Взаємодія суб’єктів боротьби з корупцією (адміністративно-правовий аспект)

Звертає на себе увагу, що кримінальна статистика, передбачає групування показників лише щодо окремих видів корупційних злочинів та злочинів, які пов'язані з корупцією. Так, офіційна статистика МВС України (статистичні форми 1-ОЗ, 2-К та деякі інші) фіксує лише частину корупційних злочинів, пов'язаних з організованою злочинністю (форма 1-ОЗ), а також корупційні діяння - одержання хабара, корисливого зловживання владою або службовим становищем та інші злочини, що конкретно не визначені (форма 2-К). У зв'язку з цим вбачається доцільним у проекті Закону України “Про статистику злочинності та корупції” передбачити критерії віднесення тих чи інших злочинів до статистичної категорії “корупційні злочини”. При цьому вважати корупційним злочином будь-яке діяння, передбачене КК України, що вчинюється державним службовцем, посадовою особою місцевого самоврядування або іншою особою, уповноваженою на виконання функцій держави, шляхом неправомірного використання наданих їй влади або повноважень, скоєного з корисливих мотивів або іншої заінтересованості.

На підставі аналізу вищевикладеного матеріалу, нами зроблено висновок, що найбільш повно перелік існуючих у сучасному законодавстві форм (видів) корупційних діянь наведений у Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 рр. . На нашу думку, вказана Концепція правомірно відносить до корупційних діянь ширше коло правопорушень, що пов'язане з еволюціонуванням корупції в українському суспільстві, а також необхідністю визначення напрямів її розвитку у майбутньому .

Більш розширене коло корупційних діянь наводиться й у міжнародних правових документах. Так, за інформацією Незалежної комісії по боротьбі з корупцією (Independent Commission Against Corruption) до корупційних відносяться наступні види посадових правопорушень, відповідальність за які не передбачена законодавством України: протекціонізм, що виявляється у посадових просуваннях осіб за ознаках родинності, приятельських відносин або особистої відданості; надання секретної службової інформації зацікавленим особам; підкуп виборців; підтримка і лобіювання інтересів тіньової економіки у відповідь на політичну підтримку або висування на посади у владних структурах .

Вітчизняні дослідження також свідчать про існування форм корупційних діянь, що не караються в кримінальному порядку. Зокрема, це безпосередня участь посадових осіб, державних службовців та депутатів усіх рівнів і членів їх сімей у комерційній діяльності для одержання особистого чи корпоративного прибутку; використання службового становища для “перекачування” державних коштів та матеріальних цінностей у комерційні структури і переведення грошей у готівку; надання пільг для своєї корпоративної групи (політичної, релігійної, національної, кланової та ін.) з відтягненням державних ресурсів; використання службового становища для впливу на засоби масової інформації для здобуття особистої та корпоративної вигоди; використання посадовими особами, державними службовцями, депутатами, політичними діячами підставних осіб та родичів у комерційних структурах з метою здобуття особистого чи корпоративного прибутку; використання службового становища для маніпулювання інформацією з метою одержання особистої та корпоративної вигоди; лобіювання при прийнятті нормативних актів в інтересах зацікавлених угруповань; непереслідуване у кримінальному порядку зловживання службовим становищем у процесі приватизації, здачі в оренду, ліцензуванні, квотуванні тощо .

Наведені форми корупційних діянь потребують ґрунтовного вивчення з метою доповнення законодавства України нормами про відповідальність за їх скоєння та розробки заходів щодо їх попередження та виявлення.

При аналізі корупції як об'єкту впливу правоохоронної системи України необхідно визначитися з основними причинами та факторами, які детермінують це явище. Вивчення наукових джерел та нормативних актів, що регламентують діяльність щодо ї корупції, свідчить про достатній рівень розробки вказаної проблеми. Так, детальна характеристика причин та умов корупції здійснена у роботах Л.В. Багрій-Шахматова, М.І. Камлика, В.В. Лунєєва, Є.В.Невмержицького, М.І. Мельника, О.Я. Прохорнека, О.В. Терещука, С.А. Шалгунової та інших.

Позитивною особливістю вітчизняного антикорупційного законодавства є те, що система причин та умов у ньому отримала нормативне закріплення. Зокрема, у Розділі 2 Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 рр. за своїм змістом їх поділено на політичні, економічні, правові, організаційно-управлінські, соціально-психологічні та інші чинники, які у подальшому дістають розширеного розкриття змісту . Системний вплив правоохоронної системи на вказані чинники дозволить забезпечити прогнозований наступ відповідних органів на корупцію, попереджати її нові форми, створити належний суспільний клімат в країні, пов'язаний з формування антикорупційних стереотипів поведінки населення, прискорити будівництво прозорої демократичної системи управління державою.

На нашу думку, серед причин та умов корупції, окремого дослідження потребує і такий фактор, як політична воля. Оскільки комплексне вивчення цієї категорії виходить за межі нашого дослідження, ми вважаємо за доцільне дати його характеристику в цілому.

Проведений нами аналіз наукових публікацій свідчить, що політична воля, як складова боротьби з корупцією характеризується: по-перше, внутрішнім переконанням лідерів держави у необхідності організації боротьби з корупцією; по-друге, наявністю інституціолізованого інструментарію, за допомогою якого ця переконаність може бути втіленою у життя; по-третє, прийняттям антикорупційних програм, що передбачають застосування конкретних реальних заходів, визначають їх виконавців та містять механізм відповідальності за їх неналежне виконання; по-четверте, системність, плановість і активність у прийняті та реалізації антикорупційних програм і заходів; по-п'яте, її прояв на всіх політичних рівнях від центру до регіонів; по-шосте, здатністю сприйматися та одержувати підтримку він населення країни. Отже, під політичною волею до боротьби з корупцією, на нашу думку, необхідно розуміти постійне виявлення політичними лідерами держави, насамперед, Президентом України, особами, які очолюють законодавчу, виконавчу та судову владу, Генеральним прокурором України, а також керівниками центральних органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, прагнення здійснювати активну антикорупційну політику та готовність нести відповідальність за її результати [51, с.11; 52, с, 82-84; 76, c.19; 77; 78, с. 42; 14, с. 27].

