Антикоррупционная деятельность государства: проблемы и перспективы развития

Размещено на httр://www.аllbеst.ru/

1

Размещено на httр://www.аllbеst.ru/

Министерство образования и науки республики Казахстан

Костанайский социально-технический университет имени академика Зулкарнай Алдамжар

Диссертация

На тему: «Антикоррупционная деятельность государства: проблемы и перспективы развития»

Выполнила: Тукторбаева Жанна Муратовна

Научный руководитель к.ю.н., доцент Хасенов С.Б.

Костанай 2014

Содержание

Введение

1. Общетеоретические проблемы коррупционной деликтности в сфере государственного управления в Республике Казахстан

1.1 Понятие коррупции и историко-правовые аспекты борьбы с коррупционными правонарушениями

1.2 Общеправовые проблемы понятия и причинности коррупционных правонарушений в Республике Казахстан

1.3 Сущность государственной службы в модельных законодательствах Республики Казахстан и Российской Федерации

2. Правовые формы и методы борьбы с коррупционными правонарушениями в сфере государственного управления

2.1 Проблемы реализации Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» в системе государственного управления

2.2 Коррупционные правонарушения среди государственных служащих

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы исследования. Согласно статье 1 Конституции Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы [1, с. 4].

В реализации стоящих перед казахстанским народом стратегических задач - построение демократического, светского, правового и социального государства, защита личности, ее прав и свобод, наряду с экономическими, социально-политическими и идеологическими мерами - важная роль принадлежит установлению правопорядка законодательной деятельности, подготовке и принятию законов, контролю за их исполнением и соблюдением иных мер правового характера. Осуществление этих задач неразрывно связано с необходимостью строжайшего соблюдения законности во всех сферах общественной жизни, повышением эффективности борьбы с правонарушениями.

Существенный вклад в борьбу с правонарушениями должна вносить и правовая наука, в том числе административно-правовая, достижения которой непосредственно влияют как на законодательную деятельность государства, так и на практику работы органов, ведущих борьбу с правонарушениями.

В своем Послании народу «Казахстан-2030» Президент Республики Казахстан обозначил видение будущего Казахстана как процветающего и политически стабильного государства с присущими ему национальным единством, социальной справедливостью и экономическим благосостоянием всего населения.

Решение этой задачи предусматривается в рамках семи долгосрочных приоритетов, успешная реализация которых зависит только от нашего стремления и умения мобилизоваться на достижение поставленных целей.

Первым и главным долгосрочным приоритетом провозглашается национальная безопасность, обеспечение которой является задачей не только органов национальной безопасности, но и всех государственных структур и общественных организаций, каждого гражданина. Одним из компонентов данного стратегического приоритета является необходимость развития у всех граждан Казахстана чувства патриотизма и любви к своей стране, укрепления в их глазах авторитета институтов государства. Для достижения этих целей следует обеспечить безопасность личности, общества и государства, обуздать преступность, проникшую во все сферы жизни, ставшую серьезным препятствием на пути проводимых преобразований.

Говоря о негативных чертах нашего нынешнего развития, Н.А. Назарбаев в своем Послании народу «Казахстан-2030» справедливо отметил, что «в число наших пассивов следует отнести и такую слабую сторону, как недостаточно подготовленное и плохо организованное государственное управление. Привычки к вмешательству во все дела, ненужный и вредный ореол таинственности, приводящий к укрытию информации от общества, ведомственность и местничество, кумовство и групповщина, коллективная безответственность, серость и безынициативность, неадекватное и многоступенчатое построение, коррупция - вот далеко не полный букет «качеств» нашей бюрократии, воспитанной прежним режимом, и явно проявившихся в последние годы, перешедших из скрытой формы в открытую» [2].

Распространение коррупции в Республике Казахстан достигло таких масштабов, что эта проблема стала называться первоочередной, как требующая целого комплекса мер государственного и общественного противодействия. Ныне борьба с коррупцией стала одной из первоочередных задач Совета Европы, который на протяжении уже ряда лет (с 1989 года) активно выступает против коррупции, указав в своем меморандуме, что усугубление коррупции во всех связанных с ней общественно-опасных последствий присуще не каким-либо отдельным странам и частям Европы, а как эпидемия охватила весь континент и представляет серьезную опасность для всех стран [3, с. 5].

