Антикоррупционная деятельность государства: проблемы и перспективы развития

Причиной необходимости реформирования государственной службы явилось несоответствие в значительной степени функционирования государственного аппарата задачам осуществления реформ. Нельзя не согласиться с совершенно справедливым мнением российского ученного Д.М. Овсянко о государственной службе, которое гласит, что в деятельности государственного аппарата периода 1991-1995 годов была видна не только их некомпетентность, неэффективность и неоперативность, а нередко и прямое неисполнение законов, актов Президента, Правительства и других органов власти, то есть возникла настоятельная необходимость в проведении реформы государственной службы [44, с. 259].

Следует отметить, что в СССР Закона о государственной службе не было, именно поэтому, на наш взгляд, начиная с 1991 года, начался процесс обновления нормативно-правовой базы государственной службы. Отсутствие формулировки понятия государственной службы сковывало дальнейшее развитие института государственной службы. По аналогии с другими отраслями права, в административном праве теория должна была освободить путь праву (законодательству) и возникновению государственной службы должно было предшествовать принятие закона о государственной службе. Однако этого не произошло. Причины такого факта, по нашему мнению, кроются в следующем: во-первых, научная теоретическая мысль этого периода была еще тесно связана со стереотипом советского мышления; во-вторых, организационная нестабильность государственных структур, связанная с процессом преобразований, приводило к полярным научным взглядам на проблему развития государственной службы; в-третьих, как и любая другая наука, регулирующая общественные отношения, не может идти впереди экономики. Нестабильность в экономике являлось причиной неуверенности в исходе реформ вообще; в-четвертых, новизна вставшей перед учеными-теоретиками реформы государственной службы, отсутствие какого-либо собственного наработанного опыта по проведению реформ подобного рода, также являлись сдерживающими факторами; в-пятых, отсутствие идеологического обеспечения проводимых реформ, привело к нарушениям и злоупотреблениям в сфере государственного управления.

Одновременно к ним можно присовокупить и слабую профессиональную подготовленность, некомпетентность большой части государственных служащих, значительную коррумпированность государственного аппарата, снижение престижа государственной службы, резкое ухудшение дисциплины в государственном аппарате, недостаточность и бессистемность нормативного регулирования деятельности государственных органов, а также недостатки в организационном обеспечении, укомплектовании и техническом оснащении органов, занятых вопросами государственной службы.

В то же время анализ правовых актов советского периода позволяет сделать нам вывод о том, что государственная служба того периода представляла собой разновидность труда работников государственных организаций, являющихся государственными служащими, которые были неотъемлемой частью государства [45, с. 158]. Кроме того, государственная служба понималась в широком и узком смыслах. В широком смысле государственная служба сводилась к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях. В узком смысле - понимание служащими своих обязанностей в государственных органах [46, с. 98].

Таким образом, в период с 1992 по 1995 г. в странах СНГ шел интенсивный процесс развития правовой базы государственной службы. Результатом данного процесса явилось принятие законов о государственной службе сначала в Российской Федерации, а затем и в Республике Казахстан. В этих законах более или менее ясно было сформулировано понятие государственной службы.

Действующее законодательство о государственной службе Республики Казахстан устанавливает главное направление функционирования государственной службы - реализация задач и функций государственных органов. Этот вид социальной деятельности носит государственно-властный характер и осуществляется государственными служащими.

Понятие «служба» в правовой и научной литературе употребляется по-разному: как вид деятельности человека, как социально-правовой институт, как система специальных органов государства, как духовная деятельность человека. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей [47, с. 97]. Особым видом службы, как отмечается в правовой литературе, является служба в государственных органах.

Ю.М. Козлов в своей работе «Советское административное право», рассмотрев сущность государственной службы, отмечает, что под государственной службой следует понимать любую работу, выполняемую в государственных органах и отличающуюся по содержанию и форме от труда рабочих [48, с. 142]. Такой подход к государственной службе основан на выделении двух форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей (рабочие) и осуществление функций по управлению, контролю, надзору, учету (служащие).

