Взаємодія суб’єктів боротьби з корупцією (адміністративно-правовий аспект)

Цілі другого порядку передбачають створення режиму оптимізації діяльності щодо досягнення цілей першого виду: а) запровадження комплексності та системності у боротьбі з корупцією; б) усунення дублювання; в) максимальне врахування оперативної обстановки; г) раціональне використання сил та засобів, що маються у суб'єктів взаємодії для досягнення необхідних кінцевих результатів. Названі цілі реалізуються координацією діяльності суб'єктів взаємодії шляхом нормативного, інформаційного, аналітичного забезпечення взаємодії, організації спільного прогнозування та планування, конкретизації діяльності кожного органу в межах запланованих заходів тощо.

При вирішенні питання про сутність взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією необхідно здійснити чітке відмежування її від координації. Звертає на себе увагу, що більшість авторів ототожнюють ці дві категорії, виходячи зі спільного для них поняття - “узгодження”. При цьому під “узгодженням” розуміють “…дію за значенням “узгоджувати” тобто надавати відповідність, будь-чому, єдності з чим-небудь, встановлювати відповідність, єдність між чимось” . С.І. Ожегов у своєму словнику не наводить тлумачення слова “координація”, її сутність він розкриває через дієслово “координувати” тобто узгоджувати, встановлювати доцільне співвідношення між якими-небудь діями, явищами .

В одному із словників під “координацією” розуміють функцію управління, змістом якої є забезпечення упорядкованих взаємозв'язків і взаємодії між організаціями, ділянками та учасниками виробництва й управління з метою узгодження дій щодо реалізації рішень, об'єднання спільних зусиль, у вирішенні загальних завдань .

Отже, термін “координація”, який походить від латинських слів “со” - разом і “ordinatio” - упорядкування, за своєю суттю означає не просто узгодження, а узгодження, вироблене і встановлене спільно з декількома самостійно існуючими системами. Таке узгодження може здійснюватися самими системами (підсистемами) у процесі їх функціонування, а може бути результатом діяльності певного органу. Але у будь-якому випадку зміст координаційної роботи полягає у відшуканні доцільного співвідношення між діяннями.

Дехто з науковців вважає, що координація - це діяльність щодо організації взаємодії, що поняттям “координація” охоплюється поняття “взаємодія” . Деякі автори вважають, що між координацією та взаємодією відсутня різниця за сутністю, і розрізняються вони між собою тим, що при координації погодженість досягається за рахунок власних повноважень суб'єкта управління, а при взаємодії-за допомогою домовленості рівних за своїм становищем партнерів.

Крім розуміння координації як функції управління, у теоретико-прикладному аспекті її розглядають також як: “елемент управління”, “елемент функції управління”, “несамостійна функція управління”, “зміст управління”, “мета управління”, “метод управління” тощо .

У зв'язку з цим ми погоджуємося з позицією В.М. Плішкіна, котрий вбачає між поняттями “координація” та “взаємодія” істотні відмінності. Зокрема, під координацією в органах внутрішніх справ він розуміє управлінську діяльність, спрямовану на погодження функціонування елементів системи органів внутрішніх справ у режимі, який забезпечує досягнення поставлених перед системою цілей, тобто координація полягає в організації, насамперед правовими засобами, взаємодії

Стосовно управлінської діяльності, координація - це “…заснований на законі і підзаконних актах управлінський вплив вищого рівня суб'єктів відносно нижчого рівня, що здійснюється з метою спрямування діяльності взаємодіючих підсистем на виконaння загальних завдань при самостійному, автономному вирішенні” .

Ми вважаємо, що сутність координації полягає у розробці, обговоренні та реалізації спільних заходів щодо боротьби з корупцією. Завдяки координації досягається широкий фронт боротьби з цим явищем, забезпечується цілеспрямованість у вирішенні найбільш актуальних задач, усуваються паралелізм та дублювання у роботі правоохоронних органів, більш раціонально розподіляються між ними сили та використовуються різноманітні правові засоби та методи роботи. Крім цього, важливим підсумком координаційної діяльності є стабільність антикорупційної правозастосовчої практики. Вона також сприяє зміцненню законності в діяльності самих правоохоронних органів, покращує можливості впливу на цю діяльність засобами прокурорського нагляду та відомчого контролю.

Необхідно відмітити, що предметом координації можуть бути лише загальні для правоохоронних органів задачі, які зумовлюються наявністю функціональних зв'язків між цими суб'єктами. Специфічні для кожного органу функції, такі як: судочинство; тактика та методика оперативно-розшукової роботи підрозділів МВС; наглядові функції прокуратури, - предметом координації бути не можуть, оскільки їх здійснення входить до компетенції лише кожного з названих органів окремо.

На наш погляд, основною метою координації є сприяння узгодженим діям суб'єктів боротьби з корупцією щодо зменшення кількості корупційних проявів та зміцнення законності в межах певної територіальної одиниці. Проміжною метою координації може бути розв'язання приватних питань, серед яких основними є покращення розкриття злочинів, виявлення та попередження помилок та недоліків досудового слідства тощо.

Поставлені при цьому цілі досягаються при розв'язанні ряду задач, загальних для усіх органів, які беруть участь у координації. До таких задач відносяться: а) активізація діяльності правоохоронних органів щодо боротьби з корупцією; б) об'єднання зусиль суб'єктів боротьби з корупцією та усунення їх розмежованості у протидії корупції; в) усунення паралелізму та дублювання у роботі органів, які зобов'язані вести боротьбу з корупцією і забезпечення її конкретності; г) зміцнення законності в діяльності суб'єктів боротьби з корупцією.

Для правильного налагодження координаційної діяльності велике значення має визначення системи її головних, взаємопов'язаних компонентів, якими є зміст, організація, процедура та їх складові елементи.

