Взаємодія суб’єктів боротьби з корупцією (адміністративно-правовий аспект)

5. Підрозділів податкової міліції ДПА України: здійснювати боротьбу з корупційними проявами у податковій сфері; запобігати, виявляти та розкривати корупційні правопорушення, скоєні працівниками податкової міліції; аналізувати інформацію, що надходить до підрозділу, про негативні прояви кримінального характеру працівників ДПА, виявляючи причини та умови, які сприяють їх виникненню; організовувати профілактичну роботу щодо недопущення корупційних проявів серед працівників податкової міліції.

6. Підрозділів ВСОП в ЗС України: здійснювати боротьбу з корупційними проявами у Збройних Силах України; запобігати, виявляти та розкривати корупційні діяння, вчинені військовослужбовцями Збройних Сил України та військовозобов'язаними під час проходження ними зборів, працівниками Збройних Сил України під час виконання ними службових обов'язків або в розташуванні військової частини; аналізувати інформацію про корупційні прояви кримінального характеру військовослужбовців, які є службовими особами, виявляючи причини та умови, які сприяють їх вчиненню; здійснювати профілактичну роботу щодо недопущення корупційних проявів серед військовослужбовців ЗС України.

7. Органів прокуратури України: проводити перевірки з метою виявлення корупційних проявів в органах державної та місцевої влади; організовувати проведення профілактичних заходів щодо запобігання скоєння корупційних правопорушень працівниками прокуратури; координувати діяльність суб'єктів боротьби з корупцією та інших державних органів і органів місцевого самоврядування; здійснювати нагляд за застосуванням іншими суб'єктами боротьби з корупцією антикорупційного законодавства; здійснювати профілактичну роботу щодо недопущення корупційних проявів серед працівників прокуратури.

8. Координаційного комітету по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю: координувати дії суб'єктів боротьби з корупцією в межах держави або регіону; надавати за дорученням Президента України обов'язкові для розгляду рекомендації щодо усунення причин та умов, які сприяють вчиненню корупційних правопорушень; керувати створеними ним робочими групами по перевірці стану дотримання антикорупційного законодавства.

Отже, визначена нами компетенція суб'єктів боротьби з корупцією дозволить більш раціональніше розподілити повноваження між ними та усунути дублювання і паралелізм в їх роботі.

З метою закріплення компетенції суб'єктів боротьби з корупцією нами пропонується удосконалити ряд нормативно-правових актів, які регламентують антикорупційну діяльність. Зокрема, доповнити:

Закон України “Про боротьбу з корупцією”: а) положеннями про те, що підрозділи Служби безпеки України повинні складати протоколи лише про корупційні правопорушення, що вчинені державними службовцями, які займають важливе та особливо важливе становище, а також суддями, прокурорами, заступниками керівників органів державної влади та управління, органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів та одиниць; б) передбачити право працівників інших підрозділів органів, які ведуть боротьбу з корупцією, брати участь у зібранні матеріалів про корупційні правопорушення за дорученнями цих органів; в) у ст. 4 подати перелік підрозділів МВС України, податкової міліції, СБУ, Військової служби правопорядку в ЗС України, які ведуть боротьбу з корупцією.

2) Закон України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”: а) змінити його назву, додавши після слова “злочинністю” словосполучення “та пов'язаними з нею корупційними правопорушеннями”; б) уточнити назву спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю, додавши до неї словосполучення “і корупцією”; закріпити сфери діяльності спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю, а саме визначити, що відповідні підрозділи СБУ України ведуть боротьбу з організованими злочинними формуваннями, які завдають суттєвої шкоди національним інтересам нашої держави, або мають регіональні чи міжнародні зв'язки; боротьба з рештою злочинних угрупувань здійснюється спеціальними підрозділами МВС України.

3) Відомчі нормативно-правові акти, що встановлюють критерії оцінки діяльності суб'єктів боротьби з корупцією, в яких визначити, що основою оцінки їх роботи є лише результати, одержані безпосередньо у визначеній сфері їх діяльності.

Крім цього, на наш погляд, з метою нормативного врегулювання діяльності суб'єктів боротьби з корупцією необхідно розробити міжвідомчу “Інструкцію про взаємодію та розмежування повноважень правоохоронних органів щодо боротьби з корупцією”, до створення якої залучити практиків і науковців, які займаються проблемами боротьби з корупцією. Досвід формалізації відносин в інших галузях свідчить про збільшення кількості контактів між різними органами, характеризується підвищенням рівня виконавчої дисципліни учасників взаємодії, запобігає конфліктним ситуаціям та невизначеностям при виникненні спорів, а упорядкування спільної діяльності в кінцевому рахунку призводить до покращення результатів роботи кожного суб'єкта окремо .

На нашу думку, в структурі вказаної інструкції доречно передбачити наступні положення, які б стосувалися: 1) правової основи та принципів організації взаємодії; 2) мети, завдань, напрямів та рівнів взаємодії; 3) критеріїв розмежування повноважень суб'єктів взаємодії: 4) форм взаємодії; 5) функцій, задач, прав та обов'язків кожного учасника взаємодії; 6) організації контролю за виконанням спільних завдань; 7) рівнів організації взаємодії; 8) порядку взаємообміну інформацією тощо. Крім того, цю інструкцію необхідно було б доповнити типовим переліком дій учасників спільних заходів.

Підсумовуючи вищевикладене, необхідно зазначити, що нормативне розмежування компетенції суб'єктів боротьби з корупцією є суттєвим засобом підвищення рівня законності в діяльності правоохоронних органів у цій сфері, формою підвищення ефективності взаємозв'язків між ними, вагомим чинником удосконалення антикорупційної діяльності, підвищення рівня відповідальності цих органів за виконання покладених на них обов'язків у цій сфері.

Вважаємо, що критерії розмежування функцій органів, які ведуть боротьбу з корупцією, необхідно визначити з урахуванням загальних задач цих органів, кримінально-процесуальної та адміністративно-процесуальної підвідомчості, а також можливості узгодження вирішення спорів у цій сфері за домовленістю відповідних керівників органів (відомств).

