Взаємодія суб’єктів боротьби з корупцією (адміністративно-правовий аспект)

При вивченні принципів взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією нами було з'ясовано, що в них багато спільного з принципами управління. Це пов'язано з тим, що вони об'єднанні спільною метою: й управління, й взаємодія мають на меті погоджене функціонування системи.

У науковій літературі існує також й значна кількість робіт, в яких розкривається поняття та зміст принципів правоохоронної діяльності, в тому числі й у галузі боротьби з корупцією. Зокрема, це праці Ю.А. Ведєрнікова, В.Л.Грохольского, А.В.Загорного, А.П.Кичатова, А.М.Колодія, В.К. Колпакова, В.П. Корж, О.В. Кузьменко, Ю.Д. Кунєва, Т.Л. Маркелова, В.М.Плішкіна, А.Д. Полищука, О.М. Тропіної, Д.Ф.Флягіна, І.Р. Шинкаренка, В.К.Шкарупи, М.В.Щедріна та ін. Саме у роботах названих авторів знайшли відображення сучасні принципи діяльності державних органів щодо боротьби зі злочинами та правопорушеннями [187, с.7-9; 140, с.104-105; 178, c.211-219; 161, с.13-41; 189, с.12;114;190, с.156].

Характеризуючи принципи правоохоронної діяльності щодо боротьби з правопорушеннями, необхідно звернути увагу на існування в літературі думок, що і для координації, і для взаємодії повинна існувати загальна система принципів [110, с.37-38; 188, с.35-37; 160, с.14]. У зв'язку з цим, на наш погляд, при формуванні системи принципів взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією можна використовувати аналогічні положення, які стосуються координації у цій сфері правоохоронної діяльності.

Отже, під принципами взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією необхідно розуміти систему установок, керівних начал, відправних положень, які відбивають об'єктивні закономірності розвитку правоохоронних відносин у сфері боротьби з корупцією на сучасному етапі існування суспільства і визначають сутність взаємовідносин між суб'єктами, які взаємодіють з метою виконання покладених на них загальних та індивідуальних завдань .

Класифікація принципів взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією дозволяє більш глибоко з'ясувати сутність базових засад організації цього напряму правоохоронної діяльності та визначити можливість її обґрунтованого корегування з урахуванням положень теорії права та управління.

До основних принципів взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією ми відносимо відносити наступні: законності, науковості, економічної доцільності, безперервності, плановості, гласності, системності, комплексності, спільності інтересів, “головної ланки”, маневреності, паритетності (рівності), спеціалізованості (оптимального використання можливостей взаємодіючих суб'єктів), пропорційної відповідальності за наслідки взаємодії, посилення управляючих параметрів системи, не пересічення компетенції, комплексного використання сил та засобів взаємодіючих сторін та деякі інші.

Усі зазначені принципи поділяються на загальні і спеціальні. Загальні принципи мають кардинальний, найбільш загальний, збірний характер . Дані принципи відбивають основні закономірності взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією між собою, а також з іншими суспільними утвореннями у сфері протидії цьому явищу, забезпечують гармонію та рівновагу цьому процесові. Загальними принципами є: а) законність; б) науковість; в) плановість; г) гласність; д) безперервність; е) системність; є) комплексність, ж) наступальність.

З метою з'ясування змісту вищеназваних принципів доречно дати їх загальну характеристику:

а) Принцип законності - цей принцип полягає в обов'язковому виконанні законів і відповідних ним правових актів усіма суб'єктами боротьби з корупцією. Принцип законності є конституційним (ст. 8 та 19 Конституції України) принципом політичної системи суспільства, державного ладу, системи соціального управління . Жодні міркування (в тому числі й прагнення ефективності, результативності) не можуть виправдати застосування антикорупційних заходів, які не відповідають закону. Відсутність законодавчої основи для вжиття зазначених заходів є підставою для розробки і прийняття відповідних нормативно-правових актів. Цей принцип, на наш погляд, передбачає необхідність якомога більшу формалізацію діяльності спеціальних суб'єктів щодо боротьби з корупцією та її відповідного нормативного врегулювання.

б) Принцип науковості (наукової обґрунтованості, об'єктивності) - цей принцип передбачає цілеспрямований вплив на корупцію в цілому або на окремі її прояви на основі пізнання та використання об'єктивних законів та закономірностей правоохоронної діяльності у цій сфері в інтересах ефективного забезпечення боротьби з нею. Науковий підхід базується на використанні рекомендацій теорії управління та інших наук, що досліджують цю проблему. Крім того, сторони, що взаємодіють, повинні виробляти найбільш правильні рішення на підставі наявного досвіду взаємодії у сфері боротьби з корупцією, здійснювати антикорупційні заходи з використанням сучасних досягнень науки, техніки, світового досвіду із залученням фахівців різних галузей знання - теорії права, конституційного, фінансового, адміністративного, кримінального, кримінології, соціології, психології і т. ін.

Цей принцип вимагає володіння повною і всебічною кримінологічною інформацією в країні, регіоні, галузі, установі, а тому, зокрема, передбачає постійне здійснення моніторингу органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо стану та динаміки корупційних процесів. Такий моніторинг є необхідним для оцінки ефективності реалізації в державі антикорупційної політики, зміни її пріоритетів відповідно до ситуації з корупцією, що складається у цих органах, розробки і впровадження нових антикорупційних заходів.

в) принцип плановості - дозволяє враховувати велику кількість обставин, які можуть виникнути в процесі взаємодії, за рахунок розробки чітких програм узгоджених дій та можливості прогнозування зміни оперативної обстановки. Діяльність взаємодіючих суб'єктів повинна також базуватися на положеннях відповідних директивних документів, які містять у собі завдання держави щодо боротьби з корупцією .