Вивчення оцінок політичної волі щодо лідерів нашої країни, дозволяє констатувати, що на сьогодні політична воля Президента України щодо боротьби з корупцією має достатній реальний вияв [80, с.86; 81, с.65-66; 15, с.11-13,79]. Але, зусиль однієї особи, хоча б і голови держави, недостатньо для якісних зрушень у цій сфері. Необхідні не лише політична воля лідера, удосконалення управлінської системи, покращення антикорупційного законодавства, а й формування в Україні широких суспільних кіл, які можуть сприйняти реформаторські ідеї голови держави та підтримати їх втілення у суспільне життя.

Важливе значення для з'ясування сутності корупції, як об'єкту впливу правоохоронної системи України, є визначення її взаємозв'язку з іншими протиправними діяннями, що порушують нормальне функціонування суспільства та загрожують національній безпеці нашої держави. Зокрема, це службові розкрадання, ухилення від сплати податків, легалізація (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, злочини, скоєні організованими злочинними утвореннями тощо. Зважаючи на ступінь суспільної небезпеки та глибину взаємозв'язків, у першу чергу, серед таких явищ необхідно розглянути організовану злочинність.

До основних факторів, які сприяють проникненню організованої злочинності до сфери управлінської діяльності, експерти відносять: недостатньо продуману економічну політику початку 90-х років, що призвело до легалізації у короткі терміни злочинних капіталів, накопичених у 70-80-ті рр., та створило можливості криміналітету для отримання “стартового капіталу”, одержаного злочинним шляхом, уже у 90-х роках; недоліки законодавства, пов'язані з відсутністю комплексу спеціалізованих кримінально-правових, процесуальних, адміністративних, фінансово-фіскальних заходів, спрямованих безпосередньо на боротьбу з корупцією та організованою злочинністю, а не з їх поточними тенденціями; недостатністю досвіду протидії організованій злочинності та корупції у правоохоронних органів, які не могли його здобути за часів СРСР тощо .

Оцінюючи криміногенну ситуацію в Україні, Л.Д. Кучма до чинників, які породжують та живлять криміналітет і корупцію, відносить фактори, що характеризуються економічним, законодавчим, правозастосовчим аспектами, а також недоліки практики антикорупційної діяльності органів влади та управління і проблеми кадрового забезпечення. До найбільш привабливих для корупціонерів галузей народного господарства ним віднесено паливно-енергетичний комплекс, сферу приватизації, зовнішньоекономічну діяльність, аграрний сектор, вугільну та металургійну промисловість, банківську діяльність .

Проведений нами аналіз наукових джерел, що присвячені вивченню питань співвідношення цих категорій, дозволив виділити декілька основних підходів до розв'язання вказаної проблеми. Перший підхід пов'язаний з розумінням корупції та організованої злочинності як одного явища, або структурного елементу одне до одного. Прихильники цього підходу вважають корупцію як “обов'язкову ознаку організованої злочинності” , “елемент в діяльності злочинних формувань” . Так, А.Ф. Крижанівський, відмічає, що в сучасних умовах відбувається не тільки поглиблення, але й “рафінізація” корупції та криміналізації, тобто поєднання в одній “суб'єктній” формі цих явищ та набуття ними у результаті своєрідної асиміляції зовнішньої респектабельності .

На наш погляд, більш правильним необхідно вважати другий підхід, згідно з яким корупція та організована злочинність розглядаються як “…певною мірою самостійні соціальні явища” . При цьому корупцію слід розглядати як один з засобів діяльності організованої злочинності. Більш того, наявність корумпованих зв'язків може виступати як фактор, що ускладнює функціонування організованих злочинних утворень, або навіть унеможливлює скоєння певних злочинів.

У цьому аспекті, під корумпованими зв'язками, Л.І. Аркуша пропонує розуміти “…взаємовигідні відносини між окремими особами або організованими злочинними формуваннями і особами, що володіють владними управлінськими та розпорядницькими повноваженнями в державній, підприємницькій і суспільних сферах, які спрямовані на використання службового статусу чи суспільного впливу шляхом здійснення протиправних дій, і засновані для одержання різного роду благ, послуг, пільг і інших переваг” . При цьому корумпованість, пошук і встановлення нових корупційних зв'язків для організованих груп (злочинних співтовариств) є не тільки життєво важливою, але і необхідною складовою частиною їхньої протиправної діяльності.

Однак, не можна погодитися з думкою Л.І. Аркуші, яка відносить корумповані зв'язки ОЗФ до зовнішніх , оскільки аналіз юридичної практики та наукових досліджень свідчать про те, що представники владних структур дедалі самі є їх засновниками. Також не є фактом, що “корумповані зв'язки є обов'язковою і невід'ємною ознакою організованої злочинної діяльності”.

Даючи криміналістичну характеристику організованих злочинних утворень корисливо-господарської спрямованості, В.П.Корж виділяє шість рівнів корупційних зв'язків, які їм властиві. Зокрема, вона зазначає “…ці види корупційних зв'язків створюють систему захисту (від соціально-правового впливу різних форм), безпеки (як самому злочинному бізнесові, так і його учасникам), ефективності легалізації кримінальних доходів. Хабарники-корупціонери, використовуючи свої службові повноваження, забезпечують безпеку суб'єктам організованої злочинної діяльності шляхом втручання, протекціонізму, сприяння, заступництва, непотизму, лобіювання, фаворитизму, формування громадської думки через засоби масової інформації про “хрещених батьків” українських мафіозних кланів” .

Досить негативною тенденцією слід вважати існування у владно-управлінських органах сітьових корупційних структур. Як зазначають Д.А. Пєшко та В.А. Дадалко, “…вони мають дві та більше ступені управління, при яких накази керівників доходять до виконавців через певні ланки. Організаційно сіть корупційних структур будується “з гори до низу” адекватно структурі влади. Верхній ешелон влади набирає собі групи впливу, без яких система не може діяти” . Традиційними функціями сітьових корупційних структур є: легалізація кримінальних капіталів за кордоном; встановлення зв'язків з представниками іноземних фірм та лобіювання через них зовнішньоекономічних операцій, вигідних підприємницьким структурам кримінальної орієнтації.

