Антикоррупционная деятельность государства: проблемы и перспективы развития

Практика государственного управления последних лет, важные преобразования в экономической сфере, в системе общественных отношений, определение официальной политики государства в области безопасности должны были найти свое отражение в определении правового положения государственных служащих, в определении круга прав и обязанностей. Однако правовой анализ законов «О государственной службе» 1995 и 1999 гг. показывает, что права государственных служащих не претерпели никаких изменений. Статья 12 Указа Президента РК, имеющего силу закона, «О государственной службе» от 1995 г., обозначилась статьей 8 Закона РК «О государственной службе» 1999 г. [32]. На наш взгляд, необходимо более детально рассмотреть права государственных служащих, оговоренных в 16 пунктах закона.

Пункт 1 статьи 8 гласит, что государственный служащий имеет право пользоваться правами и свободами, которые гарантируются гражданам Республики Конституцией и законами Республики Казахстан. Мы полагаем, что нет каких-либо серьезных оснований выделять права государственных служащих по отношению к правам гражданина Республики Казахстан. Аналогичная проформа в определении прав прослеживается и далее. Так, п. 2 статьи 8 выделяет следующее право государственного служащего: «участвовать в пределах своих полномочий в рассмотрении вопросов и принятии по ним решений, требовать их исполнения соответствующими органами и должностными лицами». Данное положение заставляет нас вернуться к главе 1 настоящего закона, где даны основные понятия государственной службы, государственного служащего, должностного лица и т.д. Наша попытка вставить в данное положение соответствующие понятия привело к осмыслению, что государственный служащий контролирует государственных служащих в государственной службе, а также лиц, постоянно или временно исполняющих специальные полномочия.

Следующий пункт 3: «получать в установленном порядке информацию и материалы, необходимые для исполнения должностных обязанностей» не вызывает каких-либо сомнений. В то же время такая трактовка на руку служащим, не проявляющим интереса к своей работе, не стремящимся к росту, повышению профессионализма, квалификации.

Пункт 4: «посещать в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей организации, независимо от формы их собственности», на наш взгляд, предполагает отсылку к другим нормативным источникам, которые регулируют взаимоотношения государственных служащих различных структур власти с одними и теми же респондентами различных форм собственности. Общеизвестно, что на посещение предприятий малого бизнеса налагался мораторий, а исполнение обязанностей другими службами (финансовой полицией, пожарным надзором, санитарной эпидемиологической станцией и т.д.) осуществлялось строго по графику и с разрешения прокуратуры.

Пункт 5 данной статьи гласит: «требовать от руководителя точного определения задач и объема служебных полномочий в соответствии с должностью, занимаемой государственным служащим». Считаем, что данное право можно было не декларировать, так как нет должности государственного служащего, не имеющего соответствующих функциональных обязанностей. Все должностные обязанности расписаны, многократно утверждены и проверены на практике.

Следующий пункт данной статьи отмечает право государственных служащих на уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, иных должностных лиц и граждан. Необходимо отметить, что данное право является неотъемлемым правом всех граждан Республики Казахстан, но на фоне произвола, царящего во многих сферах правоотношений, особенно в сфере частного труда, акцентирование внимания на уважении и справедливости, безусловно, защищает права государственных служащих.

В пункте 7 говорится, что государственный служащий имеет право на стимулирование и оплату труда в зависимости от должности, которую он занимает, качества, опыта и иных установленных настоящим законом оснований. Опыт по стимулированию и оплате труда, ранее применяемый только в силовых структурах, позволил более адекватно оценивать труд государственных служащих.

Перечисленные ниже положения о праве: на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета; беспрепятственно знакомиться с материалами, которые касаются прохождения им государственной службы, в необходимых случаях давать личные объяснения; на продвижение по службе с учетом квалификации и способностей, добросовестного исполнения своих служебных обязанностей; на внесение вышестоящим государственным органам и должностным лицам предложений по совершенствованию государственной службы, - имеют несколько декларативный характер в силу того, что представлены формально и этот формализм усугубляется коррупционными отношениями и трайбализмом. В принципе, при государственном подходе заложенный в эти положения смысл, неоспоримо, приведет к качественному отбору государственных служащих, которым характерны патриотизм, ответственность, стремление к позиционному карьеризму.

Следующий ряд положений статьи 8 данного закона определяет право государственных служащий требовать служебного расследования при наличии безосновательных, по мнению служащего, обвинений; охрану труда, здоровья, безопасные и необходимые для высокопроизводительной работы условия труда; на социальную и правовую защиту; на увольнение с государственной службы по собственному желанию; на пенсионное и социальное обеспечение. Эти положения носят социальный характер и закреплены в Конституции Республики Казахстан.