Висновки до 2 розділу

Боротьба з корупцією вимагає залучення значних сил та засобів різноманітних органів держави. Частина цих органів природно пристосована до виконання усього спектру правоохоронних функцій у цій сфері та наділена достатнім колом повноважень щодо виявлення, припинення, попередження, розкриття та розслідування фактів корупції. Інша частина виконує лише певні правоохороні функції і бере участь у боротьбі з корупцією паралельно з виконанням своїх основних завдань. Решта державних та недержавних інституцій так чи інакше сприяють правоохоронним органам у боротьбі з корупцією.

Проведений нами аналіз законодавчої бази, що регламентує діяльність органів, на які покладено обов'язки вести боротьбу з корупцією в Україні, наукових публікацій з антикорупційної тематики і практики діяльності суб'єктів боротьби з корупцією, дозволяє здійснити наступні висновки щодо їх правового статусу та напрямів удосконалення його регулювання.

На наш погляд, боротьба з корупцією є частиною діяльності щодо протидії цьому явищу, її важливим етапом та силовою складовою. Вона здійснюється спеціально уповноваженими правоохоронними органами - суб'єктами боротьби з корупцією. Основним критерієм віднесення того чи іншого державного органу до кола вищезазначених суб'єктів є наявність головних правоохоронних функцій, які безпосередньо пов'язані з боротьбою з корупцією, а саме щодо: а) виявлення, припинення та розкриття корупційних правопорушень; б) застосування примусових заходів до осіб, які їх вчиняють; в) здійснення юрисдикційних дій забезпечуючого характеру для притягнення винних до юридичної відповідальності за скоєння корупційних діянь; г) профілактики корупційних правопорушень.

Розроблені нами критерії віднесення правоохоронних органів до суб'єктів боротьби з корупцією, дозволили їх класифікувати за: 1) функціональним призначенням; 2) сферою діяльності; 3) місцем у системі взаємодії діяльності щодо боротьби з корупцією; 4) наявністю спеціального статусу.

Нами встановлено невідповідність між законодавчим та відомчим регулюванням правового статусу суб'єктів боротьби з корупцією. Зокрема, Закон України “Про боротьбу з корупцією”, не конкретизуючи перелік підрозділів МВС України, які ведуть боротьбу з корупцією, фактично позбавляє права складати протоколи про корупційні правопорушення підрозділи, які функціонально для цього призначені - ДСБЕЗ та внутрішньої безпеки і розслідувань, завдання яких щодо боротьби з корупцією визначені підзаконними та відомчими нормативними актами. В свою чергу, Закон України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, визначаючи статус спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю, не містить окремих положень про зміст завдань цих органів по боротьбі з корупцією.

Ми вважаємо, що відсутність належного нормативного закріплення розподілу повноважень різних суб'єктів боротьби з корупцією призводить до паралелізму та дублювання в їх роботі, значного збільшення кількості витрат ресурсів на забезпечення цієї діяльності, а також в деяких випадках до порушення норм процесуального законодавства.

З метою вирішення питання щодо компетенції суб'єктів боротьби нами розроблені критерії розмежування повноважень цих органів у різних сферах антикорупційної діяльності.

З метою закріплення компетенції суб'єктів боротьби з корупцією нами пропонується удосконалити ряд нормативно-правових актів, які регламентують антикорупційну діяльність. Зокрема, доповнити Закони “Про боротьбу з корупцією”, “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, ряд відомчих нормативно-правових актів, а також розробити окремий спільний нормативно-правовий акт - “Інструкцію про взаємодію та розмежування повноважень правоохоронних органів щодо боротьби з корупцією”.

РОЗДІЛ 3. ОРГАНІЗАЦІЯ ВЗАЄМОДІЇ СУБ'ЄКТІВ БОРОТЬБИ З КОРУПЦІЄЮ

3.1 Проблеми створення моделі організації взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією в Україні

Взаємодія суб'єктів боротьби з корупцією являє собою складний різновид управлінської діяльності, а тому потребує здійснення відповідних організаційних дій, що дозволять забезпечити її ефективність. Саме від того, настільки раціонально функціонує система боротьби з корупцією, буде залежати успіх реалізації антикорупційних програм у державі, рівень витрачених матеріальних та інших ресурсів для мінімізації впливу корупції на суспільні процеси в Україні.

Виступаючи складовою управлінського процесу, організація взаємодії формує основу діяльності відповідних державних органів, визначає обсяг завдань, а також конкретний зміст заходів щодо їх практичної реалізації. При цьому взаємодія суб'єктів боротьби з корупцією передбачає, по-перше, встановлення певного режиму такої взаємодії, по-друге, підтримання цього режиму у визначеному стані і, по-третє, постійне його удосконалення з метою підвищення ефективності безпосередньої правоохоронної діяльності.

Звертає на себе увагу, що питанням організації взаємодії у сфері правоохоронної діяльності присвячено достатню увагу, насамперед, фахівцями у галузі теорії управління, адміністративного права та адміністративної діяльності. Зокрема, проблеми організації взаємодії щодо боротьби з різними видами правопорушень досліджувалися у працях таких вчених, як В.Г.Афанасьєв, В.Т. Білоус, С.Г. Калмиков, О.І.Коваленко, Ю.М.Козлов, В.К. Колпаков, А.В. Куракин, Є.І.Макаренко, В.О.Малюткін, О.В. Негодченко, В.М. Плішкін, М.О.Потебенько, О.Я. Прохоренко, П.А. Скобліков, В.Д.Сущенко, Г.А.Туманов, А.Й. Француз, Ю.В. Харченко, В.О. Шамрай, А.Н.Ярмиш та ін.

Теоретичний доробок вказаних та інших дослідників дозволяє виділити такі найбільш суттєві ознаки організації взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією, як: а) її управлінський характер; б) основним завданням є - вироблення рішень про необхідність організації взаємодії; в) головним призначенням організації взаємодії є забезпечення практичної реалізації положень прийнятого щодо неї рішення; г) обов'язкове врахування при організації взаємодії її мети - узгодженості дій суб'єктів боротьби з корупцією.

