Взаємодія суб’єктів боротьби з корупцією (адміністративно-правовий аспект)

Треба зазначити, що така функція прокуратури України, як координація діяльності правоохоронних органів, є специфічною у відношенні функцій прокуратур інших країн світу. Зокрема, аналіз напрямів діяльності прокуратур європейських держав постсоціалістичної системи (Болгарії, Угорщини, Польщі, Словаччини, Словенії, Хорватії та Чехії) свідчить про наявність такої функції лише у Польщі. На прокуратуру цієї країни згідно з п. 8 ст. 3 Закону Республіки Польща “Про прокуратуру” покладається координація діяльності у сфері розслідування злочинів та співпраця з державними органами, державними організаційними одиницями у попередженні злочинності та інших порушень закону .

Важливе місце у системі суб'єктів, які спеціально створені для виконання функції координації діяльності органів держави у цій сфері відіграє Координаційний комітет по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю при Президентові України. Цей орган був утворений з метою сприяння президентові України в реалізації його конституційних повноважень із забезпечення національної безпеки шляхом координації діяльності всіх державних органів, на які покладено обов'язки щодо ведення боротьби з організованою злочинністю і корупцією . Для залучення до здійснення антикорупційної політики сил громадськості планується у найближчі часи створити громадську інституцію - Національний антикорупційний комітет при Президентові України, а також в усіх регіонах - громадські приймальні цього комітету .

Державні адміністрації та їх виконавчі органи, місцеві ради депутатів та їх виконкоми на відповідній території організують реалізацію та контроль за виконанням державних програм щодо боротьби з корупцією та організованою злочинністю, а також розробляють власні. Вони здійснюють координацію суб'єктів боротьби з корупцією у конкретних регіонах, забезпечують зміцнення їх матеріально-технічної бази, сприяють у розв'язанні соціально-економічних проблем працівникам підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю. З цією метою при обласних державних адміністраціях створені координаційні комітети по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю.

Координаційні повноваження Укрбюро Інтерполу визначені у Положенні про цей орган. До них, зокрема, віднесено: а) координація діяльності правоохоронних органів країни у боротьбі зі злочинністю, що має транснаціональний характер або виходить за межі країни; б) забезпечення взаємодії з Генеральним секретаріатом та відповідними органами держав-членів Інтерполу в боротьбі зі злочинністю .

Таким чином, для суб'єктів боротьби з корупцією здійснення діяльності щодо виявлення, припинення, розкриття, розслідування корупційних правопорушень, а також координація такої діяльності є невід'ємною якістю та обов'язком, визначеним чинним законодавством.

Що стосується суб'єктів, які беруть участь у боротьбі з корупцією, то їх правовий статус у цій сфері визначається як антикорупційним законодавством, так і нормативно-правовими актами, що регламентують їх основу діяльність - Митним Кодексом України, Кримінально-виконавчим Кодексом України, Законами України “Про Державну Прикордонну службу України”, “Про Державну податкову адміністрацію України” та ін. Їх основна роль у боротьбі з корупцією - це надання допомоги суб'єктам боротьби з корупцією у реалізації покладених на них завдань, а саме: проводити за їх дорученням перевірки та інші дії щодо контролю за дотриманням законодавства України організаціями і громадянами; повідомляти інформацію, що свідчить про можливі порушення законодавства з боку фізичних та юридичних осіб; сприяти суб'єктам боротьби з корупцією у проведенні оперативно-профілактичних заходів тощо.

Серед суб'єктів, які беруть участь у боротьбі з корупцією, важливе місце посідають також органи, які в межах виконання інших своїх функцій забезпечують правоохоронні органи інформацією, що містить відомості про корупційні діяння. До них відносять: а) Національний банк України; б) Антимонопольний комітет України; в) Державна податкова служба України; г) Державна контрольно-ревізійна служба України; д) Державна митна служба України; е) інші структури, які мають банки даних, де може міститися інформація про корупційні діяння, у тому числі й недержавні.

Основною особливістю діяльності вищеназваних суб'єктів у сфері боротьби з корупцією є те, що вони безпосередньо не виконують головних правоохоронних функцій, але через специфіку своїх завдань володіють інформацією про наявність у діях конкретних осіб ознак корупційного правопорушення, яку вони зобов'язані передати до відповідних органів, створених для боротьби з корупцією. Вказану інформацію вони отримують двома шляхами: або під час здійснення контрольних функцій та аналізу господарської діяльності організацій і громадян, або під час перевірок подібної діяльності, які здійснюються за дорученням спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю і корупцією.