Научные познания и разработка мер противодействия коррупции неразрывно связаны со всем комплексом проблем реформирования общественных отношений Казахстана. Само признание существования этого явления стало возможным благодаря радикальным изменениям общественного сознания, отказа от идеологических концепций «последовательного сокращения и ликвидации в социалистическом обществе», отрицавших наличие в нем организованной преступности и коррупции.

Изложенное диктует необходимость постоянного изучения коррупции, ее детерминации и причинности, состояния борьбы с ней, скорейшего решения всех проблем, возникающих в данной сфере.

Наиболее бурные дискуссии вызывают проблема сущности коррупции, форм ее проявления, административно-правовых средств борьбы с нею. Спорным является вопрос о том, какие противоправные деяния охватываются понятием «коррупция», неоднозначно решается проблема регламентации и правовой квалификации правонарушений, сопутствующих коррупции, а также вопрос о том, какие виды взыскания за коррупционные правонарушения целесообразно предусмотреть в санкциях статей административного законодательства.

В этой связи предметом настоящего исследования стали понятие, сущность и содержание коррупции, становление и развитие казахстанского законодательства о борьбе с коррупцией, ее положительные стороны и недостатки, а также конкретные составы правонарушений, являющиеся формами административно-правовой борьбы с коррупцией, пути совершенствования административного законодательства и деятельности по борьбе с коррупцией.

Актуальность темы диссертации определяется также тем, что практически в течение всего периода реформ предпринимались попытки пресечения коррупции преимущественно на основе уголовно-правовых форм. Излишне говорить, что их оказалось недостаточно. Автор диссертационной работы предпринял попытку исследовать явление коррупции с точки зрения более широкой - публичного права, в частности, конституционного и административного, под углом зрения теории и методов государственного управления.

В связи с этим обозначенный круг проблем побуждает диссертанта обратиться к актуальной теме административно-правовой борьбы с коррупционными правонарушениями среди государственных служащих. Таким образом, актуальным является вопрос теоретического исследования, а также изучения практики осуществления борьбы с административными коррупционными правонарушениями среди государственных служащих в Республике Казахстан.

Степень разработанности темы исследования. С древности вопросы борьбы с коррупционными правонарушениями были объектом особого внимания многих известных мыслителей, в связи с чем в основу изучения данной темы положены труды мыслителей древности (Аристотеля, Платона, Конфуция, Сенеки) и концепции основоположников государствоведческих теорий (Спинозы, Дж. Локка, Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Б. Франклина, У. Гамильтона, Дж. Вашингтона).

Изучением проблемы коррупции занимались видные казахстанские ученые А.Т. Ащеулов, М.Т. Баймаханов, Ж. Баишев, С.З. Зиманов, З.Ж. Кенжалиев, О.К. Копабаев, В.А. Ким, А.К. Котов, Е.К. Кубеев, К.Д. Мухамедшин, Г.С. Сапаргалиев, С.С. Сартаев, М.А. Сарсембаев, С.А. Табанов, В.Н. Уваров, Х.Х. Халиков и др.

Другим аспектам этой темы посвящены научные работы ученых постсоветских республик: А.С. Автономова, В.И. Алиева, А.И. Гурова, П.А. Кабанова, В.В. Лазарева, И.И. Лукашука.

Отдельные аспекты проблемы рассматривались в трудах ученых в области уголовного права, уголовного процесса, криминологии, криминалистики, административного права: А.Н. Агыбаева, З.О. Ашитова, Б.Е. Абдрахманова, К.А. Бегалиева, И.Ш. Борчашвили, Г.И. Баймурзина, У.С. Джекебаева, Б.А. Жетписбаева, Е.И. Каиржанова, И.И. Рогова, Г.Д. Тленчиевой и других.

Вместе с тем приходится констатировать, что в указанных научных работах освещаются в основном вопросы общего характера в области борьбы с коррупционными правонарушениями. Проблемы, посвященные исследованию вопросов борьбы с административно-коррупционными правонарушениями среди государственных служащих, как зарубежными, так и отечественными учеными в период социалистического режима исследованы поверхностно. В связи с чем в настоящее время в отечественной правовой науке ощущается определенный дефицит специальных исследований, направленных на борьбу с административно-коррупционными правонарушениями среди государственных служащих.

В то же время в новых условиях особенно назрела необходимость комплексного исследования международно-правового и национального законодательств, направленных на борьбу с коррупционными правонарушениями.

Этим и объясняется необходимость и значимость темы диссертационного исследования и задач, поставленных в нем.