З метою оптимізації координуючої функції планування необхідно: 1) системно визначити головні завдання цього процесу; 2) залучити до планування усі ланки соціального механізму боротьби з корупцією (органи державної влади, громадські інституції тощо) з урахуванням їх функцій; 3) передбачити формування ресурсного балансу; 4) організовувати узгоджену діяльність суб'єктів боротьби з корупцією з урахуванням: особливостей різновидів корупційних правопорушень та корупційної поведінки; особливостей різних типів особистостей корупціонерів; особливостей сфер суспільного життя, де існує корупція; специфіки територіальних зон та регіонів; сфер та кордонів ефективного застосування громадських, адміністративно-правових, цивільно-правових, кримінально-правових та дисциплінарних заходів впливу на корупціонерів і на позицію їх оточення, а також інших груп населення; 5) забезпечити можливість маневру силами і засобами в різних вимірах: територіальному, галузевому, часовому тощо.

г) Принцип гласності - полягає у своєчасному, широкому та регулярному інформуванні громадян про діяльність суб'єктів боротьби з корупцією шляхом звітування відповідних структур перед населенням, обговорення важливіших питань та рішень, що приймаються, та створення системи антикорупційного виховання та навчання.

д) Принцип безперервності - цей принцип означає, що функції взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією потребують постійного здійснення і погодження дій відповідних органів та їх структурних елементів протягом тривалого часу. Постійність взаємодії опосередковується тим, що корупція не є тимчасовим явищем для суспільства. Здійснюючи негативний вплив на його розвиток, вона вимагає вжиття планомірних та постійних заходів щодо її мінімізації.

е) Принцип системності - цей принцип означає, що суб'єкти взаємодії повинні виступати як взаємопов'язані елементи, наділені своїм місцем та роллю у ході здійснення заходів щодо протидії корупції, а їх дії, що об'єднанні однією цільовою програмою, повинні спрямовуватися на досягання єдиної мети. Крім цього, заходи протидії корупції мають бути взаємопов'язаними, містити певний субординаційний характер і порядок виконання (головні та другорядні, термінові для виконання та розраховані на перспективу тощо) й підпорядковуватися стратегічній меті антикорупційної діяльності.

Важливим при цьому є виділення головної на даний момент проблеми протидії корупції і концентрації основних зусиль на її розв'язанні. Це може бути проблема прийняття відповідного закону, утворення певного державного органу, проведення адміністративної реформи, вдосконалення системи контролю за доходами та витратами осіб, уповноважених на виконання функцій держави, і т. ін. Скажімо, у 1993-1995 рр. в Україні такою проблемою була визнана необхідність прийняття Закону України “Про боротьбу з корупцією”, у 1997 р. - розробка і прийняття Державної програми з умовною назвою “Чисті руки”, у 2002-2003 рр. - боротьба з корупційними проявами у пріоритетних галузях економіки.

є) Принцип комплексності - проявляється у здійсненні невідкладних короткострокових, довгострокових, постійних заходів соціально-політичного, організаційно-управлінського, правового та іншого характеру, спрямованих на подолання корупції. Цей принцип передбачає: досягнення єдності цілей та основних напрямів у боротьбі з корупцією; взаємодію наявних сил та засобів усіх суб'єктів протидії корупції на усіх рівнях суспільства; врахування об'єктивних та суб'єктивних умов, що визначають вибір найбільш ефективних засобів і методів вирішення нагальних питань; врахування наявності та цілеспрямоване використання організаційно-технічних, правових та соціально-економічних факторів; постійну перевірку ефективності антикорупційної діяльності.

Він також включає органічне поєднання стратегічних і тактичних завдань, профілактичних (політичного, економічного, організаційно-управлінського, правового, соціально-психологічного та іншого характеру), оперативно-розшукових, процесуальних, репресивних та інших заходів, що здійснюються у різних соціальних сферах різними суб'єктами, з визначенням пріоритету профілактичних заходів загально-соціологічного і спеціально-кримінологічного характеру.

з) принцип наступальності - сутність цього принципу полягає у реалізації суб'єктами боротьби з корупцією законодавчих вимог щодо проведення активного пошуку фактів корупції, здійсненні відповідних організаційних та процесуальних дій для об'єктивного вирішення справи, застосуванні заходів щодо виявлення та усунення причин та умов, що сприяють корупції.

Друга група принципів - спеціальні. Ці принципи взаємодії доповнюють та конкретизують загальні, є похідними від них та загальних принципів управління. Вони опосередковуються специфікою конкретного виду взаємодії і наповнюють загальні принципи новим змістом. Спеціальні принципи більш мобільні, ніж загальні: вони постійно доповнюються та розширюються завдяки пізнанню нових закономірностей розвитку взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією. Розкриємо основні положення змісту цих принципів:

а) Принцип спільності інтересів - цей принцип базується на одновекторній спрямованості інтересів сторін, що взаємодіють у сфері боротьби з корупцією. Подібна спільність інтересів походить від соціальної природи суб'єктів, їх призначення та покладених на завдань. Аналіз інтересів, цільових установок, прагнень, завдань та функцій сторін, що взаємодіють, дозволяє зробити висновки про ступінь їх узгодженості та прогнозувати їх спільну діяльність.

б) Принцип “головної ланки” - діяльність суб'єктів у порядку взаємодії, спрямована на вирішення основного завдання, яке є найбільш важливим у загальному ланцюгу подій і виконання якого дозволить розв'язати усю сукупність проблем. Такою “головною ланкою” для суб'єктів боротьби з корупцією є запобігання корупційним проявам, виявлення і припинення корупційних діянь, усунення шкідливих наслідків, які вона викликає.

в) Принцип “маневреності” (оперативності та гнучкості) - згідно з ним запланована діяльність повинна піддаватися корегуючому впливу у відповідності зі змінами оперативної обстановки, для більш ефективного використання сил, засобів, форм та методів, які є у розпорядженні учасників взаємодії. Вимоги маневреності необхідно виконувати таким чином, щоб можна було забезпечити зосередження сил і засобів на вирішальних напрямах та їх перегрупування при різкій зміні ситуації.

