Взаємодія суб’єктів боротьби з корупцією (адміністративно-правовий аспект)

Можливо деяке падіння престижу і моралі в уже існуючих правоохоронних органах, які виконували подібні функції.

Виникнуть певні політичні труднощі, пов'язані з прагненням політичних сил або сформувати таку структуру за власними уподобаннями і для власних цілей, або ж взагалі з відкиданням самої ідеї автономності органу по боротьбі з корупцією .

Враховуючи вищевикладене, створення в Україні у перспективі такого органу дозволить суттєво покращити ситуацію у сфері протидії корупції, особливо у вищих ланках державної влади. Цей висновок також підтверджується й даними нашого опитування. Зокрема, 58,18% опитаних нами державних службовців та 78,66% працівників правоохоронних органів позитивно відповіли на питання про створення самостійного антикорупційного органу. На думку більшості працівників правоохоронних органів, основним кадровим ядром такої структури повинні стати співробітники МВС України. У той же час не вважають за доцільне створювати самостійний орган по боротьбі з корупцією у вищих ешелонах влади 9,33% працівників правоохоронних органів та 28,18% осіб, уповноважених на виконання функцій держави. [Додаток Б, Табл. Б.1; Додаток А,Табл.А.1 ].

Крім цього, до факторів, що зумовлюють успішність роботи незалежного органу по боротьбі з корупцією в Україні ми відносимо: політичну підтримку керівництва держави; політичну і функціональну незалежність в розслідуванні, навіть від вищих посадових осіб країни; наявність у нього відповідних повноважень на право доступу до документації та проведення оперативно-розшукової і процесуальної діяльності; відповідність спеціальних повноважень, наданих органу, міжнародним нормам забезпечення прав людини; неухильне забезпечення законності під час реалізації спеціальних повноважень та підзвітність парламенту; чесний та компетентний персонал.

З метою забезпечення максимальної незалежності ми вважаємо за необхідне визначитися з: порядком призначення на посаду і звільнення з посади керівника цієї інституції, а також з обсягом його компетенції; юрисдикцією антикорупційного органу; змістом особливих повноважень співробітників цієї структури та формами реалізації, наявних у них примусових заходів; процедурою дій такої структури у разі виявлення фактів корупції з боку Президента та інших найвищих політичних осіб держави; системою контролю за діяльністю незалежної антикорупційної установи; порядком взаємодії з іншими правоохоронними, судовими та контролюючими органами; формами співробітництва національного та міжнародних органів, які призначені протидіяти корупції.

Вироблення моделі організації взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією спрямоване на впровадження у практику положень науково-практичної системи - загальнодержавної стратегії протидії корупції, реалізація якої передбачає проведення усіма суб'єктами активних наступальних дій, що потребує оптимальної форми механізмів управління ними. Подібна модель може бути прийнята як науково-практична система, спрямована на забезпечення: необхідної нормативно-правової та матеріальної бази для боротьби з корупцією, а також її адекватної зміни у разі ускладнення оперативної обстановки; достатньої кількості людських ресурсів та засобів для підтримки функціональної спроможності системи; планування і безпосереднього розміщення елементів системи за обсягом і часом відповідно до прийнятих схем; організації координуючого центру та відпрацювання взаємозв'язків між різними суб'єктами; реагування на наявні та можливі зміни в оперативній ситуації.

Проведений нами аналіз зарубіжного досвіду організації взаємодії у галузі боротьби з корупцією доводить, що в її основу покладено гармонійне поєднання принципів централізації та координації зусиль різноманітних правоохоронних органів. При цьому можна говорити про наявність тенденції щодо взаємопроникнення досвіду інших країн у діяльність правоохоронних органів України щодо боротьби з корупцією. Використання такого досвіду дозволить у більш короткі терміни підвищити ефективність національної системи протидії цьому явищу, привести у відповідність до світових вимог діюче законодавство про боротьбу корупцією та прискорити інтегрування України до світової спільноти.

3.2 Організація взаємодії органів внутрішніх справ з іншими суб'єктами боротьби з корупцією

Боротьба з корупцією в Україні, яка здійснюється значним колом суб'єктів, потребує визначення серед них органу, що виконує найбільше навантаження щодо виявлення та припинення фактів корупційних проявів, а тому повинен стати учасником більшості антикорупційних заходів. Визначення такого суб'єкта, на наш погляд, дозволить поліпшити ефективність протидії цьому явищу шляхом залучення до виконання покладених на цей орган завдань у галузі боротьби з корупцією ресурсів інших правоохоронних органів і державних органів, які мають контрольні та наглядові повноваження у тих сферах суспільного життя, де набули поширення корупційні прояви.

Вивчення наукових публікацій свідчить про відсутність однакового розуміння того, який саме орган повинен бути визнаний як основний у галузі боротьби з корупцією. Так, виступаючи на відкритті Міжнародного семінару “Антикорупційні розслідування і стратегія попередження корупції”, який проводився під егідою ОБСЄ (14-15 травня 2001 р. у м. Ялта), колишній Генеральний прокурор України М.О. Потебенько зазначив, що серед органів, які здійснюють боротьбу з корупцією, органи прокуратури несуть суттєве навантаження. Так, питома вага протоколів, складених та направлених до суду у 2000 р. працівниками прокуратури складає 39,3% від загальної кількості направлених до суду протоколів, а в Автономній республіці Крим - 52,35%, Запорізькій області - 48,4 %. У той же час, він вважає, що результати були б вагомішими, коли б органи прокуратури вимогливіше забезпечували нагляд за виконанням Закону органами внутрішніх справ, Службою безпеки, податковою міліції . Натомість О. Охотнікова вказує, що у зв'язку з тим, що СБУ і прокуратура не мають можливості вести боротьбу з корупцією на всіх рівнях, основну роботу виконує МВС України .