Т.Л. Маркелов вважає, що змістом координації є наступні взаємопов'язані елементи: 1) визначення мети узгодженої діяльності; 2) планування такої діяльності; 3) прогнозування її результатів, що визначають спрямованість, конкретність та перспективу узгодженої діяльності і в основному відбивають сутність координації. Організація координації, на його думку, включає: 1) аналіз інформації, яка є у наявності правоохоронних органів, про стан правопорушень; 2) вибір напрямів та форм координації дій суб'єктів; розробка заходів щодо посилення боротьби з правопорушеннями; 4) визначення відповідальних виконавців та термінів виконання заходів. Елементами ж процедури координації, на його думку є: 1) порядок підготовки пропозицій для планування; 2) процес розробки планів узгоджених заходів; 3) визначення характеру заходів; 4) контроль й перевірка результативності окремих заходів; 5) визначення ефективності узгодженої діяльності .

Отже, основою координації є розробка управлінської програми та відповідні управлінські дії щодо її реалізації. На нашу думку, основними напрямами координації у сфері боротьби з корупцією - це: а) узгодження, об'єднання сил, засобів ресурсного забезпечення суб'єктів взаємодії; б) підпорядкування їх діяльності спільній меті - зменшенню рівня корупції та украплення правопорядку в державі.

Таким чином, координація визначає порядок роботи учасників узгодженої діяльності: у якій послідовності й ким повинні розроблятися плани конкретних заходів; яким повинен бути порядок виконання цих заходів; ким здійснюється контроль за виконанням кожного заходу і як визначається їх результативність; як і ким виявляється ефективність узгодженої діяльності за відповідних період

Вивчення наукових джерел свідчить про відсутність єдиних критеріїв щодо розмежування координації та взаємодії. Зокрема, І.В. Озерський, не ставить між цими поняттями знаку рівності, відзначає, що координується постійна робота суб'єктів однієї системи, а взаємодія носить одноразовий характер, при взаємовідносинах із суб'єктами різних служб й при необхідності узгодження їх дій кожного разу організовується знову . Інший дослідник, В.П. Пивненко, зазначає, що координація - це “…функція одного із суб'єктів системи, а взаємодія - принцип діяльності, засіб їх контактів із суб'єктами інших служб і підрозділів” .

Своє бачення відмінності цих понять висловлюють і Ю. В. Харченко та С.Г. Калмиков. Так, розмежовуючи ці категорії, вони вказують, що координація містить у собі елементи підпорядкування взаємодіючих підрозділів координуючому центрові, який наділений владними повноваженнями, рішення якого є обов`язковими для взаємодіючих сторін. Взаємодія використовується тоді, коли однієї координації для виконання складних завдань недостатньо. Суттєвою ознакою цього є відсутність відносин влади - підпорядкування, тобто суб`єкти взаємодії рівні між собою . При координації ж зусиль відносини влади та підпорядкування присутні, й суб`єкт координації наділений адміністративно-владними повноваженнями по відношенню до частин та елементів системи, які виступають у конкретній ситуації об`єктами координації.

Крім цього, координацію та взаємодію необхідно також відрізняти й за цілями. Не можна погодитися з міркуваннями тих авторів, які вважають, що і координація і взаємодія переслідують однакову мету - узгодження дій. На наш погляд, метою координації є створення відповідного режиму відносин між суб'єктами, при якому виконання ними узгоджених завдань досягається з найменшими витратами сил, засобів та часу. Метою ж взаємодії є здійснення певних узгоджених дій, спрямованих на досягнення певного результату.

У зв'язку з цим, ми погоджуємося з думкою А.В. Загорного про те, що “… координація - це управлінська діяльність щодо забезпечення взаємодії, а взаємодія - сама діяльність, узгоджена внаслідок координації за цілями, місцем, часом застосуванням сил та засобів для досягнення поставлених задач…” . У наведеному визначенні відображений не лише зміст координації та взаємодії, але й здійснено розмежування даних категорій з позицій практичного застосування. Зокрема, складення комплексних планів, підготовка управлінських рішень, координаційні наради, навчання персоналу входять до поняття “координація”. А здійснення спільних заходів щодо затримання хабарника на “гарячому”, проведення комплексних заходів щодо виявлення шляхів відмивання коштів, отриманих внаслідок корупційної діяльності охоплюються поняттям “взаємодія”.

Практичне спрямування взаємодії засвідчує також і В.П. Корж. Так, вона зазначає, що “координація … не обмежується розкриттям конкретного злочину, тоді як взаємодія обов'язково пов'язана з розслідуванням певного злочину. Взаємодія слідчого…здійснюється на підставі вимог КПК, Закону України “Про організаційно-правові засади боротьби з організованою злочинністю”. При координації суб'єкти взаємодії планують та проводять спільні дії … під координуючим керівництвом прокуратури … шляхом проведення координаційних нарад, на яких … планується спільна діяльність правоохоронних органів” . Тобто цією вченою справедливо здійснюється відмежування координації та взаємодії у кримінальному процесі в залежності від суб'єктів їх організації та форм їх організації: при взаємодії переважно процесуальних, а при координації - організаційних.

Наведені вище положення свідчать, що знак рівності між взаємодією та координацією ставити не можна. Але ці два поняття є близькими. Взаємодія є продовженням координації, розширює її рамки. Однак, якщо без координації система не може існувати (оскільки це її об`єктивна властивість), то без взаємодії вона може бути (оскільки вона є суб`єктивною властивістю).

Отже, взаємодія суб'єктів боротьби з корупцією є невід'ємними якістю, ланкою і компонентом організації антикорупційної діяльності. Вона покликана забезпечити ефективність боротьби корупції у нашій державі як нагальної соціальної потреби сьогодення. Взаємодія суб'єктів боротьби з корупцією характеризується: а) особливим суб'єктом взаємодії (органами, що ведуть боротьбу з корупцією та іншими, які беруть участь у антикорупційних заходах); б) особливим об'єктом здійснення впливу взаємодіючих суб'єктів (корупційні правопорушення); в) особливостями мети, форм та методів взаємодії .