Реалізуючи інформаційну складову взаємодії, органи, які ведуть боротьбу з корупцією, мають право на безоплатній основі отримувати дані про корупційні правопорушення з інформаційно-довідкових служб Міністерства статистики України, Державної судової Адміністрації України, Міністерства юстиції України, Верховного Суду України, Державної митної служби України, банківських, фінансових та інших органів та установ. Крім цього, використовуючи фінансово-економічні та інші методи (ревізії, аудит, перевірки своєчасності надання та вірогідності документів, комплексного контролю за валютними операціями, статистичного аналізу тощо), вищезазначені суб'єкти можуть виявляти на ранніх стадіях (у тому числі поза межами адміністративного та кримінального процесу) у діях організацій і громадян ознаки корупції або причини та умови, що їй сприяють.

Класифікація суб'єктів боротьби з корупцією за сферою діяльності передбачає їх розподіл в залежності від розподілу їх повноважень на певний масив корупційних правопорушень. Зокрема, можна виділити таких суб'єктів, що ведуть боротьбу з корупційними правопорушеннями: а) у межах однієї галузі (сфери); б) у декількох галузях (сферах); в) у будь-якій галузі (сфері). Так, до основних завдань управління по боротьбі з корупцією та безпеки в органах державної податкової служби завдань підрозділів податкової міліції віднесено: попередження корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією в органах державної податкової служби України, виявлення, припинення її проявів та забезпечення адміністративного провадження у справах про корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією; попередження службових та інших злочинів, які пов'язані із діяльністю працівників державної податкової служби, їх виявлення та розкриття . Таким чином, сфера антикорупційної діяльності цього органу обмежується колом суб'єктів - працівниками Державної податкової служби України .

Подібна ситуація склалася також і щодо підрозділів ДВБ ГУБОЗ МВС України, які складають протоколи у відношенні до працівників міліції та підрозділів Військової служби правопорядку в Збройних Силах України, котрі ведуть боротьбу з корупцією серед військовослужбовців . Крім цього, положенням “Про Державну службу боротьби з економічною злочинністю” на цю службу покладено обов'язок виявляти факти хабарництва, корупції та інших посадових зловживань і вживати заходи щодо їх запобігання . Тому антикорупційна діяльність ДСБЕЗ обмежується, насамперед, економічною сферою.

Повноваження щодо боротьби з корупцією в декількох сферах, на наш погляд, фактично мають спеціальні підрозділи МВС України, які повинні здійснювати боротьбу з корупційними діями, що пов'язані з діяльністю організованих злочинних формувань. Висновок щодо цього базується на аналізі норм Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, якими визначено, що основними напрямами боротьби з організованою злочинністю є саме: “…виявлення, розслідування, припинення і запобігання правопорушенням, вчинюваних учасниками організованих злочинних угруповань…” та “запобігання встановленню корумпованих зв'язків з державними службовцями та посадовими особами, втягненню їх у злочинну діяльність” .

До того ж необхідно звернутися й до сфери антикорупційної діяльності СБУ України, оскільки до її завдань входить “попередження, виявлення, припинення та розкриття… корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління і економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України” . Крім цього, згідно з положенням про створення Управління боротьби з корупцією та організованою злочинністю СБУ на цей підрозділ покладалися обов'язки щодо боротьби з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України в системі спеціально створених для боротьби з організованою злочинністю державних органів та захист соціально-економічних інтересів України та прав громадян від посягань корумпованих елементів і організованої злочинності у владно-виконавчих, правоохоронних, контролюючих органах держави, а також у сфері економіки, кредитно-банківській та фінансовій системах . Тим самим законодавство визначило, що повноваження СБУ по боротьбі з корупцією повинні бути зосереджені саме на тих корупційних діяннях, що складають загрозу життєво важливим інтересам та національній безпеці України.

Повноваження Прокуратури України щодо виявлення, припинення і розслідування корупційних правопорушень, нагляду за виконанням законів правоохоронними органами, а також Координаційного комітету по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю щодо координації антикорупційної діяльності розповсюджуються на всіх суб'єктів боротьби з цим явищем, незалежно від їх компетенції. Так, предметом прокурорського нагляду є додержання законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство . Також, ст. 112 КПК України “Підслідність” вказує, що за постановою Генерального Прокурора України, його заступників, прокурора області та прирівняних до них прокурорів слідчими можуть розслідуватися й інші злочини, не віднесені до підслідності слідчих прокуратури .