Наявність зв'язку між організованою злочинністю і корупцією підтверджується й статистичним даними. Так, за інформацією МВС України в період з 1999 по 2003 рр. було виявлено така кількість корумпованих організованих злочинних груп складала: 1999 р. - 1,2 %, 2000 р. - 3,95 %, 2001 р. - 3,63%, 2002 р. - 4,01%, 2003 р. - 4,12%. Наведені дані свідчать про наявність тенденції щодо деякого збільшення питомої ваги корумпованих ОЗГ в їх загальній структурі. Найбільша кількість злочинів, вчинених корумпованими ОЗГ, відмічалася у банківській системі та у комерційних структурах .

Отже, корупція та організована злочинність виступають самостійними, але взаємозалежними явищами, боротьба з якими вимагає вжиття цілеспрямованих та системних заходів як з боку правоохоронної системи, так і з боку суспільства.

Що стосується зв'язку корупції з іншими видами злочинності, то вона виступає не як основний їх елемент, а лише як супутнє явище, і є, в окремих випадках, умовою існування службових, економічних та інших злочинів.

Таким чином, корупція як об'єкт впливу правоохоронної системи: має системний характер, що проявляється у наявності системних якостей та самостійних форм існування, які мають тенденцію до ускладнення; є сукупністю різних за свої характером, але єдиних за своєю сутністю правопорушень, у першу чергу, злочинів, проступків та дисциплінарних деліктів; характеризується взаємозв'язком та взаємообумовленістю щодо інших правопорушень, і насамперед, організованої злочинності; породжує ряд негативних наслідків як для окремих фізичних та юридичних осіб, так і для суспільства та держави в цілому.

Корупція як об'єкт впливу правоохоронної системи України є системою різних за свої характером, але єдиних за своєю сутністю корупційних діянь, в першу чергу, злочинів, проступків та дисциплінарних правопорушень, що у сукупності створюють загрозу національній безпеці держави, порушують основні права і свободи особи, й які, згідно з чинним законодавством, самостійно або спільно зобов'язані попереджувати, виявляти та припиняти правоохороні органи України.

Підсумовуючи вищевикладене варто зазначити, що підвищення ефективності боротьби з корупцією є загальносоціальною проблемою, яка не може бути вирішена без комплексного об'єднання зусиль усіх суб'єктів боротьби з цим явищем, її економічного, законодавчого, правозастосовчого, управлінського забезпечення та впровадження нової суспільної антикорупційної ідеології у свідомість населення нашої держави. Активна наступальна політика щодо подолання корумпованості має стати визначальним напрямом діяльності уряду, кожного міністерства, органу виконавчої влади та місцевого самоврядування, її необхідно реалізовувати всіма наявними засобами демократичного суспільства.

1.2 Поняття та особливості взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією

Корупція є явищем, що характеризує державницьке буття більшості країн світу. Проникаючи у державний механізм, вона каталізує деградацію політичних режимів і руйнування структури державного управління з наступним утворенням дуалістичної моделі політичного устрою: легітимного (з конституційно визначеною системою організації влади) та неформального або кримінального (“держава в державі”), заснованого на складному переплетінні особистих, групових або галузевих інтересів різних верств населення, далеких від реалізації стратегічних завдань та інтересів нації, держави і всієї світової цивілізації .

Серед організаційно-управлінських чинників покращення боротьби з корупцією відповідне місце посідає налагодження взаємодії між учасниками антикорупційної діяльності. Правоохоронні та інші інституції, які реалізують антикорупційні програми, поки що не в змозі ефективно впливати на динаміку корупції, зменшувати її вплив на владні потенції держави, що зашкоджує остаточному укріпленню України як рівноправного члена світової спільноти.

Необхідність удосконалення механізму організації взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією констатовано як на нормативному, так і на вищому політичному рівнях. Зокрема, Концепція боротьби з корупцією на 1998-2005 р. з метою активізації діяльності спеціальних органів, що здійснюють виявлення проявів корупції вимагає визначити механізми взаємодії цих органів з іншими органами, на які згідно з законодавством покладаються обов'язки оперативного, технічного, інформаційного та іншого забезпечення діяльності щодо боротьби з корупцією . У своєму Указі № 84/2003 від 06 лютого 2002 р. “Про невідкладні заходи щодо посилення боротьби з організованою злочинністю і корупцією” Президент України постановляє керівникам міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Голові Ради Міністрів АРК, головам міських державних адміністрацій удосконалити та посилити взаємодію з правоохоронними органами, систематично аналізувати стан злочинності та корупції у пріоритетних галузях економіки та в регіонах, здійснювати за їх результатами скоординовані заходи щодо боротьби з такими явищами. Крім цього, відповідні положення щодо покращення взаємодії у галузі боротьби з корупцією містяться й у відповідних постановах Верховної Ради України, Комплексній програмі профілактики злочинності на 2001-2005 рр., Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, річних загальнодержавних, відомчих та регіональних програмах і планах боротьби з корупцією тощо .

Крім національного правового поля, що регламентує питання взаємодії боротьби з корупцією, доцільно звернути увагу на ряд міжнародних актів, що ратифікувала або до яких приєдналася Україна, і які містять відповідні антикорупційні стандарти та рекомендації щодо організації діяльності правоохоронних органів у цій сфері. Зокрема, стаття 21 Конвенції Ради Європи “Про корупцію у контексті кримінального права” (Страсбург, 27 січня 1999 р.) зазначає, що держави-учасники вживають таких заходів, які можуть бути необхідними для того, щоб органи державної влади та будь-яка державна посадова особа із дотриманням національного законодавства співпрацювали із тими її органами, які відповідають за розслідування та переслідування кримінальних правопорушень . У Неапольській політичній декларації ООН проти організованої транснаціональної злочинності міститься ряд положень, безпосередньо пов'язаних з організацією взаємодії боротьби з корупцією та організованою злочинністю як у міжнародному, так і у національному вимірах. Крім цього, вона закликає приєднатися до заходів, що впроваджуються ООН у світі з боротьби з транснаціональною організованою злочинністю та привести своє законодавство у відповідність з положеннями цієї конвенції . У своїй резолюції 54/128 від 17 грудня 1999 р., під назвою “Заходи проти корупції”, Генеральна Асамблея підкреслила необхідність розробки глобальної стратегії боротьби з корупцією і запропонувала державам-членам вивчити адекватність їхніх внутрішніх правових режимів з погляду попередження і стримування корупції і забезпечення конфіскації доходів від корупції. Управління з контролю над наркотиками і попередженню злочинності Секретаріату ООН проголосило Глобальну програму боротьби з корупцією, метою якої є надання державам-членам допомоги в їхніх зусиллях по приборканню корупції за допомогою двох складових Програми - оцінки і технічного співробітництва. Перша складова припускає розробку протоколу моніторингу корупції для всебічної оцінки корупції на всіх рівнях, а друга передбачає проведення комплексу заходів технічної допомоги, спрямованих на створення і/або зміцнення апаратного потенціалу для попередження, виявлення, розслідування і переслідування фактів корупції.