Цель и задачи работы. Целью диссертационного исследования явилось комплексное рассмотрение и обобщение административно-правовых аспектов состава административных коррупционных правонарушений, совершаемых государственными служащими, разработка на основе проведенного анализа рекомендаций и предложений, направленных на усиление действенности административно-правовой борьбы с различными видами коррупционных правонарушений.

Для достижения указанной цели предполагается решение ряда взаимосвязанных задач, а именно:

углубленное изучение всех аспектов ответственности за административные коррупционные правонарушения с учетом новых положений Кодекса РК об административных правонарушениях;

состояние, структура и динамика административных коррупционных правонарушений среди государственных служащих за 2000-2006 годы;

исследование теоретических проблем квалификации состава административных коррупционных правонарушений;

рассмотрение влияния состава административных коррупционных правонарушений на квалификацию иных правонарушений, составным элементом которых выступает использование служебных полномочий;

выявление причин и условий совершения административных коррупционных правонарушений среди государственных служащих, выработка мер по его предупреждению, изучение личности правонарушителя и практики применения административного взыскания;

разработка и обоснование предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование административного законодательства и повышение эффективности административно-правовой борьбы с коррупционными правонарушениями среди государственных служащих.

Объект и предмет диссертационного исследования обусловлены его целью. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, регулирующие нормативную деятельность соответствующего звена публичного аппарата управления в лице государственных органов, органов местного самоуправления или же аппарата управления в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан.

В рамках данного объекта предметом диссертационного исследования служат конкретные нормы законодательства, причины и условия, способствующие распространению административных коррупционных правонарушений, особенности личности правонарушителя.

Методологической основой диссертационного исследования явились основные положения диалектико-материалистического метода познания и основывающиеся на нем наиболее общие частно-научные методы: исторический, сравнительный, системно-структурный, конкретно-социологический (анкетирование, анализ документов, статистическая обработка полученных данных).

В основу диссертационного исследования положены концептуальные основы социального развития, изложенные в посланиях Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева, где особое значение имеет Послание Президента народу Казахстана «Казахстан-2030», определяющее направления развития государства и общества, первоочередные задачи и долгосрочные стратегические приоритеты, главным из которых является защита прав и свобод человека.

Нормативную основу исследования составляют официальные материалы и документы: Конституция Республики Казахстан, Кодекс РК об административных правонарушениях, Закон РК «О государственной службе», Закон РК «О борьбе с коррупцией», другие законы Республики Казахстан, Постановления Правительства Республики Казахстан, а также конституции и законы стран ближнего и дальнего зарубежья.

Эмпирическую базу исследования составили:

а) опубликованные в периодической печати и специальной литературе данные статистики и конкретно-социологических исследований по вопросам борьбы с административными коррупционными правонарушениями;

б) материалы по результатам изучения деятельности Агентства РК по борьбе с экономическими и коррупционными преступлениями (финансовая полиция);

в) ежегодные материалы статистической отчетности КПСиСУ при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан о состоянии преступности в Республике Казахстан (за 2000-2006 годы);

Научная новизна диссертации определяется, прежде всего, тем, что она является одной из немногих монографических работ, посвященных исследованию административно-коррупционных правонарушений среди государственных служащих.

В работе предпринята попытка рассмотрения коррупции как явления, посягающего на конституционно-правовые и административно-правовые формы реализации государственной власти и законности в демократическом обществе. Определен и описан состав административно-коррупционного правонарушения, а также предпринята попытка комплексного исследования состояния и причин коррумпированности государственного аппарата и правовых проблем преодоления коррупции.

Результатом разработки темы явились следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Под коррупцией следует понимать нарушение конституционно-правовых и административно-правовых норм в виде присвоения власти должностными лицами государственных органов, осуществляемой посредством использования ими своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей реализации противоправного сговора с физическими и юридическими лицами, заключенного в целях удовлетворения взаимного преступного интереса и поддерживаемого возникающей при этом преступно-правовой взаимозависимостью.

2. Анализ норм законодательства Республики Казахстан о государственной службе показал на необходимость его совершенствования путем внесения соответствующих изменений и дополнений следующего содержания:

а) пункт 2 статьи 10 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» изложить в следующей редакции: «Государственный служащий в порядке, установленном законодательством, в течение месяца после вступления в должность обязан на время прохождения государственной службы передать в доверительное управление под гарантию государства находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций и иное имущество, использование которого влечет получение доходов»;

б) в пункте 3-1 статьи 10 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» исключить слова «близких родственников и»;

в) статью 28 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» дополнить мерами дисциплинарного взыскания в виде: отказа в наделении соответствующими полномочиями; освобождения от выполнения государственных функций; понижения в должности.