Таким чином, під організацією взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією, можливо розуміти управлінську діяльність, спрямовану на прийняття рішення про необхідність такої взаємодії та забезпечення його практичної реалізації, з метою виконання поставлених перед цими органами завдань у галузі боротьби з корупцією.

Зміст організації взаємодії боротьби з корупцією включає в себе координацію усієї системи суб'єктів боротьби та протидії корупції; функціональних елементів у середині цієї системи (наприклад МВС та СБУ); підрозділів правоохоронних органів (наприклад, підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю МВС України та підрозділів по боротьбі з корупцією СБУ); у середині підрозділів (наприклад, між підрозділами карного розшуку та слідчими); функціональної та територіальної ліній діяльності різних систем (наприклад, між підрозділами міського УМВС України у певній області та районним відділом внутрішніх справ); діяльності щодо окремої (комплексної або лінійної) задачі (наприклад, ліквідація конкретного злочинного угрупування, що має корумповані зв'язки).

Незважаючи на те, що координація складає основний зміст взаємодії, вона не є аналогічною за змістом організації взаємодії. Так, на думку, В.О. Малюткіна, ці категорії, маючи спільні риси, оскільки віднесені до категорій науки управління та цілеспрямовано впливають на декілька об'єктів одночасно, вони в той же час, суттєво різняться. Зокрема, а) організація взаємодії - це лише один з проявів координації, що забезпечує досягнення узгодженої діяльності елементів системи; б) поняття координації, крім організації взаємодії, включає в себе й постійне підтримання та покращення взаємодії зусиллями суб'єкта управління; в) в окремих випадках організація взаємодії в принципі можлива й без безпосереднього підпорядкування її учасників суб'єкту управління. Вказані В.О. Малюткіним відмінності можуть бути враховані нами при дослідженні специфіки організації та координації взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією.

При аналізі проблем організації взаємодії зазначених суб'єктів необхідно звернути увагу на зміст цього різновиду управлінської діяльності, який, на наш погляд, складається з визначення взаємодіючих ланок, їх задач й обсягу взаємодії на кожному конкретному напряму боротьби з корупцією; чіткого розподілу функціональних обов`язків, визначення форм взаємодії та конкретних виконавців на усіх напрямах діяльності щодо боротьби з корупцією, доведення та роз`яснення поставлених перед ними спільних задач; забезпечення обміну взаємною інформацією, визначення способів та засобів зв`язку між ланками, що взаємодіють; своєчасного та повного виконання узгоджених планів та завдань; чітке маневрування силами та засобами у відповідності до умов оперативної обстановки; взаємної допомоги та підтримки; забезпечення постійного керівництва і контролю за виконанням узгоджених (спільних) заходів.

Встановлення мети організації взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією повинно враховувати її співвідношення з відповідними рівнями завдань, визначених для правоохоронних органів на конкретному етапові розвитку корупційної ситуації у суспільстві. Зокрема, на стратегічному рівні - це забезпечення постійної спільної діяльності суб'єктів боротьби з корупцією щодо їх всебічного виявлення, вивчення та усунення причин та умов корупції; на локально-стратегічному - постійне максимальне використання спільних зусиль суб'єктів боротьби з корупцією та пріоритетних напрямках суспільного життя; на оперативному - забезпечення ефективного використання сил та засобів суб'єктів боротьби з корупцією у конкретний період, у відповідній оперативній обстановці; на оперативно-локальному - максимальне використання спільних зусиль щодо припинення та запобігання найбільш розповсюдженими видами корупційних правопорушень.

Досягнення поставленої перед суб'єктами боротьби з корупцією мети пов'язане з рядом негативних аспектів, так званих “бар'єрів”, які зашкоджують процесу взаємодії. Їх усунення можливо лише при належній організації. До таких бар'єрів В.О. Малюткін відносить: відомчий, смисловий, психологічний та організаційний . Стосовно організації взаємодії у галузі боротьби з корупцією ці бар'єри можуть проявлятися у наступному. Відомчий бар'єр пов'язаний з протиріччями між процесами розподілу і процесами зв'язку та поєднання функцій і елементів системи суб'єктів боротьби з корупцією. В першу чергу, це викликано тим, що участь у взаємодії беруть співробітники різних відомств вузької спеціалізації. До того ж, наше дослідження свідчить, що в правоохоронних органах відсутня спеціалізація, пов'язана з організацією взаємодії, а це вимагає від працівника певних знань та навичок (правових, соціально-психологічних, педагогічних та ін.). Так, за даними проведеного нами анкетування працівників правоохоронних органів 62,67 % респондентів засвідчили, що в органі, де вони працюють, відсутній співробітник, який безпосередньо відповідає за організацію взаємодії з іншими правоохоронними органами .

Смисловий бар'єр знаходить своє вираження у так званих непорозуміннях - ситуаціях, при яких співробітники органів, які ведуть боротьбу з корупцією, хоча і бажали та могли виконати управлінське рішення координатора, але не виконали його внаслідок неповного розуміння суті завдання. На думку Г.А. Туманова, “…нечітке формулювання наказу, спільного рішення та неякісне інструктування - основні причини послаблення та викривлення діяльності та взаємодії…” .

Психологічний бар'єр опосередковується тим, що взаємодія виступає як спільна діяльність колективів, груп людей, котрі мають неповторні психологічні якості. Треба погодитися з Я. Щепаньським, котрий вважає, що “… взаємодія - це систематичне стійке виконання дій, спрямованих на те, щоб викликати відповідну реакцію з боку партнера, при цьому викликана реакція, в свою чергу, породжує реакцію впливаючого” .