У зв'язку з цим нами пропонуються критерії визначення головного суб'єкта боротьби з корупцією, які можуть включати в себе наступні характеристики: 1) кількість виявлених корупційних правопорушень; 2) поширення антикорупційних повноважень на декілька сфер суспільного життя; 3) можливість реалізації завдань щодо боротьби з корупцією на усіх управлінських і територіальних рівнях; 4) наявність повноважень щодо реалізації профілактичної, оперативно-розшукової, кримінально-процесуальної, адміністративно-юрисдикційної функції щодо попередження, припинення, розкриття та розслідування корупційних проявів.

Проведений нами аналіз статистичних даних свідчить, що найбільшу кількість корупційних правопорушень, за які передбачено відповідальність за законом України “Про боротьбу з корупцією”, складають підрозділи МВС України - 1999 р.- 51,47% (прокуратура - 37,15%, СБУ - 11,38%), 2000 р. - 41,16% (прокуратура - 39,23%, СБУ - 15,87%, податкова міліція - 0,77%), 2001 р. - 53,92% (прокуратура - 30,91%, СБУ - 14,7%, податкова міліція - 0,45%), 2002 р. - 42,9%(прокуратура - 31,07%, СБУ - 25,22%, податкова міліція - 0,79%), 2003 р. - 32,06% (прокуратура - 25,74%, СБУ - 25,2%, податкова міліція - 3,46%) . Таким чином, у середньому за останні п'ять років суб'єкти боротьби з корупцією складали: МВС України - 44,3%; прокуратура - 32,82%; СБУ - 18,47%; податкової міліції - 1,36% протоколів про корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією.

Статистичні дані СБУ України містять інформацію також і про те, що найбільша кількість профілактичних заходів цього відомства у сфері боротьби з корупцією також здійснюється за участю МВС України. Зокрема, з 29 заходів у 2001 р. - 18, з 45 у 2002 р. - 24, з 174 у 2003 р. - 95 .

Що стосується поширення повноважень на певні галузі суспільних відносин, то, і прокуратура України й міліція наділені універсальною компетенцією і зобов'язані виконувати покладені на них обов'язки незалежно від сфери суспільно життя. Крім того, боротьба зі злочинами та правопорушеннями є основною функцією органів внутрішніх справ України, а основною ж функцією прокуратури є здійснення нагляду та координація діяльності відповідних органів у боротьбі із злочинністю. Саме тому відповідно до ст. 20 Закону України “Про прокуратуру” боротьба з корупційними правопорушеннями здійснюється прокурорами під час прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів .

При з'ясуванні можливості реалізації завдань щодо боротьби з корупцією на управлінських і територіальних рівнях варто зауважити, що і прокуратура, і МВС України, і СБУ мають відповідні територіальні підрозділи. Зокрема, районний рівень безпосередньо охоплюється лише підрозділами прокуратури та органів внутрішніх справ України. У той же час, підрозділи СБУ, податкової міліції реалізують свої повноваження, переважно, на обласному та міжрайонному рівнях, організація ВСОП в ЗСУкраїни здійснюється за зональним принципом.

За обсягом функцій, які виконують суб'єкти боротьби з корупцією, усю їх повноту щодо попередження, виявлення, припинення, розкриття та розслідування корупційних проявів мають ОВС України, СБУ та податкової міліції Державної податкової служби України. Зокрема, згідно з чинним законодавством саме ці правоохоронні органи наділені правом здійснювати оперативно-розшукову, адміністративно-процесуальну, профілактичну і кримінально-процесуальну діяльність щодо боротьби з корупційними діянням, за які передбачено адміністративну та кримінальну відповідальність. До того ж, безпосередньо кримінально-процесуальна функція щодо службових злочинів та хабарництва реалізується лише прокуратурою України, а названі суб'єкти боротьби з корупцією розслідують такі справи лише у випадку виявлення таких злочинів під час розслідування кримінальних справ, віднесених до їх компетенції. Також, необхідно зауважити, що органи прокуратури, згідно з законом України “Про оперативно-розшукову діяльність”, не наділені правом здійснювати оперативно-розшукову діяльність, а органи ВСОП в ЗС України реалізують кримінально-процесуальну функції лише в межах дізнання. Отже, нами доведено, що основним суб'єктом боротьби з корупцією є органи внутрішніх справ України.

З метою удосконалення діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії корупції та організованій злочинності МВС України на виконання Указів Президента України у цій галузі було затверджено комплекс заходів, спрямованих на активізацію діяльності відповідних підрозділів щодо виявлення та розкриття корупційних правопорушень та налагодження взаємодії з іншими правоохоронними органами держави . Вивчення вказаних нормативних актів до пріоритетних завдань органів внутрішніх справ щодо боротьби з корупцією на сьогоднішньому етапі дозволяє віднести: 1) викриття та знешкодження організованих злочинних угруповань з корумпованими зв`язками, які діють на підприємствах, що мають стратегічно важливе значення для економіки та безпеки держави чи займають монопольне становище на загальнодержавному (регіональному) ринку відповідних товарів (робіт, послуг)і, у першу чергу, тих, які належать до пріоритетних напрямів (нафтопереробної, енергетичної, металургійної, хімічної, нафтохімічної галузей), об'єктів агропромислового комплексу (зернозберігаючих та зернопереробних тощо); 2) посилення протидії зловживанням у сфері службової діяльності, насамперед злочинам, пов`язаним з хабарництвом в органах влади та управління, закладах освіти та охорони здоров`я; 3) підрив економічної основи діяльності організованих злочинних угруповань з корумпованими зв'язками; 4) співробітництво з іншими державними органами та міжнародними організаціями щодо боротьби з транснаціональними проявами корупції; 5) попередження та припинення фактів скоєння корупційних правопорушень з боку працівників органів внутрішніх справ.

Виконання зазначених завдань вимагає від органів внутрішніх справ узгодження своєї діяльності з іншими суб'єктами боротьби з корупцією, державними органами, які беруть участь у боротьбі з корупцією, та налагодження відповідних зв'язків з іноземними правоохоронними структурами.

