Антикоррупционная деятельность государства: проблемы и перспективы развития

Исходя из вышеизложенного, наиболее приемлемым, на наш взгляд, понятием о государственной службе является определение, данное российским ученым административистом Д.М. Овсянко. Так, по его мнению, государственная служба - это правовой институт, определяющий порядок поступления на государственную службу, аттестацию, перемещение и увольнение со службы, содержащий должностные обязанности и права, а также порядок материального и социально-бытового обеспечения, поощрения и ответственности государственных служащих [44, с. 244].

Законодательство о государственной службе Республики Казахстан и Российской Федерации в настоящее время предусматривает ее видовую классификацию. В его основу положены: принцип разделения властей, принцип единства системы государственной службы, основанной на унитаризме (Республики Казахстан); специфика сфер и отраслей государственной деятельности.

Исходя из принципа единства системы государственной службы, в Республике Казахстан (основанном на унитаризме) государственную службу подразделяют на два уровня: республиканский и местный.

Республиканский уровень включает в себя государственную службу в высших и центральных органах государственной власти, которое, в свою очередь, подразделяется на государственную службу:

в органах законодательной власти;

в органах исполнительной власти;

в органах судебной власти.

На местном уровне государственная служба существует:

в областных органах власти;

в районных и городских органах власти;

в сельских органах власти.

В основу данного деления положены, прежде всего, нормативно-правовые основы, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование государственной службы этих уровней. Они неодинаковы. Так, государственная служба республиканского уровня регулируется Конституцией, законами и, в меньшей степени, подзаконными актами. Государственная служба местного уровня отличается большим по объему и содержанию правовым регулированием ее именно подзаконными актами. Причем государственные органы республиканского уровня, в соответствии с действующим законодательством, могут непосредственно регулировать отдельные сферы государственной службы местного уровня. Это правовое регулирование осуществляется путем издания республиканскими органами нормативно-правовых актов, обязательных для исполнения местными органами власти.

Таким образом, отныне к категории государственных служащих относятся лишь лица, непосредственно выполняющие управленческие функции на установленных законом должностях. Причем перечень таких должностей содержится в законе и является исчерпывающим. Следовательно, по новому законодательству к государственным служащим не относятся граждане, работающие в государственных организациях, учреждениях, предприятиях и содержащиеся за счет бюджета (врачи, учителя, научные и творческие работники и т.д.), которые не производят непосредственно материальных благ и одновременно не обладают управленческими полномочиями. Однако они являются непосредственными участниками процесса реализации функций исполнительно-распорядительного характера. Следует отметить, что на них также не распространяются ограничения, предъявляемые к государственным служащим, в связи с чем они не подпадают в перечень субъектов коррупционных правонарушений.

Поэтому целесообразным, по нашему мнению, явилось бы в качестве основания классификации государственной службы использовать источник ее финансирования. Если финансирование осуществляется государством, то эта служба должна быть государственной, которую, в свою очередь, следует подразделить на: службу в государственных органах; службу в государственных организациях, что позволило бы лиц, осуществляющих службу в государственных организациях, отнести к субъектам коррупционного законодательства.

В связи с изложенным, государственную службу в целом необходимо рассматривать в широком и узком смысле как это успешно делалось учеными-административистами советского периода. Правовое регулирование всей государственной службы должно быть наиболее оптимальным. И в связи с этим, необходимо, прежде всего, дать четкое разграничение службы вообще.

Таким образом, законодательство Республики Казахстан о государственной службе определяет понятие государственной службы как работу лишь в государственных органах, то есть рассматривает ее (службу) лишь в узком смысле. На наш взгляд, выделять, но не отделять необходимо из всей государственной службы лишь ту ее часть, которая обладает властными полномочиями. Законодательство о государственной службе должно быть единым для всех служащих государственной сферы.

Определение понятия должностного лица, проведение четкой границы между двумя названными категориями служащих необходимо, прежде всего, для решения вопроса о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения. В соответствии с уголовным законодательством Казахстана за должностные преступления (халатность, взяточничество и пр.) к ответственности могут привлекаться только должностные лица. Административное законодательство также за большое количество правонарушений предусматривает ответственность только должностных лиц. Поэтому большое практическое значение имеет определение круга лиц, которые могут привлекаться к ответственности как должностные лица. Для этого необходимо выработать единое для всех отраслей права понятие должностного лица, которое должно стать базовым, но предусматривать в отдельных отраслях возможность внесения в него определенных корректив.