Таким чином, кожний суб'єкт боротьби з корупцією виконує свої функції, що визначають його місце серед інших. Тому характер їх взаємодії залежить і від того, як розуміють колективи свої ролі у виконанні спільних завдань щодо протидії корупції. При цьому слід враховувати, що психологія колективу складається з колективних думок та колективних цілей та визначається моральним станом колективу, взаємовідносинами між його членами, колективним настроєм і традиціями. Ці особливості мають достатній вплив на взаємодію між співробітниками різних органів. Усунення психологічного бар'єру при взаємодії є досить складним завданням, вирішення якого потребує спеціального вивчення.

З метою подолання зазначених бар'єрів та ефективної організації взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією застосовують відповідні організаційні методи. До таких В.О. Малюткін відносить: а) метод формалізації взаємодії; б) метод неформальної організації взаємодії .

Формалізація стосовно організації взаємодії у галузі боротьби з корупцією може полягати у цілеспрямованому визначенні у посадових інструкціях для відповідного представника суб'єкта взаємодії довгострокових зразків, стандартів службової поведінки, вимог, які висуваються до його діяльності, спрямованої на організацію взаємодії. При цьому існують два способи формалізації. Перший - офіційне закріплення тих елементів взаємодії суб'єктів, що склалися об'єктивно. Інакше кажучи, при організації взаємодії можуть бути визнані окремі найбільш повторювані стійкі зв'язки суб'єктів у боротьбі з корупцією. Другий - проектування взаємодії, коли її елементи спочатку формулюються логічно, а потім впроваджуються у практику. На наш погляд, цей метод повинен бути основним для визначення повноважень відповідного співробітника. Саме механізм юридичної форми організації взаємодії, що функціонує на основі правосвідомості шляхом правового нормування прав та обов'язків співробітників органів, які ведуть боротьбу з корупцією, їх керівників, передбачає стимулювання необхідної поведінки всіма наявними засобами, у тому числі й примусовими.

Подолання організаційного бар'єру, на нашу думку, можливо шляхом, розробки науково-обґрунтованої моделі організації взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією.

Теорія управління свідчить, що моделювання дозволяє дослідити істотні властивості, структуру досліджуваного об'єкту, з'ясувати взаємовідносини між її елементами . Даючи наближений опис того чи іншого явища, моделювання дозволяє з'ясувати саме ті його властивості, які в подальшому можуть бути перенесені у реальність.

Моделювання системи взаємодії правоохоронних органів у галузі боротьби з корупцією пов'язане з вирішенням наступних завдань: проведенням аналізу та систематизацією даних про стан взаємодії у цій сфері; описом типових ознак такої взаємодії з урахуванням міжнародного досвіду; виділенням тих характеристик, які можуть бути впроваджені у національну систему взаємозв'язків суб'єктів боротьби з корупцією; встановленням співвідношення між бажаними ознаками моделі та можливостями щодо їх перенесення у реальну діяльність правоохоронних органів; виявленням перспектив розвитку зазначеної системи взаємодії.

Для виявлення закономірностей, які б дозволили зробити висновок про специфіку взаємодії правоохоронних органів у галузі, що розглядається, та вироблення найбільш ефективного способу організації взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією пропонується проаналізувати досвід антикорупційної діяльності таких країн, як Білорусь, Бельгія, Болгарія, Гонконг, Ізраїль, Індія, Іспанія, Італія, Казахстан, Канада, Китай, Литва, Молдова, Нідерланди, Німеччина, Пакистан, Південно-Африканська Республіка, Польща, Португалія, Росія, Румунія, Сінгапур, Сполучені Штати Америки, Угорщина, Фінляндія, Франція, Чехія, Японія. Вибір саме цих країн був обумовлений рядом чинників. До них відносяться, по-перше, стан розвитку демократії у суспільстві, зокрема, у так званих країн “передової демократії” - Франція, США, Португалія, Нідерланди, Італія тощо; по-друге, низькі оцінки рівня корумпованості - Сінгапур, Канада, Нідерланди, США, Фінляндія, по-третє, специфіка організації взаємодії у галузі боротьби з корупцією - США, Гонконг, Сінгапур, Китай, Японія; по-четверте, особливості побудови правоохоронної системи у країнах з різною соціально-політичною структурою - Німеччина, Пакистан, ПАР, Індія; по-п'яте, приналежність до країн колишнього соціалістичного спрямування або до СРСР, що зумовлює подібність їх правоохоронних систем до української - Білорусь, Болгарія, Казахстан, Китай, Литва, Молдова, Росія, Угорщина тощо.

На підставі аналізу практики діяльності правоохоронних структур інших країн щодо боротьби з корупцією, нами було виділено два основних шляхи організації взаємодії у цій сфері . Перший шлях пов'язаний зі створенням єдиного правоохоронного органу, який має усю повноту повноважень щодо боротьби з корупцією, а в деяких випадках наділяється надзвичайними повноваженнями. При цьому, модель організації взаємодії може носити назву “централізованої”. Для такої моделі властиві переважно горизонтальні координаційні зв'язки з іншими правоохоронним органами, оскільки антикорупційний орган є самостійним (центрального органу влади, переважно виконавчої, або ж створюється при голові держави, уряді чи парламенті) і виступає головним суб'єктом боротьби з корупцією.

Інший шлях передбачає розподіл функцій щодо боротьби з корупцією між різними правоохоронними органами, з подальшим визначенням одного з них як координатора антикорупційної діяльності. У цьому випадку модель організації взаємодії має назву “децентралізованої”. При такій моделі взаємодії виникає необхідність у створенні окремого координуючого центру для розробки та контролю за реалізацією антикорупційних програм і практичної організації боротьби з корупцією різними суб'єктами системи. Так, в Україні це Координаційний комітет по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю при Президентові України, який є державним органом, спеціально утвореним для здійснення координації діяльності всіх державних органів, на які відповідно до Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” покладено обов'язки вести цю боротьбу . Координація заходів щодо виявлення, припинення та попередження корупції в АРК, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах обласного підпорядкування відповідно до частини третьої статті 29 Закону України “Про прокуратуру” здійснюють прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст і районів, військові прокурори регіонів .

У зв'язку з цим можливо виділити декілька видів організації системи правоохоронних органів у відношенні до реалізації функції щодо боротьби з корупцією.