Координаційний комітет по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю “…координує діяльність всіх державних органів, на які покладені обов'язки ведення боротьби з корупцією та організованою злочинністю” . Відповідно до покладених завдань повноваження комітету можна умовно поділити на декілька блоків: 1) повноваження щодо аналітичного та інформаційного забезпечення роботи комітету (отримання документів, заслуховування інформацій); 2) контрольні повноваження комітету (проведення перевірок); 3) повноваження щодо реалізації рішень комітету (обов'язкові для виконання рішення та рекомендації, контроль за повним та якісним їх виконанням); 4) репресивні повноваження (порушення питання про відповідальність посадових осіб); 5) повноваження щодо інформування громадськості (заснування та функціонування друкованого органу); 6) повноваження щодо координації наукових досліджень щодо боротьби з корупцією .

За місцем у системі взаємодії діяльності щодо боротьби з корупцією зазначені органи можливо поділити на суб'єктів, які забезпечують узгодження у масштабі всієї системи (головні) та суб'єкти, які узгоджують діяльність у масштабі підсистеми. До першої групи ми відносимо Прокуратуру України та Координаційний комітет по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю. Названі суб'єкти мають організаційні та директивні функції стосовно забезпечення взаємодії в межах усіє системи боротьби з корупцією. Другу групу складає решта суб'єктів, які беруть участь у виробленні узгоджених рішень щодо боротьби з корупцією у певній сфері. Так, основним суб'єктом у галузі боротьби з корупцією у сфері оподаткування виступає податкова міліція.

Наявність спеціального антикорупційного статусу пов'язане з нормативним (статутним) закріпленням обов'язків державних органів вести боротьбу з корупцією. За цим критерієм до спеціалізованих суб'єктів боротьби з корупцією можливо віднести відповідні підрозділи МВС України, СБУ, ВСОПЗС України, Прокуратури та податкової міліції. До неспеціалізованих - підрозділи ДДУВП, ДМС, ДПС.

Отже, наведена класифікація дозволила нам з'ясувати специфіку правового статусу суб'єктів боротьби з корупцією, виявити їх найважливіші характеристики та відокремити від інших правоохоронних органів. Більш детальне дослідження повноважень суб'єктів боротьби з корупцією щодо взаємодії, а також проблеми розмежування повноважень у цій сфері буде проведений нами у наступному підрозділі.

Крім суб'єктів боротьби з корупцією, необхідно звернути також увагу й на органи, які згідно з законодавством здійснюють контроль за виконанням законів у сфері боротьби з корупцією та беруть учать у їх профілактичній діяльності. Так, відповідно до Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” та Закону України “Про боротьбу з корупцією” здійснення контролю за виконанням законодавства про боротьбу з корупцією і організованою злочинністю, перевірки діяльності спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ і Служби безпеки України здійснюється Верховною Радою України безпосередньо, а також Комітетом Верховної Ради з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності та боротьби з організованою злочинністю та корупцією . Наявність у вказаного органу Верховної Ради України повноважень організаційного, законодавчого та кримінально-процесуального характеру дозволяє їй активно впливати на діяльність органів, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією, та визначати зміст антикорупційної політики у державі. У той же час, такі його повноваження, пов'язані з виданням обов'язкових для розгляду Генерального прокурора України пропозицій про порушення кримінальних справ, створення оперативно-слідчих груп, призначення незалежних прокурорів потребують законодавчого закріплення не лише у спеціальному законі, а й у Кримінально-процесуальному Кодексі України, який встановлює коло суб'єктів кримінального процесу та визначає їх права та обов'язки.

Також, на нашу думку, ще недостатньо визначеним є місце у системі суб'єктів боротьбі з корупцією такого конституційного органу, як Ради Національної безпеки та оборони України (РНБО) . Створена у 1992 р., вона набула статусу конституційної структури після прийняття нової Конституції України . До основних напрямів діяльності РНБО, відносяться: розробка стратегії та проектів державних програм політики національної безпеки; аналіз поточного стану та тенденції розвитку зовнішньо- та внутрішньополітичної ситуації, визначення на цій основі пріоритетних напрямів забезпечення національної безпеки; комплексна оцінка потенційних і реальних загроз національним інтересам, планування дій щодо попередження та нейтралізації цих загроз, розробка заходів протидії та формування ефективних механізмів їх реалізації; розгляд актуальних проблем національної безпеки та підготовка рекомендацій для прийняття Президентом України відповідних рішень; організація міжвідомчої взаємодії та координація зусиль у сфері забезпечення національної безпеки. Саме наявність координаційних повноважень РНБО дозволяє віднести її з певною часткою умовності до органів, які координують боротьбу з корупцією, у тих випадках, коли корупційні прояви становлять загрозу національній безпеці України.