Взаємодія органів внутрішніх справ у галузі боротьби з корупцією регламентується законодавчими, міжвідомчими та відомчими нормативно-правовими актами, у яких визначено загальні положення та окремі форми такої взаємодії. В першу чергу, це Закон України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, ст. 16-18 якого визначають порядок взаємодії органів внутрішніх справ, прокуратури, Служби безпеки України у питаннях боротьби з організованою злочинністю, а також з іншими державними органами, зокрема Національним банком України, Міністерством фінансів України, Міністерством зовнішніх економічних зв'язків України, ДМС України, Фондом державного майна України, Антимонопольним комітетом України, Державною прикордонною службою та іншими міністерствами і відомствами.

Міжвідомчим нормативно-правовим актом, що регулює загальні питання взаємодії органів внутрішніх справ у галузі боротьби зі злочинністю, в тому числі й з корупційними діяннями злочинного характеру, є Інструкція про взаємодію правоохоронних та інших державних органів України у боротьбі зі злочинністю . Ця інструкція встановлює загальні положення щодо рівнів та форм організації взаємодії МВС України, СБУ, Держкомкордону, Міністерства оборони України, Міністерства юстиції України щодо боротьби зі злочинністю.

На наш погляд, основними недоліками зазначених вище нормативних актів є їх загальний характер; обмеженість учасників взаємодії, через звуження кількості органів, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю у порівнянні з колом суб'єктів боротьби з корупцією; застарілість окремих положень щодо органів які ведуть боротьбу зі злочинністю та їх функцій (стосується зазначено нами інструкції).

Відомчий рівень регламентації взаємодії органів внутрішніх справ у галузі боротьби зі злочинністю та корупцією представлений декількома нормативними актами. Так, Програмою посилення тиску органів внутрішніх справ на організовані злочинні угруповання та підриву їх економічної основи на 2002 р. удосконалення взаємодії між правоохоронними та контролюючими органами у протидії організованій злочинності, координації їх зусиль з відповідними органами суміжних країн визнано як одну з цілей цієї програми. Посилення боротьби з корупцією, виявлення корумпованих осіб органів влади і управління, що сприяють протиправній діяльності організованих злочинних угруповань, та організація взаємодії з правоохоронними органами іноземних держав в питаннях боротьби з міжнародною організованою злочинністю визнані як пріоритетні напрямами діяльності ОВС у цій галузі, а п. 21, 22, 23 цієї програми безпосередньо передбачають вжиття органами внутрішніх справ спільно з ГоловКРУ та Держаказначейством України, Фондом державного майна України, Мінпромполітики, Держкомзему України та місцевими органами виконавчої влади скоординованих заходів щодо припинення зловживань з боку посадових осіб під час роздержавлення власності, дотримання бюджетного законодавства та законності при реформуванні аграрного сектору економіки тощо .

Проведений нами аналіз вказаних та інших нормативно-правових актів та наукових публікацій [140, с.104-105; 142, с.10-13; 178, с.229-239; 262, c.190-198; 263, c.214-224], які містять положення щодо організації взаємодії органів внутрішніх справ з іншими правоохоронними та контролюючими органами, дозволяє визначити ряд загальних напрямів їх спільної діяльності, зокрема: а) обмін інформацією з питань боротьби з корупційними правопорушеннями; б) видання спільних наказів, вказівок, інструкцій інформаційно-роз'яснювальних листів тощо; в) надання допомоги територіальним підрозділам та місцевим органам влади в організації боротьби з корупцією, та організованою злочинністю; г) аналіз, вивчення та поширення передового досвіду боротьби з корупцією; д) проведення спільних заходів, спрямованих на виявлення, попередження, припинення та розкриття злочинів, що мають ознаки корупції та корупційних правопорушень; е) створення спільних оперативних, слідчо-оперативних груп і бригад для розкриття та розслідування злочинів корупційного характеру; ж) організація навчання, підготовки та перепідготовки персоналу підрозділів, які ведуть боротьбу з корупцією тощо.

Вказані вище загальні форми взаємодії конкретизуються відносно функцій конкретного її учасника (суб'єкта боротьби з корупцією, органу, який бере участь у боротьбі з корупцією, контролюючого або наглядового органу тощо) та напрямів реалізації ОВС покладених на них завдань у галузі боротьби з корупцією.

Організація внутрішньої взаємодії в органах внутрішніх справ спрямована на визначені ролі кожного підрозділу в системі боротьби з корупційними проявами, віднесеними до компетенції міліції. Так, до 2003 року порядок взаємодії та функціональні обов`язки органів внутрішніх справ та галузевих служб у сфері боротьби з корупцією визначалися Інструкцією з організації роботи органів внутрішніх справ та галузевих служб у виявленні, постановленні на облік, документуванні та знешкодженні організованих злочинних груп і злочинних організацій, їх лідерів, активних учасників та оперативного супроводження порушених відносно них кримінальних справ, затвердженої Наказом МВС України № 703 від 14 липня 2002 р. . Цим документом передбачався ряд заходів щодо взаємодії органів внутрішніх справ та деяких інших правоохоронних і контролюючих органів з виявлення лідерів та активних учасників ОЗГ та ОГ, корумпованих осіб, які підтримують зв`язки з такими угрупованнями, сприяють незаконному достроковому звільненню з місць позбавлення волі небезпечних злочинців, здійснюють вплив на працівників органів внутрішніх справ з метою прийняття незаконного рішення про відмову в порушенні або закриття кримінальних справ щодо членів ОЗГ; беруть участь у транснаціональній організованій злочинній діяльності. Інструкцією визнано, що основними підрозділами, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю та ліквідацією її економічного підґрунтя, є підрозділи БОЗ, ДСБЕЗ, КР, БНОН. Всі інші органи внутрішніх справ та галузеві служби повинні були проводити зазначену роботу у межах своєї компетенції, за результатами якої інформувати підрозділи БОЗ, ДСБЕЗ, КР, БНОН.

Основним недоліком вказаного вище нормативного акту було звуження його дії - розповсюдження його положень лише на кримінальні корупційні прояви, пов'язані з діяльністю організованих злочинних груп.