Перший різновид таких систем передбачає включення функції боротьби з корупцією до компетенції органів, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю. У цьому випадку функція боротьби з корупцією виступає неосновною. Вона опосередковується тісним зв'язком цих явищ, їх спільними причинами існування та аналогічністю методів боротьби з ними. Така система характерна для більшості країн світу. Зокрема, боротьба з організованою злочинністю та корупцію здійснюється: 1) у Російській Федерації - спеціалізованими підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю Генеральної прокуратури, МВС, ФСБ; 2) у Республіці Білорусь - органами внутрішніх справ, державної безпеки і прокуратури, Комітетом державного контролю, державними податковим органами; 3) у Республіці Польща - Центральним слідчим бюро Головної Комендатури поліції, в структурі якого є слідчо-оперативний відділ для боротьби з економічними злочинами і корупцією; 4) в Угорщині - національною поліцією, прокуратурою, прикордонною охороною та службами безпеки; 5) у Литві - Службою розслідувань організованих злочинів Департаменту поліції при МВС Литви; 6) у ФРН - Федеральним відомством кримінальної поліції, яке входить до МВС; 7) в Італії - Дирекцією по боротьбі з мафією, яке також знаходиться в структурі МВС; 8) у Швеції - Поліцейською службою, що організаційно підпорядковується Міністерству юстиції Швеції; 9) у Південно-Африканській республіці - цільовими групами Поліцейської служби ПАР та підрозділами національної стратегічної розвідки; 10) в Румунії - Бригадою по боротьбі з оргзлочинністю і корупцією у складі МВС та міжвідомчою Службою по боротьбі з корупцією та відмиванням коштів; 11) у Болгарії - Національною службою “Боротьба з організованою злочинністю”; 12) в Узбекистані - Головним управлінням по боротьбі з корупцією, рекетом та тероризмом, Головне управління карного розшуку МВС, Прокуратурою, Міністерством юстиції та спеціальними підрозділами Служби Національної безпеки; 13) у Бельгії - Центральним Офісом по боротьбі з організованою злочинністю у сфері економіки та Центральним Офісом по боротьбі з корупцією; 14) у Франції - Радою оборони та Державним секретаріатом громадської безпеки МВС. Подібна ситуація склалася також і у Молдові, Японії, Естонії, Нідерландах, Фінляндії та Україні.

Що стосується нашої країни, то її віднесення до зазначеної вище категорії систем обумовлюється тим, що повноваження щодо боротьби з організованою злочинністю та корупцією покладаються на декілька спеціальних структур - підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю МВС України, підрозділи СБУ України по боротьбі з організованою злочинністю та корупцією, підрозділи податкової міліції, а також органи прокуратури, митні органи та деякі інші, для яких боротьба з корупцією хоча й визнана пріоритетним напрямом діяльності, але не є єдиним і основним.

Другий різновид систем базується на виділенні функції боротьби з корупцією як основної для правоохоронного органу. Зокрема, такі системи існують у Республіці Казахстан, де створено Державну комісію Республіки Казахстан по боротьбі з корупцією; у Республіці Корея, де створено спеціальний Антикорупційний комітет та комісію для боротьби з корупцією; у Франції створено Центральну службу по боротьбі з корупцією; в Ісламській Республіці Пакистан діють на центральному рівні Федеральне агентство розслідувань і на рівні провінцій - Антикорупційна організація; у Китаї - це спеціальна Рада, яка складається з представників п'яти відомств: Центральної комісії Комуністичної партії Китаю з перевірки дисципліни, Міністерство контролю, Ревізійного управління, організаційного відділу Центрального комітету Комуністичної партії Китаю та Міністерства кадрів. У Бєларусі Президент при Раді Безпеки Республіки Білорусь створив Міжвідомчу комісію по боротьбі зі злочинністю та наркоманією. У відповідності до Указу Президента Білорусі, до завдань цієї комісії у сфері боротьби з корупцією відносяться: визначення стратегії росту злочинності; підготовка пропозицій щодо удосконалення діяльності правоохоронних органів, визначення і координація першочергових напрямів науково-практичних досліджень з проблем боротьби з корупцією; координація розробки і реалізації державних програм у цій галузі; підготовка проектів законів та інших нормативно-правових актів, рішень Ради Безпеки Республіки Білорусь щодо посилення боротьбі з корупцією; розробка організаційно-правових заходів щодо контролю за виконанням законів Республіки Білорусь, інших нормативно-правових актів, рішень Ради Безпеки Республіки Білорусь, міжнародних договорів та угод з питань боротьбі зі злочинністю, корупцією та наркоманією .

У Республіці Польща в системі поліції створена спеціалізована самостійна структура по боротьбі з організованою злочинністю. На базі Бюро по боротьбі з організованою злочинністю та Бюро по боротьбі з наркотичною злочинністю в 2000 р. в структурі Головної Комендатури поліції було створено Центральне Бюро Розслідувань (ЦБР). ЦБР являє собою централізовану систему регіональних і міжрегіональних підрозділів зі статусом органів дізнання, до складу якої входять два управління та 18 міжрегіональних відділів. Основними завданнями бюро є боротьба: з організованою злочинністю, з економічною злочинністю і корупцією, з наркотичною злочинністю, з тероризмом та розкриттям злочинів, вчинених із використанням вибухових матеріалів.

Треба також звернути увагу на існування систем організації діяльності правоохоронних органів у галузі боротьби з корупцією, що передбачають поєднання вищеназваних компонентів. Так, боротьбу з організованою злочинністю і корупцією в Індії ведуть Центральне бюро розслідувань, Національна служба безпеки, а з проблемами, пов'язаними з боротьбою з корупцією - Центральна наглядова комісія, що має в системі державних органів Індії статус самостійної організації.