На нашу думку, належним чином організована взаємодія, чіткий розподіл обов'язків між посадовими особами, кінцевою метою яких є досягнення загального визначеного результату, дозволяють виконати поставлене завдання швидше, з меншою витратою зусиль, більш цілеспрямовано застосовувати різноманітні можливості різних підрозділів, не допускаючи дублювання та вузьковідомчого підходу до розв`язання задач боротьби з корупцією.

1.3 Види, форми та принципи взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією

Для формування цілісної картини у галузі взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією слід також розглянути питання про її класифікацію та форми прояву.

З нашої точки зору розв`язання теоретичних питань, пов'язаних з класифікацією різновидів взаємодії у галузі боротьби з корупцією, перебуває сьогодні у стані становлення і пошуку, формується як складний синтез опосередкування і осмислення багатьох питань, пов'язаних із складними соціально-політичними процесами, що відбуваються у нашій державі.

Взаємодія суб'єктів боротьби з корупцією характеризується наявністю взаємопов'язаних і взаємообумовлених різноманітних зв'язків, дослідження яких дозволить глибше зрозуміти сутність цього явища. Їх поділ і відокремлення можливий тільки теоретично. Це обумовлює і взаємозалежність всіх видів взаємодії цих органів при реалізації ними своїх функцій.

Та чи інша класифікація видів взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією може мати як наукову, так і практичну цінність лише при дотриманні ряду умов. Першою умовою є вироблення чітких критеріїв класифікації; другою - аналіз змісту та структури кожного з видів; третьою - обов'язкове з'ясування практичного вираження кожного різновиду взаємодії.

Різні види взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією можуть бути проаналізовані та умовно розподілені на відповідні групи (види) в залежності від підстав класифікації. Так, у Великій Радянській Енциклопедії стосовно військової взаємодії зазначається, що “…в залежності від мети та розмаху бойових дій взаємодія військ можу бути тактичною, оперативною або стратегічною” .

Вивчення наукової літератури та практики діяльності суб'єктів боротьби з корупцією дозволяє констатувати наявність значної кількості підходів до вирішення питання про класифікацію взаємодії у цій галузі. Так, дослідженню різновидів взаємодії приділялася увага у працях таких вчених, як О.П. Кирилов, В.Г.Кутушев, В.О. Малюткін, В.М. Плішкін, М.І. Решин та інших [157, с.63; 122, с. 9-10; 124, с. 506-508; 82, с.298-299].

Після аналізу підходів щодо типологізації управлінських відносин, які складаються в процесі взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією, можна дійти до висновку про те, що в залежності від їх характеру відокремлюється декілька видів взаємодії, кожний з яких має свої особливості. Зокрема, класифікація взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією може бути проведена за наступними критеріями: 1) метою; 2) характером зв'язків; 3) способом вирішення завдань; 4) кількістю учасників; 5) часом і тривалістю спільних дій; 6) напрямами; 7) відношенням до системи або підсистеми органів, що здійснюють боротьбу з корупцією; 8) ступенем конспірації або конфіденційності; 9) організаційно-правовою формою; 10) підставами виникнення; 11) спрямованістю функціонування.

Більш глибокому з'ясуванню сутності взаємодії сприятиме аналіз структури та змісту кожного з різновидів взаємодії.

Так, за метою взаємодія у галузі боротьби з корупцією буває постійною та тимчасовою. Тимчасовою вважається взаємодія, спрямована на розв'язання відносно невеликих за обсягом конкретних завдань, виконання яких потребує об'єднання зусиль взаємодіючих служб на нетривалий час. Так, при проведені разового профілактичного відпрацювання певного регіону або знешкодження організованої злочинної групи, що має корумповані зв'язки. Цей вид взаємодії організовується виключно з локально-оперативними цілями. Постійна взаємодія є необхідною протягом усього періоду здійснення функцій профілактики правопорушень, реалізація якої постійно вимагає об'єднання зусиль декількох служб, витікає з характеру цієї функції та основних цілей боротьби зі злочинністю. Наприклад, при виконанні довгострокових завдань, визначених у Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 рр., Комплексній програмі профілактики злочинності на 2001-2005 рр. тощо.

За характером зв'язків між взаємодіючими суб'єктами така взаємодія поділяється на безпосередню та опосередковану взаємодію. Перший різновид взаємодії передбачає встановлення безпосередніх зв'язків між взаємодіючими суб'єктами та узгодження один з одним взаємозалежних дій в процесі виконання ними спільних задач. Опосередкована не передбачає встановлення прямих контактів між взаємодіючими суб`єктами. При такій різновидності взаємодії діяльність суб`єктів здійснюється автономно і може бути не пов`язана з виконанням загального для них управлінського рішення, хоча виконання певних дій одним із цих елементів здійснює вплив на результати вирішення тих чи інших задач рештою. Прикладом такої взаємодії є прийняття спільних рішень керівниками органів, що зобов'язані вести боротьбу з корупцією, або прямий контакт оперативних працівників у ході проведення спільних заходів. Другий, навпаки, характеризується відсутністю безпосередніх контактів між окремими взаємодіючими службами (у таких випадках необхідно посередництво основного органу, в інтересах якого здійснюється взаємодія). Наприклад, при проведенні розслідувань кримінальних справ Генеральною прокуратурою України та необхідності залучення до цього процесу оперативних можливостей СБУ та МВС України. Названі види взаємодії за часовими характеристиками властиві як тимчасовій, так і постійній взаємодії.

За способом вирішення завдань можна виділити такі види взаємодії, як спільне та самостійне функціонування взаємодіючих служб. При спільному функціонуванні суб'єкти розв'язують загальні задачі одночасно й разом, що створює сприятливі умови для своєчасного корегування їх дій, взаємного контролю та обміну інформацією. При самостійному функціонуванні ці суб'єкти, як правило, тільки визначають шляхи вирішення відповідних задач, а розв'язуються вони кожним органом самостійно.