На наш погляд, свого подальшого дослідження потребує діяльність органів дізнання та слідчих щодо виявлення фактів корупційних діянь, за які передбачено адміністративну відповідальність. Зокрема, за ст.12 Закону України “Про боротьбу з корупцією” слідчі мають право складати протокол про вчинення корупційного діяння або іншого правопорушення, пов'язаного з корупцією, у разі, коли факт вчинення корупційного діяння або іншого правопорушення, пов'язаного з корупцією, що не містить складу злочину встановлено досудовим слідством, а орган дізнання - в разі відмови у порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи з підстав, передбачених чинним законодавством, за наявності в діянні особи ознак корупційного діяння або іншого правопорушення, пов'язаного з корупцією, зобов'язаний у триденний строк надіслати матеріали перевірки або попереднього розслідування, що стосується корупційного діяння чи іншого правопорушення, пов'язаного з корупцією, до органу, зазначеного у пунктах “а”, “а-1” і “б” частини першої статті 4 цього Закону. Отже, слідчі фактично виконують функції суб'єкта боротьби з корупцією, а орган дізнання у даному випадку - функції органу, що бере участь у боротьбі з корупцією.

Крім цього, у реалізації профілактичної функції правоохоронних органів, які ведуть боротьбу з корупцією, важливу роль відіграє діяльність інституцій суспільства, що повинні брати активну участь у запобіганні соціальним передумовам корупції та їх нейтралізації, демократизації усіх сфер суспільного життя, розвитку громадянської свідомості та виховання антикорупційної культури населення України. Основними реалізаторами програм щодо протидії соціальним передумовам корупції повинні стати провідні політичні сили, які очолюють, ініціюють та постійно активізують державну і громадську діяльність, пов'язану з боротьбою з корупцією. Серед них, на наш погляд, основними є: а) Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України; б) керівники міністерств і відомств, державних підприємств, установ чи їх структурних підрозділів; в) державні органи, що мають контрольні повноваження; г) засоби масової інформації; д) політичні партії та громадські об'єднання (наприклад, такі як Антикримінальний форум) та інші. Саме вони здатні здійснювати вплив не лише на корупцію як систему різних за своїм характером правопорушень, а й на фактори, причини та умови, які її породжують та зумовлюють. Так, постійний аналіз підсумків декларування доходів державними службовцями, який здійснюється Головдержслужбою України, є одним із заходів попередження порушень вимог фінансового контролю - правопорушення, передбаченого ст. 9 Закону “Про боротьбу з корупцією” .

На жаль, поки що недостатня сформованість політичної волі у протидії корупції на всіх рівнях боротьби з нею дозволяє активно здійснювати у державі антикорупційні упереджувальні заходи. Необхідно погодитися з думкою М.І. Мельника про те, що боротьба з корупцією - проблема не правоохоронних органів, а політичного керівництва держави .

Досить актуальною, на наш погляд, є організація взаємодії органів учасників антикорупційної боротьби на місцевому рівні. Враховуючи специфіку адміністративно-територіального поділу нашої держави та організаційно-структурну побудову підрозділів суб'єктів боротьби з корупцією, необхідно виділити наступні рівні організації взаємодії у цій сфері: а) на державному рівні - між центральними апаратами відповідних міністерств, відомств та установ, які залучаються до взаємодії; б) на обласному рівні - між головними управліннями, управліннями та іншими ланками суб'єктів, які залучаються до взаємодії; в) на міському та районному рівнях - між управліннями, відділами, відділеннями та іншими структурними одиницями суб'єктів, які залучаються до взаємодії.

Важливу роль в організації взаємодії на рівні області відіграють координаційні комітети по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при обласних державних адміністраціях. Саме ці органи забезпечують узгодження дій органів внутрішніх справ та інших органів державних органів, які ведуть або залучаються до боротьби з корупцією. Вказані комітети спільно з управліннями взаємодії з правоохоронними і контролюючими органами розробляють плани заходів щодо боротьби з корупцією та організованою злочинністю і контролюють їх виконання правоохоронними органами відповідної області, району, міста. В цих планах з урахуванням особливостей певного регіону визначають конкретні завдання територіальних підрозділів відповідних державних органів, органів місцевої влади з залученням органів місцевого самоврядування щодо боротьби з корупцією, визначається порядок, терміни їх виконання та відповідальні особи, форми взаємодії у цій сфері, а також порядок фінансування спільних заходів щодо боротьби з корупцією та злочинністю .