Другий приклад, на нашу думку, є свідченням досить вдалого поєднання більшості наявних способів організації системи боротьби з корупцією у державі. Це досвід США, де існує три різновиди структур по боротьбі з цим явищем. Так, до першої групи структур відносять органи, які підпорядковуються Міністерству юстиції США - Федеральне бюро розслідувань та Відділ кримінальних порушень, які виявляють та припиняють факти корупції поряд з виконанням своїх основних завдань. Друга група структур являє собою одну з форм взаємодії правоохоронних органів і має назву “ударні сили”, які діють під загальним керівництвом Міністерства юстиції США та в тісному контакті з правоохоронними органами штатів. Головне їх завдання полягає у виявленні груп організованої злочинності, а також пошук доказів злочинної діяльності учасників незаконного підприємництва. Для виконання поставлених завдань кожна ударна група має у своєму складі державних обвинувачів і оперативних співробітників ФБР, Адміністрації з питань застосування законів про наркотики, бюро внутрішніх доходів, служби еміграції і натуралізації, представників берегової охорони та митної служби США. Таким чином, кожний підрозділ володіє можливостями тих служб, співробітники яких входять до його складу. Ефективність діяльності таких федеральних формувань базується на об'єднанні зусиль найбільш досвідчених співробітників правозастосовницьких органів .

Виявилось, що “ударні сили” є оптимальною формою взаємодії цих відомств та інтеграції інформації, яка має значення для боротьби із злочинністю, передусім організованою. “Ударні сили” були створені в Брукліні, Буффало, Чикаго, Філадельфії та інших містах, що опинились під впливом злочинних синдикатів.

Третя структура є специфічною і являє собою незалежний юридичний механізм, який має назву “інститут незалежного прокурора”. Передбачається, що про будь-які випадки, пов'язані з визначеними у законодавчому порядку посадами виконавчого керівництва та кампанією з виборів президента, генеральний прокурор повинен повідомляти спеціальний суд, який потім призначає спеціального прокурора для розслідування справи та пред'явлення звинувачень, якщо це необхідно. Цей незалежний юрист повинен обиратись з осіб позаурядової служби і діяти без контролю з боку Генерального прокурора, але може запросити необмежені бюджетні кошти та будь-які ресурси уряду, включаючи послуги слідчих установ, які, як правило, перебувають під контролем Генерального прокурора . Подібна інституція існує також і в Республіці Корея, де в рамках Антикорупційного комітету при Президентові було визначено два прокурори, які розслідуватимуть найгучніші справи у відношенні до членів уряду, відомих політичних діячів та бізнесменів. На відміну від статусу незалежного прокурора в США, законодавством Республіки Корея встановлено деякі обмеження його повноважень .

До органів, подібних незалежному прокурору в США, фахівці Світового банку відносять також: служби омбудсменів (уповноважених по розгляду скарг) та генеральних інспекторів (генеральні аторнеї). Наприклад, в африканських країнах розташованих нижче зони Сахари та у деяких інших регіонах превалювала модель “виконавчого” омбудсмену підзвітний голові уряду. Генеральними інспекторами є правомочні агенти, що здійснюють нагляд за шахрайством і корупцією у межах департаментів та управлінь, залежно від заснування та діяльності .

У світовій практиці боротьби з корупцією існує ще один вид структур, спеціально створених для боротьби з нею - це спеціалізовані комісії у Сінгапурі, Малайзії, Тайвані, Гонконзі та деяких інших країнах для боротьби з елітарною корупцією (корупцією вищих посадових осіб, транснаціональною корупцією, політичним протекціонізмом тощо). Так, Незалежна комісія з боротьби з корупцією у Гонконзі (Китай) і Агентство (комісія) по боротьбі з корупцією в Сінгапурі є інститутами, які успішно реалізують рішучі заходи проти глибоко укоріненої корупції. Їх основними перевагами перед іншими структурами є наявність широкого кола надзвичайних антикорупційних повноважень, політична, фінансова та функціональна незалежність та підпорядкованість сильному лідерові.

На нашу думку, досить показовим досвідом у боротьбі з системною корупцією є діяльність Незалежної комісії Гонконгу. Вона була створена з політичних причин - щоб переконати громадян у тому, що установа, незалежна від поліції і державної служби, більш ефективна, ніж існуюча система.

Діяльності Незалежної комісії по боротьбі з корупцією Гонконгу (далі НКБК) супроводжувалася рядом факторів. По-перше, це особливості соціального, політичного та економічного розвитку Гонконгу у післявоєнний період: перехід під протекторат Англії; зростання населення; міграційні процеси, економічна активність та пов`язанні з нею проблеми, котрі властиві для регіонів зі сприятливим бізнесовим кліматом, привнесення традиційної для китайських емігрантів практики надання службовцям подарунків тощо. По-друге, це корупційна ситуація, яка склалася у Гонконзі на момент створення НКБК, що характеризувалася глибоким вкоріненням корупції у державний апарат та приватний сектор, набуттям нею організованих форм та толерантним відношенням населення до її проявів. По-третє, зростання корупції в лавах поліції та невизнання нею неспроможності подолати це явище як у середині своєї системи, так і у державі [239,c.124-125; 245, с.86; 246,c.93]

Характеризуючи роботу цієї незалежної антикорупційної структури ми встановили декілька етапів її реформістської діяльності, які можуть бути використані для покращення стану організації боротьби з корупцією в Україні. Перший етап пов`язаний зі створенням моделі незалежної установи, яка б була здатна активно протидіяти корупції. Другий етап - створення необхідної матеріально-фінансової та ресурсної бази для діяльності НКБК. Третім етапом стало запровадження розробленої загальнодержавної антикорупційної стратегії у життя.

На наш погляд, до позитивного досвіду НКБК необхідно віднести, по-перше, виважену кадрову політику, яка полягала не лише у заміні корумпованих гонконгських офіцерів, а й у запроваджені особливостей проходження, припинення, обмежень та симулювання служби співробітників комісії; по-друге, підвищення рівня незалежності НКБК шляхом безпосереднього її підпорядкування Губернатору Гонконгу, покладення обов`язку прийняття рішення щодо судового розслідування виключно Генеральним прокурором, створення незалежних консультативних комітетів та органів нагляду за діяльністю цієї структури і комісії по скаргам на дії співробітників НКБК; по-третє, поєднання репресивних заходів щодо правопорушників з профілактичними та антикорупційною пропагандою серед населення із залученням можливостей засобів масової інформації.