3. Обосновывается необходимость изменения и дополнения некоторых положений Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией», в частности предлагается:

а) ограничения и требования, предусмотренные статьями 8, 9 и 10 Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией», распространять только на депутатов маслихата, работающих на постоянной основе, оплата труда которых производится из средств государственного бюджета Республики Казахстан;

б) пункт 3 статьи 13 Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» дополнить положением об освобождении от ответственности при добровольной сдаче вознаграждений, благ и имущества лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, и лицами, приравненными к ним, за которое они могут быть освобождены от ответственности;

в) из статьи 9 указанного Закона исключить пункт 5, предусматривающий положение о привлечении государственного служащего к дисциплинарной ответственности за совершение правонарушения в сфере финансового контроля.

4. Сформулированы предложения по повышению эффективности практики применения норм Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, предусматривающих ответственность за административно-коррупционные правонарушения. Так, автором предлагается:

а) объединить части 1 и 2 статьи 532, и изложить в следующей редакции:

«Представление неполных и недостоверных данных о доходах, имуществах и других сведений, предусмотренных законодательством о борьбе с коррупцией, лицами, являющимися кандидатами на государственную должность либо на должность, связанную с выполнением государственных или приравненных к ним функций и лицами, занимающими государственную должность, а также уволенными с государственной службы по отрицательным мотивам, ежегодно в течение трех лет после увольнения с государственной службы»;

б) статью 532 КРКоАП дополнить примечанием «Неоднократность правонарушения», которую изложить в следующей редакции: «Правонарушение признается совершенным неоднократно, если деяние, предусмотренное частью 1 настоящей статьи, было совершено лицом два и более раза в течение шести последовательных календарных месяцев»;

в) в части 2 статьи 35 КРКоАП предусмотреть положение об ответственности на общих основаниях лиц, указанных в части первой данной статьи, совершивших коррупционное правонарушение.

Апробация результатов исследования. Основные результаты проведенного исследования, теоретические положения, основанные на них выводы и рекомендации прошли апробацию в процессе обсуждения их на заседаниях кафедры юридических дисциплин факультета экономики прав и управления Костанайского социально-технического университета имени академика З.Алдамжар . Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования были апробированы диссертантом в журнале Вестник КСТУ № 5120 - Ж « Сущность государственной службы в модельных законодательствах Республики Казахстан и Россиской Федерации».

Структура и объем диссертации. Структура диссертационного исследования обусловлена характером работы, уровнем ее разработки, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух разделов, включающих шесть подразделов, заключения и списка использованных источников. Объем диссертации соответствует требованиям, предъявляемым к оформлению диссертационных работ.

1. Общетеоретические проблемы коррупционной деликтности в сфере государственного управления в Республике Казахстан

1.1 Понятие коррупции и историко-правовые аспекты борьбы с коррупционными правонарушениями

В «Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка», принятом Генеральной ассамблеей ООН 17 декабря 1979 года, указывается, что «хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или не совершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов, или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие» [4]

В научной, учебной и общественно-публицистической литературе существуют различные определения коррупции. Толковый словарь русского языка характеризует коррупцию как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей [5, с. 254].

В юридической энциклопедии данное понятие трактуется как преступная деятельность в сфере политики или государственного управления, заключающаяся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения [6, с. 215].

В учебнике для вузов «Уголовное право России» указывается, что «в широком смысле слова коррупция - это социальное явление, поразившее публичный аппарат управления, выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах» [7, с. 125-126].

Некоторые ученые-прововеды, как теоретики так и практики, предлагают свои определения понятия коррупции. Например, А.И. Гуров в своей работе «Организованная преступность не миф, а реальность» утверждает, что коррупция является одной из основных причин организованной преступности, и пишет: «Под коррупцией, на наш взгляд, следует понимать систему определенных отношений, основанных на противоправных сделках должностных лиц в ущерб государственным и общественным интересам» [8, с. 21]. П.А. Кобанов в работе «Коррупция и взяточничество в России» предлагает «под коррупцией понимать совершение деяния как должностным, так и частным лицом, в результате которого нарушается принцип государственной службы - бескорыстное служение интересам общества, заключающийся в неправомерном завладении должностным лицом материальных ценностей, деньгами или получении услуг материального характера, а равно предоставление их иными лицами государственному служащему в формах, запрещенных уголовным законом» [9, с. 136].