Для суб'єктів взаємодії у боротьбі з корупцією це дуже важливий принцип, оскільки корупція є явищем з високим рівнем динаміки: постійно змінюються існуючі види корупційних діянь і з'являються нові, що потребує негайного прийняття з їх боку активних заходів щодо подолання цих проявів. Тому, у систему заздалегідь передбачених заходів щодо протидії корупції обов'язково повинні вноситися положення, що є адекватними конкретним умовам та змінам у характері взаємодії та корупційній ситуації.

г) Принцип паритетності (рівності) - суб'єкти, що взаємодіють під час виконання завдань щодо боротьби з корупцією повинні виступати один перед одним як рівнозобов'язані. Для них характерні відсутність відносин підпорядкування і наявність власних форм діяльності. Не замінюючи один одного, такі суб'єкти повинні діяти на підставі відносин рівноправного партнерства, рівномірного розподілу функцій та завдань. Крім цього, цей принцип передбачає покладення обов'язків з організації взаємодії на певного суб'єкта спільної діяльності.

д) Принцип спеціалізованості (оптимального використання можливостей взаємодіючих суб'єктів) - сутність цього принципу полягає в тому, що у боротьбі з корупційними правопорушеннями необхідно забезпечити використання окремими суб'єктами тих сил, засобів, методів та форм, які їм властиві, походять з їх правової та соціальної природи. Застосування суб'єктом невластивих для нього методів та засобів діяльності може призвести до значних втрат сил, часу, зниження ефективності застосування притаманних йому прийомів боротьби з корупцією.

е) Принцип пропорційної відповідальності за наслідки взаємодії - з урахуванням наявних підходів передбачається: або встановлення для усіх взаємодіючих суб'єктів рівної (солідарної) відповідальності за виконання спільного завдання, або встановлення відповідальності лише за той обсяг роботи, котрий був покладений на них відповідно до їх компетенції, що є більш доцільним. На нашу думку суб'єкти боротьби з корупцією не повинні відповідати “усі за все”, а тільки кожний за результати своєї діяльності. Інша справа, що системно виділені функції узгоджуються, взаємопідкріплються та акумулюються.

є) Принцип посилення управляючих параметрів системи - цей принцип означає, що взаємодія частин системи, кооперування сил та засобів підпорядковане підвищенню ефективності діяльності, поліпшенню якості заходів щодо протидії корупції, скороченню строків їх виконання, зменшення матеріальних витрат.

і) Принцип непересічення компетенції - він означає, що співробітництво суб'єктів не повинно спричиняти взаємопередачу прав та обов'язків, котрими кожний з них наділений - взаємодіючи сторони зобов'язані діяти в рамках власної компетенції. Не підтримує подібне формулювання цього принципу А.В. Загорний. Він вважає, що в цьому випадку мова повинна йти не про “непересічення компетенції”, а про “…використання сил та засобів кожного органу, що діє у прикордонній або загальній сфері, на основі а) виокремлення його функцій та повноважень; б) чіткого визначення їх у системі для внесення оптимального вкладу у розв'язання спільних задач” . На його думку, ця вимога повинна регулювати ті ситуації, що пов'язані з усуненням можливості покладення вирішення комплексного завдання на той орган, який функціонально призначений лише для розв'язання тільки частини цього завдання. Ми вважаємо, що обмеження випадків пересічення компетенції повинно здійснюватися не як вирішення самостійного завдання, а в межах комплексного підходу для оптимізації вкладу кожного органу з урахуванням його функцій, компетенції, сил та засобів. Для кожного цілеспрямованого заходу необхідно залучати усі органи, які уповноважені на участь у реалізації відповідних цілей та мають відповідні сили та засоби.

й) Принцип комплексного використання сил та засобів взаємодіючих сторін - суть цього принципу полягає в тому, що виконуючи свої основні задачі, суб'єкти правоохоронної діяльності повинні одночасно вирішувати завдання щодо боротьби з корупцією. Комплексний підхід дозволяє не тільки раціонально розподіляти наявні сили та засоби, але й притягувати до боротьби з корупцією додаткові можливості, збільшувати тиск на неї у разі ускладнення оперативної ситуації.

Крім зазначених принципів, взаємодія суб'єктів боротьби з корупцією може базуватися й на інших засадах, які відповідають конкретному різновидові антикорупційної діяльності: оперативно-розшуковому, криміналістичному, кримінально-процесуального тощо.

Проведене нами дослідження дозволяє зробити наступні висновки щодо принципів взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією: а) вони є похідними від принципів державного управління в цілому та принципів правоохоронної діяльності зокрема; б) ці принципи взаємопов'язані й зумовлюють один одного; в) їх різноманітність та значущість для практичної діяльності вимагає застосування комплексного підходу для їх дослідження та використання; в) сукупність зазначених принципів являє собою певну систему, де кожний принцип посідає власне місце, що є відповідним його функціональному призначенню і значенню для характеристики процесів взаємодії у сфері боротьби з корупцією.

З'ясування основних принципів взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією та їх дотримання у повсякденній діяльності набуває особливої важливості в умовах докорінної трансформації роботи правоохоронних органів у зв'язку з оновленням змісту відносин між державою та іншими соціальними інститутами і громадянами.

Отже, розглянуті вище проблеми свідчать не лише про необхідність дослідження видів, форм та принципів взаємодії суб'єктів боротьбі з корупцією, а й про потребу врахування результатів цих досліджень у безпосередній діяльності відповідних органів. Зокрема, впровадження положень щодо зазначених категорій може бути здійснено шляхом їх визначення як базових при розробці загальнодержавних антикорупційних програм, законодавчих та відомчих нормативно-правових актів, плануванні спільних заходів щодо боротьби з корупцією, здійсненні контролю та нагляду за цим напрямом правоохоронної діяльності, розробці навчальних матеріалів та навчальних програм для підготовки персоналу підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю та корупцією тощо.