Так, профілактичні заходи базувалися на глобальному підході, який поєднував у собі врахування значної кількості політико-правових, психологічних та моральних чинників. У ході реалізації профілактичних заходів значну увагу було приділено освіті та формуванню належної підтримки громадськістю здійснюваних реформ. Зусилля НКБК були спрямовані на створення мас-медійного антикорупційного простору. Для формування атмосфери непримирення з фактами корупції використовувалися можливості телебачення (демонстрація документальних відеофільмів, телеінтерв'ю з співробітниками НКБК, інформування про діяльність НКБК у щоденних програмах новин тощо) і преси (репортажі судових процесів, інтерв`ю, статистика, плакати інформаційні листки та ін.). Свою позитивну роль відіграли безпосередні контакти НКБК з лідерами місцевих громад, місцевого бізнесу, громадських і молодіжних організацій та публічні виступи в школах, університетах і громадських дискусіях.

Отже, позитивний досвід Гонконгу свідчить про те, що для успішної діяльності такої структури, як НКБК, необхідна політична воля, стабільне законодавство, послідовна стратегія, активна участь громадськості, розуміння потреби довгострокових антикорупційних заходів та залучення значних людських та фінансових ресурсів.

Саме, використання названих факторів може допомогти Україні корінним чином змінити ситуацію у галузі боротьби з корупцією. Проте, такі інституції як незалежний прокурор та спеціальні комісії (агентства) - засновані для того, щоб бути незалежними від існуючої структури влади і користуватися оперативною автономністю безпосередньо до самостійного визначення свого бюджету, утворюються дуже рідко. Вони пов'язані зі значними витратами як у фінансовому плані, так і у плані втрати престижу існуючими органами охорони правопорядку, і можуть мати суперечливий характер. Такі крайні заходи можуть бути необхідними для збереження упевненості громадськості в тому, що навіть найвищі рівні керівництва можуть бути підзвітними.

Досвід зазначених країн свідчить про те, що жорстка незалежна антикорупційна установа може бути могутнім знаряддям стільки, скільки вона репрезентує довгострокове зобов'язання, що викликає довіру і має механізм самоконтролю з тим щоб її можливості не були використані неналежним чином.

Говорячи про важливість і необхідність створення незалежного органу для боротьби з корупцією, фахівці одночасно констатують, що такі організації “…на жаль, частіше програють, ніж мають успіх” . Вивчення практики діяльності зазначених структур показує, що до основних причин їх невдач можна віднести: втрату довіри серед громадськості; уповільнення темпів наступу на корупцію, через зміну політичного керівництва; припинення підтримки вищого політичного та державного керівництва; спрямованість на боротьбу з корупцією у вищих щаблях влади, з одночасним зменшенням тиску на корупцією на нижчих рівнях; неналежний рівень комплектування агентств та їх матеріально-фінансового забезпечення.

Також, на нашу думку, до однієї з причин негараздів можна віднести ту обставину, що в окремих країнах посилення темпів боротьби з корупцією було викликане не внутрішнім переконання їх політичного керівництва, а тиском певних країн або міжнародних організацій. Тому вияв антикорупційної волі керівництва в них був продиктований прагненням отримати тимчасові дивіденди у вигляді фінансових кредитів чи політичного заступництва, а в деяких випадках і приватними мотивами. І, відповідно, з припиненням такого тиску, зупинялася підтримка антикорупційного органу.

Незалежно від того, чи передаються функції боротьби з корупцією незалежній установі або залишаються у рамках будь-якого відділу чи підрозділу, який входить в діючу структуру, необхідно розв'язати питання про виключний характер юрисдикції. Коли значені засоби виділяються виключно на боротьбу з корупцією, то існує спокуса зміцнення управління наділити орган, який використовує ці засоби, монопольним правом на всі розслідування, пов'язані з корупцією, крім того, перевантаження судів свідчить про користь виключної юрисдикції боротьби з корупцією навіть на рівні судових органів.

Необхідно зазначити про можливість виникнення певної здорової конкуренцію між правоохоронними органами, які діють у цій галузі. Завдання влади У цьому випадку буде полягати в тому, щоб допускати лише необхідне суперництво для викриття корупції, якщо головний орган з боротьби з корупцією не здатний це робити, але У той же час не допускати надмірного дублювання, при якому відбувається непропорційне зменшення можливостей головного органу в галузі збору інформації, проведення розслідувань або судового переслідування.

Відповідь на питання про те, чи є потреба у суспільства в незалежному органі, спроможному порушувати справи проти керівників та лідерів провідних політичних інституцій, не використовуючи звичайні канали, може бути дана лише з урахуванням межі розповсюдженості корупції У цьому уряді, уразливості його перед корупцією, рівня професіоналізму правоохоронних органів, незалежності та неупередженості судових органів і домінуючої громадської думки щодо цього питання.

В Україні також ставилося питання про створення самостійного органу по боротьбі з корупцією. Його вирішення почалося під час обговорення проекту, а потім і Указу Президента України “Про Національне бюро розслідувань України” від 24 квітня 1997 року. В даному документі НБР визначалося як центральний орган виконавчої влади, одним із основних завдань якого є “… проведення досудового слідства та оперативно-розшукових заходів у особливо складних кримінальних справах про злочини, які становлять підвищену суспільну небезпеку”, а також “інформаційно-аналітичної роботи з метою виявлення і усунення причин та умов, що сприяють корупції та вчиненню інших небезпечних злочинів…”. Однак, відповідні зміни та доповнення до деяких законодавчих актів не були розглянуті Верховною Радою України, формування НБР та його регіональних підрозділів не відбулося, фінансування в Державному бюджеті не передбачено, а їх діяльність відповідно до зазначеного указу Президента України, не розпочато. Як слушно зазначив В.І. Шакун, полемізуючи з приводу створення НБР, “… будь-яка державна програма - передусім, це бюджетні кошти. Якщо їх немає - то можна впевнено говорити, що і цих програм не існує ” . Більше того, указом Президента України від 15 грудня 1999 року НБР було ліквідовано . Таким чином, питання про створення самостійного органу по боротьбі з корупцією та його належне нормативно-правове, фінансово-матеріальне та кадрове забезпечення залишається невирішеним.