Г.С. Водолеев дает общее определение коррупции: «В широком смысле слова коррупция - это явление, поразившее аппарат разложением, когда представители этого аппарата незаконно используют служебное положение в корыстных целях вопреки интересам службы для личного обогащения» [10, с. 17]. А.В. Цаплин и В.В. Бакушев, основываясь на анализе документов практики, считают, что «коррупция - это система отношений, основанная на противоправной деятельности должностных лиц в ущерб государственным и общественным интересам» [11, с. 11].

В Казахстане первая попытка сформулировать понятие «коррупция» и закрепить его в Законе Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» имела место в 1998 году. Согласно данному Закону, под коррупцией понимается не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных в ними возможностей либо иное использование ими своих полномочий для получения имущественной выгоды, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ [12, с. 53]. Анализ публикаций и выступлений отечественных правоведов показывает, что при рассмотрении природы коррупции они исходят из значительного расхождения личного и общественного интересов, замены профессионального подхода к исполнению должностных полномочий на чиновничью казуистику.

В истории общества злоупотребление должностным положением со стороны государственных служащих широко известны. Они по-разному толковались и оценивались различными мыслителями: Аристотелем и Платоном, Н. Макиавелли и Ж. Руссо, М. Бакуниным и П. Кропоткиным, К. Марксом и М. Вебером. Но общим для всех был вывод о том, что возможность злоупотреблений публично-правовыми полномочиями должностного лица определяется его особым положением в отношении к государству и его гражданам. Они практически неискоренимы в обозримых исторических пределах. Однако масштабность и общественная разрушительность различны и находятся в прямой зависимости от экономико-политического и культурно-нравственного состояния общества, способности его здоровых сил противостоять перерождению правового государства в государство криминального типа. С этим выводом нельзя не согласиться. Мы в данной работе не ставим перед собой цель вывести универсальную формулу полного и окончательного определения коррупции. Это представляется невозможным. Речь идет о сокращении масштабов коррупционных отношений.

Всем здравомыслящим гражданам, независимо от возраста, занимаемого в обществе положения и политической ориентации, необходимо консолидироваться с теми политиками, кто борьбу с коррупцией провозгласил главным приоритетом внутренней политики государства, и помочь им в этом. Как справедливо полагает Г.С. Водолеев, «власть, не борющаяся с коррупцией, по сути - враждебная нации, по каким бы мотивам она это не делала» [10, с. 63]. Коррупция в современном её понимании, как социально-правовое явление, заключающееся в корыстном использовании должностным лицом органов государственной власти и управления своего служебного положения для личного обогащения, обществу известна давно, хотя само это название для казахского языка является, в общем-то, новым. Своими корнями это явление уходит в глубокое прошлое.

Процесс формирования современного понятия коррупции охватывает несколько тысячелетий в истории цивилизации. Одно из первых упоминаний коррупции чиновников, как указывают отдельные исследователи, можно встретить в архивах Древнего Вавилона (вторая половина ХХIV в. до н.э.), а позднее (ХIХ в. до н.э.) и в знаменитых Законах вавилонского царя Хаммурапи.

Вместе с тем, нельзя не обратить внимания на то, что современные исследователи не располагают доказательствами существования в период ранней государственности не только собственно термина «коррупция» (что вполне понятно с лингвистической точки зрения), но и какого-либо эквивалента этому термину. Общее понятие коррупции еще только «вызревало» в этот период, отражаясь в общественном сознании и официальных документах преимущественно в виде неких частных понятий.

В римском праве определение «коррупции» трактовалось самым общим образом, как «повреждать, ломать, разрушать, подкупать» и означало противоправные действия в судебной практике. Римские юристы делили право на частное и публичное. Публичное право выражало интересы государства, а частное - интересы частного лица. Частное и публичное разделяются по способам регулирования правовых отношений. В одних областях государственная власть предписывает гражданам, во имя государственного порядка, обязательное для них поведение для определенного момента и при определенных условиях. Сюда относятся все отрасли публичного права: государственное, уголовное, финансовое и т.д. В области же частного права или гражданского государственная власть воздерживается от непосредственного и властного регулирования отношений. Здесь она представляет возможность регулирования множеству самостоятельных единиц, которые выступают как субъекты права. Такими субъектами являются отдельные индивиды (физические лица) и различные искусственные образования (объединения и учреждения) или так называемые юридические лица. Все эти субъекты права предполагаются носителями собственной воли и инициативы, и именно им предоставляется возможность регулирования взаимных отношений. Государство не определяет эти отношения принудительно, а лишь занимает позицию органа, охраняющего то, что будет определено другим.

Распространение явления коррупции (во всяком случае, в пределах Европы), приобретением им относительно массового характера начинается в период раннего средневековья. По-видимому, главными формальными причинами этого стали быстрое развитие денежных отношений, рост численности государственного аппарата, сращивание ветвей государственной власти. В этой связи нет ничего удивительного в том, что понятие «коррупция» в большей, чем прежде, степени приобретает теологическое значение греха или дьявольского обольщения. Коррупция в этот период уже привычно рассматривается как проявление коррумпированной сущности общества (Фома Аквинский). Таким образом, в средние века вызревает принципиально новое понимание коррупции как антисоциального явления не только как «ровесника человечества», но и как явления, пронизывающего все общество сверху донизу. Именно в этот период «маятник» развития понятия коррупции доходит до своей крайней точки - коррупция рассматривается как первооснова любого отступления от закона. При этом, разумеется, узкое значение рассматриваемого понятия не было забыто окончательно.

Новый этап в формировании современного значения понятия коррупции, по мнению В.И. Ванцева, в основе совпадает с периодом появления в Европе централизованных государств и ныне существующих правовых систем. Борьба за власть превратила коррупцию не только в важнейший фактор безопасности государства, но и в один из наиболее эффективных инструментов захвата власти [13, с. 20]. Известный политический деятель этого времени Н. Макиавелли сравнивал коррупцию с болезнью, которую вначале трудно распознать, но легко лечить, а позже - уже легко распознать, но почти невозможно лечить. По Макиавелли, развращенному коррупцией народу крайне трудно остаться свободным. Падение Рима в значительной степени было обусловлено расцветом коррупции. Известны достоверные факты умерщвления римских императоров вследствие разложения армии.

Однако далеко не со всеми суждениями Макиавелли можно согласиться. Например, он полагал, что в монархиях, «правящих при помощи слуг», коррупция менее опасна, поскольку все «слуги» обязаны милостям царя и их труднее подкупить [14, с. 59]. В действительности же опыт современных государств показывает, что чем больше «слуг» государства и меньше их жалование, тем легче их подкупить. Сегодня фактически значительная часть чиновничества оплачивается не за счет казны, а за счет незаконных вознаграждений, получаемых от физических и юридических лиц.

Одной из причин этого, на наш взгляд, стало почти открытое культивирование коррупционных традиций в высших эшелонах власти. Известный философ Томас Гоббс писал: «Люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем коррумпирования государственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения... Коррупция есть корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам» [15, с. 363]. Таким образом, можно говорить о том, что в указанный период понятие коррупции приобретает преимущественное значение социальной болезни, поражающей, прежде всего, олигархию и государственный аппарат высших органов власти, что в современных исследованиях нередко называют «верхушечной коррупцией» или «коррупцией верхов». Это обстоятельство способствовало тому, что в более позднее время, как по справедливости отмечают Е.И. Темнов и А.В. Березовская, акцент в понимании коррупции был смещен на криминологические и уголовно-правовые признаки данного явления. Тем самым были созданы предпосылки для окончательного размежевания существенно различающихся значений понятия коррупции: коррупции как любого пренебрежения общественными интересами ради личных и коррупции как преступного использования государственным служащим своих полномочий ради личного обогащения [16, с. 49]. Современное значение понятия коррупции окончательно утверждается в ХV - ХVI вв. и совпадает с расцветом коррупции в большинстве европейских государств. Начиная с этого времени, под коррупцией уже обычно понимаются подкупаемость и продажность чиновников (государственных должностных лиц), а также общественно-политических деятелей.

Коррупция упоминается в русских летописях ХIII в. Развитие общественных отношений в Российском государстве потребовало изменения судебной системы. В связи с этим в 1497 году был принят Судебник, по которому стало вершиться правосудие на Руси. Этот законодательный акт впервые запретил получение материальных ценностей при ведении судебных дел и рассмотрении жалоб государственными чиновниками. Так, статья 1 Судебника гласила: «А посулов боярам и окольничим и диаком от суда и от печалованца не имати никому» [17, с. 54]. Под посулами в данной статье понималось получение должностным лицом, осуществляющим правосудие или разрешающим спор, гостинцев, поборов, взяток, подносов [18, с. 319]. Хотя данная статья Судебника не предусматривала ответственности за получение посула, однако за совершение подобного правонарушения должностное лицо могло быть наказано главой государства по своему усмотрению.