Висновки до 1 розділу

Наше дослідження свідчить, що існуючі державні структури не здатні радикально обмежити дестабілізуючий вплив корупції на суспільні процеси. У той же час, деякі результати боротьбі з корупцією свідчать про можливість покращити ситуацію у цій сфері шляхом консолідації зусиль правоохоронних органів та суспільства в цілому. Взаємодіючи між собою, органи держави, насамперед, суб'єкти боротьби з корупцією, здатні концентрувати наявні в них сили та засоби для протидії цьому явищу.

Проведений нами аналіз наукових публікацій, нормативно-правових актів та практики діяльності відповідних органів щодо боротьби з корупцією дозволило зробити наступні висновки:

1. На наш погляд, основними позитивними зрушеннями у галузі боротьби з корупцією в Україні є: визнання корупції загрозою національної безпеки; визначення протидії корупції стратегічним політичним завданням для сьогодення України; активізація діяльності усіх правоохоронних органів та прискорення їх реформування; наявність антикорупційного законодавства та політичної волі до боротьби з корупцією; розширення практики співробітництва боротьби з організованою злочинністю та корупцією України та інших держав; зростання наукового інтересу до вказаної проблематики.

2. Нами встановлено, що корупція як об'єкт впливу правоохоронної системи це сукупність різних за свої характером, але єдиних за своєю сутністю правопорушень, у першу чергу, злочинів, проступків та дисциплінарних деліктів, що у сукупності створюють загрозу національній безпеці держави, порушують основні права і свободи особи і які, згідно з чинним законодавством, самостійно або спільно попереджаються, виявляються та припиняються правоохоронними органами України.

3. На нашу думку, важливе значення для з'ясування сутності корупції як об'єкту впливу правоохоронної системи України є встановлення її взаємозв'язку з іншими правопорушеннями, що посягають на нормальне функціонування суспільства та загрожують національній безпеці нашої держави. Зокрема, це такі правопорушення, як службові розкрадання, ухилення від сплати податків, легалізація (відмивання коштів), одержаних злочинним шляхом, злочини, скоєні організованими злочинними угрупуваннями тощо. Зважаючи на ступінь суспільної небезпеки та глибину взаємозв'язків, у першу чергу, головним серед таких явищ необхідно розглядати організовану злочинність.

4. Ми вважаємо, що основними сучасними тенденціями протидії корупції є, з одного боку диференціація функцій у боротьбі з нею (з урахуванням багаторівневості задач, що підлягають розв'язанню), а з іншого - її комплексність та системність. Диференціація функцій у даному випадку є шляхом до спеціалізації, тобто до створення спеціалізованих органів для боротьби з корупцією. При цьому, процес диференціації функцій та їх практичної реалізації неможливий без відповідного узгодження діяльності її учасників. Тому, взаємодія є найважливішим компонентом підвищення ефективності протидії та боротьби з корупцією, необхідним елементом їх якості.

5. Об'єктивна необхідність взаємодії обумовлюється, з одного боку, спільністю задач, які стоять перед різними відомствами, органами та підрозділами, що ведуть боротьбу з корупцією, з іншого боку - відмінностями в їх функціональному та структурному стані. Крім цього, необхідність взаємних дій виступає як об'єктивна умова забезпечення цілісності системи при внутрішній та міжсистемній взаємодії.

6. Під взаємодією суб'єктів боротьби з корупцією в організаційно-правовому аспекті ми розуміємо врегульовану адміністративно-правовими нормами, погоджену за метою, часом і місцем діяльність суб'єктів боротьби з корупцією, при якій вони справляють взаємний вплив один на одного і на суспільні відносини, опосередковані існуванням корупції, з метою попередження, виявлення та припинення корупційних правопорушень, усунення причин та умов, що їм сприяють, шляхом найбільш доцільного поєднання сил, засобів і методів, властивих цим суб'єктам.

7. Проведене нами дослідження дозволило нам здійснити класифікацію управлінських відносин, які складаються в процесі взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією, за: 1) метою; 2) характером зв'язків; 3) способом вирішення завдань; 4) кількістю учасників; 5) часом і тривалістю спільних дій; 6) напрямами; 7) відношенням до системи або підсистеми органів, що здійснюють боротьбу з корупцією; 8) ступенем конспірації або конфіденційності; 9) організаційно-правовою формою; 10) підставами виникнення; 11) спрямованістю функціонування.

8. На наш погляд, предметний характер взаємодії суб'єктів боротьби з корупцією знаходить своє відображення у конкретних формах спільної управлінської, оперативно-розшукової, кримінально-процесуальної та іншої діяльностях. Ми вважаємо, що основним критерієм визначення поняття форми взаємодії повинен бути функціонально-операційний аспект спільної діяльності, при якій би вона (форма), як зовнішній прояв взаємодії, враховувала б у своїй основі, перш за все, характер тих функціональних операцій, які здійснюються узгоджено суб'єктами боротьби з корупцією.

9. Нами доведено, що спільне виконання завдань, покладених на суб'єктів боротьби з корупцією, вимагає щоб їх діяльність базувалася на чітко визначених принципах, основними серед яких є: законності, науковості, економічної доцільності, безперервності, плановості, гласності, системності, комплексності, “головної ланки”, “маневреності”, паритетності (рівності), спеціалізованості, пропорційної відповідальності за наслідки взаємодії, посилення управляючих параметрів системи, непересічення компетенції, комплексного використання сил та засобів, сторін що взаємодіють.

РОЗДІЛ 2. ПРАВОВИЙ СТАТУС ТА КОМПЕТЕНЦІЯ СУБ'ЄКТІВ БОРОТЬБИ З КОРУПЦІЄЮ

2.1 Особливості правового статусу суб'єктів боротьби з корупцією

Основною метою державної політики у галузі боротьби з корупцією є створення дійової системи запобігання і протидії корупції, виявлення та подолання її соціальних передумов і наслідків, викриття корупційних діянь, обов'язкової відповідальності винних у її вчиненні. Практична реалізація державної політики в цій сфері покладається на суб'єктів боротьби з корупцією та інші державні органи, а також органи місцевої державної виконавчої влади.