Полагаем, что при определении права на увольнение с государственной службы по собственному желанию необходимо добавить «и на восстановление на государственную службу».

При поступлении на государственную службу наряду с правами государственный служащий принимает на себя ряд основных обязанностей, которые также отражены в статье 9 Закона РК «О государственной службе».

Обязанность соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан, определенная в пункте 1, является естественной и неоспоримой для всех граждан Казахстана. Это положение подкрепляется обязанностью государственного служащего приносить присягу государственного служащего в порядке, утвержденном Президентом Республики Казахстан. Принятие присяги имеет воспитательный характер, так как возлагает на государственного служащего огромную ответственность, чувство долга, патриотизма, обладает высокой нотой торжественности, незыблемости устоев государства.

Обязанность обеспечивать соблюдение и защиту прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, рассматривать в порядке и сроки, установленные законодательством, обращения граждан, принимать по ним необходимые меры предполагает, что государственный служащий должен быть гарантом соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан, адекватно реагировать на факты ущемления конституционных прав гражданина.

Определение обязанностей в пунктах 4 и 5 статьи 9 «осуществлять полномочия в пределах предоставленных им прав и в соответствии с должностными обязанностями» и «соблюдать государственную и трудовую дисциплину» сводится к неукоснительному, надлежащему, примерному исполнению своих функциональных обязанностей.

Анализируя законы, регламентирующие деятельность государственной службы, от 1995 и 1999 гг., мы видим, что в закон «О государственной службе» 1999 г. внесены новые положения. Принятые законы особой государственной важности «О национальной безопасности РК», «О борьбе с коррупцией» нашли свое отражение и в нормах рассматриваемого нами закона «О государственной службе». Акцентуализация таких аспектов безопасности, как информационная, общественная, экологическая, экономическая детализированы в перечисленных положениях.

Особо необходимо отметить, что впервые в данном законе нашли отражение такие новые формы, как установление ряда ограничений, связанных с прохождением государственной службы. Данные ограничения носят исключительно законный характер и являются обязательными для государственных служащих на весь период прохождения государственной службы. Нормативное установление требований и ограничений преследует цель обеспечения высокого морального облика государственного служащего и свободы его действий в пределах должностных полномочий. Такие ограничения призваны максимально противостоять проявлениям коррупции.

Под правоограничениями, связанными с государственной службой, понимается обусловленные Конституцией и установленные законом, иными нормативными правовыми актами условия, правила, запреты, ставящие государственного служащего в определенные юридические рамки, выходить за пределы которых запрещено [64, с. 233].

Эти ограничения закреплены в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию их статуса и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных неслужебных интересах, то есть они должны препятствовать возможным злоупотреблениям со стороны государственных служащих. Кроме того, их назначение заключается в обеспечении эффективной профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов; в создании условий для независимости служебной деятельности; гарантировании соблюдения государственными служащими прав и свобод граждан [64, с. 233].

При этом указанные лица ставятся в известность о правовых последствиях таких действий. Согласие указанных лиц на принятие ограничений фиксируется кадровыми службами соответствующих организаций в письменной форме. Непринятие ограничений влечет отказ в привлечении лица к выполнению государственных либо приравненных к ним функций либо увольнение или иное освобождение от выполнения указанных функций в предусмотренном законом порядке.

Представляет интерес проведенный сравнительный анализ закона Республики Казахстан «О государственной службе» 1999 года [32] и федерального закона Российской Федерации «Об основах государственной службы РФ» 1995 года [50]. Во-первых, изложенные выше положения казахстанского закона абсолютно идентичны положениям федерального закона. Во-вторых, закон Российской Федерации «О государственной службе» имеет еще ряд существенных ограничений, которые не нашли своего отражения в законе Республики Казахстан «О государственной службе». В-третьих, казахстанский закон имеет ряд положений, которые не являются бесспорными. В-четвертых, закон Республики Казахстан в отдельных положениях об ограничениях государственных служащих вступает в противоречие с законом Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией». В-пятых, на наш взгляд, нет правового механизма регулирования положений настоящего закона. Мы полагаем, что детальное рассмотрение названных проблем позволит выявить сущность государственной службы, ибо отмеченные выше ограничения, а также законодательное введение понятия коррупции предполагают более эффективное осуществление борьбы с коррупцией.