Проведений нами аналіз наукових джерел та нормативної бази, дозволяє зробити висновок, що суб'єкти, які ведуть боротьбу з корупцією, виступають як підсистема правоохоронних органів спеціального призначення. Їх робота підлягає розгляду з позицій системного підходу, оскільки усі вони у розв'язанні спільних задач повинні діяти як єдина система, що є складовою суб'єкта управління суспільством та суспільними процесами. Кожний із правоохоронних органів, який входить до системи суб'єктів боротьби з корупцією, виконує насамперед власну специфічну роль щодо реалізації задач і напрямів боротьби з корупцією: діяльність прокуратури та Координаційного комітету по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю є переважно управлінською (функції координації та нагляду), інших суб'єктів - переважно виконавчі (функція безпосередньої боротьби та попереджувального впливу на корупцію).

Крім того, переважна більшість спеціалізованих правоохоронних органів зорієнтована на боротьбу, в першу чергу, з організованою злочинністю, а протидія корупції визнається, в кращому випадку, як приоритетний напрям їх діяльності. Подібний аспект необхідно враховувати у тих випадках, коли законодавство країни розмежовує кримінальну та адміністративну функцію суб'єктів правоохоронної діяльності, оскільки від цього залежить коло методів та засобів (наприклад, кримінально-процесуальних й оперативно-розшукових заходів) виявлення і припинення корупційної поведінки та обсяг компетенції конкретного органу.

2.2 Розмежування компетенції правоохоронних органів у галузі боротьби з корупцією

Виконання завдань, визначених Концепцією адміністративної реформи в Україні щодо проведення структурної та змістовної трансформації системи управління в нашій державі, тісно пов'язані з раціоналізацією функціонування суб'єктів державної діяльності, які реалізують свої організаційно-виконавчі повноваження у спільних сферах. Так, передбачено, що реорганізація органів виконавчої влади повинна не лише торкнутися зміни у їх назві або структурі, а й охопити функції, компетенцію та методи діяльності відповідних суб'єктів.

Основним завданням цієї реорганізації є встановлення такого співвідношення між кількістю органів виконавчої влади та обсягом їх повноважень, при якому кожен з цих органів, з одного боку, мав би можливість забезпечити вирішення усього кола питань, віднесених до його відання, а з іншого боку - був здатний уникати ситуацій, що загрожують виникненням колізій та конфліктів інтересів, коли вирішення однакових питань покладається водночас на декількох суб'єктів.

Цією ж концепцією до причин, що заважають діяльності органів виконавчої влади, віднесено невизначеність у розмежуванні статусу міністерств, державних комітетів і, так званих, “інших центральних органів виконавчої влади” (ЦОВВ) та нечіткість у співпідпорядкованості ЦОВВ, дублювання і суперечливість їх функцій та повноважень. При цьому визнано, що жодний орган виконавчої влади не повинен реалізовувати ті функції, між якими можливий конфлікт інтересів . Ці обставини зумовлюють необхідність вирішувати питання про співвідношення компетенції суб'єктів боротьби з корупцію, як одного з важливих питань реформування системи правоохоронних органів.

Системний характер боротьби з корупцією в Україні передбачає, насамперед, поєднання комплексу організаційних, кримінально-правових, кримінально-процесуальних, оперативно-розшукових та адміністративно-процесуальних заходів з метою виявлення, припинення, розкриття та попередження корупційних правопорушень. При цьому вибір виду заходу або їх поєднання залежить від різновиду корупційного діяння, обсягу компетенції конкретного суб'єкта та наявності у нього відповідних ресурсів, необхідних для застосування цього заходу.

Однак, незважаючи на те, що однією з вимог законності є забезпечення діяльності органів, які ведуть боротьбу з корупцією в межах, у порядку та у спосіб, визначений законодавством, це питання розглядається вченими, переважно, через призму характеристики законодавчих повноважень конкретних органів. Тому доречно було б сформулювати поняття компетенції суб'єкта боротьби з корупцією.

Термін “компетенція” походить від латинського “competentia” (ведення, здатність, приналежність до права) - сукупність предметів відання, функцій, повноважень, прав та обов'язків органу виконавчої влади, посадової особи . Інший словник додає до цього поняття фразу, “ … що визначається Конституцією України й іншими нормативно-правовими актами” . Тобто вказаний термін має, як мінімум, два значення: а) коло питань, в якому певна особа або орган мають пізнання; б) коло повноважень (прав та обов'язків “відати чимось”).

З управлінської точки зору компетенція визначає положення того чи іншого органу в їх системі, а також виступає як метод урегулювання взаємовідносин між цими органами. Тому, слушно відмітив Б.М. Лазарєв, що “компетенція визначає специфічну роль кожного органу і в той же час забезпечує узгодженість їх дій” .