Напрямами взаємодії підрозділів органів внутрішніх справ, які ведуть боротьбу з корупцією, та відповідних підрозділів Служби безпеки України можуть бути: 1) обмін інформацією про представників влади та управління, державних службовців 1-3 категорії, які сприяють протиправній діяльності злочинних угруповань, насамперед, міжрегіонального та міжнародного характеру; 2) спільна розробка комплексних планів перекриття окремих напрямкв формування економічної бази організованих злочинних угруповань, у першу чергу, в пріоритетних напрямах економіки, руйнування механізмів легалізації (відмивання) доходів від злочинної діяльності; 3) створення тимчасових або постійних робочих груп для виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, які мають ознаки корумпованості; 4) проведення спільних профілактичних відпрацювань та спеціальних операцій у виявленні фактів скоєння корупційних діянь та знешкодження корумпованих злочинних угруповань; 5) здійснення спільних заходів із запобігання проникненню на територію України міжнародних злочинних угруповань й зрощенню їх з представниками влади та управління, в тому числі й з використанням можливостей НЦБ Інтерполу; 6) взаємне інформування про факти скоєння корупційних діянь співробітниками МВС України і СБУ та участь у проведенні службових та інших видів процесуальних розслідувань щодо правопорушників;7) виконання доручень у кримінальних справах про злочини, пов'язані корупцією; 8) здійснення обміну досвідом боротьби з корупцією та організованою злочинністю; 9) розробка та здіснення спільних заходів щодо забезпечення безпеки осіб, які залучаються до сфери кримінального судочинства у справах про корупційні злочини; 9) створення та застосування баз даних про осіб, які скоюють або скоїли корупційні правопорушення, в тому числі й з можливістю доступу до інформації з обмеженим користуванням; 10) проведення спільних наукових досліджень актуальних проблем боротьби з організованою злочинністю та корупцією, видання на їх основі навчально-методичних матеріалів для використання у навчанні та підвищенні кваліфікації співробітників обох відомств.

Взаємодія спеціальних підрозділів органів внутрішніх по боротьбі з корупцією та відповідних підрозділів податкової міліції здійснюється в межах виконання покладених на них завдань щодо протидії злочинам у сфері оподаткування і полягає у: 1) здійсненні узгоджених заходів щодо розшуку осіб, які переховуються від слідства та суду, причетних до скоєння злочинів у сфері оподаткування; 2) обміні інформацією щодо осіб, уповноважених на виконання функцій держави, які скоюють корупційні діяння, пов'язані з порушенням обмежень у галузі підприємництва, приховують доходи від оподаткування тощо; 3) обміні оперативною інформацією про факти порушення податкового законодавства підприємницькими структурами, що перебувають під впливом організованих злочинних формувань та здійснення узгоджених дій для припинення їх протиправної діяльності; 4) участі спеціалістів для проведення спільних перевірок підприємств, організацій та установ, що порушують податкове законодавство та виявленні фактів корупційних діянь та злочинів; 5) сприянні податкової міліції у виявленні та припиненні злочинів загальнокримінальної спрямованості, віднесених до компетенції ОВС; 6) наданні допомоги у проведенні перевірок інформації про участь особового складу міліції у підприємницькій діяльності, ухиленні від сплати податків, незаконному придбанні нерухомого майна, транспортних засобів тощо; 7) участі у створенні бази даних щодо осіб, витрати яких значно перевищують офіційні доходи; 8) обміні інформацією про факти порушення антикорупційного законодавства співробітниками податкової міліції та органів внутрішніх справ.

Взаємодія органів внутрішніх та підрозділів Військової служби правопорядку ЗС України суттєво обмежується колом осіб, стосовно яких остання реалізує свої повноваження. У той же час, розташування військових частин на відповідній території, яку обслуговують органи внутрішніх справ України, зміни у господарській діяльності щодо забезпечення належного функціонування армії, збільшення кількості корупційних правопорушень військовими посадовими особами (268 у 2001 р., 306 у 2002 р., 335 у 2003 р.) потребують налагодження постійного обміну інформацією про військовослужбовців, які порушують антикорупційне законодавство, беруть участь у діяльності організованих злочинних угрупувань, використовують державні кошти не за цільовим призначенням, зловживають владою та службовим становищем, беруть хабарі тощо. При виявленні таких осіб відповідні підрозділи органів внутрішніх справ повідомляють про це органи ВСПЗСУ, беруть участь у спільних заходах щодо їх припинення та встановленні зв'язків військовослужбовців з іншими особами чи групами осіб. У цьому аспекті досить важливими є також координаційні зв'язки з органами військової прокуратури.

Взаємодія органів внутрішніх справ та прокуратури в першу чергу полягає у: 1) виконанні доручень прокурорів, слідчих прокуратури щодо проведення слідчо-оперативних заходів у справах про корупційні правопорушення, в тому числі й із залученням інших учасників протидії корупції; 2) наданні допомоги працівникам прокуратури в ході здійснення ними нагляду за дотриманням антикорупційного законодавства працівниками правоохоронних органів; 3) сприянні у проведенні відповідними працівниками прокуратури розслідування корупційних правопорушень, скоєних працівниками міліції; 4) оперативному супроводженні кримінальних справ про злочини, скоєні організованими злочинними формуваннями з корупційними зв'язками, які розслідуються прокуратурою України; 5) обміні інформацією про стан боротьби з корупцією в певному регіоні або суспільній сфері; 6) участі у заходах міжнародного характеру, які організує прокуратура з метою припинення транснаціональних корупційних злочинів.

Треба зауважити, що, незважаючи на досить широкий спектр контактів органів внутрішніх справ та прокуратури, обов'язок щодо їх активізації покладається, насамперед, на прокуратуру як основного суб'єкта координації заходів щодо боротьби з корупцією та злочинністю.