Значна увага до питань взаємодії правоохоронних органів у цій сфері боротьби приділяється вищими посадовими особами держави. Так, у свої виступах Л.Д. Кучма звертав увагу на той факт, що успіху в боротьбі з корупцією можна досягти лише за рахунок постійного прогнозування корупційної ситуації у державі, впровадження у діяльність правоохоронних органів принципів взаємодії, наступальності, системності та комплексності у протидії корупції [21,c.6; 83,c.3_4; 98,c.6; 99,c.2-5]. Про очевидну потребу у надзвичайних заходах в боротьбі з криміналітетом, боротьбі з корупцією у владі зазначає Голова Верховної Ради України В.Литвин .

Необхідність налагодження взаємодії у цій галузі визнають також і керівники міністерств та відомств, на які покладаються обов'язки вести боротьбу з корупцією. Зокрема, колишній Генеральний прокурор України та голова Координаційного Комітету по боротьбі з корупцією М. Потебенько у своїх виступах неодноразова вказував, що однією з причин низького рівня ефективності роботи спецпідрозділів у виявленні та розкритті корупції та хабарництва у сфері економіки, в органах влади і управління, є неналежна організація взаємодії між спецпідрозділами та іншими державними органами, які мають контрольні повноваження . Про організаційні та правові негаразди у зазначеній галузі вказували у свій час також і керівники силових основних силових структур: М.Азаров (Державна податкова адміністрація України), Ю. Смирнов (Міністерство внутрішніх справ України) та Ю. Вандін (Служба безпеки України) та інші [105, c.5; 106, c.9; 107, c.6]. Не можна залишити поза увагою суттєвий внесок у розуміння шляхів вирішення значного кола питань, пов'язаних з організацією взаємодії у сфері боротьби з корупцією, зроблений колишнім головою Координаційного Комітету по боротьбі з корупцією В.В. Дурдинцем. Саме за його активним сприянням виникла можливість створення першого в України спеціалізованого органу для боротьби з організованою злочинністю та корупцією - Національного бюро розслідувань України. У своїх виступах він проголошував, що “…успіх роботи у протидії криміналітету цілком залежить від системного і комплексного підходу до її організації, вмілої, добре продуманої концентрації сил та засобів” .

М.Я. Азаров зазначав, що існуюче правове поле, система органів, що протидіють організованій злочинності та корупції, з їх задачами та функціями, реальний стан координації та взаємодії правоохоронних відомств не відповідають вимогам сьогодення .

На думку В.І. Шакуна незадовільне виконання програмних документів щодо посилення боротьби з корупцією та організованою злочинністю виявляється у відсутності відсутність належної взаємодії між міністерствами та відомствами . Ця проблема має вираз у: відсутності комплексного підходу до вирішення питань взаємодії; формальності взаємовідносин між міністерствами та відомствами і зведення їх до рівня “письмової” дискусії чи діалогу; низькому рівні організації спільної підготовки пропозицій та здійснення контролю за їх впровадженням у життя; заміщенням якості направлених матеріалів та їх важливості кількістю; значному відриві між центральним апаратом керівництва того чи іншого державного органу та його регіональними утвореннями.

Зменшенню ефективності боротьби з корупцією також сприяє відсутність у більшості міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, управлінських структурах, окремих підрозділів або спеціально виділених працівників, на яких покладалися б обов'язки організації роботи щодо запобігання корупційним діянням та іншим посадовим правопорушенням, що надає особливого значення налагодженню чіткої взаємодії між органами, які спеціально створені для боротьби з корупцією та іншими органами, на які згідно з законодавством покладаються обов'язки оперативного, технічного, інформаційного та іншого забезпечення діяльності щодо боротьби з корупцією .

Про низький рівень взаємодії у галузі боротьби з корупцією та необхідність її покращання свідчать також і результати опитувань, проведених вітчизняними вченими. Так, про недостатність взаємодії під час розкриття злочинів, скоєних організованими злочинними групами, свідчать 47 % оперативних працівників і 40% слідчих . Проведене нами анкетування понад 300 працівників правоохоронних органів показало, що 83,33% респондентів вважають, що налагодження взаємодії усіх правоохоронних органів між собою, а також з іншими суб'єктами суспільства може покращити стан справ у сфері боротьби з корупцією; 55,34 % - що положення законодавства про боротьбу з організованою злочинністю і корупцією щодо взаємодії відповідних органів у цій сфері є недостатньо ефективними, 24,66 % - навпаки; 28 % - вважають організацію взаємодії щодо боротьби з корупцією в середині правоохоронного органу, де вони працюють, недостатньою, при цьому 32,66% гадають таку організацію достатньою. Значний відсоток (39,33) осіб, вказали, що їм важко відповісти . Цей факт, на нашу думку, говорить про те, що завдання щодо при виконанні завдань по боротьбі з корупцією, працівники правоохоронних органів не враховують можливостей об'єднання зусиль інших суб'єктів боротьби з корупцією, розраховуючи, насамперед, на власні сили. Крім цього, 65,90% державних службовців позитивно відповіли на питання щодо можливості взаємодії покращити стан справ у боротьбі з корупцією .