Як правову форму розподілу управлінської праці розглядають компетенцію О.Е. Кутафін і К.Ф. Шеремет . Деякими авторами компетенція органу визначалась як “коло підвідомчих йому питань з відповідним об'ємом прав та обов'язків, які необхідні для їх вирішення” .

Однак, більш обґрунтованою є, на наш погляд, позиція тих авторів, які є прихильниками дуалістичного розуміння поняття категорії “компетенція органу”, що включає в себе два елементи: по-перше, “предмети відання” (коло суспільних відносин), по-друге, “права та обов'язки” або “владні повноваження” органа. .

Що стосується першого елементу компетенції, то його зміст був встановлений нами у підрозділі 1.1., а в узагальненому вигляді об'єктом компетенції суб'єктів боротьби з корупцією виступають суспільні відносини, опосередковані потребою держави зменшити вплив корупції на суспільні процеси шляхом виявлення, припинення, розкриття та розслідування корупційних правопорушень, а також усунення причин та умов, які їм сприяють.

Другим важливим елементом компетенції органу держави є його повноваження, які, з одного боку - пряме вираження державного владування, а з другого - специфічна ознака органу. В науковій літературі повноваження визначались як те, що можна зробити, які заходи може вжити орган, як єдність прав і обов'язків, засіб для виконання органом своїх задач, юридичний засіб за допомогою якого орган держави виконує свої функції. Висловилась думка про те, що повноваження - це забезпечена законом, орієнтуюча вимога уповноваженого суб'єкта конкретної поведінки та дій, звернена до фізичних та юридичних осіб [221, с.43; 222, с.5,9; 223, с.90; 218, с.31; 224, с.138]. Вважаємо, що наведені думки правильно характеризують повноваження як елемент компетенції органа, акцентуючись на різних його аспектах.

Таким чином, наділення відповідною компетенцією суб'єктів боротьби з корупцією є однією з передумов ефективності використання можливостей держави в керівництві суспільними процесами. Чим точніше визначена компетенція цих органів, тим узгодженіше працює апарат, ефективніше використовуються правові, організаційні і інші засоби для вирішення задач щодо протидії корупції.

Окреслюючи компетенцію своїх органів шляхом видання правових норм, держава тим самим використовує такі їх якості, як формальна визначеність, системність, динамізм, примусовість та здатність вносити у суспільні відносини порядок, систему, стійкість, а також можливість застосування санкцій за ухилення від встановленого порядку діяльності .

Треба погодитися з думкою Н.В. Лебідь, про те, що, встановлюючи компетенцію державних органів, законодавець, використовуючи правові норми, регулює відносини трьох видів:1) відносини між цими органами та об'єктами їх управлінського впливу, 2) відносини між самою державою і державними органами; 3) відносини між органами виконавчої влади .

Отже, компетенція суб'єктів боротьби з корупцією - це передбачена законодавством система повноважень відповідних державних органів, під час реалізації яких останні здійснюють цілеспрямований та комплексний вплив на відносини, опосередковані існуванням корупції в суспільстві.

Проведене нами у попередніх підрозділах дослідження антикорупційної діяльності в нашій країні свідчить про те, що до боротьби з корупцією залучається значна кількість правоохоронних та інших органів, які, об'єднуючи свої зусилля, впливають на стан розвитку корупційної ситуації. Ми вважаємо, що дослідження системи суб'єктів боротьби з корупцією неможливе без врахування базових управлінських умов її ефективного функціонування. Зокрема, до них відносяться: організації одного рівня не повинні використовуватися при вирішенні завдань іншого рівня, для розв'язання яких вони фактично не пристосовані; у функції одного суб'єкта не можна включати (без належної диференціації сил та засобів) завдання, що належать до різних рівнів, напрямів діяльності; завдання, що вимагають погоджених зусиль декількох суб'єктів, повинні реалізовуватися саме як спільні, не допускаючи спроб одного суб'єкта робити “усе за всіх”; одні й тіж функції не повинні виконувати декілька суб'єктів (що являє собою дублювання), якщо тільки не існує необхідність інтенсифікації, взаємодоповнення у відповідній діяльності шляхом часткового “перекриття” функцій; обов'язкове чітке визначення території та об'єктів впливу конкретного суб'єкта; визначення структури суб'єкта діяльності в залежності від поставлених перед ним завдань.

Дослідження нормативної бази та наукових публікацій дозволяє зробити висновок про існування нагальної проблеми чіткого визначення кола повноважень, якими наділяється той чи інший учасник антикорупційної діяльності. Сутність цієї проблеми полягає у відсутності належного нормативного закріплення розподілу повноважень різних суб'єктів боротьби з корупцією, що призводить до паралелізму та дублювання в їх роботі, значного збільшення кількості витрат ресурсів на забезпечення цієї діяльності, а також в деяких випадках до порушення норм процесуального законодавства.

