Теория государственного управления

Поэтому управление (в латинском языке -- regere, в английском -- control, management, во французском -- administration, в немецком -- Regierung) в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека.

Управление находится в ряду явлений "второй" (искусственной) природы, возникших и развившихся в течение всей истории человеческой цивилизации. Оно создано людьми в целях сознательной саморегуляции своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способ производства и государство, знания и информация и другие общественные институты.

Отсюда "связанность" управления уровнем развития и организации человеческого потенциала, все его зависимости от состояния общества, его закономерностей и форм, идеалов и ценностей. В каждый данный исторический момент управление воспроизводится соответствующим обществом, от него "берет" свою сущность, в нем реализует свои возможности, является его частью, существует для него, по уровню его развития характеризуется и совершенствуется. В глубоких и активных взаимосвязях со всей системой организации и функционирования общества, в поддержании ее динамики, рациональности, эффективности и содержится, в общем-то, "секрет" управления, раскрыть который, а тем более овладеть им -- очень непростая задача. Она к тому же усугублена исключительной сложностью данной системы, в которой представлены интересы и воля, сознание и поступки миллионов людей, ее инертностью и подвижностью, жесткостью и изменчивостью и в то же время многообразным элементным составом самого управления, огромнейшим спектром его взаимосвязей и взаимодействий с обществом. Короче говоря, управление -- это одна из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей. Это сфера, от состояния которой во многом зависит благополучие общества и в конечном счете -- судьба каждого человека.

Управление существует в рамках взаимодействия людей, в пределах субъективного фактора. Посредством управления прежде всего и главным образом люди связываются между собой, совместными усилиями формируют "ткань" коллективной и общественной жизни. Предметами, по поводу которых возникает управление между людьми, могут быть материальные вещи, технические средства, технологические процессы, социальные ценности, продукты духовного творчества и т.д., но сторонами в управлении могут быть только люди. И положение не меняется ни при создании АСУ, ни при взаимодействии управления с техническими, технологическими и биологическими системами с самым высоким уровнем объективной и искусственной саморегуляции -- в управлении все исходит от человека и ориентировано на человека.

Хотелось бы сразу выделить и подчеркнуть (чтобы к этому постоянно не возвращаться), что управление в сообществе людей (большом или малом) потому-то и возникло, необходимо и всегда актуально, что общество есть открытая система (Карл Поппер), в которой будущее вовсе не детерминировано прошлым, а зависит от воли, энергии и организованности действий людей. Оно бывает таким, каким его сообща созидают люди. Историческое наследие, которое люди используют в качестве "материала" для строительства своей жизни (завтрашнего дня), тоже является продуктом жизнедеятельности предыдущих поколений и открыто для них в своей оценке и возможностях. Можно его отрицать, низвергать, отказываться от него и строить на пустом месте. Можно относиться к нему бережно, избирательно, брать все ценное и конструктивное и таким образом наращивать национальное богатство. Все упирается в выбор. И еще: жизнь отдельного человека, коллектива, общества открыта и в том смысле, что ничто в ней не дается раз и навсегда, является нерушимым и абсолютно устойчивым, осуществляемым по известной программе. Личностные и социальные взаимосвязи воссоздаются ежедневно, ежечасно, ежеминутно усилиями сознания, реальным поведением и активной деятельностью людей. Без этого наступает энтропия, хаос, анархия, произвол, распад.

В таких условиях -- открытости всего человеческого (общественного) -- управление служит важнейшим общественным институтом самосохранения, восстановления, преодоления негэнтропии общественной, а часто и личной жизни. Значит, надо понимать сущность управления, с тем чтобы лучше использовать его потенциал в решении всех проблем жизнедеятельности людей.

1.2 Сущность управляющего воздействия

В научной литературе управление рассматривается в разных аспектах, и, соответственно, в его понятие вкладывается разное содержание. Причем имеются в виду не просто разные подходы к управлению, разные его стороны, а понимание самого управления, на базе которого и формулируются его концепции.

Давно и преимущественно в юридической науке управление характеризуется через термин "деятельность", означающий, что управление состоит из специфических видов человеческого труда, фиксируемого в адекватных им формах. Смысл такой деятельности видят в совершении действий административного свойства, в направленности ее на исполнение законов, в создании правовых актов, их реализации и проведении организационных мероприятий. Данное понимание управления весьма импонировало (и импонирует!) авторитарной бюрократии, поскольку оно, с одной стороны, не ставит вопроса о целях управления (что и во имя чего исполнять?) и об объективных результатах их достижения, а с другой -- всегда позволяет создавать видимость управления путем издания большого числа правовых актов и проведения множества организационных мероприятий.

В управлении, вне сомнения, осуществляется деятельность людей и имеются сложные проблемы ее организации, но термин "деятельность" не раскрывает социальной сущности управления, его специфического места и роли в жизни людей.

Немало научных публикаций характеризует управление как отношение, входящее в систему общественных отношений. В них показано, что управление представляет собой особое отношение в человеческой жизнедеятельности: в иерархической общественной структуре это отношение, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличием у вышестоящей стороны способности властно выражать и осуществлять свою волю. Генезис и специфика управления как отношения справедливо усматриваются в социальной (классовой) структуре общества, общественном разделении труда, сущности и социальных функциях управления. Причем в экономической науке внимание обращается преимущественно на исследования экономического содержания управленческого отношения, а в юридической -- его правовой формы.

Следует признать, что в определенных своих проявлениях управление можно представить в виде отношения, ибо оно, действительно, входит в систему общественных отношений и формирует определенные отношения между людьми, как "по вертикали", так и "по горизонтали". Но столь абстрактное понимание управления опять же уводит в сторону от анализа и описания его собственных, уникальных качеств, в том числе выделяющих его из системы общественных отношений и позволяющих ему оказывать особое влияние на саму эту систему.

Наиболее близким, адекватным, отвечающим сущности управления является его определение посредством термина "воздействие", который указывает на главное в управлении -- момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей. Ведь управление существует тогда, когда некий его субъект на что-то влияет, что-то изменяет, преобразует, переводит из одного состояния в другое, чему-то придает новое направление движения или развития. Во многих процессах может быть деятельность ("объемная"), могут быть отношения (и прочные), но если нет действительного воздействия -- влияния, обеспечивающего какую-то цель, то нет и управления. В известном смысле воздействие -- это результирующая деятельности, взаимодействия, отношения.

В обществе различных видов деятельности, взаимодействий, отношений, воздействий множество и каждый из них имеет свое специфическое внутреннее содержание и внешнее выражение. Специфично и управление, и его управляющее воздействие. Не управленческое, как нередко пишут, а именно управляющее, т.е. реально действующее, побуждающее, изменяющее, преобразовывающее. Поэтому в понимании управления очень важно раскрытие особенных качеств и возможностей управляющего воздействия.

Импульсом и формирующей силой в управлении служат знания, мысль и воля человека. Управляющее воздействие, прежде чем осуществиться, стать реальностью, возникает в сознании человека, проходит в нем путь развития от интуитивного ощущения необходимости что-то изменить, от замысла и раздумий до конкретных решений, подкрепленных расчетами, ресурсами, проектами, моделями и главное волей -- желанием и стремлением сделать дело. А это значит, что управляющее воздействие необходимо должно содержать в себе момент целеполагания (направления). Зачем нужно управляющее воздействие? К чему оно способно привести? Вот первые вопросы, возникающие перед любым субъектом управления.

Представляя собой отражение осознанных потребностей и особенно интересов, идеальный прообраз возможных путей и средств их удовлетворения, мыслительную структуру направленности и содержания предполагаемой деятельности, цели выполняют в жизни людей обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции. Часто от выбора целей полностью зависит результат общественных, коллективных и личных усилий. По этому поводу можно привести сколько угодно примеров из истории народов и судеб отдельных людей.

Целеполаганием в той или иной мере занят каждый человек. Огромная роль в целеполагании общественного развития и конкретных видов деятельности принадлежит науке, художественному творчеству, религии, идеологии, другим формам познания и мышления, политике и политическим институтам. Поэтому в управлении целеполагание имеет особый характер, который можно обозначить как практическую целенаправленность. В отличие от других интеллектуальных сфер в управлении цели наиболее "операциональны", замкнуты на практику; это своего рода цели-задания. В управлении все сказанное, описанное и обдуманное, выраженное в литературной форме и политических документах выступает уже как бы проработанным применительно к реальным возможностям власти и собственности, сформулированным с учетом наличных материальных, финансовых, информационных, правовых и организационных ресурсов.

Сложность управленческого целеполагания заключается в том, что необходимо "отобрать" цели, выделить из их естественного множества именно те, которые не только нужно (обычно нам нужно всего немало), но и можно практически реализовать. Иначе управление теряет собственное содержание, свою преобразующую конструктивную силу и превращается в информационную или разъяснительно-популяризаторскую деятельность.

А чтобы все цели (безусловно, признанные, поддерживаемые, разделяемые, популярные, зовущие и т.д. и т.п.) были поддержаны управлением, стали опираться на его силу и возможности, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, хотя и самые прекрасные, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов; цели, по-настоящему дифференцированные и конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вместе с тем скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а, наоборот, способствовала ее реализации.

В этом смысле любое управляющее воздействие должно всегда содержать в себе точную цель и точное направление движения к ней, к тому же оно должно быть практичным, т.е. вызывать действительное движение к цели и приближение к ней.

Далее, управление необходимо там и тогда, где и когда возникает потребность в распределении и согласовании деятельности энного количества людей. Отдельный человек самоуправляет своей социальной активностью. Но чтобы группа совершила какие-либо скоординированные поступки и действия, уже не обойтись без того, чтобы сообща не определить общие цели и их реализации не подчинить совместно намеченное поведение каждого из членов группы. Даже в лес за грибами нельзя сходить группой, если в ней не состоится управление, пусть самое свободное и добровольное. Любая целенаправленная коллективная деятельность нуждается в управлении и таком его важном проявлении, как организационный момент.

"Организовывать" означает располагать людей в пространственной (территория, сооружения) и функциональной (социальные роли, виды работ) координатах, соединять их с орудиями и средствами труда, обеспечивать их взаимодействие и взаимообмен в труде и общественной жизни, расширять их созидательные возможности путем согласования и концентрации усилий. Известно, что организация расширяет возможности людей, придает им новое качество.

Любая организация взаимодействия людей имеет два "среза": статичный (структурный), придающий взаимодействию устойчивость, определенность, последовательность, и динамический (функциональный), связанный с реальным, практическим взаимодействием, вследствие которого и возникает итоговый, совокупный результат труда. Оба "среза" взаимообусловлены, ибо только структура в виде организованного коллектива людей известного уровня может функционировать (осуществлять деятельность) и лишь наличное, действительное функционирование, выражаемое в объективных результатах, свидетельствует о структуре и ее активности. Одного "среза" нет без другого.

Управление призвано формировать, поддерживать, преобразовывать, совершенствовать, развивать и т.д. оба "среза" организации взаимодействия людей. Это исключительно трудная задача, сложность которой возрастает буквально в геометрической прогрессии по сравнению с ростом числа людей, объединяемых определенной организационной структурой. Значит, управляющее воздействие должно всегда и непременно содержать в себе организационный момент, направлять и практически осуществлять взаимодействие людей.

В то же время, придавая какому-либо общественному процессу определенные цели (пред намерения), организуя в нем взаимодействие людей, управление призвано, в рамках этих целей и организации, конкретно регулировать поведение и деятельность каждого из участников данного (управляемого) процесса. В обществе действует множество социальных норм, направляющих и ориентирующих, оценивающих и мотивирующих поведение и деятельность людей. Традиции и обычаи, исторические уроки и выводы, право и мораль, ценностные и социально-технические нормы и многие другие регуляторы выступают важнейшими достижениями человеческой культуры, помогающими разумнее и экономичнее созидать настоящее и будущее.

Такие социальные нормы, в том числе и закрепленные посредством законодательства, в управлении приобретают реализуемость, привязанность к какому-либо делу или человеку, становятся необходимым моментом управляющих воздействий. В управлении осуществляется прямое и практическое регулирование, при котором та или иная социальная норма не только провозглашается, признается, утверждается и т.д., но на самом деле претворяется в жизнь, применяется при решении обозначенных целей, как бы опредмечивается. Любые преобразования в обществе не снимают проблем социального нормирования, выработки и практической реализации норм труда, нормативов расходов сырья и энергии, стандартов получаемой продукции, стимулов и санкций. Все это крайне необходимые моменты, которые должны быть надлежащим образом представлены в каждом управляющем воздействии.

В итоге можно утверждать, что когда произносится термин "управляющее воздействие", то предполагается, что специфика такого воздействия, выделяющего его из ряда других, состоит в его целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Наличие именно такой триады свойств позволяет говорить о существовании управляющего воздействия.

Следовательно, управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное!), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.).

1.3 Многогранность управления

Управление как общественное явление, отработанное и приспособленное людьми для решения жизненных проблем, имеет многогранный характер, состоит из разнообразных элементов и взаимосвязей. Это обусловлено тем, что в управлении как субъектом, так и объектом управляющего воздействия выступает человек -- сложнейшее биосоциальное создание природы и общества. Влияет и то, что управление органично включено в механизмы взаимодействия природы, человека, общества.

В философской литературе (К. Поппер, К. Ясперс и др.) управление анализируется с точки зрения проявления в нем сущностных самоуправляемых свойств общества. Оно признано историческим феноменом, содержащим и преломляющим в себе многие диалектические закономерности природы, общества и мышления. Положения и выводы философской мысли создают методологическую и мировоззренческую основу научного познания и практического совершенствования управления, способствуют ориентации творческих поисков.

Важные аспекты управления раскрыты социологической мыслью (К. Маркс, М. Вебер, Т. Веблен, Д. Бернхэм и др.), которая доказала глубокие коррелятивные зависимости между состоянием управления и уровнем упорядоченности общественных процессов. Здесь и двойственный характер управления (ведение общих дел и классовая функция); и концепция "идеальной" управленческой бюрократии -- общей теории административного управления; и отождествление управления с автоматизированным регулированием в машинно-технологических системах, что привело к технократическим подходам к управлению и их модифицированию в представлениях об информационном или технотронном обществах; и идеи о становлении класса менеджеров, и многое другое, что, в общем-то, отражает реальные перемены, происходившие в управлении в течение последних двух веков.

Возникло научное течение "социология управления", в рамках которой управление рассматривается в качестве сложного механизма взаимоотношений между классами, сословиями, социальными слоями и профессиональными группами, представителями разных народов. Одновременно социологические знания, отражающие социальный "срез" жизни общества, привнесены в теорию и практику управления, что позволило углубить социальные характеристики многих управленческих элементов и взаимосвязей.

Очень большое значение для осознания сущности управления и его практического использования имеют экономические исследования. Именно усилиями прежде всего экономистов был заложен менеджмент -- теория управления бизнесом, предпринимательством, производством, услугами. Синтез экономических и технологических знаний, осуществленный Г. Фордом, Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном, А. Файолем и другими известными специалистами, стал фактически тем "первозданным" толчком, который постепенно привел к становлению той системы знаний, которую в наши дни мы называем "теорией управления". Опыт XX века доказал, что управление есть обязательная интегрирующая функция любой коллективной экономической деятельности, обусловленная специализацией и кооперацией труда, производства и обслуживания. Логично, что при анализе экономических аспектов управления особое внимание уделяется вопросам функционирования и развития производственных сил, в частности, с точки зрения роста производительности труда, взаимосвязям и взаимодействиям производительных сил и производственных отношений, проявлениям управления в свободной рыночной экономике, государственному программированию экономической жизни. К этому примыкают анализы сущности и особенностей управления на различных уровнях экономической деятельности: территориальный экономический регион, национальная и транснациональная корпорация, холдинг, фирма, производственное объединение, предприятие и т.д.

Экономически исследуется само управление, которое, с одной стороны, требует существенных общественных затрат (духовных и материальных) на свое формирование и осуществление, а с другой -- призвано приносить какие-то объективные результаты, общественную пользу, давать социальный эффект. И отдельным людям, и их коллективам, и обществу в целом всегда важно знать экономическую цену (стоимость) управления -- разницу между полученной пользой (решенной проблемой) и издержками на нее.

В управлении всегда задействованы люди со своими интересами, целями, идеалами, ценностями, волей, мотивами, установками и другими психологическими элементами. Часто как раз эти субъективные элементы играют решающую роль в управлении, определяют его содержание, форму и результативность. Акцент на психологических аспектах управления, инициированный идеями психоанализа (3. Фрейд), позволил приступить к познанию управления как очень сложного и актуального механизма психологического взаимодействия людей. Были вскрыты источники и формы индивидуальной, коллективной и общей доминирующей воли, обоснованы структуры и процедуры согласования интересов и жизненных ориентации (компромисс, консенсус, конфликтология и т.д.), сформировались различные по исходным посылкам концепции (доктрины) "человеческих отношений". Началась разработка психологической теории решений (Ю. Козелецкий). Стало все более проясняться понимание того, что только знание и учет многообразия и "таинства" человеческого сознания создают условия для действительно рационального и эффективного управления.

Следует отметить также, что управление как явление культуры довольно часто характеризуется с этической, эстетической (художественной) и педагогической точек зрения. В управлении, вне сомнения, реализуются нравственные качества людей, и само оно может анализироваться и оцениваться в нравственных (моральных) категориях. Общественное значение имеет не только восприятие управлением нравственных ценностей, но и тот нравственный "заряд", который оно несет в себе, как и нравственные последствия в сознании и поведении людей, которые дает его практическая реализация. Входит в жизнь, хотя медленно и с трудом, этика управления (Д. Карнеги). Очень плодотворные рассуждения по проблемам управления преподносят художественная литература, театр, кино, даже живопись и архитектура, раскрывающие возможности управления в формировании характеров людей, выработке определенных стереотипов поведения, утверждении и проявлении ценностных ориентиров в жизни. Достаточно здесь назвать произведения таких авторов, как Л.Н. Толстой, Ф.М. Достоевский, А.П. Чехов, М.А. Шолохов и других наших соотечественников, в которых зависимости между состоянием управления и событиями глобального или частного уровня описаны весьма сильно и убедительно. Эстетическое отражает, в принципе, гармоничность, совершенство, пропорциональность, оптимальное соотношение явлений, их сторон, граней, экономичность. Тем самым оно служит определенным идеалом для управления, к чему последнее и должно постоянно стремиться. Управление, реализуемое посредством управляющих воздействий, содержит в себе значительный педагогический потенциал: оно обучает и воспитывает людей, формирует их характеры и мировоззрение, обогащает их знаниями и опытом.

Управление, сущность которого, может быть, осознается только в наш век, имеет длительную историю становления, развития и практического действия. Исторический аспект управления содержит огромное теоретическое и практическое знание, ибо позволяет увидеть место и роль управления в различных типах человеческой цивилизации (А. Дж. Тойнби) и при решении самых различных социальных, религиозных и национальных проблем (по России: Н.М. Карамзин, С.М. Соловьев, М.М. Михайловский). Много об управлении размышляли и испытывали его на собственном опыте правители и государственные деятели, полководцы и мыслители, начиная с времен Древнего Китая, Вавилона, Древнего Египта и Древнего Рима. Естественно, что сюжетами об управлении очень богата художественная литература на историческую тему. Как раз исторический анализ более всего свидетельствует о том, что управление всегда -- в разные исторические эпохи и в разных национальных культурах -- отличалось сложным, многогранным характером.

Разумеется, что управление обычно связано с властью (в широком социологическом смысле), исходит из нее, опирается на власть, вовлекает власть в свои управляющие воздействия. Значит, в нем явственно обнаруживаются политические аспекты, характеризующие возможности управления в распределении ценностей и упорядочении общественных процессов. Управление самым тесным образом взаимодействует с правом, приобретает во многих случаях правовую форму, использует силу права, осуществляется в установленных правовых процедурах. Правовые аспекты управления принципиальны для практики управления, поскольку их незнание (или игнорирование) превращает часто управленческие решения и действия в ничтожные. В управлении осуществляются разнообразные виды человеческого труда, используются соответствующие орудия и средства труда. По этой причине в его характеристике важное значение принадлежит праксеологическим аспектам (Т. Котарбинский). Но последние аспекты оказывают на государственное управление столь глубокое влияние, что они требуют самостоятельного и обширного рассмотрения, которое и будет сделано в последующих темах.

Комплексный и многогранный характер управления порождает теоретические посылки, которые необходимо учитывать при исследовании и научном описании различных его элементов, сторон, их взаимосвязей и проявлений. Во-первых, каждый подход (взгляд, ракурс) к управлению -- философский, политический, исторический, идеологический, юридический, экономический, социально-психологический, праксеологический, информационный, педагогический и т.д. и т.п. -- несет в себе познавательный смысл, "схватывает" и высвечивает какую-то особую грань, сторону этого сложного общественного явления. Во-вторых, каждый аспект исследования выполняет свою познавательную функцию и их не следует противопоставлять друг другу, выпячивать один и принижать другой, считать один справедливым, а другой ошибочным. Только равноправие и глубина различных аспектов исследования способны приближать нас к истине. И, в-третьих, единство сущности управления предполагает все же, что различные аспекты исследования управления, выявленные ими различные его элементы, стороны, грани и т.д. должны быть между собой логически согласованы, соотноситься с сущностью управления, отражать и характеризовать именно управление, а не что-то иное, близкое к нему или похожее на него. Это особенно актуально для практики управления, в которой управление проявляет себя как сложная целостность во всем богатстве своих элементов и их свойств. Здесь уже ничего мысленно не выделишь, "не разложишь по полочкам", а надо обо всем знать, все учитывать и использовать. Не случайно самые большие трудности управление вызывает не в познании, а в применении.

1.4 Специфика государственного управления

В научной литературе управление подразделяется на виды по различным основаниям. В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют: управление обществом в целом, экономическое управление, социальное управление, политическое управление, духовно-идеологическое управление; от структуры общественных отношений: управление экономическим и, соответственно, управление политическим, социальным и духовным развитием общества; от объектов управления: экономическое (хозяйственное) управление, социально-политическое управление, управление духовной жизнью. По другому основанию -- характер и объем охватываемых управлением общественных явлений -- называют: управление обществом, управление государством, управление отраслями, сферами народного хозяйства, управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д.

Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанциональную специфику субъектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий -- государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий -- общество и его структуры), менеджмент (субъект управляющих воздействий -- предприниматель, собственник, хозяин дела). В качестве своеобразной подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление). Существует членение и общественного управления, в котором наряду с управлением со стороны общественных объединений указывают общественное самоуправление, посредством которого люди сами формируют и практически реализовывают управляющие воздействия.

Предметом данного курса лекций является теория государственного управления, поэтому другие виды управления (при любой их классификации) упоминаются только в той мере, в какой они соприкасаются с государственным управлением, связаны с ним, влияют на него либо предопределяют те или иные его характеристики.

Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место, что объясняется некоторыми только ему присущими свойствами. Таких свойств можно назвать три.

Прежде всего, определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект -- государство. При всех различиях в трактовке государства и многообразии его проявлений (чему посвящена следующая тема) почти все и единодушно выделяют заложенную в нем мощную властную силу. К примеру, М. Вебер писал: "Государство... есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное (то есть считающееся легитимным) насилие как средство". Суждение о государстве -- структуре, способной властно определять линию поведения людей и добиваться ее с помощью принуждения, стало практически классическим. В современной "Краткой философской энциклопедии", аккумулировавшей лучшее в мировой мысли, государство понимается как "структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая в конечном счете упорядочивает общественные действия в той или иной области".

Действительно, государство потому и является государством и тем самым отличается от общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе -- по отношению к людям -- государственная власть. А власть представляет собой такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин -- материальных, социальных, интеллектуальных, информационных и других -- добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Известная власть существует в семье, группе людей, их коллективе, она содержится в традициях, обычаях, общественном мнении, морали и т.д. Но все это несравнимо с государственной властью, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации -- силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

Поэтому в государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею. Это -- не просто пожелания, намерения, призывы, добрые мысли и чувства (или наоборот -- злые), а силовое давление (разумеется, при необходимости, но в потенции оно всегда есть), которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные импульсы и установленные им регулирующие нормы должны быть непременно достигнуты, осуществлены, исполнены. Отсюда все проблемы, по существу исторического значения, состоящие в том, каково государство, что и как оно делает, какие ставит цели и каким образом их претворяет в жизнь и многие-многие другие, над решением которых человечество бьется в течение всего периода своей цивилизации.

\ Специфическим свойством государственного управления является, далее, его распространенность на все общество, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики. Часто данный тезис вносит путаницу в понимание управленческих явлений, ибо рождает представления о том, будто бы государство вмешивается (или может, должно вмешиваться) во все поступки и действия людей, управляет всеми их взаимоотношениями. Только тоталитарное государство в крайнем его проявлении пыталось делать что-то подобное и то не оказалось способным его осуществить в силу невозможности установления тотального контроля над обществом. В последнем всегда оставалась свобода, пусть и незначительная. Нормальный же вариант взаимосвязей государства и общества предполагает, что общественная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности и самоуправления. Но "берега", границы этой свободы, самостоятельности и самоуправления определяются наряду с общественными институтами и государством. Именно государство посредством законодательствования устанавливает основные, общие, типовые правила (нормы) поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой.

В данном контексте хотелось бы обратить внимание на одно обстоятельство, которое чуть ли не всегда изображают в какомто "кривом" зеркале. Имеется в виду соотношение свободы человека и свободы общества, с одной стороны, и государства -- с другой. Почему-то считается, особенно в российской интеллектуальной традиции, что государство обязательно противостоит свободе и, соответственно, управление со стороны него несет в себе только ограничения, запреты, санкции и наказания и в нем имеется (если вообще имеется) мало конструктивного, созидательного содержания. И чем меньше, мол, государство будет управлять общественными процессами, чем свободнее от государства будет общество, тем лучше для людей и быстрее решаются общественные проблемы. Между тем давно и на основе огромного исторического опыта сделан вывод, что "справедливость должна быть осуществлена законом, на основе некоего идеального закона, на основе естественного права. Однако этот идеальный закон обретает свое реальное воплощение лишь в качестве исторического закона общества, которое создает для себя законы и повинуется им. Свобода человека начинается с того момента, когда в государстве, в котором он живет, вступают в действие принятые законы". Следовательно, бороться обществу, людям надо не против государства, а за более совершенное, главным образом демократическое, правовое государство. Искомая свобода должна быть достигнута не в противовес государству, но вместе с ним, с его помощью, должна стать его сущностью.

Серьезнейшая проблема "распространенности государственного управления на общество" не состоит в том, чтобы упрощенно предлагать государству "уйти" из тех или иных сфер общества, перестать организовывать те или иные процессы, прекратить регулировать то или иное поведение. Ведь все зависит от состояния самого общества, от уровня его объективной саморегуляции и субъективного самоуправления, от реального поведения людей, в том числе и характеризуемого как преступное. Более того, упорядочение каждой сферы жизни общества и людей, развертывание в ней свободы воли и действий напрямую определяется тем, насколько государственное управление поддерживает здесь общепринятые и законодательно закрепленные правила (нормы) поведения. Имеется много оснований полагать (об этом смотри тему об объективных условиях и субъективном факторе государственного управления), что и в самой отдаленной перспективе государственное управление сохранит свое свойство влияния на все общество.

Другое дело, что горизонт этого влияния, его глубина и "детальность", его характер и содержание будут постоянно изменяться, отражая и воспроизводя в себе состояние общества. В управлении нельзя оперировать общими лозунгами и абстрактными истинами; оно конкретно, практично и призвано находиться в коррелятивной связи с тем процессом, явлением, отношением, на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.

Государство, будучи сложным (по элементному составу) и многогранным (по функциям) общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению также свойство системности. В отличие от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может состояться. В нем задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур, а в них -- большое число должностных лиц и иных служащих. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий. Если здесь каждый будет реализовывать себя, как в известной басне лебедь, щука и рак, то нетрудно представить, какой хаос возникнет в обществе от подобного управления. В истории не раз фиксировались ситуации, когда вроде бы существовало государство, которое вроде бы управляло, в то время как в обществе господствовали разброд и анархия. Реальность управления превращалась в иллюзию, в его призрак.

Для государственного управления свойство системности приобрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность. Поэтому данному свойству посвящена самостоятельная тема.

Таким образом, обобщая сказанное, государственное управление можно определить следующим образом: это практическое, организующее* и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Конечно, любое определение сложного общественного явления всегда условно и ограниченно, ибо неизбежно оставляет за пределами характеристики какие-то важные элементы и взаимосвязи. Достоинство предложенного определения государственного управления усматривается в том, что оно объединяет в логическую целостность по крайней мере три момента: государство как системно организованный субъект управления; общественную жизнедеятельность людей, воспринимающую управляющие воздействия и реагирующую на них; сами управляющие воздействия, образующие активные взаимосвязи между государством и обществом. Тем самым открывается простор для теоретического описания многообразных проявлений государственного управления, их адекватного понимания и практического использования.

Вопросы для размышления и дискуссии:

1. Что такое управление? Отличие управления от объективной саморегуляции и стихийных механизмов. Человек в управлении.

2. Характерные черты управляющего воздействия.

3. Основания и причины многогранности управления. Назовите основные аспекты (проявления) управления и науки, их

изучающие.

4. В чем специфика и, соответственно, потенциал государственного управления? Покажите на исторических примерах взаимозависимости между уровнем управления и состоянием общества.

2. Государство как субъект управления общественными процессами

2.1 Основные характеристики государства

2.2 Типология государств

2.3 Общественные функции государства

2.4 Государственная политика в гражданском обществе

2.1 Основные характеристики государства

Приходится констатировать, что XX век, несмотря на войны, революции, другие общественные драмы глобального и локального масштабов, так и не прояснил в должной мере сущность государства, его место и роль в жизнедеятельности людей. Не утихает дискуссия между либералами и этатистами, сохраняются односторонние трактовки государства как машины насилия, орудия подавления. Государство нередко рассматривается как собственность тех политических сил или лиц, которые в нем владеют в данный момент властью. Немало пишется о государстве и как о структуре благоденствия, которая якобы обязана каждому человеку принести добро.

Необходимо понимать, что государство представляет собой многомерное явление, которое в сознании и жизни людей, общества отражается разными гранями (аспектами) в зависимости от той его стороны, которая связана с конкретным вопросом, отношением, процессом, поведением, действием и т.д. Причем каждое проявление государства имеет смысл, поскольку оно несет в себе что-то от его сущности.

Государство прежде всего предстает перед каждым человеком в качестве формы общества. Оно повязано системой общественных отношений людей, соучаствует в их сознании, поведении и деятельности, способствует организации жизни, в том числе экономической, на определенной (своей) территории. Кстати, это признавалось уже давно: государство утверждалось еще в 1905 году, есть "союз членов социальных групп, основанный на общечеловеческом принципе справедливости, под соответствующей ему верховной властью". Государство имеет ограниченное поле деятельности и влияния в обществе, о чем нельзя никогда забывать. Оно объединяет людей, проживающих на известной (очерченной государственными границами) территории и обеспечивает их взаимодействие между собой. В это взаимодействие вовлекаются самые разнообразные ресурсы, средства, предметы природы и общества, но государство связано со взаимодействием людей и через них организует и регулирует производственные, обслуживающие, образовательные и иные процессы.

Государство -- это территориальная организация людей, что имеет принципиальное значение. Во-первых, тем самым преодолеваются родоплеменные ("кровные") взаимосвязи, и они заменяются на сугубо общественные. Во-вторых, создается структура, которая выступает (по идее!) нейтральной по отношению к национальным, религиозным и социальным признакам разных людей. Исторически государство ведет к новому сообществу людей.

Вся специфика, имеющая сущностное значение, состоит здесь в том, что государство особым, юридическим способом объединяет людей, формой чего выступает институт гражданства. К сожалению, ос до сих пор не получил того авторитета и поддержки, которых заслуживает. Ведь институт гражданства в юридическом (правовом) смысле выравнивает людей между собой, делает их по отношению к государству (его законам и механизмам их защиты) равноправными. Формируются предпосылки для свободного развития и самореализации человека, ибо укрепляется его статус, который даже в худшем случае как-то гарантируется государственной властью. Институт гражданства, как правовой связи человека с конкретным государством, фиксирующий определенные обоюдоответственные отношения, служит важным основанием для рассмотрения любых вопросов государственного управления.

В силу того, что государство объединяет людей, проживающих на его территории, в том числе лиц без гражданства, а также иностранцев (граждан других государств), оно объективно выражает общие для всех, "снятые", интегрированные потребности, интересы и цели жизнедеятельности своего сообщества людей. История знает немало примеров противного, когда по вине бездарных правителей или по злому их умыслу государства противостояли своим гражданам, что, как правило, не способствовало их долговечности, и они разрушались.

Постоянная (сопровождающая историю государства) проблема заключается в том, чтобы на каждом этапе развития отыскивать ту "золотую середину", которая бы, с одной стороны, обеспечивала права и свободы человека, давала простор его активности и творчеству, а с другой -- вводила в общество определенное организованное начало, упорядочивала деятельность индивидуумов. Государство не решает проблемы, как часто кое-кому кажется (оно само ничего не производит), а создает и поддерживает в "работоспособном" состоянии организационные и правовые условия для решения проблем, на которые направляются усилия всего общества, людей, занятых производством материальных, духовных и социальных продуктов. Если говорить обобщенно, для государства важно, в первую очередь, видеть, что такое национальные интересы его народа, какова их связанность и взаимозависимость с интересами народов мирового сообщества, и делать все необходимое для их практического осуществления.

Следующий момент, придающий государству особый статус в обществе, заключается в том, что именно (и только) через его структуры и механизмы формируется и закрепляется всеобщая воля, придающая государственным установлениям обязательный характер. Государство посредством своих органов принимает законы и другие нормативные акты (правила поведения) и обеспечивает их проведение в жизнь всеми находящимися в его распоряжении методами, в том числе административными и уголовно-правовыми. Можно сказать, что государству принадлежит легитимная монополия на законодательствование и принуждение при его реализации.

Конечно, существуют проблемы и противоречия в выявлении общей воли, в трактовке решений, принятых простым большинством (даже посредством референдумов), в распределении общей властной воли "по горизонтали" и "по вертикали", в соотношении общей воли и свободы личности, в адекватности общей воли общественным потребностям и интересам, в осуществимости этой воли и по многим другим аспектам. Тем не менее, несмотря на все трудности и относительность многих механизмов и форм волеизъявления (а иных не дано), в системе законодательства, формируемой государственными органами, содержится определенная доля общей воли, и развитие демократии в том-то и состоит, чтобы эта доля расширялась и наполнялась содержанием, отражающим потребности и интересы людей, их идеалы и ценности.

Сущность государства определяется также тем, что для обеспечения реализации своих целей и функций оно создает и поддерживает в определенном объеме и состоянии свой аппарат -- совокупность людей (с соответствующими средствами), профессионально занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей и воли, институциональным закреплением последних и проведением государственно-правовых установлений (норм) в жизнь. Этот аппарат имеет сложную структуру и разнонаправленную деятельность. Одна его часть обслуживает законодательствование, исполнение законов и судебную защиту граждан, т.е. связана с государственным управлением в функциональном его понимании, другая -- поддерживает внутреннюю (правопорядок) и международную устойчивость и безопасность государства, его взаимоотношения с мировым сообществом.

Состояние аппарата, его связанность с обществом или отчужденность от общества, его объем и иерархическое построение, качество персонала и многие другие параметры имеют решающее значение для самого государства, общества и государственного управления.

В виде формы общества государство выступает единовременно структурой и механизмом общественного самоуправления. Вследствие длительного действия самодержавно-вождистского режима государственного управления в сознание многих людей крепко вошло» представление о том, что государство отдалено от общества, стоит где-то "высоко" над ним и сверху, чуть ли не с небесных вершин посылает на общество (людей) свои "великие" решения и указания. Немало было сделано и для того, чтобы "верховную" власть превратили в нечто сверхъестественное, "богоподобное", доступное лишь "особым" людям с надчеловеческими качествами. Многие из подобных заводили государства в тупик, что не мешало причислять их к сонму святых.

Между тем, наверное, каждый согласится с тем, ибо такова реальность, что государственно-правовые институты создаются обществом для ведения общественных проблем и люди, которые занимают любые посты в государстве, воспитываются обществом и выдвигаются туда тоже им. Государство "идет" от общества и призвано обслуживать его потребности, интересы, цели и волю. Следовательно, государственно-правовые институты, по крайней мере в демократическом государстве, являются институтами самого общества и подлежат его ведению. Государство должно иметь только те институты, которые необходимы обществу и несут ему благо, и организовывать их таким образом, чтобы они вовлекали в свое формирование и функционирование возможно большее число граждан. С этой точки зрения открытость государства обществу и степень вовлечения граждан в процессы его деятельности характеризуют в главном развитость государства как демократического и правового общественного института.

И еще об одном моменте, отличающем именно государство, нельзя не сказать. Государство представляет собой объединенное им общество людей в качестве целостности ("закрытой" структуры) на мировой арене во взаимоотношениях с другими странами и народами. Через государство устанавливаются и поддерживаются дипломатические отношения, заключаются и исполняются международные договоры и соглашения, создаются региональные и мировые организации и союзы, унифицируются и защищаются права и свободы людей. Формирование открытых обществ усиливает интеграционные связи между народами, что повышает роль государств (их органов) в налаживании международного сотрудничества и укреплении мирового правопорядка.

Таким образом, государство олицетворяет собой сложное образование, воспроизводящее и содержащее в себе много общественного и одновременно оказывающее большое влияние на состояние и развитие общества. Между государством и обществом существуют прямые и обратные связи, идет взаимообмен информацией и деятельностью. Коротко говоря, государство есть публичная и легитимная (нормативно выраженная) властная сила общества. Можно добавить, организованная сила общества, но властная сила потому и является таковой, что она организованна.

Драма человеческой истории и современности во многом определяется тем, каково соотношение этой властной силы и общества, насколько она отчуждена от общества, противостоит ему и, наоборот, связана с ним и хранит его, что представляет собой данная властная сила, какие цели и интересы движут ею и что она несет обществу. Эти острейшие общественные вопросы составляют центральное направление теоретических и практических политических поисков, и на них нет простых ответов. Немало здесь зависит от сущности конкретного государства в конкретный период его существования.