Необхідність взаємодії у боротьбі з корупцією, на нашу думку, обумовлюється: загостренням криміногенної ситуації у державі; посиленням активності злочинних угруповань, які намагаються увійти до органів влади; прискорення темпів транснаціоналізації корупції та деякими іншими. Така ситуація примушує удосконалювати спільні зусилля правоохоронних та інших державних органів у галузі протидії корупції, своєчасно виявляти негативні тенденції у соціально-економічній обстановці, сприяти усуненню причин та умов корупції, налагоджувати дійовий обмін інформацією, здійснювати профілактику корупційних правопорушень у відповідних сферах державного життя.

Таким чином, об'єктивна необхідність взаємодії обумовлюється, з одного боку, спільністю задач, які стоять перед різними відомствами, органами та підрозділами, що ведуть боротьбу з корупцією; з іншого боку - відмінностями в їх функціональному та структурному стані. Крім цього, на нашу думку, необхідність взаємних дій виступає як об'єктивна умова забезпечення цілісності системи при внутрішній та міжсистемній взаємодії.

Проведене нами узагальнення змісту наукових публікацій щодо питань боротьби з корупцією свідчить, що незважаючи на достатню наукову увагу до антикорупційної тематики, комплексні дослідження взаємодії правоохоронних органів у галузі боротьби з корупцією відсутні. Враховуючи важливість окресленої тематики, до першочергових завдань подібного дослідження ми відносимо розробку науково-обґрунтованої моделі взаємодії правоохоронних органів у цій сфері.

Вивченню проблем взаємодії правоохоронних органів у боротьбі з правопорушеннями приділялась увага у працях Р.Г. Аксьонова, І.І.. Басецкого, Д.В. Гребельского, І.М. Гуткіна, К.К. Єрмакова, А.В. Загорного, Г.Г. Зуйкова, В.М. Плішкіна, В.М. Капнуліна, В.К. Колпакова, В.О. Малюткіна, Ю.В. Наумкина, В.Ф. Статкуса, Г.А. Туманова, В.О. Шамрая, В.М. Шванкова та інших. Ними досліджувалися теоретичні та практичні питання організації взаємодії як в цілому (організація як функція управління), так і окремих її аспектів (організація взаємодії галузевих служб і взаємодія з громадськими організаціями). Осмислення нами теоретико-емпіричної бази проблеми, яка досліджується, дає підстави стверджувати, що теорія організації взаємодії правоохоронних органів, особливо у галузі боротьби з корупцією, ще недостатньо розроблена, потребує удосконалення правового регулювання взаємодії у цій сфері та практики його здійснення.

Питанням взаємодії органів прокуратури, міліції, суду та координації їх діяльності почали приділяти увагу не тільки вчені, але й практики, переважно працівники прокуратури усіх рівнів ще у 60-х роках, а 70-ті роки стали періодом найбільшої наукової активності щодо цієї проблематики. Основними напрямами наукового пошуку стали загальнотеоретичні інші питання координації у галузі боротьби зі злочинністю, а також організація взаємодії щодо профілактики правопорушень неповнолітніх, хуліганства, пияцтва, жебрацтва та неробства, порушень у галузі охорони природного середовища тощо [109,c.23-26; 110,c.35-49; 111,c.9-12; 112,c.8-12; 113,c.19-20].

Одним з варіантів, який пояснює цю ситуацію, є думка І.І. Басецкого, І.В. Капелько та Ю.Л. Сивакова про перенесення ініціативи щодо вивчення питань координації і взаємодії до вчених, котрі під егідою Всесоюзного інституту з вивчення причин та розробки заходів попередження злочинності прокуратури СРСР почали проводити комплексні дослідження у цьому напряму .

На наш погляд, до причин, що зумовлюють недостатність розробки проблем взаємодії у сфері боротьби з корупцією, необхідно віднести такі фактори як: наявність плюралізму підходів до розробки понятійного апарату, пов'язаного з категорією “взаємодія”; відсутність чіткого розмежування таких близьких за своїм змістом понять як “координація”, “організація взаємодії”, “компетенція” стосовно антикорупційної діяльності; багатоаспектність досліджуваного явища; відсутність предметно-спеціалізованого аналізу цього виду взаємодії тощо.

Достатня увага питанням взаємодії у правоохоронній сфері приділяється в адміністративно-правовій, оперативно-розшуковій, криміналістичній літературі. Незважаючи на це ряд базових положень та основних проблем щодо організації взаємодії у цій сфері є не вирішеними або ж дискусійними. Так, серед науковців і практиків у сфері правоохоронної діяльності не існує однозначного тлумачення принципових положень взаємодії між суб'єктами боротьби зі злочинністю, що опосередковує існування ряду проблемних питань, основними серед яких є: 1) не завжди враховується комплексний характер взаємодії та її кінцева мета - припинення корупційної діяльності, притягнення винних у скоєнні корупційних правопорушень до юридичної відповідальності, ліквідація причин та умов, які сприяють корупції та відновлення порушених корупційним правопорушенням прав і свобод людини і законних інтересів юридичних осіб; 2) через значну кількість органів, які беруть участь у боротьбі з корупцією та мають схожі завдання, процес організації взаємодії значно ускладнюється, що призводить до дублювання і паралелізму в їх роботі; 3) якісні зміни у структурі організованої злочинності, які пов'язані зі зміною форм та методів злочинної з одного боку та запізнення з заходами реагування з боку правоохоронних органів, потребують нових форм взаємодії щодо боротьби з цим явищем; 4) відсутність однозначного тлумачення терміну “взаємодія”, що веде до неоднакового розуміння сутності такої діяльності, її призначення, форм та методів. Зокрема, у дослідженні П.М. Павлика наведені такі дані, що стосуються розуміння працівниками ОВС поняття “взаємодія” - 32 % респондентів із працівників органів внутрішніх справ пояснили, що до взаємодії вони відносять будь-які службові контакти; 44 % - розглядали взаємодію тільки на рівнях оперативно-розшукової діяльності та досудових стадій кримінального процесу; 24 % - вважають, що взаємодія повинна бути тільки в системі оперативних підрозділів на регіональному, державному, міждержавному рівнях .

Етимологічне дослідження терміну “взаємодія” ускладнюється тим, що в словниковій літературі воно (а також “координація”) визначаються через слово “погодженість” . Більше того, у словниках іншомовних слів термін “взаємодія” визначається як синонім терміну “координація”. Військова терміносистема розуміє “взаємодію” як спільні за метою, завданням, місцем, часом і способом виконання військові дії для досягнення мети операції .