Так, согласно статье 10 Закона, государственный служащий не вправе:

быть депутатом представительных органов и членом органов местного самоуправления;

заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе участвовать в управлении коммерческой организацией, независимо от ее организационно-правовой формы, если непосредственное участие в управлении коммерческой организацией не входит в его должностные обязанности в соответствии с законодательством Республики Казахстан;

быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо непосредственно ему подчиненном или подконтрольном;

использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения его служебной деятельности, другое государственное имущество и служебную информацию;

участвовать в действиях, препятствующих нормальному функционированию государственных органов и выполнению служебных обязанностей, включая забастовки;

в связи с исполнением должностных полномочий пользоваться в личных целях услугами граждан и юридических лиц.

В результате реформирования государственной службы должна быть обеспечена такая эффективная деятельность государственного аппарата, которая не допускала бы его подчинения партийным или групповым (клановым) интересам и не оставила бы возможности для его коррумпирования. Разоблачение коррумпированных государственных служащих стало важнейшим условием нравственного оздоровления общества. Но большая часть коррумпированных лиц по-прежнему остается безнаказанной в силу не только пробелов в законодательстве о государственной службе, но и по причине серьезных недостатков в деятельности государственных органов управления, в том числе правоохранительных органов.

Поэтому рассмотрение указанных выше ограничений в контексте борьбы с коррупционными правонарушениями, на наш взгляд, выявило бы слабые стороны ныне проводимой антикоррупционной политики.

Запрет на обладание депутатским мандатом, занятие другими видами оплачиваемой деятельности вытекает, прежде всего, из конституционного принципа разделения государственной власти. Он предполагает, что государственный служащий, в случае его избрания депутатом Парламента или маслихата, назначения или избрания на любую государственную должность, а также на оплачиваемую должность в организациях любой формы собственности и в общественных объединениях, должен быть освобожден от занимаемой должности. Это требование носит безусловный характер и не связано с подчиненностью, подконтрольностью или подотчетностью государственного органа [60, с. 115].

Запрещение совместительства является юридическим выражением требования о том, что государственный служащий обязан посвящать все свое рабочее время служебной деятельности [64, с. 234].

Запрет на занятие другой оплачиваемой деятельностью не исключает выполнение при необходимости государственным служащим дополнительных обязанностей по другой государственной должности или временно отсутствующего государственного служащего, если это соответствует его образованию или профессиональной подготовке. Решение об этом принимает его непосредственный руководитель. При этом государственному служащему может быть установлена соответствующая доплата [60, с. 115-116].

Исключением из принципа запрета совместительства является разрешение заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью. Оно основано на установленной конституционной норме, гарантирующей каждому свободу творчества (п.1 статьи 20) [1, с. 5]. В то же время при занятии данными видами деятельности государственный служащий должен иметь в виду, что они не должны мешать осуществлению его основной работы, выполнению его профессиональных обязанностей.

Могут ли быть установлены ограничения государственному служащему для занятия научно-исследовательской, педагогической и иной творческой деятельностью? По мнению некоторых российских ученых, могут:

а) если государственный служащий по роду должностных обязанностей непосредственно участвует в принятии решений, создающих правовые последствия для организации или сотрудников организации, в которой он совместительствует;

б) если руководитель органа, в котором работает государственный служащий, обоснованно считает, что совместительство повредит интересам службы;

в) если организация подконтрольна, подотчетна или регулируется органом, в котором государственный служащий работает [64, с. 238].

Думается, что вторая ситуация имеет под собой субъективное основание и разрешение государственному служащему заниматься преподаванием или научно-исследовательской или иной творческой деятельностью будет зависеть от симпатий или антипатий руководителя. На наш взгляд, ограничения на занятие творческими видами деятельности должны основываться преимущественно на объективных факторах и, как правило, за пределами рабочего времени. В то же время, как ранее нами уже отмечалось, не все государственные служащие (особенно сотрудники правоохранительных органов) имеют возможности заниматься творческой деятельностью.

Аналогичное ограничение закреплено и в Законе РК «О борьбе с коррупцией», так согласно статье 10, должностным и иным лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, и лицам, приравненным к ним (кроме граждан, зарегистрированных в установленном законом порядке в качестве кандидатов в Президенты РК, депутаты Парламента РК и маслихатов, а также в члены выборных органов местного самоуправления, и лиц, исполняющих управленческие функции в государственных организациях и организациях, в уставном капитале которых доля государства составляет не менее 35%), запрещается заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельностью.

Кроме того, государственным служащим запрещается заниматься предпринимательской деятельностью, самостоятельно участвовать в управлении хозяйствующим субъектом, если управление или участие в управлении хозяйствующим субъектом не входит в его должностные обязанности в соответствии с законодательством, содействовать удовлетворению материальных интересов организаций или физических лиц путем неправомерного использования своих служебных полномочий с целью получения материальных благ.

Весьма спорным является положение Закона «О государственной службе» как в Казахстане, так и в России, а также ряде стран СНГ о правилах, касающихся собственности государственного служащего. Российский законодатель определил, что государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном Федеральным законом. Казахстанский законодатель изложил свою версию данного положения. В Законе Республики Казахстан «О государственной службе» отмечено, что государственный служащий в порядке, установленном законодательством, в течение месяца после вступления в должность обязан на время прохождения государственной службы передать в доверительное управление находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций и иное имущество, использование которого влечет получение доходов, за исключением денег, законно принадлежащих этим лицам, а также иного имущества, переданного в имущественный наем (аналогичная норма содержится и в Законе РК «О борьбе с коррупцией»). Парадоксальным, на наш взгляд, является продолжение данного положения: государственный служащий имеет право получать доход от переданного в доверительное управление имущества, в том числе в форме вознаграждения, дивидендов, выигрышей, доходов от сдачи в аренду имущества и других законных источников.

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 20 января 2000 года утверждены Правила о порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление [65]. Согласно Правилам, доверительным управляющим может быть любое лицо по выбору государственного служащего, которое будет осуществлять доверительное управление имуществом государственного служащего на основании соответствующего договора.

На наш взгляд, такой подход позволяет государственному служащему передавать доверенность на управление своим имуществом близким родственникам (супруге, детям, брату, сестре и т.д.), что в принципе обесценивает данную норму и противоречит Закону о коррупции. Кроме того, сравнение этих положений в рассматриваемых законах Казахстана и России говорит о более демократичном, лояльном, либеральном отношении к бывшим акулам капитализма в Казахстане, нежели в России. Но, в то же время, возможно, именно такое отношение стоит у истоков коррупции, является одним из факторов ее возникновения. Громкие уголовные дела последних лет достаточно красноречиво об этом говорят. Так, занимая высшие государственные должности, известные политические деятели лоббировали интересы своих коммерческих структур. Одновременно неприемлемым, на наш взгляд, является и то обстоятельство, что государственный служащий в течение месяца после вступления в должность обязан сделать ряд процедурных действий, что на руку нечестным гражданам.

Поэтому мы считаем, что в данной ситуации более приемлемым является передача собственности под государственную гарантию на время прохождения государственной службы и, что немаловажно, до вступления в должность. Также было бы целесообразно внести дополнение в указанные Правила, содержащее оговорку о недопустимости передачи имущества в доверительное управление лицам, состоящим с государственным служащим в браке или близких родственных отношениях.

Следует отметить, что за нарушение указанных выше ограничений законодателем предусмотрена ответственность (как за коррупционное правонарушение). Так, согласно п. 4 статьи 10 Закона «О борьбе с коррупцией» лицо, занимающееся деятельностью, несовместимой с выполнением этих функций, подлежит увольнению или иному освобождению от выполнения соответствующих функций в установленном законом порядке. Одновременно в нем указано, что лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций, или лицо, приравненное к нему, освобожденное от выполнения указанных функций в связи с занятием деятельностью, несовместимой с их выполнением, не может быть вновь уполномочено на выполнение таких функций до тех пор, пока не прекратит заниматься указанной деятельностью.

Практика пятилетнего применения Закона РК «О государственной службе» выдвигает необходимость совершенствования законодательства о государственной службе. Так, например, глава 2 вышеуказанного закона, определяя правовое положение государственных служащих, их права, обязанности и ограничения, связанные с пребыванием на государственной службе, никак не устанавливает правовой статус лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, и лиц, приравненных к ним, согласно п.3 статьи 3 Закона РК «О борьбе с коррупцией».

Особого разъяснения требует категория лиц, указанных в подпункте 4 пункта 3 данной статьи, - должностные лица государственных организаций или организаций, в уставном капитале которых суммарная доля государственной собственности составляет не менее 35%. На наш взгляд, целесообразно данную главу привести в соответствие с Законом «О борьбе с коррупцией».

Особого внимания требует другой субъект коррупционного законодательства - депутат маслихата. Маслихат является местным представительным государственным органом управления, а его депутаты выполняют государственные функции, в связи с чем на них распространяются установленные Законом «О борьбе с коррупцией» и иными законами ограничения в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию их статуса и основанного на нем авторитета в личных, групповых, иных неслужебных интересах (статья 8).