За кількістю учасників взаємодія суб'єктів боротьби з корупцією поділяється на двосторонню (чисту) та багатосторонню (змішану). Як правило, взаємодія у галузі боротьби з корупцією є багатосторонньою, що зумовлюється важливістю та складність завдань, які стоять перед відповідними органами. Так, у своєму Указі від 8 лютого 2004 р. N 175/2004 виконавцями заходів щодо усунення причин та умов, які сприяють злочинним проявам і корупції, Президент України назвав Генеральну Прокуратуру, МВС України, СБ, ДПА, Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України тощо .

За часом і тривалістю спільних дій виділяють постійну, разову та тимчасову взаємодію. Зокрема, постійна взаємодія здійснюється між органами, підрозділами та окремими співробітниками протягом виконання покладених на них функцій. Прикладом постійної взаємодії можна вважати виконання Інтерполом України пошукових завдань щодо осіб, які перебувають у міжнародному розшукові або ж надання допомоги в організації роботи постійно діючих спільних слідчо-оперативних груп. При разовій взаємодії суб'єкти, використовуючи власні функціональні методи та засоби, за разовим, одночасним дорученням координуючого органу здійснюють разові дії. Такою взаємодією може бути участь представників СБУ та МВС України при разовому обміні інформацією про корупційне діяння, скоєне певною особою. Тимчасова - характерна для органів, підрозділів (співробітників), які об`єднують свої зусилля при розв`язанні будь-яких конкретних задач, яка потім припиняється. Наприклад, при розробці плану проведення спільних заходів.

За напрямами взаємодію можна розглядати як стратегічну, оперативну та тактичну . Стратегічна взаємодія полягає в узгодженій діяльності суб'єктів боротьби корупцією між собою та з іншими державними органами для досягнення стратегічної мети, визначеної антикорупційним законодавством України, а саме: запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь. Оперативна взаємодія полягає в узгодженій діяльності суб'єктів боротьби з корупцією з використанням наявних сил, засобів і методів, яка здійснюється в певних організаційних формах відповідно до визначених цілей. Зокрема, при проведенні комплексних заходів з профілактики корупційних проявів, реалізації матеріалів оперативних розробок організованих кримінальних структур з ознаками корумпованості тощо). Тактична взаємодія полягає в узгодженій діяльності суб'єктів боротьби з корупцією з використанням наявних сил, засобів і методів для вирішення окремого завдання. Головний зміст тактичної взаємодії міститься в узгодженні дій усіх сил та засобів, які беруть участь у спільній діяльності, за метою, місцем та часом. Прикладом тактичної взаємодії є спільна розробка версій та узгодження плану проведення спільних профілактичних заходів, обмін документами, матеріалами про транснаціональну корумповану організовану злочинну діяльність; проведення спільних операцій та ін.

Щодо відношення до системи або підсистеми органів, що здійснюють боротьбу з корупцією, взаємодія поділяється на внутрішню (внутрішьносистемну) та зовнішню (зовнішньосистемну). Сутність зовнішньої взаємодії полягає в узгодженій діяльності одного суб'єкта боротьби з корупцією з іншими системами управління, що не входять до його структури. Внутрішня є узгодженою діяльністю структурних підрозділів (співробітників) у рамках усієї системи певного суб'єкта боротьби з корупцією, або в одному зі структурних підрозділів.

За ступенем конспірації або конфіденційності взаємодія суб'єктів боротьби з корупцією поділяється на гласну і негласну. Гласність взаємодії полягає у своєчасному, регулярному інформуванні у встановленому законі порядку інших органів про наявну відомості щодо корупції та доведення до населення відомостей про результати спільних дій. Негласна взаємодія полягає у проведені узгоджених заходів з метою збереження державної таємниці чи службової та забезпечення раптовості при виявлені корупційних правопорушень.

За організаційно-правовою формою взаємодія у галузі боротьби з корупцією буває координаційною, субординаційною і реординаційною. Зокрема, основним завданням координаційної взаємодії є кооперація управлінських зусиль для більш успішного вирішення спільних завдань. Цей вид взаємодії повинен здійснюватися у тих випадках спільної діяльності суб'єктів боротьби з корупцією, при яких виконуються завдання в рівній мірі важливі для кожного з них, тобто торкаються загальних інтересів. Це взаємодія у вирішенні питань, пов'язаних з боротьбою зі організованими злочинними угрупованнями, які мають корупційні зв'язки та ін.

У системі координаційної взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією, переважно на місцевому рівні, виявляється необхідність стороннього елементу - суб'єкту, який координує їх дії. Зокрема, роль такого суб'єкта виконують прокуратура та обласні координаційні комітети з питань боротьби з корупцією та організованою злочинністю. Самостійним видом взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією є субординація. Вона характеризується тим, що здійснюється між органами, які знаходяться в субординаційних структурних зв'язках, між якими існують вертикальні управлінські відносини. У таких випадках спільні узгоджені дії здійснюються суб`єктами, які розташовані на різних рівнях у системі управління.

Найбільш важливою організаційно-правовою формою реординаційної взаємодії є взаємне інформування. Крім цієї форми, реординаційні взаємозв'язки виражаються у конкретних діях суб'єктів боротьби з корупцією, котрі відображаються в управлінських актах. Пріоритетне значення мають акти, які встановлюють, змінюють, відміняють правові норми або конкретні правовідносини. На відміну від спільних актів, що приймаються під час координаційної взаємодії, суб'єктом прийняття документів при реординації є один орган. Їх характерною особливістю є те, що вони ураховують не тільки власні, але і “чужі” інтереси, відображають погляди, ініціативні пропозиції інших органів, які ведуть боротьбу з корупцією, представників органів державної влади та місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій тощо.