Наведені загальні дефініції були покладені авторами в основу визначення підходів до формулювання поняття взаємодії.

Комплексне вивчення взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією вимагає застосування філософського, управлінського, правового, соціологічного та психологічного підходів .

Філософський підхід вивчає “взаємодію” як філософську категорію, “… яка відображає процеси впливу різних об'єктів один на одного, їхню взаємну обумовленість та зміну стану або взаємоперехід, а також породження одним об'єктом іншого. Взаємодія являє собою вид прямого або опосередкованого, зовнішнього або внутрішнього відношення зв'язку” . Крім цього, у філософії під взаємодією розуміють процес опосередкованого або безпосереднього впливу соціальних об'єктів один на одного, у якому взаємодіючі сторони пов'язані циклічною причинною залежністю .

Філософський підхід дозволяє виявити: а) фактичні, дійсні, стійкі зв'язки між суб'єктами боротьби з корупцією; б) зв'язки, які дозволяють суб'єктам боротьби з корупцією впливати один на одного; в) фактичну наявність взаємодії, в результаті якої відбувається зміна у кожному з взаємодіючих суб'єктів .

Як вірно вказує В.О. Малюткін, філософській категорії “взаємодія” притаманні наявність: а) таких відносин (зв'язків), які дозволяють об'єктам впливати один на одного; б) самого впливу, в результаті якого відбувається двосторонні зміни суб'єктів, що взаємодіють .

Треба погодитися з думкою В.М. Круглого про те, що взаємодія взагалі, між будь-якими соціальними суб'єктами, - це “… сукупність усіх взаємозв'язків між ними; наявність найрізноманітніших стійких, об'єктивно обумовлених та необхідних, функціонально залежних, кількісно та якісно в зовнішньому виразі не обмежених форм взаємозв'язку між ними; процес та результат взаємовпливів взаємодіючих сторін” .

Таким чином, “взаємодія” розглядається як найбільш загальна закономірність існування світу, яка є результатом і виявом універсальної взаємодії всіх предметів та явищ і виражає внутрішню структурну єдність усіх елементів та властивостей в кожній цілісній системі, а також нескінченно різні зв'язки та відносини самої системи з іншими, оточуючими її, системами чи явищами.

Управлінський підхід визначає взаємодію як форму зв'язку елементів системи, за допомогою якої вони, взаємодоповнюючи один одного, створюють умови для успішного функціонування системи в цілому . Крім того, “взаємодію” визначають і як управлінську функцію, яка спрямована на переведення системи від індивідуальної до спільної, узгодженої за місцем, часом і метою діяльності, і як процес обміну інформацією .

Управлінський підхід дозволяє виявити: а) системні ознаки взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією; б) елементи взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією; в) засоби підтримання взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією; г) форми зв'язків між взаємодіючими суб'єктами; д) підстави диференціації функцій суб'єктів боротьби з корупцією.

“Взаємодія” з точки зору науки управління означає, що робота “… повинна представляти собою не підбір випадкових, непов`язаних між собою заходів, а глибоко обмірковану сукупність чітко упорядкованих, зв`язаних між собою заходів, розроблених на підставі врахування умов, своєрідності обстановки та задач…” .

Б.І. Бараненко та В.А. Кузнєцов зазначають, що необхідність взаємодії безпосередньо витікає з вимог науки управління - детермінованості елементів системи . Останнє означає, що в будь-якій керованій системі повинен існувати такий зв'язок між її складовими ланками, “…при якому стан і діяльність одного елемента відображаються та стані та діяльності інших, пов`язаних з ним елементів, і системи в цілому” .

Правовий підхід характеризує взаємодію з позиції її урегульованості нормами права як засновану на законах і підзаконних актах погоджену діяльність суб'єктів боротьби з корупцією.

Ми вважаємо, що такий підхід дозволяє виявити: а) нормативно-правову базу регулювання взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією; б) прогалини у нормативно-правовому регулюванні, напрями та пріоритетність їх усунення.

Соціологічний підхід дає можливість вивчити взаємодію суб'єктів боротьби з корупцією як соціально-правового явища на підставі емпіричних матеріалів соціологічних досліджень та досягнень сучасної соціології .

Взаємодія суб'єктів боротьби з корупцією є різновидом соціальної взаємодії, оскільки вона здійснюється у суспільстві і являє собою соціальні відносини, що виникають у зв'язку з організацію боротьби з корупцією у державі. Деякі автори зазначають, що взаємодія являє собою “…цілу систему відносин та взаємовідносин між суб'єктами соціальної спільноти … ”. Вона “…відображає у будь якому соціальному явищі його сутність і структуру, зміст і форму, обумовлює логічну та історичну послідовність процесу розвитку” .

Відомий соціолог П. Сорокін вказував, що взаємодія, як найпростіша модель соціального явища та процесу, можлива лише за таких умов: наявності двох або більшої кількості індивідів, котрі обумовлюють переживання та поведінку один одного; наявності актів, через які вони обумовлюють взаємні переживання та поступки; наявності провідників, що здійснюють передачу дії або подразнення від одного індивіда до іншого .

Цікавими є також і дослідження соціальної взаємодії проведені такими іноземними вченими, як Г.Зиммель, Е. Дюркгейм, Е. де Роберти, В. Парето, М. Вебер, А. Шюц, Т. Парсонс, Дж.К. Хоманс, П.М. Блау, М. Мосс, К. Леві-Стросс, Р. Дарендорф, Г. Теджфел, Б.Г. Ананьєв, А.А. Бодальов, А.Н. Леонтьєв, С.Л. Рубинштейн та ін., котрі так чи інакше торкалися питань соціальної взаємодії .

На думку американського соціолога Н. Смелзера, соціальна взаємодія являє собою процес, в якому люди діють та реагують на дії інших . Інший соціолог, засновник теорії обміну, Дж. Хоуманс вважає, що “…соціальна взаємодія - це складна система обмінів, обумовлених способами урівноваження винагород та витрат” .