Одним из условий доступа на занятие должности, связанной с выполнением государственных или приравненных к ним функций, является предоставление в налоговый орган по месту жительства:

а) декларации о доходах;

б) декларации об имуществе, являющемся объектом налогообложения, в том числе находящемся за пределами территории Республики Казахстан, с указанием оценочной стоимости и места нахождения указанного имущества;

в) сведений о:

вкладах в банковских учреждениях и о ценных бумагах, в том числе за пределами Республики Казахстан, с указанием банковского учреждения, а также о финансовых средствах, которыми данные лица вправе распоряжаться лично или совместно с другими лицами;

своем прямом или опосредованном участии в качестве акционера или учредителя (участника) юридических лиц с указанием доли участия в уставном капитале и полных банковских и иных реквизитов указанных организаций;

трастах и о государствах, в которых они зарегистрированы, с указанием номеров соответствующих банковских счетов, если лицо или его супруг (супруга) является бенефициаром этих трастов;

названиях и реквизитах других организаций, у которых с лицом имеются договорные отношения, соглашения и обязательства (в том числе и устные) по содержанию или временному хранению материальных и финансовых средств, принадлежащих лицу или супругу (супруге), в тысячекратном размере месячного расчетного показателя.

Причем первые два пункта требований касаются также супруга (супруги) государственного служащего.

Непредставление или представление неполных, недостоверных деклараций и сведений, перечисленных выше, является основанием для отказа в наделении лица соответствующими полномочиями либо влечет увольнение или иное освобождение его от выполнения государственных и приравненных к ним функций в предусмотренном законом порядке.

Однако Закон РК «О местном государственном управлении» не предъявляет таких требований и ограничений для депутатов маслихата и в перечне оснований для досрочного прекращения полномочий депутата маслихата нет положения о непредставлении или предоставлении неполных, недостоверных деклараций и сведений, предусмотренных законодательством о коррупции [66].

На практике указанные ограничения также не выполняются депутатами маслихатов, и если даже находится депутат, который пожелает их реализовать, налоговые органы разъясняют, что им не нужны данные декларации. В данном случае мы видим правильное разрешение коллизии в пользу Закона «О местном государственном управлении в РК», поскольку «при наличии противоречий в нормах нормативных правовых актов одного уровня действуют нормы акта, позднее введенные в действие» (пункт 3 статьи Закона «О нормативных правовых актах») [67]. Получается, что нормы статей 8 и 9 Закона «О борьбе с коррупцией» существуют, но не реализуются.

Аналогичная ситуация сложилась с реализацией статьи 10 Закона «О борьбе с коррупцией», которая запрещает депутатам маслихата наряду с другими субъектами заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Кроме того, на них распространяются и другие ограничения, предъявляемые вышеуказанным законом.

На наш взгляд, все указанные требования нереальны в отношении депутатов маслихата, так как при существующем ныне принципе деятельности маслихата, когда на постоянной основе работают только секретарь маслихата и председатель ревизионной комиссии, а все остальные депутаты маслихата получают возмещение расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности, лишь на период проведения сессии, созываемой время от времени. При этом размер выплаты депутату напрямую привязан к его заработной плате по месту основной работы. То есть Закон «О местном государственном управлении» напрямую предполагает наличие у депутата любой основной работы как средства его жизнеобеспечения.

Например, в маслихатах всех уровней Костанайской области - 301 депутат, из них 14 - возглавляют частные промышленные предприятия, 83 - возглавляют сельские формирования, 26 - являются руководителями частных предприятий. В целом более 50 % депутатов маслихатов Костанайской области имеют свое собственное дело, а остальные работу [68]. И, конечно же, никто из них не собирается расставаться с собственным делом ради депутатства в маслихате.

Таким образом, в качестве разрешения вышеизложенных противоречий и приведения в соответствие с другими нормативными правовыми актами, предлагаем ограничения и требования, предусмотренные статьями 8, 9 и 10 Закона «О борьбе с коррупцией», распространять только на депутатов маслихата, работающих на постоянной основе, оплата труда которых производится из средств государственного бюджета Республики Казахстан.

Следующее положение Закона Республики Казахстан «О государственной службе» гласит, что государственный служащий не может занимать должность, находящуюся в непосредственной подчиненности должности, занимаемой его близкими родственниками (родителями, детьми, усыновителями, полнородными и не полнородными братьями и сестрами, дедушками, бабушками и внуками) или супругом (супругой), за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Аналогичное содержание закреплено в статье 11 Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией». В соответствии с п.2 указанной статьи лица, нарушившие требования, если добровольно в течение трех месяцев с момента обнаружения нарушения не устранят его, то подлежат переводу на должность, исключающую такую подчиненность, а при невозможности такого перевода один из них подлежит увольнению с должности или иному освобождению от указанных функций.