За підставами виникнення взаємодія суб'єктів боротьби з корупцією може бути регламентована, за вказівкою вищестоящих органів, ініціативна. Регламентована взаємодія передбачає можливість її здійснення в законодавчих або відомчих нормативно-правових актах. Так, ст. 17 Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” визначає суб'єкти взаємодії у цій сфері, передбачає порядок призначення відповідальних за організацію взаємодії в різних міністерствах і відомствах, а ст. 18 цього ж закону містить конкретні способи взаємодії між суб'єктами боротьби з організованою злочинністю та іншими державними органами. За вказівкою вищестоящих органів взаємодія організовується переважно при реалізації такими органами контрольних, наглядових або координаційних повноважень. Так, за результатами перевірки виконання вимог чинного законодавства про боротьбу з корупцією і організованою злочинністю у Львівській області Генеральному прокуророві України, Міністрові внутрішніх справ України, Голові СБУ, Голові ДПА, Голові Державної митної служби, Директору Державного департаменту України з питань виконання покарань, Голові Державної судової адміністрації України Л.Д. Кучма розпорядився вжити заходів щодо зміцнення правопорядку і законності, посилення протидії проявам організованої злочинності і корупції, усунення недоліків в організації розкриття й розслідування тяжких злочинів, поліпшення організаційного забезпечення діяльності судів . Ініціативна взаємодія характеризується необхідністю організації спільних дій при виконанні загальних завдань за пропозицією одного з суб'єктів боротьби з корупцією.

За спрямованістю функціонування взаємодія у цій галузі може поділятися на позитивну і негативну. Позитивна полягає у налагодженні такого режиму взаємовідносин між суб'єктами боротьби з корупцією, при якому забезпечується їх погоджене функціонування з метою розв'язання спільних неантагоністичних завдань. При негативній взаємодії функціонування суб'єктів боротьби з корупцією направлене на досягнення протилежних цілей, при цьому вони спрямовують свій вплив на те, щоб перешкодити розвитку іншого суб'єкта. В першу чергу це зумовлено співпаданням окремих часткових завдань цих суб'єктів при розбіжності загальних задач.

Наведений перелік не претендує на те, щоб бути вичерпним при визначенні видів взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією. Однак, на наш погляд, він охоплює найбільш суттєві сторони їх узгодженої діяльності та дозволяє провести хоча б загальний аналіз сутності цього явища.

Питання щодо форм взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією є досить значущим для розкриття її сутності. Певним стереотипом визначення форм управлінської діяльності є розуміння її у сенсі практичного прояву цієї діяльності у конкретних діях конкретних органів та інших суб'єктів управління . У сучасних підручниках з адміністративного права під терміном “форма” розуміють вид, будь-який зовнішній вияв певного змісту. При цьому форма управління - це шлях здійснення цілеспрямованого впливу суб'єктів управління на об'єкти управління. Таким чином, форми управління показують, як практично здійснюється управлінська діяльність” .

О.Є. Луньов пише, що “форма - це та чи інша управлінська дія, яка має зовнішній прояв” . Інші автори, під формою діяльності, у широкому аспекті, розуміють зовнішній практичний прояв функцій державних або громадських організацій у конкретних діях [174,c.196-209; 175,c.135-146; 176, с.11-13].

Як вірно зазначає О.П. Рябченко, форма виражає спосіб існування, розвиток. Вона впливає на зміст управління позитивно або негативно: стимулює або гальмує реалізацію змісту, його розвиток. У свою чергу зміст визначає форму. Зміст управління являє собою сукупність взаємопов'язаних внутрішніх, суттєвих для якісної характеристики управління, властивостей та ознак . На думку В.Л. Грохольского, форма державного управління - “…це зовнішній вираз конкретних однорідних дій державних органів та їх структурних підрозділів, служб, які мають управлінський характер та здійснюються в межах наданої компетенції з метою реалізації функцій державного управління” .

Отже, проведений нами аналіз наукових джерел свідчить про відсутність єдиного визначення форм взаємодії в цілому та форм взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією зокрема. Серед наявних дефініцій форм взаємодії варто відзначити достатню їх кількість щодо взаємодії правоохоронних органів з громадськістю, у ході оперативно-розшукової діяльності та під час досудового розслідування.

Так, О.Д. Поліщук під формою взаємодії міліції з народними дружинами з охорони громадського порядку розуміє “…передбачену нормами адміністративного права різного роду узгоджену діяльність співробітників міліції і народних дружинників, що забезпечує оптимальні умови для підтримання нормального громадського порядку…” .

І.В. Озерський вважає, що форма взаємодії передбачає структуру заходів, час і тривалість їх проведення, методи і специфіку взаємодії суб'єкта та об'єкта діяльності. Форма взаємодії виражає конкретні одноразові дії суб'єктів взаємодії організаційно-правового порядку. Під поняттям форм взаємодії слідчого і органів дізнання, на його думку, слід розуміти “…основані на законі способи офіційного та неофіційного співробітництва, які забезпечують узгоджений характер методів та засобів діяльності і доцільне їх поєднання у боротьбі зі злочинністю” .

І.М. Зубач під формою взаємодії розуміє “…спосіб, за допомогою якого слідчі і працівники кримінальної міліції контактують у процесі своєї діяльності щодо розкриття і розслідування злочинів” . Інші визначення форми взаємодії мають подібну структуру й характеризують специфіку того чи іншого різновиду правоохоронної діяльності.

Таким чином, наявна теоретична прогалина щодо визначення форми взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією може бути усунута шляхом вироблення авторського поняття цієї категорії. На наш погляд, при формулюванні вказаного поняття необхідно враховувати наступні ознаки, що характеризують форму взаємодії: 1) зовнішній прояв діяльності суб'єктів боротьби з корупцією; 2) відбиття найбільш суттєвих закономірностей взаємодії; 3) урегульованість нормативно-правовими актами; 4) прояв у конкретних діях відповідних суб'єктів боротьби з корупцією і є проявом їх функцій.

Окрім цього, основним критерієм визначення форми взаємодії повинен бути функціонально-операційний аспект спільної діяльності, при якій би вона (форма), як зовнішній прояв взаємодії, враховувала б у своїй основі, перш за все, характер тих функціональних операцій, які здійснюються узгоджено суб'єктами боротьби з корупцією .