Деякі соціологи, соціальну взаємодію розуміють як “…систематичні достатньо регулярні соціальні дії суб'єкта, спрямовані один на одного, які мають мету викликати певну відповідну реакцію, а відповідна реакція породжує нову реакцію впливаючого. Усі соціальні дії, усі соціальні процеси скоординовані взаємодією”. Соціологи також виділяють структуру соціальної взаємодії: по-перше, це суб'єкти взаємодії (індивіди, соціальні спільноти та ін.), по-друге, предмет взаємодії (те, з приводу чого здійснюється взаємодія) та механізму свідомого регулювання взаємовідносин між суб'єктами (правила гри)…” .

Оскільки кожний державний орган, що веде боротьбу з корупцією, складається з відповідного колективу людей, особистостей, то при аналізі взаємодії необхідно враховувати вплив на її стан суб'єктивного фактору, дослідження якого передбачає застосування психологічних методів. Сучасна психологія досліджує взаємодію переважно з позицій мотиваційного, ситуативного, когнітивного та діяльнісного підходу . Основними завданнями психологічного аналізу взаємодії є встановлення критеріїв оцінки, результатів та цілей взаємодії; визначення залежності індивіда від групи; дослідження психологічних механізмів прийняття групового рішення; комунікативних процесів, що опосередковані спільною діяльністю груп людей; мотивацію взаємодії; способи попередження міжгрупових конфліктів тощо.

Психологічний підхід визначає взаємодію суб'єктів боротьби з корупцією через поєднання інтересів та цілей взаємодіючих груп на підставі партнерства, співробітництва, усунення випадків конфліктів і антагонізму.

Цей підхід дозволяє виявити: а) критерії партнерства та співробітництва суб'єктів боротьби з корупцією; б) заходи попередження та подолання можливих випадків конфліктів та антагонізму; в) ролі та статус учасників взаємодії; г) значення мотивації у діяльності співробітників органів, які ведуть боротьбу з корупцією; д) вплив суб'єктивних чинників у сфері боротьби з корупцією; е) місце боротьби з корупцією в ієрархії задач, які стоять перед особистістю правоохоронця та суб'єктами боротьби з корупцією, як соціальними утвореннями; ж) механізми, що регулюють міжгрупову взаємодію.

На нашу думку, варто також навести міркування деяких науковців щодо визначення поняття “взаємодії” з позицій праксеологічного підходу. Праксеологічне розуміння взаємодії підтверджує її філософську та управлінську природу. Так, на думку В.М. Шванкова, взаємодія - “це ділове співробітництво на основі взаємодопомоги частин та елементів системи органів внутрішніх справ з метою найбільш ефективного розв'язання завдань боротьби зі злочинністю” . Т. Котарбинський говорить також і про те, що два суб'єкти взаємодіють, якщо хоча б один з них “допомагає чи перешкоджає іншому”, тим самим вчений виділяє позитивну взаємодію (позитивну кооперацію) і негативну взаємодію (негативну кооперацію) . Наявність негативної взаємодії є позитивним моментом для її розвитку. Як стверджує В.Г. Афанасьєв, “…за допомогою суперечностей відбувається зчеплення, взаємодія частин цілого, взаємний обмін матерією та енергією, у процесі якого один компонент знаходить в іншому те, що йому необхідно для нормального існування” .

Крім наведений вище підходів, до формування поняття “взаємодії”, на наш погляд, варто навести дефініції “взаємодії”, вироблені вченими, які досліджують проблеми, безпосередньо пов'язані з боротьбою зі злочинністю та корупцією.

Так, фахівці в галузі оперативно-розшукової діяльності під взаємодією розуміють “…обґрунтовану законом та підзаконними актами, узгоджену за місцем і часом у необхідних межах діяльність оперативних апаратів органів внутрішніх справ, яка здійснюється відповідно до їх компетенції та спрямована на попередження, виявлення й розкриття злочинів, виявлення та ліквідацію причин правопорушень і умов, що сприяють їх скоєнню” . Як спосіб інтеграції “…всіх сил і засобів правоохоронних органів, форму координацію їх зусиль, концентрацію сил і засобів у єдиному центрі…”, розглядає взаємодію І.Р. Шинкаренко .

В.П. Сапальов розуміє під взаємодією “…спільно організовану внутрішню та зовнішню діяльність підрозділів кримінального пошуку, оперативних та оперативно-технічних підрозділів, яка ґрунтується на чинному законодавстві, узгоджена за метою, місцем і часом, умовами здійснення якої є чіткий розподіл обов'язків, узгодженість дій і централізоване керівництво” .

О.О. Дульський у широкому розумінні визначає взаємодію як “…засновану на правових актах та узгоджену за цілями, місцем та часом діяльність оперативно-розшукового, процесуального та адміністративно-управлінського характеру спецпідрозділів БОЗ МВС України з іншими державними органами у сфері боротьби з організованою злочинністю” .

У кримінальному процесі та криміналістиці взаємодія розглядається як самостійний інститут. Так, узагальнюючи декілька визначень взаємодії органів розслідування злочинів, автори підручника “Криміналістика” під редакцією д.ю.н. В.Ю.Шепітька наводять наступну її дефініцію - “…це узгоджена діяльність різних ланок однієї або декількох організаційних систем, спрямованих на досягнення загальної мети з найменшими витратами сил, засобів і часу” .

В.П. Корж пише, що в криміналістиці взаємодія слідчих та оперативних, контролюючих, інших державних органів, посадових осіб, громадян, інших суб'єктів, це “…передбачена законом, іншими підзаконними актами узгоджена за цілями, задачами, силами, засобами, місцем та часом діяльність, спрямована на розкриття, розслідування та попередження злочинів; спільне співробітництво з метою об'єднання зусиль щодо вирішення загальних задач боротьби зі злочинністю; діловий контакт, який може виникнути при розслідуванні будь-якої з обставин, що підлягають встановленню і доказуванню” .

Різні аспекти взаємодії розглядалися також й такими вченими-криміналістами і процесуалістами, як М.П. Яблоков, Т.В. Аверьянов, О.М. Балашов, Р.С. Бєлкін, Ю.Г. Корухов, І.В. Кубарєв, М. Салтєвський, Є.Р. Росінська, Г.А. Матусовский та іншими .