Так, існування на певній території правоохоронних органів різної відомчої належності, на які покладені обов'язки щодо боротьби з корупцією, при реалізації своїх повноважень так чи інакше призводить до перетинання їх інтересів. Ця ситуація загострилася з нормативним визначенням пріоритетних напрямів діяльності правоохоронних органів у відповідних рішеннях Президента України, в яких завдання покладаються на декількох суб'єктів одночасно без розмежування їх повноважень. При цьому правоохоронні органи, виконуючи ці завдання паралельно, відпрацьовують стратегічно-важливі об'єкти, накопичують інформацію, що дозволяє їм оперативно реагувати на факти правопорушень, а також справляти профілактичний вплив та причини й умови, що їм сприяють. Зокрема, своїми указами Президент України, не розмежовуючи чітко компетенції та не визначаючи головного виконавця чи координатора, поклав на Служба безпеки України, МВС України, Головдержслужбу України, Генеральну прокуратуру України, Державну податкову адміністрацію України обов'язок “…вжити заходів, спрямованих на викриття корупційних діянь, передусім у вищих ланках державної влади, з притягненням до відповідальності осіб, винних у їх вчиненні” . І хоча за загальними правилами діловодства відповідальним виконавцем вважається особа (орган), який першим зазначений у відповідній частині програми чи плану (у даному нормативному акті СБУ), включення до них органів із заздалегідь визначеними координаційними повноваженнями (Генеральна прокуратура України), свідчить про недостатній рівень розмежування повноважень стосовно конкретної проблеми боротьби з корупцією. Звичайно, в тому випадку, коли серед виконавців є Генеральна прокуратура України, Координаційний комітет по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю обласних державних адміністрацій, питання про роль координатора не виникає, то у випадку включення інших суб'єктів боротьби з корупцією вирішити це питання набагато складніше. Залишення без уваги цього питання може призвести до зайняття окремими правоохоронними органами позиції очікування, затримки у плануванні спільних заходів, невизначеності з суб'єктом, котрий буде накопичувати інформацію про результати спільної діяльності та звітувати перед відповідним органом.

Усунення зазначеної прогалини можливо, на нашу думку, двома основними шляхами. Перший - це врахування загальних принципів діловодства щодо визначення виконавців. Таким чином, суб'єкт, визначений першим, й буде головним виконавцем або координатором при необхідності реалізації спільних дій. Другий шлях передбачає нормативне закріплення головного (відповідального) суб'єкта у певному плані або програмі. І у першому, і у другому випадках цей суб'єкт повинен наділятися не лише обов'язками, а й певними правами. Зокрема, отримувати від інших учасників спільних заходів інформацію, необхідну для планування та координації узгоджених дій, приймати остаточні рішення у спірних ситуаціях, визначати пріоритетні напрями спільної діяльності, обсяг участі кожного із суб'єктів у спільних заходах тощо.

Крім зазначеного, необхідно констатувати, що частина повноважень суб'єктів боротьби з корупцією в тому чи іншому обсязі співпадає. Зокрема, як органи МВС, так і органи СБУ виконують наступні подібні функції: проводять розвідувально-пошукові заходи, спрямовані на збір зведень про організовану злочинну діяльність і корупцію, про злочинні співтовариства і з цими цілями організують оперативне проникнення в ї структури; створюють банки інформації, аналізують діяльність злочинних співтовариств, у тому числі й тих, що мають корумповані зв'язки; ведуть оперативну перевірку учасників і лідерів злочинних організацій; забезпечують викриття корумпованих осіб в органах влади і управління; здійснюють збір інформації і заходи щодо протидії проникненню організованих злочинних угруповань закордонних країн на територію України; здійснюють постійний збір інформації про всіх кримінально-активних осіб, здатних організувати злочинні групи, здійснити підкуп посадових осіб в органах влади і управління; проводять комплексні оперативно-профілактичні операції; надають допомогу правоохоронним органам закордонних країн відповідно до двосторонніх і багатосторонніх міжнародних угод тощо.

У зв'язку з цим, треба погодитися з думкою Л.І. Аркуші про те, що “…існування визначених елементів паралелізму - звичайне явище в роботі всіх спецслужб у цивілізованому світі” . На наш погляд, деякі позитивні аспекти дублювання функцій суб'єктів боротьби з корупцією, пов'язані з існуванням здорової конкуренції між ними та запобіганням монополізму у певному виді правоохоронної діяльності, не повинні ставати на заваді загальним принципам кримінально-процесуальної діяльності, заважати проведенню оперативно-тактичних операцій, призводити до розшифрування джерел оперативної інформації.