Отже, категорію “форма взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією” можна визначити як зовнішній прояв, урегульованих переважно нормами адміністративного права, узгоджених за часом, місцем, засобами й цілями функціонально-обумовлених дій відповідних суб'єктів у процесі боротьби з корупцією.

Стосовно до форм взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією при розробці їх дефініції необхідно врахувати наступні обставини: а) спосіб організації взаємодії між суб'єктами боротьби з корупцією; б) методи керівництва і координації спільних дій; в) правові основи організації спільної правоохоронної діяльності; г) форми прояву функцій різних суб'єктів щодо взаємодії.

Конкретизація зовнішнього прояву взаємодії здійснюється у видах форм взаємодії. На наш погляд, єдиний підхід до розуміння класифікації форм взаємодії потребує подальшої уніфікації. Зокрема, в юридичній літературі, яка висвітлює проблеми теорії управління, криміналістики, кримінального процесу та оперативно-розшукової діяльності, з цього приводу існують різні точки зору. Так, О.П. Клюшніченко виділяє дві родові групи: а) форми взаємодії, що трактуються широко, і б) форми взаємодії, що розрізняють у вузькому розумінні” .

В.О. Малюткін класифікує їх за трьома обставинами: а) функціонально-операційні, що визначаються оперативними функціями суб'єктів, що беруть участь у взаємодії; б) процесуальні, що визначаються процедурними правилами спільної діяльності; в) організаційні, що визначаються неюридичними, а технічними нормами …правоохоронної діяльності…” . На нашу думку, ця класифікація є досить загальною, тому на її підставі важко досліджувати конкретні прояви взаємодії, оскільки вона сама може бути розподілена на дрібніші самостійні підвиди. У той же час, така класифікація місить базове положення, що забезпечує загальнотеоретичний поділ усього масиву проявів взаємодії.

У криміналістичній та кримінально-процесуальній літературі, в залежності від правової регламентації, виділяють процесуальні та непроцесуальні форми взаємодії; нормативно-правові або організаційно-тактичні . Виділяються також й інші форми взаємодії: а) за урегульованістю нормативними актами; б) за способами здійснення співробітництва; в) за рівнем взаємодії .

У теорії управління основні форми взаємодії в основному групують у наступні основні блоки: а) обмін інформацією; б) спільна розробка управлінських рішень; в) реалізація розроблених управлінських рішень (при настанні певних строків та виникненні відповідних ситуацій); г) проведення інших погоджених заходів, які не були передбачені письмовими управлінськими рішеннями .

Отже, основним критерієм класифікації форм взаємодії у галузі боротьби з корупцією повинен бути функціонально-операційний аспект спільної діяльності, при якій би вона (форма), як зовнішній вираз взаємодії, враховувала б у своїй основі, перш за все, характер тих функціональних операцій, які здійснюються узгоджено суб'єктами боротьби з корупцією.

На наш погляд, визначення конкретних форм взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією потребує також встановлення співвідношення з головними напрямами їх спільної діяльності, оскільки це дозволяє глибше дослідити їх зміст та визначити ефективність. Більше того, класифікація на підставі визначеного критерію сприяє уточненню спеціалізації діяльності суб'єктів боротьби з корупцією щодо відповідного напряму.

На нашу думку, основні напрями взаємодії у сфері боротьби з корупцією - це групи функціонально визначених об'єднаних єдиною метою дій суб'єктів боротьби з корупцією, реалізація яких здійснюється шляхом співробітництва цих суб'єктів. У найширшому розумінні можна виділити чотири магістральних напрями зазначеної взаємодії, а саме: а) нормовстановчий; б) профілактичний; в) нормозастосовчий; г) нормоохоронювальний.

Нормовстановчий напрям пов'язаний з підготовкою, прийняттям та обговоренням нормативних актів з питань організації боротьби з корупцією в умовах взаємодії. Слід зауважити, що жоден з правоохоронних органів, які є суб'єктами боротьби з корупцією, не наділені правом законотворчості, що є виключним правом уповноважених органів державної влади. Але, виступаючи як елементи політичної системи суспільства, вони приймають активну участь у підготовці та обговоренні проектів нормативно-правових актів, у висуненні пропозицій і рекомендацій щодо подальшого удосконалення механізму боротьби з корупцією. Крім цього, кожен суб'єкт наділений правом відомчої правотворчості, що передбачає можливість створення заснованих на законі як власних, так і міжвідомчих нормативних актів з метою урегулювання питань взаємодії.

Самостійним напрямом взаємодії є профілактика корупції. Треба звернути увагу на те, що, незважаючи на ґрунтовні дослідження проблем профілактики правопорушень в цілому, саме цей напрям ще недостатньо вивчений в адміністративно-правовій науці. Не вирішують остаточно усі проблеми й нормативно-правові акти, профілактичного антикорупційного спрямування. Це, насамперед, відповідні положення Закону України “Про боротьбу корупцією”, Концепції адміністративної реформи, Кoнцепції боротьби з корупцією на 1998-2005 рр., Комплексної програми профілактики злочинності на 2001-2005 рр. тощо, якими визначено систему заходів щодо запобігання корупційним проявам та подоланню причин та умов, які сприяють корупції . Тому, у Законі “Про профілактику правопорушень” чільне місце повинні займати норми, що регулюють загальну та індивідуальну профілактику корупційної поведінки і питання спільної діяльності суб'єктів боротьби з корупцією з іншими органами держави та недержавними утвореннями щодо попередження цих правопорушень.

Нормозастосовчий напрям полягає у втіленні у життя загальнообов'язкових правил поведінки у галузі протидії корупції. Суб'єкти боротьби з корупцією керуються загальними юридичними правилами адміністративно-правової охорони суспільного порядку, використовують аналогічні нормативні акти. Застосування загальних правил дозволяє здійснювати взаємодію у найбільш оптимальних формах.

Одним з найважливіших напрямів взаємодії є нормоохоронювальна діяльність суб'єктів боротьби з корупцією. У цьому напряму правопорядок забезпечується шляхом застосування до правопорушників заходів державного примусу, включаючи засоби юрисдикційного характеру. При цьому обсяг повноважень щодо застосування таких заходів впливу у різних суб'єктів не співпадає, що зумовлюється їх природою. Однак, стосовно предмету нашого дослідження, необхідно врахувати, що при виконанні своїх функцій суб'єкти боротьби з корупцією взаємодіють з метою виявлення, попередження та розкриття корупційних правопорушень, зібрання доказів щодо корупційної діяльності осіб, вчинення юрисдикційних дій забезпечуючого характеру, реалізації державної антикорупційної політики.

Таким чином, основними напрямами взаємодії у галузі боротьби з корупцією є: а) розробка та здійснення узгоджених заходів щодо запобігання, виявлення і розкриття корупційних діянь, протидія зрощенню корупції з організованою злочинністю; б) здійснення комплексного впливу на соціальні передумови корупції; в) розслідування та розкриття корупційних правопорушень (переважно, злочинів та адміністративних проступків), розшук та затримання осіб, які їх вчинили; г) обмін інформацією про наміри окремих осіб і способи вчинення ними корупційних правопорушень; д) внесення до відповідних інстанцій, міністерств та відомств пропозицій щодо усунення виявлених причин та умов, які сприяють корупції, та пропозицій щодо змін та доповнень чинного законодавства.

Враховуючи положення теорії управління щодо форм взаємодії, а також основні напрями взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією в рамках правоохоронної комунікабельності, до конкретних форм такої взаємодії ми відносимо:

1.У реалізації державної політики боротьби з корупцією: а) проведення спільних засідань колегій міністерств і відомств, що взаємодіють, оперативних нарад керівників, їх структурних підрозділів з метою розгляду найбільш актуальних проблем боротьби з корупцією, прийняття узгоджених рішень щодо реалізації державних програм боротьби з нею, виконання законів та правових актів влади України з питань боротьби з корупцією; б) розробку та реалізацію спільних планів, програм боротьби з корупцією; в) видання спільних відомчих нормативних актів, регламентуючих порядок взаємодії під час реалізації правових актів органів влади України, та здійснення заходів боротьби з корупцією, у тому числі інтегрованої в організовану злочинність; г) створення спільних робочих груп для вивчення окремих проблем боротьби з корупцією та розробки пропозицій щодо їх вирішення; д) надання бригадам у складі працівників відповідних міністерств і відомств комплексної практичної допомоги підпорядкованим підрозділам у реалізації правових актів, програм боротьби з корупцією, виконання спільних рішень колегій та оперативних нарад центральних органів, удосконалення форм взаємодії між їх підрозділами на місцях; е) підготовку та подання до органів влади інформацій про стан боротьби з корупцією, пропозицій про заходи щодо її поліпшення.

2. У здійсненні упереджувального впливу на соціальні передумови корупції, усуненні причин та умов, що їй сприяють: а) розробку та подання до проектів державних програм боротьби з корупцією погоджених пропозицій з питань попередження корупційних правопорушень, у тому числі загальної та індивідуальної профілактики, запобігання найбільш поширеним видам цих правопорушень; б) взаємне інформування правоохоронних органів про виявлені ними в процесі здійснення своїх функцій причини та умови, що сприяють корупційним правопорушенням, безпосередня боротьба з якими віднесена до компетенції іншого суб'єкту боротьби з корупцією; в) погоджене визначення та нормативне закріплення переліку інформації, оперативний обмін якою може сприяти своєчасному запобіганю корупційним проявам; г) спільне вивчення проблем попередження корупції і розробка пропозицій щодо їх вирішення; д) підготовка та внесення до відповідних інстанцій, міністерств і відомств спільних пропозицій щодо усунення причин та умов, що сприяють вчиненню корупційних правопорушень.

3. У виявленні, припиненні, розкритті та розслідуванні корупційних правопорушень (переважно злочинів та адміністративних проступків): а) своєчасне інформування суб'єктами боротьби з корупцією один одного про відомі їм факти підготовки чи вчинення корупційних правопорушень, розслідування яких покладено на той орган, якому про це повідомляється. Забезпечення вжиття підпорядкованими підрозділами невідкладних заходів щодо запобігання таким правопорушенням, їх припинення, затримання осіб, які їх вчинили, збереження слідів правопорушення до прибуття працівників іншого органу; вирішень їх згідно з кримінально-процесуальним та адміністративним законодавствами; б) визначення спільними нормативними документами порядку взаємодії підрозділів, задіяних у розкритті та розслідуванні конкретних видів корупційних правопорушень з детальною регламентацією дій цих підрозділів; в) створення спільних груп з числа працівників взаємодіючих структур для здійснення у межах визначеної законодавством компетенції заходів щодо виявлення, розкриття та розслідування небезпечних корупційних діянь, вчинених із залученням організованих злочинних угрупувань та тих, що мають міжрегіональний та міждержавний характер або набули великого громадського резонансу; г) використання (за взаємним погодженням) працівників правоохоронних та інших органів як фахівців для участі у викритті корумпованих злочинних груп, проведенні криміналістичних та інших експертиз і досліджень, для дачі консультацій; встановлення посад таких працівників у підрозділах, встановлення порядку їх залучення; д) взаємообмін інформацією, що міститься у централізованих банках даних як правоохоронних органів, так і подібних банків інших структур; спільне визначення порядку надання та користування такою інформацією при розкритті та розслідуванні корупційних діянь; е) створення спільних банків даних про осіб, які займаються або можуть бути причетними до злочинів корупційної спрямованості, а також банк міжвідомчого користування для накопичення нормативної, управлінської, аналітичної, наукової, методичної, довідкової та іншої інформації, в тому числі із зарубіжних джерел, з питань запобігання корупції та боротьби з нею; є) виділення із штатних структур державних органів працівників, відповідальних за організацію взаємодії з підрозділами як правоохоронних органів, так і інших державних установ.