Дослідження наукових позицій щодо розв'язання цього питання свідчить про існування декількох основних підходів щодо створення самостійної інституції для боротьби з корупцією.

Прихильники першого підходу не вважають за необхідне створювати будь-які самостійні органи для виконання функцій щодо боротьби з корупцією. Зокрема, ними пропонується наступні варіанти можливого вирішення цієї проблеми: 1) покласти функцію організації взаємодії на один з існуючих у державі правоохоронних органів (Службу безпеки, МВС, Прокуратуру тощо); 2) створити тимчасово діючі спеціальні групи з числа працівників різних правоохоронних органів для проведення комплексних антикорупційних заходів (на зразок розглянутих нами вище “Ударних сил” США); 3) створити постійно діючі координаційні органи (комісії, комітети, ради тощо).

Прихильники іншого підходу пропонують створити самостійний державний орган по боротьбі з корупцією. Так, В.С. Зеленецький, О. Г. Кальман, пропонують створити самостійний спеціальний центральний орган виконавчої влади для боротьби з корупцією . О.Я. Прохоренко вказує, що на ефективність протидії корупції в системі державної служби впливає відсутність єдиного органу, для якого боротьба з корупцією була б основною і визначальною, що виконував би триєдине завдання: запобігання корупційним проявам, їх розкриття і розслідування . А.Н. Ярмиш та Є.І. Макаренко пропонують створити на базі діючих спеціальних підрозділів МВС, СБУ і прокуратури єдиний (загальнодержавний) орган, який би безпосередньо був підлеглим Центру по боротьбі з організованою злочинністю . О. Охотнікова вважає, що питання боротьби з тяжкими злочинами у сфері економічної, банківської, зовнішньоекономічної діяльності, вчинені корумпованими угрупованнями, боротьба з корупцією у державних органах повинні перебувати у компетенції Національного бюро розслідувань. Д. Йосифович, стверджує, що доцільність створення державного органу, який здійснював би функціональне (міжгалузеве) управління у сфері протидії корупції, безпосередньо пов'язано з виконанням основних завдань Концепції адміністративної реформи в Україні . Російський вчений А.В. Куракін погоджується з думкою про необхідність створення самостійної федеральної служби по боротьбі з корупцією в Росії. До неї пропонується включити створені у сучасний період управління власної безпеки різних відомств (Міністерства внутрішніх справ, Державного митного комітету, Федеральної служби безпеки та ін.). Ця служба в організаційному плані повинна підпорядковуватися Президенту Росії і координувати діяльність різних відомств у справі попередження та припинення корупції як у РФ, так і за її межами .

Наявність значної кількості прихильників другого підходу дозволяє зробити висновок, що створення окремого державного органу по боротьбі з корупцією є результатом відображення загальносвітової тенденції щодо вирішення цього питання та спробою врахувати при цьому рекомендацій ООН й інших міжнародних організацій.

Однак, на нашу думку, прийняття остаточного рішення щодо створення самостійного органу для боротьби з корупцією в Україні потребує аналізу аргументів як “за”, так і “проти” його створення.

Аргументи “за” створення подібної структури можуть бути наведені такі:

Складність, напруженість криміногенної ситуації, наявна тенденція до зростання масштабів злочинної діяльності організованого криміналітету з корумпованими зв'язками на вищих рівнях влади, його активна трансформація у міжнародні злочинні структури потребує реформування системи правоохоронних органів.

Ефективність боротьби з корупцією, що здійснюється спеціальними підрозділами у рамках якого-небудь відомства загальної компетенції (наприклад, МВС) в наслідок ряду причин знижується, оскільки відбувається наступне:

загальні підходи та критерії діяльності такого органу автоматично переносяться на підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю, здвигаючи пріоритети боротьби і заважаючи вирішенню головних задач;

особовий склад, виділений для виконання завдань щодо боротьби з корупцією, регулярно виділяється для розв'язання задач, покладених на інші служби;

зміни у керівництві відомства, в структуру якого входять підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю і корупцією, нерідко тягнуть за собою суб'єктивну заміну керівництва служби, а також призначення на основні посади осіб, котрі не мають відповідного досвіду роботи;

стабільність і наслідування у керівництві служби, через незначний термін перебування керівників у зв'язку з ротацією кадрів на посаді.

Самостійність служби дозволяє підвисити соціальний статус її працівників, спрощує встановлення з посадовими інших відомств відносин сприяння і співробітництва.

Створення самостійного органу можливо без особливих надзвичайних змін у правових актах, на підставі діючого законодавства.

Підзвітність цього органу дозволить оцінити, які результати були досягнуті за даними витратами ресурсів, і покласти відповідальність на конкретних виконавців.

Доцільність створення самостійної служби витікає з міжнародного досвіду та відповідає міжнародно-правовим стандартам: VІІІ Конгрес ООН з попередження злочинності та поводженню з правопорушниками (1990 р.) затвердив керівні принципи для попередження організованої злочинності і боротьби з нею. П. 2 цього документу рекомендує державам-членам ООН прагнути до створення установ та інших механізмів для боротьби з корупцією, а п. 12 - розглянути доцільність створення спеціалізованої міжвідомчої установи, яка конкретно буде займатися питаннями боротьби з корупцією та організованою злочинністю .

Аргументи “проти” створення самостійної структури по боротьбі з корупцією полягають у такому:

З'являться суперництво і бар'єри, які перешкоджатимуть зв'язкам між новим органом та існуючими організаціями; знизиться рівень взаємодії зі службами того відомства (відомств), з якого виділиться служба.

Можливі значні додаткові фінансово-матеріальні та кадрові затрати для забезпечення самостійного функціонування служби.