Вместе с тем, необходимо отграничить понятие «служащего» от «государственного служащего». В отличие от «государственного служащего» «служащим» является, как правило, гражданин, занимающий определенную должность в государственной организации и на профессиональной основе осуществляющий социально-полезную деятельность, связанную с управлением или же осуществляющий социально-культурное обслуживание. Деятельность эта осуществляется за вознаграждение. К категории служащих следует отнести врачей, учителей, научных работников, работников культурно-просветительных учреждений и т.д. Специфической особенностью, отличающей деятельность служащих от других категорий работников, является то, что они: а) заняты умственным трудом; б) не создают материальных ценностей, но создают условия для их производства; в) получают вознаграждение за свой труд; г) трудятся на определенных должностях в государственных, общественных, религиозных, частных и иных организациях, причем труд осуществляется на профессиональной основе; д) не являются собственниками, то есть выполняют волю тех, кто оплачивает их труд.

Таким образом, государственные служащие являются разновидностью служащих, которые среди всех других служащих образуют основную группу и являются субъектами административного права [49, с. 49].

Приступая к рассмотрению имеющихся в законах формулировок понятия государственной службы, необходимо уяснить следующее: во-первых, служба вообще является одним из видов социальной деятельности людей; во-вторых, в зависимости от форм собственности, на которой базируются органы, предприятия, учреждения и организации, где люди осуществляют служебную деятельность, а также характера выполняемых работниками функций, служба может быть государственной и служба в негосударственных объединениях (акционерные общества, кооперативы, общественные организации и т.д.).

Согласно Закону Республики Казахстан «О государственной службе», под государственным служащим понимается гражданин Республики Казахстан, занимающий в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов, либо из средств Национального банка Республики Казахстан должность в государственном органе, и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства [32, с.38].

Закон Российской Федерации «Об основах государственной службы» под государственным служащим понимает гражданина Российской Федерации, исполняющего в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации [50, с. 233].

Исходя из существующих определений понятия государственной службы Российской Федерации и Республики Казахстан, можно сделать следующие выводы: во-первых, государственная служба является профессиональной деятельностью; во-вторых, государственная служба осуществляется в государственных органах; в-третьих, в Российской Федерации государственная служба направлена на обеспечение полномочий государственных органов, тогда как в Законе «О государственной службе в Республике Казахстан» государственная служба является деятельностью государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленной на реализацию задач и функций государственной власти. Этим положением конкретизируется направление функционирования государственной службы, регламентируется, что эта деятельность по управлению государством. Кроме того, реализация иных задач и функций государства открывает для государственной службы в Казахстане большую сферу применения, дает большой простор регулирования отдельных вопросов государственной службы иными правовыми актами; в-четвертых, понятие государственной службы в Республике Казахстан содержит в себе положение о конституционной основе. В Российской Федерации данное положение отсутствует, поскольку оно содержится в принципе верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и осуществления их прав; в-пятых, необходимо отметить, что понятие государственной службы по закону Российской Федерации является наиболее объемным. Поскольку она включает в себя исполнение должностных обязанностей лишь определенным кругом лиц, замещающих государственные должности (категории «Б» и «В») и устанавливает срок пребывания на государственной службе категории «Б», а в связи с федеративным устройством государства, подразделяют государственную службу на федеральную и службу субъектов федерации.

Таким образом, анализ содержания понятия государственной службы позволяет утверждать о наличии интеграции государственно-служебного законодательства во всех государствах. Кроме того, в нынешнем содержании понятия государственной службы замечена тенденция использования положительного опыта советской государственной службы. Так, в частности, действующее понятие государственной службы содержит в себе отдельные элементы из понятия советской государственной службы, и деятельность в органах государства, и деятельность, направленная на обеспечение исполнения полномочий государственных органов.

Вместе с тем, государственная служба в настоящее время осуществляется только в государственных органах, выполняющих полномочия по государственному управлению. Из этого положения, содержащегося в действующем понятии государственной службы, следует, что круг государственных служащих в данное время значительно сузился.

Действующее законодательство Республики Казахстан и Российской Федерации отныне не позволяет рассматривать государственную службу в широком и узком смыслах, как это делалось в советский период. Ныне действующая формулировка понятия государственной службы представляет собой более или менее стройную систему, состоящую из взаимосвязанных элементов. Суть этой системы состоит в том, что нынешнее понятие государственной службы применимо лишь к государственным органам, наделенным властными полномочиями, выполняющим административно-управленческие функции и осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность.