующей оплате труда сотрудники правоохранительных органов и члены их семей вынуждены питаться хуже лиц, задержанных за совершение преступлений. Здесь уже не говорится о финансовых возможностях дать в рамках получаемой от государства заработной платы качественное, но платное образование своим детям, обеспечить семью предметами первой необходимости, приобрести жилье и т.д. [39, с. 126].

В связи с этим нельзя не согласиться с профессором А.А. Аслахановым в том, что, оценивая таким образом труд людей, призванных защищать правопорядок, государство фактический говорит им: «остальное вы должны заработать сами», - тем самым программирует коррупцию в правоохранительных органах. Поэтому ситуация, при которой чиновники до обеда ведут борьбу с преступностью и коррупцией, а после обеда участвуют в них, становится типичной [40, с. 186].

Принимая на себя ограничения, связанные с пребыванием на государственной службе, государственный служащий не имеет права на занятие предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью. При добросовестном выполнении служебного долга и ненормированном рабочем дне, на разрешенную педагогическую, научную и творческую деятельность у сотрудников правоохранительных органов времени просто нет. Поэтому им не от кого ожидать материальной оценки труда, кроме как от государства. В противном случае у них остаются следующие пути выхода из сложившейся ситуации: продолжать работу на государственной службе и честно выполнять свой профессиональный долг за унизительную оплату; опуститься до взяток с преступников; за оплату обеспечивать прикрытие криминальным структурам; в нарушение закона и в ущерб основным функциям совмещать государственную службу с предпринимательской деятельностью; сменить государственную службу на работу в бизнес-структурах, где уровень оплаты намного выше.

Наряду с этим происходит кадровое ослабление государственных органов, которые в большинстве случаев теряют наиболее подготовленных и опытных сотрудников.

Поэтому на сегодняшний день, ставя вопрос о борьбе с коррупционными правонарушениями среди государственных служащих, необходимо наравне с ним ставить вопрос об их материальном обеспечении.

Российские специалисты полагают, что отечественный и зарубежный опыт изучения проблемы фактора коррупции позволяет выбрать наиболее оптимальную форму факторного анализа, которая предполагает группировку предварительно отобранных факторов по следующим сферам социальной жизни: экономика, политика, психология, воспитание [41, с. 18]. Такая группировка причин корреспондирует в некоторой степени и с группировкой, предложенной казахстанским ученым У.С. Джекебаевым: по содержанию (социально-экономические, идеологические, политические, социально-психологические, культурно-воспитательные, организационно-управленческие) и по природе (объективные, субъективные) [42, с. 105].

Существенное влияние на формирование портрета современной коррупции оказали, прежде всего, избранные десять-пятнадцать лет назад способы и методы экономических и иных реформ. Централизованная система управления породила довольно крупный сектор теневой экономики и теневых капиталов, захвативших нижние этажи командной экономики и ключевые позиции в иерархиях хозяйственной власти. В сферу действия теневого рынка оказались вовлеченными не только материальные ресурсы, фонды и лимиты, но и должностные лица, права распоряжения и контроля, посты чиновников разного ранга.

В результате либерализации цен, внешнеэкономической деятельности валютных рынков, операций с недвижимостью происходит легализация теневых капиталов, от которой берет свое начало формирование нового слоя коррупционных связей, организованных в тех или иных лоббистских группировках. Другая часть теневых капиталов окончательно криминализируется, уходя в криминальный бизнес. Коррупция в этой части, прежде всего, это коррупция правоохранительных органов, за взятки выполняющих функцию прикрытия криминального бизнеса. Используя установленные коррумпированные связи, структуры, легализовавшие теневой капитал: скупили в спешном порядке и за бесценок многочисленные объекты собственности и право распоряжения ею; получили право на занятие конкретной деятельностью; в большей мере были освобождены от налогов; получили таможенные льготы, льготные квоты и лицензии; получили государственные заказы с потенциальной гарантией сбыта и стабильных цен [43, с. 45-46].

К следующей форме проявления коррупции в Казахстане можно отнести политические факторы, включающие:

естественное в условиях любой формы государственного устройства отчуждение большей части населения от власти, в частности, от управления имуществом, от правотворчества и правоприменения, которое само по себе постоянно воспроизводит основания зависимости гражданина от чиновника;

способность власти относительно произвольно определять формы наказуемого коррумпированного поведения для государственных служащих;

отсутствие специального парламентского контроля за состоянием коррумпированности высших должностных лиц государства;

нестабильность существующих форм политического устройства общества на всех уровнях, провоцирующая недобросовестное отношение государственных служащих к своим обязанностям;

использование идей борьбы с коррупцией в качестве лозунга политической борьбы (победа обычно предполагает забвение этого лозунга);

формировавшаяся длительное время традиция борьбы за власть в целях получения преимуществ, которые, как правило, оказываются меньше ожидавшихся;

расширяющееся проникновение в государственные органы власти представителей преступных сообществ;

непомерно высокая численность государственного аппарата, естественно, ухудшающая условия оплаты труда государственных служащих и качество контроля за их работой;

ничем не компенсированное разрушение старой системы негосударственного контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц.

Существование специфического правового факторного комплекса коррупции в значительной степени обусловлено самой природой юридической нормы как общего для всех правила поведения, которая изначально предполагает необходимость предоставления правоприменителю некоторой свободы усмотрения. К числу правовых факторов коррупции следует отнести:

отсутствие до принятия Закона «О борьбе с коррупцией» законодательного определения понятия коррупции и коррупционного правонарушения;

отсутствие стабильных основ государственной службы;

отсутствие административно-правовых запретов на различные виды коррумпированного поведения;

существование многочисленных пробелов в законодательстве, регламентирующем налогообложение государственных служащих.

Психологический факторный комплекс коррупции содержит в себе:

противонравственные традиции мздоимства на государственной службе:

традиционно низкий уровень солидарности населения с законами;

сформировавшийся в общественном сознании, преимущественно под влиянием средств массовой информации, образ тотальной коррумпированности государственной власти;

относительно низкий уровень знаний населения, ставящий его в условия повышенной зависимости от государственных служащих;

психологическая готовность значительной части населения к подкупу государственных служащих для реализации как законных, так и незаконных прав;

крайне низкий объективно воспринимаемый риск быть привлеченным к ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

феномен обоюдной вины подкупаемого и подкупающего.

И, наконец, комплекс факторов коррупции организованного характера, включающий:

структурную неадекватность правоохранительной системы целям борьбы с коррупцией;

дефицит практики применения правовых норм, предназначенных для борьбы с коррупцией;

отсутствие сколько-нибудь эффективной административной и уголовной статистики коррупционных правонарушений;

отсутствие республиканского и региональных регистров лиц, которым запрещено занимать должности на государственной службе;

низкую учебно-методическую обеспеченность подготовки специалистов в сфере борьбы с коррупцией;

малоэффективный механизм взаимодействия правоохранительных органов по вопросам борьбы с коррупцией, прежде всего, на местном и региональном уровнях.

Как видим, причины и условия коррупции многообразны и только своевременное их выявление ориентирует на ее предупреждение, позволяет разработать конкретные предложения и рекомендации, направленные на разработку мер воздействия коррупционных правонарушений.

Таким образом, коррупция в Казахстане - это следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Коррупция растет, когда страна находится в стадии модернизации. Казахстан переживает сейчас не просто модернизацию, а коренное изменение общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому не удивительно, что страна следует общим закономерностям развития, объективным следствием которых, в том числе, являются негативные явления.

1.3 Сущность государственной службы в модельных законодательствах Республики Казахстан и Российской Федерации

Республика Казахстан как суверенное, независимое государство с 1991 года переживает сложный период своего становления и развития. Одним из важных аспектов социально-экономических преобразований в Казахстане является повышение эффективности системы государственной службы.

Согласно статье 33 Конституции РК «граждане Республики Казахстан имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» [1, с. 24].

Следует отметить, что вопрос о совершенствовании государственной службы нашел свое отражение в приоритете «Профессиональное Правительство» Стратегии развития страны до 2030 года, в котором Президент Н. Назарбаев поставил задачу «создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики, сформировать Правительство, способное реализовать приоритетные цели, и в конечном итоге построить государство, стоящее на страже национальных интересов» [2].

В связи с этим, с первого января 2000 года в Казахстане начала функционировать новая модель государственной службы, которая представляет собой особую систему, при которой поступление и продвижение граждан на государственной службе осуществляется по объективным критериям вне зависимости от национальности, пола, политических и религиозных взглядов.

В конце 80-х и начале 90-х годов ХХ века когда-то мощная и беспощадная к простым людям командно-административная система, безраздельно правившая в СССР и подчинявшаяся в течение семи десятилетий интересам верхушки КПСС и советского государства, начала давать серьезные сбои. Все неуклюжие попытки обновления ее фасада, частичного переустройства и некоторого обновления оказались безрезультатными уже потому, что в новых исторических условиях стала очевидной бесперспективность самой модели государственного управления в связи с избавлением общества от коммунистических иллюзий. Начавшиеся преобразования потребовали коренного изменения всей государственной службы, включая формирование государственного служащего нового типа.