Взаємодія з підрозділами Державної митної служби України відбувається у напряму реалізації спільних завдань цих органів щодо захисту економічних інтересів та економічної безпеки держави шляхом боротьби з порушенням митного законодавства. Основними формами спільних дій підрозділів ОВС, які ведуть боротьбу з корупцією, та підрозділами ДМС України є: 1) здійснення узгоджених оперативно-розшукових заходів, спрямованих на виявлення організованих злочинних угруповань з корумпованими зв'язками, які займаються контрабандою; 2) обмін інформацією щодо посадових осіб ДМС, які сприяють незаконному переміщенню матеріальних цінностей через митний кордон України та припинення їх протиправної діяльності; 3) виявлення працівників органів внутрішніх справ, які здійснюють супроводження контрабандних вантажів, забезпечують переміщення нелегальних мігрантів, скоюють корупційні правопорушення при оформленні документів щодо виїзду громадян за кордон тощо; 4) реалізація спільних заходів щодо міждержавного розшуку учасників організованих злочинних груп з корумпованими зв'язками; 5) здійснення спільних заходів щодо виявлення фактів скоєння корупційних злочинів у сфері зовнішньоекономічної діяльності.

Взаємодія МВС України з Державною прикордонною службою України відбувається переважно шляхом: а) взаємообміну інформацією про осіб та факти, пов'язані з організованою корумпованою злочинністю; б) спільних заходів щодо затримання осіб, винних у скоєнні корупційних злочинів при спробі перетнути державний кордон; в) виявленні посадових осіб Прикордонних військ України та працівників міліції, які сприяють незаконному перетинанню іншими громадянами державного кордону.

Взаємодія ОВС з підрозділами ДДУПВП полягає у: 1) систематичному обміні інформацією про осіб, які засуджені за скоєння службових злочинів, злочинів у складі організованих злочинних угруповань з ознаками корумпованості; 2) проведенні спільних оперативних заходів щодо виявлення причетності вказаних осіб до інших злочинів та схилянні їх до явки з повинною; 3) здісненні перевиховного впливу на особистість корупціонерів з метою недопущення скоєння ними злочинів після звільнення з місць позбавлення волі.

Детальніше дослідження питань взаємодії зазначених вище правоохоронних органів у галузі боротьби зі злочинністю було здійснено А.А. Глієвим .

Здійснене нами узагальнення наукових публікацій та практики діяльності суб'єктів боротьби з корупцією свідчить, що органи внутрішніх справ України у більшості оперативних ситуацій виступають як основний організатор взаємодії. Тому , одним із способів покращення співпраці правоохоронних органів у цій сфері може бути створення на базі існуючої в МВС України інформаційної системи “Скорпіон” міжвідомчого масиву оперативних даних про осіб, які скоїли адміністративно-карані корупційні правопорушення, вчинили або підозрюються у вчиненні злочинів корупційного характеру, підозрюються у корумпованих зв'язках з організованими злочинними угрупуваннями, ухиляються від сплати податків, порушують законодавство про підприємницьку діяльність, неправомірно використовують державне майно, беруть участь у лобіювання на різних рівнях прийняття рішень нормативного характеру, вигідних злочинним угрупуванням, здійснюють вплив на працівників правоохоронних органів та суду, які виконують обов'язки щодо виявлення та розслідування корупційних правопорушень, осіб, які, маючи судимість, намагалися влаштуватися на роботу до правоохоронних органів, органів влади та місцевого самоврядування тощо. Зміст вказаного масиву може бути визначений на спільних колегіях керівництва відповідних правоохоронних органів за участю науковців, які досліджують проблеми протидії корупції.

Треба також погодитися з думкою В.П. Захарова та А.М. Савраса про те, що покращити взаємодії у галузі боротьби з організованою злочинністю можна через налагодження належної спільної пошуково-аналітичної діяльності відповідних органів . На наш погляд, вирішення цього питання можливо декількома шляхами. Перший шлях пов'язаний з удосконаленням діяльності Міжвідомчого науково-дослідного центру з проблем боротьби з організованою злочинністю, який здійснює свою діяльність під керівництвом Координаційного комітету по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю при Президентові України. Зокрема, цим центром може проводитися постійний моніторинг корупційної ситуації в державі, здійснюватися науково-обґрунтоване прогнозування її розвитку, узагальнення досвіду боротьби з корупцією та його поширення у практичну діяльність відповідних суб'єктів, підготовка і розповсюдження методичних рекомендацій щодо організації протидії корупції, антикорупційного виховання та освіти. Другий шлях передбачає створення постійно діючих груп з числа аналітиків органів, які ведуть боротьбу з корупцією, для аналізу оперативної обстановки та оперативного коригування спільних планів по боротьбі з корупцією. На наш погляд, другий шлях в умовах усе ще високого рівня динаміки корупційних відносин є більш прийнятним для сьогодення. Перший же шлях є бажаною перспективою та повинен бути використаний для розробки стратегічних завдань у галузі боротьби з корупцією.

Вивчення закордонної практики, свідчить, що перспективним напрямом взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією є створення, так званих “ударних” оперативно-слідчих груп для розкриття та розслідування складних корупційних злочинів.. Їх основним завданням є концентрація зусиль різних правоохоронних органів з метою здіснення масованого тиску на певні злочинні угруповання, відпрацювання пріоритетних галузей господарства, найбільш вражених корупцією або об'єктів, які мають стратегічне значення для національної безпеки держави. Склад цих груп доречно формувати з числа найбільш досвідчених оперативних працівників, які обізнані з оперативним станом на об'єктах спільної діяльності. При цьому необхідно враховувати, що для ефективної роботи такої групи кожен з її членів повинен мати достатній рівень повноважень для залучення співробітників своїх підрозділів. Організацію роботи такої групи доцільно здійснювати за заздалегідь розробленою програмою або планом.

Що стосується взаємодії з контролюючими та наглядовими органами у галузі боротьби з корупцією, варто відмітити співпрацю МВС України з Національним банком України, Головним контрольно-ревізійним управлінням України, Фондом державного майна України, Антимонопольним комітетом України.