История законодательства России показывает, что запреты некоторых форм общественно опасного должностного поведения - взяточничества и «неправосудия», были установлены в период существования системы «кормления». При этом конкретные меры юридической ответственности за несоблюдение указанных отношений в нормативных источниках того времени не предусматривались.

Впервые законодательно ограничивается коррупционная деятельность в России при царствовании Ивана III. Впервые смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках ввел его внук Иван IV (Грозный). Судебник Ивана Грозного (1550 г.) стал нормативным документом, запрещающим политический курс на упрочнение централизованного государства и ликвидацию существующей формы управленческих отношений. Установление уголовно-правовых запретов взяточничества и неправосудия (например, в статьях. 3, 4, 5, 8 Судебника) [17, с. 80], определяло собой «контуры» нового, пока еще складывающегося института должностных правонарушений. Кроме этого, Судебник выделил особый вид преступления - «подписку», то есть подлог судебных актов.

Особый интерес при рассмотрении развития правовых мер в деле преодоления коррупционных правонарушений представляет период правления Петра I, который, встав во главе государства Российского, был очень встревожен продажностью государственных служащих и всевозможными методами и средствами старался навести порядок в системе государственной службы России. Учитывая распространенность взяточничества, как наиболее опасной формы корыстного злоупотребления по службе, и его опасность для проводимых в Российском государстве реформ, Петр I своим Указом от 23 августа 1713 года, наряду с ответственностью за получение взятки, ввел ответственность за дачу взятки [19, с. 669].

24 декабря 1714 года Петром I издается новый Указ, ужесточающий наказание за подобные правонарушения и устанавливающий ответственность за пособничество в совершении корыстных злоупотреблений по службе, а также за недонесение о совершении этих преступлений. 5 февраля 1724 года последовал очередной Петровский Указ - об ответственности за совершение должностных правонарушений, где объектом этих правонарушений указываются интересы государства и государственной службы.

В период правления российским государством Екатерины II стало уделяться особое внимание борьбе с корыстными злоупотреблениями по службе, в том числе и со взяточничеством. По данным С.М. Соловьева, «она требовала особой и согласованной деятельности Сената в искоренении злоупотреблений в этой области управления, в искоренении взяточничества» [20, с. 602]. Как видим, в России всегда особо подходили к проблеме борьбы с коррупцией. Если в Царской России дача чиновнику взятки решала многие вопросы, в наших условиях коррупция давала о себе знать в формах «кумовства», «сватовства», «землячества» (в узком смысле его понимании - села, аула), и в форме принадлежности к тому или иному родственному поколению - «ру».

Появление норм, предусматривающих ответственность за преступления против порядка управления, в казахском праве можно отнести с некоторой оговоркой ко второй половине ХIХ века [21, с. 278]. До этого времени в казахском обычном праве было известно не более двух-трех видов этой категории преступлений, за которое устанавливалась уголовная ответственность. В то время в казахском праве понятие преступления против порядка управления строго не разделялось от других категорий преступлений. Так, например, в казахском праве понятие оскорбления представителя власти сливалось с понятием преступления против чести казахской феодально-родовой знати. Ложная присяга и ложное свидетельство считались действиями, направленными против религии, нежели нарушающими деятельность органов государственной власти.

В своей работе М.Т. Культелеев преступления против порядка управления подразделяет на: ложный донос, ложное показание, подлог документов, распространение ложных слухов, наезд с шумом или криком на аул и нарушение порядка на общественных празднествах и поминках. Следует отметить, что под преступлениями против порядка управления в казахском обычном праве подразумевались посягательства на деятельность местной феодально-бийской системы органов управления в Казахстане [21, с. 279-280].

Смена государственного устройства и формы правления в октябре 1917 года не устранила коррупцию как явление и необходимость борьбы с ней. Декретом СНК РСФСР «О взяточничестве» от 8 мая 1918 года предусматривалась уголовная ответственность за взяточничество (лишение свободы на срок не менее 5 лет, соединенный с принудительными работами на тот же срок). В дальнейшем ответственность за взяточничество устанавливалась Уголовным Кодексом РСФСР 1922 г., 1926 г., 1960 г. В этих законах регламентировалась ответственность за получение взятки, дачу взятки, посредничество во взяточничестве и провокацию взятки.