Першочергові завдання щодо виявлення, припинення та запобігання корупційним проявам покладаються на центральні органи виконавчої влади і правоохоронні органи. Так, у державних річних планах заходів, спрямованих на боротьбу з корупцією, їх виконавцями визначаються 17 міністерств та відомств, у Комплексній програмі профілактики злочинності на 2001-2005 рр. - 20

Звертає на себе увагу той факт, що жоден з зазначених у планах та програмах заходів, не передбачає виконання одним суб'єктом. Ця обставина також свідчить про нагальну потребу з'ясування правового статусу та повноважень державних органів та органів місцевої влади у галузі боротьби з корупцією, оскільки наявний у них обсяг повноважень дозволить виконати покладені на них обов'язки у цій сфері. Крім цього, значна кількість виконавців спільних заходів щодо боротьби з корупцією вимагає вирішення питання про межі діяльності кожного з учасників, визначення органів, які є відповідальними за взаємодію та координацію, встановлення механізмів контролю за виконанням спільних заходів.

Невизначеність як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях місця та ролі конкретних державних органів і органів місцевої влади у антикорупційній діяльності призводить до зменшення ефективності впливу на корупційну ситуацію, до дублювання та паралелізму у роботі правоохоронних органів, зменшення активізації діяльності контролюючих та наглядових органів, обмеження можливостей впливу сил громадськості на розвиток корупційних процесів у державі.

До одного з завдань нашого дослідження слід віднести визначення кола суб'єктів боротьби з корупцією та з'ясування співвідношення їх повноважень з повноваженнями інших учасників антикорупційної діяльності.

Проведений нами аналіз законодавства України та теоретичних розробок свідчить про те, що назва “суб'єкти боротьби з корупцією” є не єдиним найменуванням державних органів, які протидіють корупційним проявам в Україні. Зокрема, ці органи у нормативно-правових актах та наукових публікаціях називаються “органами, які ведуть боротьбу з корупцією”, “спеціальними органами, на які покладається обов'язок вести боротьбу з корупцією”, “суб'єкти антикорупційної діяльності”, “органи, які протидіють корупції” тощо. Кожна з цих назв відображає основне призначення цієї групи державних органів - той чи інший аспект реалізації функцій щодо боротьби з корупцією. У той же час, найбільш загальною об'єднуючою назвою, на наш погляд, є назва “суб'єкти боротьби з корупцією”, яка правомірно використана у Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 рр. . Саме цей елемент є складовою загальної схеми боротьби з корупцією - “суб'єкт” - “діяльність” - “об'єкт”.

Чинне законодавство та юридична наука стосовно органів, які ведуть боротьбу з корупцією, передбачають декілька підходів до їх класифікації. Так, Концепція боротьби з корупцією на 1998-2005 рр. виділяє суб'єкти: а)безпосередньої правоохоронної діяльності, в тому числі спеціально утворені для запобігання корупційним діянням, їх викриття і розслідування; б) які в межах виконання інших своїх функцій забезпечують правоохоронні органи інформацією, що містить відомості про корупційні діяння; в) діяльність яких спеціально або внаслідок виконання інших функцій спрямована на здійснення упереджувального та обмежувального впливу на соціальні передумови корупції, запобігання причинам та умовам, що безпосередньо сприяють корупційним діянням; г)які здійснюють координацію боротьби з корупцією .

Згідно з Законом України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” до системи органів, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю відносять: а) спеціально створені для боротьби з організованою злочинністю; б) які беруть участь у боротьбі з організованою злочинністю в межах виконання покладених на них основних функцій .

Хоча Закон України “Про боротьбу з корупцією” прямо й не містить класифікації органів, які ведуть боротьбу з корупційними діяннями та іншими правопорушеннями, пов'язаннями з корупцією, на наш погляд, необхідно виділити такі групи державних органів, що мають відповідні повноваження у цій сфері: а) органи, які ведуть боротьбу з корупцією; б) органи, які приймають рішення у справах про корупційні правопорушення - судді; в) органи, які здійснюють контроль за виконанням законів у сфері боротьби з корупцією; г) органи, які здійснюють прокурорський нагляд за виконанням законів у сфері боротьби з корупцією.

Серед наукових класифікацій суб'єктів протидії корупції необхідно відмітити, класифікації здійснену М.І. Мельником, котрий, виходячи зі змісту антикорупційної діяльності, функціонального призначення та кола повноважень, поділив вказані суб'єкти на такі, що: 1)визначають і забезпечують реалізацію антикорупційної політики держави; 2) створюють і удосконалюють нормативно-правову базу протидії корупції; 3) здійснюють безпосередню правоохоронну діяльність у сфері протидії корупції; 4) здійснюють судовий розгляд справ про корупційні правопорушення (суд); 5) спрямовують діяльність на запобігання корупції; 6) здійснюють координацію антикорупційної діяльності; 7) реалізують контроль та нагляд за діяльністю суб'єктів безпосередньої правоохоронної діяльності у сфері протидії корупції; 8) здійснюють поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь; 9) здійснюють фінансове, матеріально-технічне, інформаційне, науково-методичне забезпечення протидії корупції .

Таке розмаїття органів, які забезпечують реалізацію антикорупційної політики в нашій державі, потребує визначення кола суб'єктів, які ведуть боротьбу з корупцією та інших учасників такої діяльності, що виконують допоміжні функції.