Проведений нами аналіз нормативно-правових актів, що визначають обов'язки вказаних органів щодо сприяння суб'єктам боротьби з корупцією у реалізації покладених на них повноважень, свідчить, що вони: а) сприяють виявленню фактів корупції у власних структурних підрозділах шляхом своєчасного інформування органів внутрішніх справ про осіб, які скоюють корупційні правопорушення; б) надають інформацію про виявлені ними у ході перевірок дотримання законодавства про приватизацію, фінансову і антимонопольну діяльність підприємств, організацій та установ порушення відповідними особами антикорупційного законодавства; в) за дорученням підрозділів ОВС, які ведуть боротьбу з корупцією, проводять у межах своєї компетенції ревізії, перевірки та інші дії щодо контролю за дотриманням законодавства України організаціями та громадянами; г) надають у порядку, визначеному законодавством, статистичну та довідкову інформацію про діяльність підприємств, організацій та установ, збирання та накопичення якої знаходитися в їх компетенції.

З метою налагодження взаємодії з вказаними державними органами, Закон України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” передбачає можливість введення в міністерствах та відомствах посад помічників керівників з питань взаємодії в боротьбі з корупцією та організованою злочинністю. Чинне законодавство передбачає, що призначення на цю посаду проводиться керівниками зазначених центральних органів виконавчої влади за погодженням з керівниками Департаменту по боротьбі з організованою злочинністю МВС та Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України. На наш погляд, враховуючи необхідність підвищення якості взаємодії, необхідно визначити не право, а обов'язок комплектування таких посад у центральних органах виконавчої влади. З метою підвищення статусу помічників і рівня відповідальності їх призначення та звільнення повинно здійснюватися рішенням Президента України за поданням Координаційного комітету по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю та узгодженням з Міністром внутрішніх справ України або Головою служби безпеки України, або інших суб'єктів боротьби з корупцією в залежності від сфери повноважень того чи іншого міністерства або відомства.

Безпосередня організація взаємодії територіальних підрозділів БОЗ, ДЗБЕЗ, ДВБ ГУБОЗ МВС України здійснюється їх керівниками або працівниками, спеціально виділеними для виконання цієї функції. Так, в УБОЗ УМВС України в Дніпропетровській області розробка комплексних планів та оперативних заходів по боротьбі з корупцією покладається на заступника начальника розвідувально-зонального відділу; забезпечення взаємодії, обмін робочими матеріалами та інформацією з іншими службами УМВС та іншими зацікавленими відомствами, вивчення стану взаємодії з іншими службами ОВС, органами прокуратури, ДПА, ДМС, міністерствами та відомствами, внесення рекомендацій щодо покращення цієї взаємодії - на старшого оперативного уповноваженого з особливих справ цього ж відділу, а взаємодія з цих питань у засобах масової інформації - на оперативного уповноваженого з особливих справ .

Вирішення питання про необхідність залучення до виконання обов'язків щодо боротьби з корупцією, покладених на ОВС, сил та засобів інших учасників протидії корупції здійснюється шляхом прийняття відповідних управлінських рішень. Дослідження наукових публікацій свідчить, що найбільш загальним визначенням управлінського рішення є поняття, наведене В.Т. Білоусом, - “…це вид діяльності, яка застосовується в управляючій підсистемі й пов'язана з підготовкою, знаходженням, вибором та прийняттям певних варіантів дій” .

Рішення керівника або відповідного працівника ОВС про взаємодію повинно включати в себе такі елементи: 1) вказівку на мету конкретного випадку взаємодії; 2) підстави та обґрунтування необхідності взаємодії;3) перелік сил та засобів, що будуть залучені до взаємодії; 4) терміни існування відносин взаємодії; 5) розподіл обов'язків між учасниками взаємодії; 6) очікувані результати взаємодії; 7) порядок обміну інформацією про хід виконання спільних завдань; 8) наявність форм проміжного та підсумкового контролю. При цьому важливими ознаками такого рішення повинні бути його своєчасність, законність, урахування рівня компетенції учасників взаємодії, відповідність цілей та засобів, економічна доцільність.

Покращити ефективність управлінських рішень про взаємодію дозволять розробка та узгодження типових планів здійснення органами внутрішніх справ та іншими учасниками антикорупційної діяльності комплексних профілактичних заходів. Звичайно, розробка таких планів є доцільною лише у випадках відпрацювання певного регіону, території, об'єкту або сфери суспільного життя з метою виявлення, насамперед, корупційних злочинів, а також злочинів, які скоюють організованими злочинними угрупуваннями, з ознаками корумпованості.

У той же час, розв'язання певних оперативних ситуацій, що динамічно відбувається в обмежених часових рамках, тому алгоритми дій співробітників варто відпрацьовувати не лише під час службової підготовки особового складу та проведення спільних семінарів за участю представників інших суб'єктів боротьби з корупцією, а й при опануванні професією правоохоронця у відомчих вищих навчальних закладах. На жаль, як свідчить практика, більшість випускників вищих навчальних закладів системи МВС України набувають досвіду роботи лише через 2-3 роки практичної діяльності.

Основне навантаження щодо підготовки фахівців-правоохоронців, здатних виконувати завдання у сфері протидії корупції, покладається на навчальні заклади системи МВС України. Підготовка спеціалістів у галузі правознавства та правоохоронної діяльності здійснюється навчальними закладами у відповідності до навчальних програм, частина яких обов'язково повинна містити положення щодо вивчення професійно-орієнтованих дисциплін. Їх основною задачею є формування у майбутніх працівників органів внутрішніх справ комплексу знань і навичок, необхідних для виконання покладених на ці органи завдань, і в першу чергу тих, які визнаються державою пріоритетними на даному етапі розвитку суспільства .

На наш погляд, удосконалення форм навчання, які використовуються для формування вмінь і навичок курсантів, повинно базуватися на застосуванні прогресивних навчальних технологій, залученні практичних працівників, які мають досвід боротьби з корупцією, а також дійових засобів перевірки отриманих під час навчання знань. Зокрема, актуальним вбачається використання можливостей, так званих, тренерських методик. Тренінг - це насамперед навчання, що опирається на досвід людини, а також допускає, що присутні на тренінгу люди, крім нової інформації, мають можливість відразу ж використовувати її на практиці, виробляючи нові навички.

Перевага цієї методики перед традиційними формами навчання полягає у наступному: основою нової інформації є власні знання і можливості осіб, котрі навчаються; існує можливість вчитися шляхом практичних дій; складні питання вивчаються у безпечній обстановці тренінгу, а не в реальній обстановці, пов'язаній з ризиком; навчання проходить без хвилювання про неприємні наслідки, які можуть виникнути у випадку неправильного рішення; розвиваються творчі здібності учасників.

Тренінгові форми навчання базуються на партисипаторному підході - тобто на методиці участі. Це значить, що вся група стає активною учасницею процесу навчання, тому люди можуть поділитися й обмінятися між собою своїми знаннями, а також разом шукати оптимальне рішення.

Для перевірки теоретичних знань курсантів і слухачів та формування практичних навичок під час проведення семінарських та практичних занять доцільно використовувати такі методики, як “брейнстормінг”; “запитання-відповідь”; вирішення завдань у малих групах (складаються з 3-4 особи), або роботу в парах; рольові (ділові) ігри; обговорення питань у колі. У випадку, коли необхідно подати нову інформацію чи роз'яснити незрозуміле питання, можна використовувати міні-лекції або кероване обговорення.

Другий напрям - це проведення занять з запрошенням найбільш досвідчених практичних працівників підрозділів, які виконують завдання щодо протидії з корупцією, в тому числі й прокурорів та судей. Залучення до навчального процесу юристів-практиків дозволить з'ясувати ті помилки, що найчастіше допускають працівники міліції під час виявлення і фіксації злочинів, які мають ознаки корупції, та адміністративно-караних корупційних правопорушень. Крім цього подібна співпраця дозволить з'ясувати найбільш ефективні шляхи взаємодії різних суб'єктів боротьби з корупцією.

Отже, використання вищеназваних методів дозволить підвищити рівень знань курсантів з цієї теми та закріпити у них навички з організації діяльності щодо боротьби з корупцією.

Самостійним напрямом діяльності органів внутрішніх справ щодо боротьби з корупцією є налагодження взаємодії з населенням. Здійснюючи заходи щодо пропаганди антикорупційного законодавства, проводячи роз'яснювальну роботу серед громадян, працівники ОВС виконують важливе завдання побудови доброчинного суспільства.

Крім цього, органи внутрішніх справ на підставі чинного законодавства використовують добровільну допомогу громадян у виявленні, припиненні та розслідуванні корупційних правопорушень. На нашу думку, проблеми участі громадян у реалізації заходів щодо боротьби з корупцією є досить актуальними й важливими, і, зважаючи на їх недостатню розробку, потребують самостійного комплексного дослідження.

3.3 Удосконалення механізмів міжнародної взаємодії у сфері боротьби з корупцією

Процеси інтернаціоналізації соціально-економічного та політичного життя у світовому масштабі призвели до розвитку деструктивних явищ у багатьох країнах та регіонах. Тотальна маргіналізація, рухомість порогу забороненого, неспинне поширення корупції у нових, витончених формах сприяють наростанню соціальної напруженості та конфліктності. Виступаючи на першому етапі як національна проблема, організована злочинність і корупція перетинають кордони і стають транснаціональними явищами, одним з основних засобів впливу злочинності на всі сфери міжнародного життя. При цьому тісний зв'язок цих двох явищ, їх висока мобільність і прагнення приховувати злочину діяльність за рахунок використання механізмів легалізації доходів ставить під сумнів спроможність однієї держави, незалежно від наявних засобів і ресурсів, систематично вжити адекватних заходів без залучення механізмів міжнародного співробітництва. На думку Л.І. Аркуші, “…той факт, що уряд будь-якої держави неспроможний наодинці нанести серйозний удар по злочинним організаціям, які здійснюють свої операції на міжнародному рівні, диктує необхідність міжнародного співробітництва” .

До загальних причин, що породжують транснаціональну злочинність та пов'язану з нею корупцію, А.Дорошенко та І.Овсій відносять: по-перше, нерівномірний розподіл ресурсів, прибутків, і багатств, що призводить до виникнення нерівності як у рамках однієї країни, так і між державами, а це сприяє утворенню осередків соціальної напруги; по-друге, прогресуюче загострення проблеми бідності як у промислово розвинутих країнах, так і в державах з низькими доходами, що створює небезпеку економічної та соціальної поляризації з наступним утворенням у рамках формального суспільства двох реальних суспільств - багатства та бідності; по-третє, формування міжнародних центрів концентрації новітніх технологій, що призводить до виникнення складних проблем у галузі спроможності окремих країн долати циклічні економічні кризи; по-четверте, значна концентрація населення в містах, що створює певну урбаністичну субкультуру, частинами якої останнім часом стають організована злочинність та корупція .

З метою подолання шкідливого впливу корупції на розвиток економічних та соціальних процесів світовою спільнотою вживаються заходи щодо протидії корупційній експансії. Зокрема, боротьба з корупцією визнана більшістю країн пріоритетним напрямом діяльності державних органів; продовжує удосконалюватися нормативно-правова база для боротьби з транснаціональною корупцією; функціонують відповідні міжнародні та національні органи, що ведуть боротьбу з корупцією; проводиться робота щодо належного наукового забезпечення антикорупційної діяльності; діють неурядові міжнародні організації, які спрямовують свою діяльність на створення у суспільстві клімату неприйняття корупції та проводять моніторинг її поширення у світі тощо.

Останні міжнародні документи, що стосуються боротьби з корупцією, зокрема Конвенція ООН проти транснаціональної організованої злочинності (вступила в силу 29 вересня 2003 р.) та Конвенція ООН проти корупції від 31 жовтня 2003 р., вказують на важливість міжнародного співробітництва у цій сфері та необхідність застосування багатодисциплінарного підходу до подолання цього явища. Цими документами також визначено, що попередження та викорінення корупції є обов'язком усіх держав і вони повинні взаємодіяти між собою у цій сфері.

Незважаючи на вагомість положень названих Конвенцій та положень інших міжнародних актів, що стосуються протидії корупції, існує ряд проблем, які знижують ефективність міжнародного співробітництва у цій галузі. До них, на наш погляд, варто віднести: відсутність єдиного поняття транснаціональної корупції; недостатній рівень соціально-економічного розвитку значної кількості країн з високим рівнем корупції; відсутність механізмів міжнародного співробітництва у галузі боротьби з корупційними проявами, які не є злочинами; неналежне інформаційне забезпечення міжнародної антикорупційної діяльності; відсутність системи міжнародних органів, які повинні вести боротьбу з проявами транснаціональної корупції; відсутність міжнародної системи кримінальної статистики; недостатній рівень підготовки спеціалістів національних правоохоронних органів, на які покладаються обов'язки здійснювати міжнародне співробітництво у цій сфері; недостатній рівень наукового забезпечення міжнародного співробітництва у боротьбі з корупцією тощо.

Об'єктивними чинниками, які зумовлюють потребу у міжнародній взаємодії щодо боротьби з корупцією, вважаємо, є: суттєвий рівень загрози цього явища національним та міжнародним інтересам; прагнення організованої злочинності, використовуючи корупційні зв'язки, постійно збільшувати кримінальний простір для своєї діяльності; наявність тенденцій до уніфікації норм кримінального законодавства різних країн та його формування на спільних категоріях стосовно злочинів, які мають транснаціональний характер; приблизно однакові загальні завдання та функції правоохоронних органів різних держав, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю та корупцією; визнання неспроможності вирішувати проблеми протидії транснаціональним злочинам силами та ресурсами однієї держави тощо.

Отже, забезпечення протидії транснаціональній корупції потребує комплексного дослідження організаційних та правових проблем міжнародної взаємодії у цій галузі та розробці на його основі конкретних рекомендацій та пропозицій щодо удосконалення національного та міжнародного антикорупційного законодавства і практики діяльності відповідних правоохоронних органів.

На наш погляд, до одного із актуальних питань боротьби з корупцією необхідно віднести чітке визначення тієї категорії протиправних діянь, які відносять до транснаціональної корупції, а тому й визначають об'єкт міжнародного співробітництва у галузі протидії цьому явищу. Більше того, знизити поступ корупційної злочинної діяльності, можна шляхом досягнення загального взаєморозуміння основних концепцій оцінки корупції, в тому числі й транснаціональної.

Звертає на себе увагу те, що існуючі нормативні джерела та наукова література не дають однозначної відповідні на поставлене питання. Переважно корупцію відносять до злочинів, які скоюються міжнародними злочинними об'єднаннями. Така позиція повинна формуватися на основі діючих міжнародних документів, присвячених питанням протидії корупції та організованій злочинності .

Проведений нами аналіз цих документів, дозволили висновок, про те, що найбільш повно основні різновиди та об'єктивні ознаки корупції, зазначені у Конвенції ООН проти корупції, прийнятій 10 жовтня 2003 р. . Так, злочинні корупційні діяння класифікуються в ній на три основні групи. Перша група - це протиправні діяння у публічній національній сфері. А саме: підкуп національних публічних посадових осіб; вимагання або прийняття публічною посадовою особою неправомірних преваг; розкрадання, неправомірне привласнення або інше нецільове використання публічною посадовою особою майна, публічних або приватних коштів, або цінних паперів, що перебувають у відані цієї публічної посадової особи; зловживання службовими повноваженнями або службовим станом; незаконне збагачення, тобто значне збільшення активів публічної посадової особи, що перевищує його законні доходи, які вона не може розумним способом обґрунтувати.

До другої групи відносять корупційні злочини у сфері публічних міжнародних стосунків. Зокрема: підкуп іноземних публічних посадових осіб та посадових осіб публічних міжнародних організацій; вимагання або прийняття іноземною публічною посадовою особою та посадовою особою публічних міжнародних організацій неправомірної преваги; зловживання впливом з корисливою метою з метою одержання від адміністрації або публічного органу держави-учасника будь-якої неправомірної переваги для первинного ініціатора таких дій або будь-якої іншої особи; вимагання або прийняття публічною посадовою особою або будь-якою іншою особою неправомірної преваги з метою одержання від адміністрації або публічного органу держави-учасника будь-якої неправомірної переваги.

До третьої групи відносять корупційні злочини, які скоюються у приватному секторі, а саме: підкуп у приватному секторі; вимагання або прийняття особисто або через посередників неправомірної переваги; розкрадання під час економічної, фінансової або комерційної діяльності, вчинене особою, яка керує роботою організації приватного сектору коштів, які перебувають у віданні цієї особи відповідно до її службового стану;

Також, цією Конвенцією вказується на необхідність криміналізувати діяння, пов'язані з відмиванням або приховуванням доходів від цих злочинів, співучастю у таких злочинах, або перешкоджанням здісненню правосуддя у цих справах.

При формулюванні ж поняття транснаціональної корупції, можливо за аналогією використати вже існуючі положення стосовно транснаціональної організованої злочинності. Зокрема, враховуючи положення Конвенції ООН проти транснаціональної організованої злочинності, прийнятої резолюцією 55/25 Генеральної Асамблеї від 15 листопада 2000 р. щодо ознак транснаціонального злочину. міжнародно-правовими документами дії, якщо вони: а) скоюються в більш, ніж одній державі; б) вчинюються в одній державі, але значна частина його підготовки, планування, керівництва або контролю відбувалася в іншій державі; в) скоєні в одній державі, але за участю злочинної групи, що здійснює злочинну діяльність у більш, ніж одній державі; г) вчинено в одній державі, але його істотні наслідки мають місце в іншій державі . Ці ознаки, на наш погляд, притаманні й транснаціональній корупції.