4. В удосконаленні правової бази боротьби з корупцією: а) спільне вивчення практики застосування законодавства щодо боротьби з корупцією з метою розробки єдиних рекомендацій для його використання, виявлення недоліків та прогалин і підготовки пропозицій щодо їх усунення; б) обмін інформацією про практику виконання правових актів з питань боротьби з корупцією та проблем, які при цьому виникають, пропозиціями та рекомендаціями щодо їх вирішення; в) створення робочих груп за ініціативою органів, які ведуть боротьбу з корупцією, для підготовки нових законопроектів, пропозицій про зміни і доповнення законодавства; г) направлення законопроекту, підготовленого одним суб'єктом іншим з метою опрацювання щодо зауважень та пропозицій з питань, які стосуються їх компетенції; д) спільне обговорення керівниками відповідних органів законопроектів, що стосуються питань боротьби з корупцією та вироблення узгоджених рішень.

Необхідно відмітити, що багаторічна практика взаємодії, постійно доповнюється новими формами та дещо випереджає рівень теоретичних розробок у цій сфері.

Проведене нами анкетування серед працівників правоохоронних органів показало, що найефективнішими формами взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією вважається: спільна участь у реалізації заходів щодо боротьби з корупцією - 33,3% опитаних; спільна розробка заходів щодо боротьби з корупцією - 22,6% респондентів та обмін інформацією щодо фактів корупційних діянь - 20%. А 13,3 % опитаних вважають ефективними усі названі нами форми взаємодії .

Вказані вище різновиди форм взаємодії знаходять своє втілення у конкретних діях суб'єктів боротьби з корупцією. Найбільш ілюстративним, на наш погляд, є результати спільних дій підрозділів МВС, СБУ та прокуратури щодо виявлення організованих злочинних груп з корумпованими зв'язками, порушення кримінальних справ про злочини, що мають ознаки корупції за матеріалами один одного, спільне планування заходів щодо припинення, розкриття та розслідування корупційних злочинів, складення протоколів про корупційні правопорушення працівникам СБУ та прокуратури за матеріалами працівників інших правоохоронних органів, розробка міжвідомчих наказів щодо боротьби з корупцією тощо.

Вищевикладене дозволяє зробити ряд узагальнень, що стосуються форм взаємодії у галузі боротьби з корупцією: взаємодія не є абстрактною, вона завжди має предметний характер, який знаходить своє відображення у конкретних формах спільної управлінської, оперативно-розшукової, криміналістичної, кримінально-процесуальної та іншої діяльності; форми взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією взаємопов'язані з єдиним комплексом заходів боротьби зі злочинністю; вони сприяють її ефективності у розв'язанні задач боротьби з корупцією.

Спільне виконання покладених на суб'єктів боротьби з корупцією завдань вимагає, щоб їх діяльність базувалася на чітко визначених, однакових для усіх засадах з урахуванням особливостей сфери суспільного життя, яка потребує врегулювання.

Такими засадами, на наш погляд, є принципи взаємодії. Визначення принципів взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією має важливе значення для характеристики цього поняття. У науковій літературі робляться спроби сформулювати ці принципи, однак слід зазначити, що навіть у цілому ця проблема розроблена ще недостатньо.

Визначення принципів взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією можна сформулювати базуючись на методі сходження від загального до конкретного з урахуванням специфіки цього виду діяльності. Саме аналіз принципів державного управління, принципів правоохоронної діяльності та принципів взаємодії у різних галузях боротьби зі злочинністю дозволить, на нашу думку, побудувати систему принципів взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією.

При аналізі положень, що стосуються поняття, різновидів та змісту зазначеної нами системи принципів, необхідно спочатку розглянути вихідні положення щодо принципів державного управління, які достатньо розробленні адміністративно-правовою наукою. Так, у загальному розумінні принцип (від лат. рrincipium - першооснова, джерело) - це першоджерело, керівна ідея, основне правило поведінки, діяльності . За визначенням, розробленим Г.С. Яковлєвим, принцип організації - це “поняття, що відображає закономірність, якій підкорюється людська діяльність у галузі управління, адекватний вираз сукупного досвіду такої діяльності у її сутнісних моментах ” .

Сукупність принципів державного управління складає гносеологічну систему, яка дозволяє зрозуміти науку державного управління . Принципи державного управління об'єктивні, не залежать від волевиявлення та побажань окремих особистостей. Однак, їх неможливо вважати абсолютною істиною. Вони є інструментом впливу керівного суб'єкту на керований об'єкт. Принципи державного управління спираються на діалектичний закон розвитку. Із зміною форм державного устрою змінюються, трансформуються принципи, методи, форми управління. Засновник наукової організації праці А.Файоль зазначав, що число принципів не обмежене. Він вказував, що “…будь-яке правило, будь-який адміністративний засіб, що зміцнює суспільну організацію або полегшує її здійснення, займає власне місце серед принципів, у будь-якому випадку на весь той час, поки досвід затверджує його у цьому високому званні. Зміна стану речей може потягнути за собою зміну правил, детермінованих цим станом ” .

Вивчення наукових публікацій, у яких формулюється поняття принципів державного управління, дозволяє зробити висновок про достатній рівень їх подібності. Так, Ю.Д. Кунєв під принципами державного управління пропонує розглядати об'єктивно зумовлені нормативні начала, що є своєрідним відображенням законів і закономірностей соціального суспільного розвитку, соціальних потреб, цінностей, законів і закономірностей управління, які в основному закріплені в юридичних актах у вигляді керівних правил і норм поведінки, що відповідають цілям діяльності системи управління та визначають вимоги до системи, структури, організації і процесу управління .

На наш погляд, основним є поняття принципів державного управління наведене О.П. Рябченко, як “…об'єктивних, універсальних, необхідних закономірностей взаємовідносин між суб'єктом та об'єктом управління, причому взаємовідносини змінюються відповідно до форм державного устрою” .