З метою окреслення кола суб'єктів боротьби з корупцією нами досліджено проблеми співвідношення таких категорій як “протидія” і “боротьба” з корупцією. У зв'язку з цим слід погодитися з думкою М.І. Мельника про те, що це питання вирішується паралельно зі з'ясуванням відповідного змісту вказаних категорії стосовно злочинності. Дослідження нами термінологічної невизначеності щодо зазначених категорій, свідчить про неправомірного звуження, або навпаки, розширення кола тих органів, які беруть участь у діяльності з попередження, припинення та профілактики корупційних проявів, використання методів не властивих названим різновидам діяльності.

Аналізуючи етимологічне походження термінів “протидія” та “боротьба”, М.І.Мельник відділяє як відмінні, так і спільні ознаки цих явищ. При цьому ним розроблено поняття “протидія корупції” у вузькому та широкому розумінні. Зокрема, протидія корупції у широкому розумінні - це будь-яка діяльність у сфері соціального управління, що спрямована на зменшення можливостей для корумпування суспільних відносин, забезпечення верховенства права, реалізацію інших принципів права, сприяння розвитку демократичного суспільства та утвердження правової держави. У вузькому ж розумінні протидія корупції - це система заходів політичного, правового, організаційно-управлінського, ідеологічного, соціально-психологічного характеру, спрямованих на зменшення її обсягів, зміну характеру корупційних проявів, збільшення ризику для корупціонерів, усунення соціальних передумов корупції, причин та умов корупційних діянь, виявлення, припинення та розслідування проявів корупції, притягнення осіб, винних у вчиненні корупційних правопорушень, до юридичної відповідальності, поновлення прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь.

Однак, проводячи розмежування категорій “протидія” та “боротьба” з корупцією, М.І. Мельник, на жаль, саме поняття “боротьба з корупцією” не формулює, хоча і називає риси, що відрізняють його від категорії “протидія” (активність, наявність обов'язкового позитивного чи негативного результату, обмеженість часом) . Ми не погоджуємося з думкою цього науковця про те, що термін “боротьба” стосовно подолання корупції використовуватися не може. На наш погляд, боротьба з корупцією є складовою протидії цьому явищу, її напрямом або ж етапом. Це, перш за все, стосується діяльності органів, на які згідно з законодавством покладається обов'язок виявляти, припиняти та попереджати корупційні правопорушення, розкривати корупційні злочини, притягати винних до юридичної відповідальності за їх скоєння, здійснювати загальну та індивідуальну профілактику у цій сфері, тобто реалізовувати силовий компонент протидії корупції. Ще одним аргументом на користь існування такої категорії, як “боротьба з корупцією”, є його використання в назвах антикорупційних нормативно-правових актах - Законах України “Про боротьбу з корупцією”, “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, Указах Президента України “Про затвердження Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки”, “Про невідкладні додаткові заходи щодо посилення боротьби з організованою злочинністю і корупцією тощо .

Не вирішує остаточно питання й питання щодо розмежування зазначених категорій й О.Я. Прохорнеко, який розуміє під протидією корупції у системі державної служби систему спільних попереджувальних заходів, до яких залучається значна кількість суб'єктів, що протидіють корупційним проявом з метою їх недопущення. При цьому він вказує, що поняття “протидія” є більш ширшим ніж поняття “боротьба”, поглинає його, а також що “протидія” неможлива без контролю за всіма стадіями корупційних проявів . Тобто ним протидія фактично ним звужується до заходів припинення та попередження корупції.

Отже, боротьбі з корупцією притаманні наступні основні ознаки: а) правоохоронний характер; б) здійснення спеціально уповноваженими суб'єктами; в) нормативна урегульованість; г) мета - попередження, виявлення та припинення корупційних діянь, усунення причин та умов, що їм сприяють.

Таким чином, “боротьба з корупцією” - це різновид правоохоронної діяльності спеціально-уповноважених суб'єктів, що здійснюється в порядку й в межах, передбачених чинним законодавством, з метою попередження, виявлення та припинення корупційних діянь, а також усунення причин і умов, що їм сприяють.

Вивчення нормативно-правової бази щодо боротьби з корупцією дозволив нам констатувати відсутність в ньому однозначного визначення тих державних структур, які мають відповідні завдання у сфері боротьби з корупцією. При цьому стосовно цих органів вживаються такі позначення: по-перше, це структури, які входять до системи органів, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю (ст. 5 Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”) ; по-друге, органи, які ведуть боротьбу з корупцією (ст. 4 Закону України “Про боротьбу з корупцією”) ; по-третє, безпосередньо суб'єкти боротьби з корупцією (Розділ 1 “Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 рр.”, затвердженої Указом Президента України від 24 квітня 1998 р. № 367/98)

Проведене нами дослідження правового статусу вищезазначених інституцій свідчить про наявність для їх сукупності деяких системоутворюючих ознак. По-перше, це наявність множини елементів. Так, Законом України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” у галузі протидії організованій злочинності і корупції передбачена взаємодія більше, ніж 10 державних органів (ст. 16 та 17), а Законом України “Про боротьбу з корупцією” щонайменше 6 структур. По-друге, існування взаємозв'язку та взаємозалежності між елементами. Діяльність державних органів щодо боротьби з корупцією підпорядкована загальній меті - зменшенню впливу корупції на суспільні процеси; вона здійснюється на підставі розроблених спільних планів та програм; на державному рівні координується єдиними органами - Генеральною Прокуратурою України та Координаційним комітетом по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України, на інших рівнях - відповідними структурними підрозділами Генеральної прокуратури, координаційними комітетами по боротьбі з організованою злочинністю і корупцією при обласних державних адміністраціях . По-третє, здатність до активної адаптації до середовища функціонування та динамічність. Адекватно відповідаючи суспільним потребам, вказані органи здатні видозмінювати свої функції, пристосовувати до них свою структуру, концентрувати наявні в них сили і засоби для вирішення актуальних проблем, змінювати ступінь інтенсивності своєї діяльності. Тим самим забезпечується протистояння руйнівному впливу середовища та надійність свого функціонування. Показовими прикладами тут є: комплексний підхід до рішення проблем боротьби зі зловживаннями у паливно-енергетичному та агропромисловому комплексах; надання відповідних адміністративно-процесуальних повноважень податковій міліції; створення обласних координаційних комітетів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю тощо. Динамічність проявляється у відповідності процесів управління змінам у соціально-політичному житті країни.

У той же час, сукупності органів, що аналізуються, не притаманна така важлива ознака системи, як ієрархічність. Ця властивість проявляється у наявності внутрішньо системних субординаційних зв'язків. Маються розходження в правовому положенні й обсязі компетенції суб'єктів боротьби з корупцією. Безпосередня або опосередкована підпорядкованість об'єктів апаратам управління різних суб'єктів створює проблеми у визначенні співвідношення централізації і децентралізації оперативного (повсякденного) керівництва. Порушення принципу розподілу повноважень щодо оперативного управління призводить до невиправданого збільшення обсягу управлінської інформації, зайвого перевантаження управлінських апаратів вищих рівнів, ослабленню відповідальності керівників за повсякденний стан справ на рівні районів тощо.

Отже, вказані органи можна назвати системою лише умовно, оскільки системні якості їх сукупності притаманні не постійно, а лише під час виконання спільних завдань щодо боротьби з корупцією. Cитуація у сфері боротьби з корупцією ставить перед правоохоронними органами завдання щодо консолідації і перетворення їх сукупності у діючу систему з налагодженим механізмом взаємовідносин та неантагоністичними способами керівництва.

Проведене нами вивчення нормативно-правових актів і практики діяльності правоохоронних органів у галузі боротьби з корупцією свідчить про наявність невідповідності між кількістю органів, що згідно із законодавством названі органами, які ведуть боротьбу з корупцією та кількістю таких органів, на які вказані обов'язки покладаються згідно з підзаконними актами. Така ситуація іноді призводить до виникнення питання про правомірність певних юрисдикційних повноважень окремих органів щодо виявлення та припинення корупційних правопорушень. Так, невизначеність щодо конкретних підрозділів МВС України, як суб'єктів боротьби з корупцією, призводила до складання протоколів про корупційні правопорушення працівниками тих служб, які не мають відношення до боротьби з проявами корупції - дільничними інспекторами міліції, співробітниками ДАІ, оперативними працівниками карного розшуку, що, за оцінкою М.І. Мельника, негативно відбилося на якості підготовлених матеріалів - у 1996-1997 рр. понад 50% адміністративних справ про корупційні правопорушення закривалися судами за відсутністю підстав для складення адміністративних протоколів, суттєвих помилок та упущень при здійснені адміністративного провадження.

Інша ситуація, пише він, склалася з віднесенням до суб'єктів боротьби з корупцією підрозділів податкової міліції. Зокрема, Законом України “Про Державну податкову адміністрацію України” (в редакції від 5 лютого 1998 р.) було передбачено у структурі податкової міліції Управління по боротьбі з корупцією в органах ДПА та віднесено до числа органів, які ведуть боротьбу з корупцією шляхом доповнення ст. 4 Закону України “Про боротьбу уз корупцією”, а через техніко-юридичну помилку не були внесені зміни до ст. 12 цього ж закону, що позбавило цих підрозділів права складати протоколи про корупційні правопорушення . На наш погляд, віднесення податкової міліції до суб'єктів боротьби з корупцією є цілком правильним та своєчасним.

Існують також пропозиції щодо віднесення до суб'єктів боротьби з корупцією органів, які, реалізуючи свої повноваження, виявляють корупційні правопорушення. Це підрозділи Державної митної служби України (ДМС), Державного департаменту України з питань виконання покарань (ДДУПВП), Державної прикордонної служби України (ДПС). Ми вважаємо, що віднесення названих органів до числа суб'єктів боротьби з корупцією обумовлюється наступними чинниками: а) високим рівнем корупції у сфері діяльності цього органу (ДМС, ДПС, ДДУПВП); б) наявність адміністративно-юрисдикційних, оперативно-розшукових та кримінально-процесуальних повноважень (ДМС, ДПС, ДДУПВП; в) існування в їх складі підрозділів, здатних виконувати завдання щодо боротьби з корупцією у повному обсязі (ДДУПВП).

На наш погляд, збільшення кількості органів, які ведуть боротьбу з корупцією не є раціональним. Указана позиція обґрунтовується не лише тенденцією до зменшення кількості корупційних правопорушень та злочинів, а й тим, що покладення на відповідні підрозділи названих органів додаткових обов'язків щодо боротьби з корупцією буде відволікати від виконання їх спеціалізованих задач, а також може призвести до зменшення контролю за корупційною ситуацією в цих органах з боку основних суб'єктів боротьби з корупцією - прокуратури, СБУ та міліції. Вирішення питання про реалізацію наявної у ДПС, ДМС, ДДУПВП інформації про факти корупційних правопорушень можна шляхом удосконалення системи взаємовідносин між ними та суб'єктами боротьби з корупцією, в тому числі й покращенням інформаційного обміну між ними.

Провівши дослідження особливостей правового статусу правоохоронних органів, які ведуть боротьбу з корупційними проявами, ми вважаємо, що під суб'єктами боротьби з корупцією необхідно розуміти сукупність спеціально-уповноважених правоохоронних органів, що здійснюють у порядку й в межах, передбачених чинним законодавством, діяльність щодо попередження, виявлення та припинення корупційних правопорушень, а також усунення причин і умов, що їм сприяють, та забезпечують координацію такої діяльності.

Крім окреслення кола суб'єктів боротьби з корупцією, на наш погляд, важливим є встановлення критеріїв, що дозволили б віднести той чи інший орган до їх числа. При розробці названого критерію необхідно враховувати як загальні завдання державних органів у сфері боротьби з корупцією, так і конкретні його повноваження, що дозволяють виконувати задачі щодо боротьби з цим явищем.

Основним критерієм віднесення того чи іншого державного органу до кола вищезазначених суб'єктів є наявність у нього головних правоохоронних функцій, які безпосередньо пов'язані з боротьбою з корупцією, а саме щодо: а) виявлення, припинення та розкриття корупційних правопорушень; б) застосування примусових заходів до осіб, які їх вчиняють; в) здійснення юрисдикційних дій забезпечуючого характеру для притягнення винних до юридичної відповідальності за скоєння корупційних діянь; г) профілактики корупційних правопорушень.

Таким чином, враховуючи нормативні та наукові підходи до поняття суб'єктів боротьби з корупцією, критерії віднесення до їх складу державних органів, а також класифікації органів, які беруть участь у протидії та боротьбі з корупцією, можна подати наступну їх класифікацію за: 1) функціональним призначенням; 2) сферою діяльності; 3) місцем у системі взаємодії діяльності щодо боротьби з корупцією; 4) наявністю спеціального статусу.

Основною підставою класифікації суб'єктів боротьби з корупцією є їх розподіл за функціональним призначенням. На нашу думку, серед них необхідно виділити: а) суб'єкти, спеціально створені для боротьби з корупцією; б) суб'єкти, які беруть участь у боротьбі з корупцією.

До суб'єктів, спеціально створених для боротьби з корупцією, необхідно відносити ті державні органи та їх підрозділи, для яких законодавством боротьба з корупцією включена до основного змісту їх діяльності. Зокрема, це спеціальні підрозділи, створені для боротьби з організованою злочинністю (пп. а, п. 1 ст.5 Закону України “Про організаційно правові основи боротьби з організованою злочинністю”), органи, які ведуть боротьбу з корупцією (ст. 4 Закону України “Про боротьбу з корупцією”), та органи спеціально створені для координації боротьби з корупцією та організованою злочинністю.

До суб'єктів, які беруть участь у боротьбі з корупцією, необхідно відносити ті державні органи, які виконують окремі функції щодо боротьби з корупцією поряд зі своєю основною діяльністю. До таких органів нами віднесено: підрозділи Державної Митної служби України; органи Державної прикордонної служби; підрозділи Державного Департаменту України з питань виконання покарань.

З метою більш детального розкриття видів суб'єктів боротьби з корупцією за вказаною підставою класифікації слід подати характеристику органам, що входять до цієї системи.

Так, суб'єктами, спеціально створеними для боротьби з корупцією, є спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю МВС України та спеціальні підрозділи по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України. Зокрема, це підрозділи Департаменту по боротьбі з організованою злочинністю, головні управління, відділи територіальних органів МВС України та управління Центрального управління СБ України та відділи по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю територіальних органів. Згідно з законодавством до основних напрямів діяльності вказаних підрозділів віднесено “виявлення та усунення або нейтралізація негативних соціальних процесів і явищ, що породжують організовану злочинність та сприяють їй; запобігання встановленню корумпованих зв'язків з державними службовцями та посадовими особами, втягнення їх у злочинну діяльність” (ст. 6 Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”) .

До органів, які ведуть боротьбу з корупцією відносяться відповідні підрозділи МВС України (по боротьбі з організованою злочинністю, управління, відділи і відділення територіальних органів, підрозділи Державної служби по боротьбі з економічною злочинністю, підрозділи Департаменту внутрішньої безпеки ГУБОЗ МВС України), податкової міліції (Управління по боротьбі з корупцією в органах Державної податкової служби); Служби безпеки України (управління Центрального управління СБ України та відділи по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю територіальних органів); органів прокуратури України (для нагляду за виконанням законів спеціальними підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю, розслідуванням кримінальних справ, а також підтримання обвинувачення в суді з цих справ у Генеральній прокуратурі України створюються управління, а в Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі - його відділи); Військової служби правопорядку у Збройних Силах України (підрозділи дізнання та спеціальні підрозділи Управління Головного управління Служби правопорядку Збройних Сил України, Центральні та територіальні управління, зональні відділи (відділення) Служби правопорядку) . Згідно з законом “Про боротьбу з корупцією” діяльність органів, які ведуть боротьбу з корупцією, спрямовується на “запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь” (ч. 1 преамбули Закону). Конкретні повноваження вказаних органів, вказуються у законодавчих актах, що визначають правовий статус міліції України, СБУ, податкової міліції України, прокуратури України, ВСОП в ЗС України .

До третьої групи суб'єктів боротьби з корупцією ми відносимо ті органи, що здійснюють як одну зі своїх основних функцій координацію інших суб'єктів у цій галузі, або ж спеціально створені для координації боротьби з цим явищем. Зокрема, це відповідні підрозділи Прокуратури України та Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю, місцеві органи державної виконавчої влади та Національне Центральне бюро Інтерполу. Віднесення цих органів до самостійної групи суб'єктів боротьби з корупцією, пов'язано з тим, що координація виступає невід'ємною складовою організації боротьби з корупцією і в значній мірі забезпечує виконання завдань, поставлених перед правоохоронними органами у цій сфері.

Координаційні повноваження прокуратури визначаються Законами України “Про прокуратуру”, “Про боротьбу з корупцією”, “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, Кримінально-процесуальним Кодексом України та деталізовані у відповідних нормативно-правових актах Генеральної прокуратури. Так, у ч. 1 ст. 10 Закону України “Про прокуратуру” зазначено, що “…Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори координують діяльність по боротьбі із злочинністю органів внутрішніх справ, органів служби безпеки, органів податкової міліції, органів митної служби, ВСОП в ЗС України та інших правоохоронних органів”, а у ст. 29 цього ж закону - що, здійснюючи нагляд за додержанням законів органами, що ведуть боротьбу з злочинністю, прокурор “…вживає заходів до узгодження дій правоохоронних органів у боротьбі із злочинністю” . З метою вдосконалення координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю в АРК, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах обласного підпорядкування Президент України своїм Указом поклав цей обов'язок на прокурорів АРК, областей, міст і районів, військових прокурорів регіонів .