Наиболее крупным нормативным правовым актом, регулирующим уголовную ответственность за взяточничество после принятия Уголовного кодекса 1960 года, является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 года «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество». На его основе было принято, изменено и дополнено уголовное законодательство, регулирующее ответственность за совершение взяточничества. Поэтому, на наш взгляд, его целесообразно привести в значительной части. Указ гласил: «Взяточничество является одним из позорных и отрицательных пережитков прошлого, оставленных капитализмом в наследство нашему обществу. Это уродливое явление чуждо и совершенно нетерпимо для советского государства, вступившего в период развитого строительства коммунизма. В условиях нашего государственного и общественного строя имеются все возможности для полного искоренения любых форм взяточничества. В целях усиления уголовной ответственности за взяточничество, как опасное преступление, Президиум Верховного Совета СССР постановляет: коррупция борьба правонарушение государственный

1. Получение должностным лицом лично или через посредников в каком бы то ни было виде взятки за выполнение или не выполнение в интересах дающего взятку какого-либо действия, которое должностное лицо было или могло совершить с использованием своего служебного положения,

наказывается лишением свободы на срок от трех до десяти лет с конфискацией имущества.

То же действие, совершенное должностным лицом, занимающим ответственное должностное положение, либо ранее судившимся за взяточничество или получившим взятки неоднократно, либо сопряженное с вымогательством взятки, наказывается лишением свободы на срок от восьми до пятнадцати лет с конфискацией имущества и со ссылкой после отбытия лишения свободы на срок от двух до пяти лет или без ссылки, а при отягчающих обстоятельствах - смертной казнью с конфискацией имущества.

2. Посредничество во взяточничестве - наказывается лишением свободы на срок от двух до восьми лет.

Посредничество во взяточничестве, совершенное неоднократно или лицом, ранее судившимся за взяточничество, или с использованием своего служебного положения, наказывается лишением свободы на срок от семи до пятнадцати лет с конфискацией имущества и со ссылкой после отбытия лишения свободы на срок от двух до пяти лет или без ссылки.

3. Дача взятки наказывается лишением свободы на срок от трех до восьми лет.

Дача взятки неоднократно или лицом, ранее судившимся за взяточничество, наказывается лишением свободы на срок от семи до пятнадцати лет с конфискацией имущества или без таковой и со ссылкой после отбытия лишения свободы на срок от двух до пяти лет или без ссылки.

Лицо, давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности, если в отношении его имело место вымогательство взятки, и если это лицо после дачи взятки добровольно заявило о случившемся» [22, с. 85].

Изменение законодательства об ответственности за взяточничество не стало более эффективным средством борьбы с этим явлением. Взятки продолжали давать и брать. Поэтому следует признать, что изменения данного законодательства, скорее всего, были связаны с незначительным изменением государственной политики в отношении взяточников.

Таким образом, история борьбы советской власти с коррупцией характеризуется рядом специфических особенностей. Во-первых, коррупция и как понятие, и как явление в официальных нормативных документах и практической деятельности не признавалась. Вместо этого определения использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением» и др. Во-вторых, причины возникновения этого явления связывались с условиями, присущими буржуазному обществу. В-третьих, с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это привело к двум последствиям: боровшиеся были органически не в состоянии устранить коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынках коррупционных услуг.

Весь послевоенный период, во время перестройки и после нее рост коррупции происходил на фоне ослабления государственной машины. Он сопровождался следующими процессами: уменьшением централизованного контроля, далее - распадом идеологических скреп, экономической стагнацией, а затем падением уровня развития экономики, и, наконец, крахом СССР и появлением нового государства - Казахстана.

Таким образом, нынешнее состояние коррупции в Казахстане во многом обусловлено давно наметившимися тенденциями и переходным этапом, который и в других странах, находившихся в подобной ситуации, сопровождается ростом коррупции.

Коррупция является интернациональной проблемой. Она свойственна всем странам независимо от политического устройства и уровня политического развития и различается лишь масштабами.

Новейший этап формирования понятия коррупции отличается, с одной стороны, стремлением национального законодателя к глубокой дифференциации его значений посредством правовых средств, а с другой - ростом унифицирующего влияния на процесс формирования понятия коррупции международного права. Последнее, однако, как показывает анализ, весьма далеко от единообразного понимания коррупции. Так, в статье 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности, коррупция определяется как умышленное уголовно-наказуемое деяние, которое включает:

а) обещание, предложение или представление публичному должностному лицу лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;