В Республике Казахстан с понятием государственной должности связывается порядок присвоения квалификационных разрядов (званий, чинов, рангов), размеры денежного содержания, пенсий, специальные права и обязанности, порядок решения многих вопросов государственной службы.

Следовательно, понятие государственной должности является стержневым, основополагающим для определения правового положения государственного служащего и порядка прохождения им государственной службы. Отныне понятие государственной службы тесно связано с определенным кругом государственных должностей. Государственная должность представляет собой комплексное правовое образование (государственное управление), элементы которого регулируются нормами административного, трудового, финансового и других отраслей права.

Следует отметить, что Республика Казахстан, используя категорию должностей, определяет место каждого служащего в системе государственной организации. То есть, взаимоотношения заменяющего данную должность лица с выше-, ниже- и равностоящими лицами, его положение в организационной структуре органа и, наконец, полномочия, которыми служащий наделен в соответствии с должностью. Таким образом, должность выступает организационной формой, определяющей и юридически закрепляющей основное содержание административно-правового статуса государственного служащего [51, с. 254].

Важное преимущество в должностной классификации государственных служащих заключается в том, что на ее основе возможно нормальное функционирование института продвижения государственных служащих, которое может происходить путем получения государственными служащими более высокого звания. Лицо назначается на должность по усмотрению начальника, но с учетом звания (чина, класса, разряда). Однако данное положение может носить противоречивый характер, так как, с одной стороны, им устраняется произвол и ограждается право государственного служащего на продвижение по службе, а с другой стороны, руководитель получает неограниченное право по своему усмотрению принимать решения, связанные с назначением или перемещением государственных служащих.

Должностные лица совершают юридические действия, связанные с управлением людьми, но наделяются для этого разными по характеру и объему полномочиями. Наиболее широкими властными полномочиями обладают руководители государственных органов (организаций, учреждений). Руководители принимают решения по различным вопросам их деятельности, а также меры поощрения и дисциплинарной ответственности к подчиненным им работникам.

Следует отметить, что в условиях административно-командной системы в руководителе больше всего ценились те качества, которые позволяли ему «вписаться» в иерархию. Система не нуждалась в тех, кто мог самостоятельно анализировать ситуацию, принимать решения, определять альтернативные варианты и т.д. Всякая незапланированная, несанкционированная инициатива была недопустима и наказуема.

Нельзя рассчитывать (и время это подтверждает) на то, что введение рыночной экономики преобразует руководителей, изменит их мышление и поведение. Необходимо учитывать консерватизм, инертность сознания человека, силу традиций и привычек. Сюда необходимо добавить отсутствие государственной идеологии, что крайне негативно сказывается не только на формировании нового типа руководителя, но и на развитии всего общества в целом. В обычных условиях требуется долгий путь, возможно, смена поколений, чтобы достигнуть необходимых результатов.

Современная государственная служба Казахстана представляет собой с юридической точки зрения правовую материю, которая находится в движении и в постоянном изменении. Грядущие законодательные новеллы в сфере государственной службы приведут, на наш взгляд, к более четкому нормативному закреплению особой группы занятых на государственной службе лиц - чиновников, имеющих особый государственно-правовой статус.

Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Казахстан находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивает во многих странах стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и позитивного развития государственности.

Профессиональный чиновник или, как принято традиционно, должностное лицо реализует властные полномочия, выполняя волю государства. Осуществляя свой личный потенциал, должностное лицо призвано осуществлять возложенные на него задачи, поскольку является, с одной стороны, субъектом частного права, а с другой, обязан служить публичной власти. Оно может представлять в отношениях с неподчиненными субъектами государство или государственные органы, имеет право и несет ответственность за принимаемые управленческие решения, а также быть субъектом юридической ответственности, в том числе и уголовно-правовой.

Типизировать должностную деятельность можно двумя способами: либо закрепить ее статистически как определенное исходное положение, не называя должностные функции, либо определить ее непосредственно через сами должностные функции. Изучение истории развития должностной деятельности показывает, что на первом этапе развития уголовного законодательства (1917-1922 гг., включая принятие первого уголовного кодекса РСФСР), законодатель шел по первому пути, избрав в качестве критерия занятие должности. Субъектом должностных преступлений стали признавать всех государственных служащих, включая технический персонал.

Второй этап (1926-1940-е годы) характеризуется противоборством расширительной и ограничительной тенденции в развитии данного понятия, А.Н. Трайниным была выдвинута идея «ограничительных критериев» [52, с. 21].