Вместе с тем, законодателем предусмотрено положение, дающее возможность уволенным лицам поступить на государственную службу в другие государственные органы и организации, и осуществлять службу, сопряженную с выполнением государственных или приравненных к ним функций (п.3 статьи 11 Закона «О борьбе с коррупцией»).

Особый интерес вызывает п. 3-1 статьи 10 Закона «О государственной службе», который гласит, что «законодательными актами Республики Казахстан могут быть предусмотрены ограничения на осуществление государственными служащими должностных полномочий в отношении близких родственников и свойственников (братьев, сестер, родителей и детей супругов)».

Интересен и тот факт, что до внесении изменений и дополнений в Законы Республики Казахстан «О государственной службе» и «О борьбе с коррупцией» (от 11 марта 2003 года), ограничения, связанные с недопущением совместной службы родственников, распространялись и на свойственников (братьев, сестер, родителей и детей супругов). Выдвигая теорию о том, что данное ограничение может «свидетельство о расторжении брака» искусственно превратить в лакмусовую бумагу, и что практика применения нормы упускала другие причины, например: супруги развелись согласно бракоразводному процессу; супруги живут в гражданском браке или супруги находятся в брачных отношениях согласно шариату, законодатель отменил данное ограничение [69].

Таким образом, введенный законодателем новый пункт статьи 10 Закона «О государственной службы» остается для нас непонятным. Кроме того, одновременно в указанном пункте затрагиваются положения, касающиеся и других близких родственников государственных служащих. В связи с тем, что законодатель категорично высказал свое мнение по данному вопросу (в п.3. статьи 10), на наш взгляд, нет необходимости его дублирования.

В то же время в рассматриваемых законах законодатель должен был учесть такие немаловажные факторы, как развитость капитала, демократии, уровень жизни, менталитет, обычаи, традиции, мораль и др. Сегодня Казахстан, бесспорно, является азиатской страной, в которой преобладает восточная культура, многовековые традиции, сильно развитые межродовые отношения. Поэтому существующая клановость, на наш взгляд, более подходит под определение трайбализма.

В конституционно-правовом аспекте трайбализм находит свое выражение в использовании корпоративной связи, то есть кланы, семьи стремятся захватить власть в стране или регионе и узурпировать его в своих интересах. Довольно близки к трайбализму такие явления, как кумовство, семейственность и протекционизм [70, с. 496, 71, с. 627]. Учитывая то, что такой подход подчас приводит к грубым и массовым нарушениям прав и свобод человека, принципа равенства граждан и формированию весьма специфического авторитарного политического режима, коррупционное законодательство Республики Казахстан должно быть направлено на борьбу с такими традиционно закрепившимися явлениями. Таков наш взгляд на распространенный ныне в Казахстане институт трайбалима, который требует, конечно же, обстоятельного изучения и анализа в специальном исследовании, к которому мы постараемся вернуться в недалеком будущем.

Представляет интерес следующее положение этого закона в плоскости соблюдения дисциплины, честности, скромности: государственный служащий как представитель государства не вправе принимать без разрешения Президента награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций. Говоря об отсутствии в Республике Казахстан механизма правового регулирования положений закона «О государственной службе», необходимо отметить, что российский законодатель более предусмотрителен. Так, изложенное выше положение регламентируется Указом Президента РФ от 2 марта 1994 года «О государственных наградах Российской Федерации» [73], в котором определен порядок принятия наград от иностранных государств гражданами Российской Федерации, в том числе лицами, состоящими на государственной службе.

Подобные ограничения представляются правомерными, ибо их несоблюдение влечет за собой непосредственно совершение коррупционных правонарушений либо создает условия для их совершения. Кроме того, они могут вызывать в скрытой или открытой форме лоббирование интересов соответствующих лиц, организаций или иностранных государств, свидетельствуют о зависимости государственного служащего от них.

Поддерживая в целом идею о необходимости включения данных ограничений в казахстанское законодательство о государственной службе, необходимо отметить, что согласно статье 13 Закона РК «О борьбе с коррупцией» государственным служащим запрещено принимать от физических и юридических лиц, как Казахстана, так и зарубежных государств имущественные блага, а также использовать свои преимущества.

Необходимо отметить, что за вышеуказанные действия государственные служащие привлекаются к дисциплинарной ответственности как за совершение коррупционных правонарушений.

Так, согласно п. 1 статьи 13 государственному служащему запрещается принимать за исполнение своих государственных или приравненных к ним функций любое вознаграждение в виде денег, услуг или в иных формах от организаций, в которых лицо не выполняет соответствующие функции, а также от физических лиц, если иное не предусмотрено законодательством.

Денежные средства, поступившие на счет лица, уполномоченного на выполнение государственных функций, или лица, приравненного к нему, без ведома указанного лица, а также средства, полученные им в связи с выполнением соответствующих функций, подлежат не более чем в двухнедельный срок после их обнаружения перечислению в республиканский бюджет с представлением объяснения в соответствующий налоговый орган об обстоятельствах поступления таких средств.

Подарки, поступившие без ведома указанного лица, а также подарки, полученные им в связи с исполнением соответствующих функций, подлежат в семидневный срок безвозмездной сдаче в специальный государственный фонд, а оказанные лицу при тех же обстоятельствах услуги должны быть оплачены им путем перечисления денежных средств в республиканский бюджет.

Однако лица, к которым поступили подарки, вправе с согласия вышестоящих должностных лиц выкупить их из указанного фонда по рыночным розничным ценам, действующим в соответствующей местности. Вырученные от продажи подарков денежные средства специальный государственный фонд перечисляет в республиканский бюджет.

Также им запрещается принимать приглашения во внутригосударственные и зарубежные туристические и лечебно-оздоровительные и иные поездки за счет физических и юридических лиц, как иностранных, так и Республики Казахстан, за исключением:

а) по приглашению супруга (супруги), родственников за их счет;

б) по приглашению иных физических лиц (с согласия вышестоящего должностного лица или органа), если отношения с ними не затрагивают вопросов служебной деятельности приглашаемых;

в) осуществляемых в соответствии с международными договорами Республики Казахстан или на взаимной договоренности между государственными органами Республики Казахстан и государственными органами иностранных государств за счет средств соответствующих государственных органов и (или) международных организаций;

г) осуществляемых с согласия вышестоящего должностного лица либо органа для участия в научных, спортивных, творческих, профессиональных, гуманитарных мероприятиях за счет средств общественных объединений (фондов), в том числе поездок, осуществляемых в рамках уставной деятельности этих организаций.

Указанные ограничения действуют и в отношении членов семьи лица, уполномоченного на выполнение государственных функций, или лица, приравненного к нему. В этом случае лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций, или лицо, приравненное к нему, обязано в семидневный срок безвозмездно сдать незаконно полученные членами его семьи подарки в специальный государственный фонд и возместить стоимость услуг, которыми неправомерно воспользовались члены его семьи, путем перечисления денежных средств в республиканский бюджет.

Как видно, в казахстанском законодательстве, в отличие от российского, дается широкий перечень ограничений, предъявляемых лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, а также лицам, приравненным к ним.

Отдельного внимания заслуживает положение о привлечении к ответственности лиц, совершивших коррупционные правонарушения, связанных с противоправным получением благ и преимуществ. Так, за совершение деяний, предусмотренных статьей 13 Закона «О борьбе с коррупцией», если оно не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, к лицу могут быть применены меры дисциплинарного характера в виде: понижения в должности, увольнения с должности или иные меры освобождения от выполнения государственных функций, а также другие виды дисциплинарного взыскания.

За повторное совершение любого из указанных правонарушений в течение года после наложения дисциплинарного взыскания за первое правонарушение влечет увольнение или иное освобождение от выполнения государственных функций в установленном законом порядке.

Закон Республики Казахстан «О государственной службе» в статье 28 предусмотрел, что за неисполнение и ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей, совершение коррупционного правонарушения, превышение должностных полномочий, нарушение государственной и трудовой дисциплины, а равно несоблюдение установленных настоящим законом ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе, на государственного служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания в виде:

замечания;

выговора;

строгого выговора;

предупреждения о неполном служебном соответствии;

увольнения с занимаемой должности [32].

Как видно, законом о государственной службе не предусмотрены меры дисциплинарного взыскания в виде: отказа в наделении соответствующими полномочиями; освобождения от выполнения государственных функций; понижения в должности. Однако вышеуказанные виды взыскания предусмотрены в Правилах наложения дисциплинарных взысканий на административных государственных служащих [74, с. 81] и на политических государственных служащих Республики Казахстан [75, с. 71-72].

В данном случае мы видим правильное разрешение коллизии в пользу Закона «О государственной службе», поскольку «при наличии противоречий в нормах нормативных правовых актов разного уровня действуют нормы акта, стоящего выше по иерархии нормативно-правовых актов» (пункт 1 статьи 6 Закона «О нормативных правовых актах») [67]. Получается, что нормы статьи 13 Закона «О борьбе с коррупцией» реализуются с нарушением.

Спорным является реализация пункта 4 статьи 13 Закона «О борьбе с коррупцией» в отношении депутатов Парламента Республики Казахстан. Так, в случае совершения депутатами Парламента Республики Казахстан правонарушений, связанных с противоправным получением благ и преимуществ, органы, ведущие борьбу с коррупцией, уведомляют об этом соответствующую избирательную комиссию, которая в течение пяти дней со дня поступления материалов обязана довести их до сведения Парламента.

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан Парламент является высшим представительным органом, осуществляющим законодательные функции. Как высший представительный орган Парламент выступает в качестве представительной демократии. В связи с этим, на них распространяются установленные Законом «О борьбе с коррупцией» и иными законами ограничения в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию их статуса и основанного на нем авторитета в личных, групповых, иных неслужебных интересах, за нарушение которых они могут быть привлечены к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности. В правовой науке ответственность Парламента и его депутатов чаще всего рассматривается в контексте конституционной ответственности [76, с. 30-34, 107].

Основанием конституционно-правовой ответственности парламента, его палат и депутата является нарушение закона, негативные действия политического характера, некачественное выполнение возложенных на них функций.

В то же время интересным остается положение статьи 13 Закона «О борьбе с коррупцией» о необходимости возврата в государственный бюджет государственными служащими полученных имущественных благ. Анализ указанной статьи позволяет нам утверждать, что в независимости от добровольного или принудительного возврата, государственные служащие привлекаются к дисциплинарной ответственности. Поэтому, на наш взгляд, сегодня многими государственными служащими редко осуществляется (или вовсе не осуществляется) добровольная сдача полученного имущественного блага. В связи с чем предлагаем пункт 3 статьи 13 Закона «О борьбе с коррупцией» дополнить положением о добровольной сдаче имущества, за которую лицо может быть освобождено от ответственности.

Запрещение государственному служащему быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо непосредственно ему подчиненном или подконтрольном, обусловлено тем, что представитель действует не только от имени, но и в интересах представляемого. Отсутствие такого ограничения означало бы в действительности «создание государственному служащему возможностей использовать свои должностные прерогативы в интересах частных лиц или лиц, за действиями которых ему было поручено осуществлять надзор и контроль» [60.С. 243].

Государственному служащему не разрешается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения его служебной деятельности, другое государственное имущество и служебную информацию. Под данный запрет также подпадают: использование на службе во внеслужебной необходимости, без соблюдения правил эксплуатации средств коммуникации, оргтехники; использование денежных средств, выделенных на официальные расходы, для покрытия личных трат [60, с. 244]. Под данный запрет также подпадает служебная информация, то есть при прекращении государственной службы соответствующее лицо обязано вернуть различного рода служебные документы и не вправе использовать их в собственных интересах или интересах каких-либо организаций, если речь не идет об официально опубликованных документах.

Государственный служащий также не вправе принимать участие в забастовках, использовать свое служебное положение в интересах тех или иных политических партий, других общественных объединений и религиозных организаций. Данное ограничение в Казахстане изложено не только в Законе «О государственной службе», но и в других законах, регламентирующих деятельность какого-либо органа, органа исполнительной власти, например, Закон Республики Казахстан «Об органах внутренних дел» [78].

Таким образом, анализ законодательства Республики Казахстан, регламентирующего деятельность государственных служащих, позволяет нам сделать вывод, что помимо ограничений, предусмотренных законодательством о государственной службе, существуют ограничения их прав в косвенной форме, порой не закрепленных в нормативном порядке, но непосредственно вытекающих из прямых ограничений.

Таким образом, имеется немало проблем, требующих совершенствования действующего законодательства о государственной службе и о борьбе с коррупцией. Обращают на себя внимание некоторые подзаконные акты по этим вопросам. Учитывая то, что несовершенство законодательной базы ухудшает механизм его реализации, необходимо наметить разумные меры использования их потенциала. Поэтому только при глубокой проработке проблемы, на наш взгляд, можно будет рассчитывать на повышение ответственности политической элиты.

2.2 Коррупционные правонарушения среди государственных служащих

Интенсивная динамика роста количества административных правонарушений, совершаемых в Республике Казахстан, представляется одной из актуальных проблем современности. Радикальные перспективы ее решения вызывают необходимость углубленного изучения и совершенствования института административной ответственности, призывая осуществлять комплекс мероприятий, направленных на охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина от посягательств; обеспечение законности и правопорядка; а также профилактика, пресечение и предупреждение административных правонарушений. Первостепенной задачей института административной ответственности и законодательства об административных правонарушениях должны являться защита и охрана конституционного строя Республики Казахстан.