В адміністративно-правовій літературі, в основному, пропонується поняття взаємодії як визначення, що складається з двох головних ознак - як узгодженої та скоординованої діяльності . В. К. Звирбуль, наприклад, пише, що під взаємодією розуміється “…будь-яка узгоджена діяльність державних органів і громадських організацій щодо виконання спільних завдань” . І.І. Веремєєнко та інші автори визначають взаємодію як “діяльність, узгоджену між собою за цілями, місцем та часом, з раціональним розподілом наявних сил та засобів” . В.О. Озолін, говорячи про взаємовідносини міліції з населенням зазначає, що вони “…носять складний характер, так як відбиваються не лише у зв'язку, але й в узгодженій, спільній діяльності” . Аналогічної позиції дотримується також і В.О. Іванов . Р.І. Денисов зазначає, що “…таке уявлення саме собою обумовлює певний ступінь організованості суб'єктів взаємодії. І не тільки їх внутрішню організаційну завершеність, але й зовнішню, яка проявляється у відносинах з іншими суб'єктами взаємодії” .

В.Г. Кутушев під взаємодією розуміє “…засновану на законодавчих та підзаконних нормативних актах, узгоджену спільну діяльність органів внутрішніх справ, інших рівноправних, адміністративно незалежних один від одного органів та громадських організацій в інтересах досягнення загальних цілей забезпечення правопорядку” . Майже аналогічне визначення наводять й В.О. Шамрай та І.Ф.Олійник

Новаторський внесок у формування поглядів на взаємодію у сфері правоохоронної діяльності зробив Ю.В. Наумкин. Зокрема він є прихильником поглядів щодо визначення взаємодії як “…систематичного стійкого виконання дій, які спрямовані на те, що б викликати відповідну реакцію партнера”. Під взаємодією правоохоронних органів з установами масової інформації він розуміє “… постійні між ними взаємозв'язки, які проявляються у процесі взаємовпливу та використання можливостей один одного для досягнення власних цілей” .

Найбільш повним у літературі, на нашу думку, є визначення взаємодії, подане В.О. Малюткіним. Взаємодію у попередженні злочинів він вважає “ …як засновану на законах та підзаконних актах, узгоджену за метою, часом та місцю діяльність рівноправних структурних підрозділів і служб щодо спільного розв'язання ними задач профілактики злочинів шляхом найбільш доцільного поєднання методів і засобів, властивих цим органам” .

Отже, загальними ознаками, які включаються авторами до поняття взаємодії, є те, що вона: а) є різновидом діяльності; б) передбачає наявність декількох (не менше двох) суб'єктів (учасників); в) характеризується змістом вирішуваних завдань. Проте, відмічається неоднозначність оцінки інших ознак взаємодії, зокрема, зокрема, таких як: а)нормативної (законодавчої) урегульованості; б) рівноправності чи нерівноправності суб'єктів взаємодії (їх організаційної підпорядкованості); в)погодженості заходів за часом, місцем, метою та засобами; г) спільності заходів; д) спрямованості взаємодії; е) систематичності та стійкості зв'язків при взаємодії.

На підставі проведеного нами аналізу визначень понять “взаємодія” ми виділяємо такі особливості взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією: а) це специфічний вид спільної суспільно-корисної діяльності; б) це особливий вид правовідносин, переважно правоохоронного характеру; в) наявність декількох (не менше двох) суб'єктів; г) погодженість спільних заходів за метою, місцем, часом та методами; д)диференціація функцій суб'єктів ; е) спрямованість функціонування взаємодіючих суб'єктів на боротьбу з корупцією в усіх її проявах; ж) наявність нормативної бази взаємодії, яка містить в основному норми адміністративного права; з) здійснення переважно в рамках адміністративно-правових інститутів; і) рівноправність суб'єктів, котрі взаємодіють на одному рівні, виділення ієрархічних рівнів в організації взаємодії; и) наявність спільної програми дій та необхідного інформаційного забезпечення; к) врахування при організації взаємодії методів і засобів, властивих кожному суб'єкту взаємодії.

Таким чином, взаємодія суб'єктів боротьби з корупцією як адміністративно-правова категорія - це врегульована переважно адміністративно-правовими нормами, погоджена за метою, часом і місцем діяльність суб'єктів боротьби з корупцією, при якій вони справляють взаємний вплив один на одного і на суспільні відносини, опосередковані існуванням корупції, з метою попередження, виявлення та припинення корупційних діянь, усунення причин та умов, що їм сприяють, шляхом найбільш доцільного поєднання сил, засобів і методів, властивих цим суб'єктам.

Застосовуючи філософські положення про форму і зміст, їх співвідношення, діалектичну єдність, зміст взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією складається з компетенції взаємодіючих органів, цілей, завдань, принципів і характеру взаємодії. Сутність цього явища - правова природа взаємодіючих органів, яка має внутрішнє виявлення в змісті. Саме дослідженню основних сутнісних характеристик взаємодії у цій сфері й будуть присвячені основні підрозділи цієї роботи.

З цих позицій стає можливим розглядати взаємодію як систему, певну сукупність організаційних дій ряду суб'єктів, що вчинюються для досягнення проміжних та кінцевих цілей. І якщо кінцева мета взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією формулюється як зменшення рівня корумпованості публічної влади в Україні, то проміжна є сумою таких організаційних зв'язків суб'єктів взаємодії, при якій забезпечується найбільш активна та результативна діяльність кожного з них.

На нашу думку, цілі взаємодії щодо боротьби з корупцією можна умовно розділити на два види. Цілі першого порядку, безпосередньо пов'язані із здійсненням заходів щодо боротьби з корупцією. Це, зокрема: а) активізація діяльності правоохоронних органів щодо виявлення фактів корупції, усунення причин та умов, що їх сприяють, шляхом узгодження здійснюваних заходів; б) підвищення ефективності діяльності правоохоронних органів щодо своєчасного, невідворотного застосування справедливих та достатніх заходів впливу у відношенні до осіб, винних у скоєнні корупційних правопорушень; в) зменшення, шляхом узгодження заходів, кількості недоліків правоохоронної діяльності.