Серед причин існування дублювання функцій одного силового відомства іншим необхідно відмітити не лише побоювання розголосити інформацію про негласний апарат, розкрити специфічні форми та методи діяльності щодо боротьби з корупцією та організованою злочинністю, а й наявність певної конкуренції між цими відомствами, яка була до останнього часу пов'язана з гонитвою за показниками.

Отже актуальною є проблема чіткого розмежування компетенції суб'єктів боротьби з корупцією як однієї з базових засад удосконалення взаємодії у цій галузі.

Вивчення нами антикорупційного законодавства свідчить про те, що питанням розмежування компетенції між суб'єктами боротьби з корупцією в ньому приділяється недостатня увага. Так, Закон України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” повноваження спеціальних підрозділів органів внутрішніх справ та Служби безпеки України не розрізняє (ст. 12-15), а ст. 16, що регламентує взаємодію органів прокуратури, МВС, СБУ у питаннях боротьби з організованою злочинністю, містить порядок інформаційного обміну між двома останніми органами. Інший нормативний акт - Закон України “Про боротьбу з корупцією” також не визначає критеріїв розмежування компетенції щодо складення протоколів про боротьбу з корупційними правопорушеннями. Більше того ст. 12 цього закону не включає до числа органів, які мають право складати протоколи про корупційні правопорушення підрозділи ВСОП в ЗС України та виключила останніх з числа суб'єктів, яким органи дізнання зобов'язані надсилати матеріали про корупційні правопорушення отриманні ними в разі відмови в порушенні кримінальної справи та наявності в діях особи ознак корупційного діяння або іншого правопорушення, пов'язаного з корупцією.

Відсутні також норми про розмежування компетенції суб'єктів боротьби з корупцією і в основному нормативному акті про адміністративну відповідальність - Кодексі України про адміністративні правопорушення . Зважаючи на те, що цей кодекс передбачає можливість встановлення адміністративної відповідальності й іншими законодавчими актами, повноваження щодо складення протоколів про корупційні правопорушення містяться лише у Законі України “Про боротьбу з корупцією”. На жаль, один з важливих принципів підвідомчості справ про адміністративні правопорушення - їх розподіл у залежності від предмету відання - законодавець при формулювання повноважень суб'єктів боротьби з корупцією не використав.

Чи не єдиним законодавчим актом, який встановлює розмежування компетенції суб'єктів боротьби з корупцією, є Кримінально-процесуальний кодекс України . Саме статтею 112 цього Кодексу визначено підслідність кримінальних справ слідчим прокуратури, органів внутрішніх справ, органів Служби безпеки України, податкової міліції. Законодавець у даному випадку використав предметний, суб'єктний та універсальний спосіб визначення підслідності кримінальних справ про злочини, які мають ознаки корупції. Зокрема, цією статтею встановлено право прокуратури розслідувати будь-яку категорію справ, і зокрема, злочини скоєні службовими особами, які займають особливо відповідальне становище, відповідно до частини першої ст. 9 Закону України “Про державну службу”, та особами, посади яких віднесено до 1-3 категорії посад державних службовців, а так само вчиненні працівниками правоохоронних органів, у тому числі й про злочини у сфері службової діяльності та хабарництво (універсальний принцип). Слідчі органів внутрішніх справ та податкової міліції розслідують злочини, пов'язані з розкраданням, хабарництвом та службовими зловживаннями, порушенням податкового та фінансового законодавства, а також відмиванням коштів (предметний принцип), а слідчі Служби безпеки України - і злочини скоєнні службовими особами, які займають особливо відповідальне становище, відповідно до частини першої ст. 9 Закону України “Про державну службу” , та особами, посади яких віднесено до 1-3 категорії посад державних службовців, а так само вчиненні працівниками правоохоронних органів (предметно-суб'єктний принцип).

У той же час конкретні, повноваження Військової служби правопорядку у Збройних Силах України визначають не ст. 112 КПК, а ст. 101, у п.3 ч.1 якої зазначено, що “начальники органів управління вказаної служби та їх заступниками… є органами дізнання у справах про злочини, вчинені військовослужбовцями ЗС України та військовозобов'язаними під час проходження ними зборів, працівниками ЗС України під час виконання ними службових обов'язків або в розташуванні військової частини”. Отже, підслідність кримінальних справ та злочинів слідчим відповідних органів та органам дізнання виступає способом розмежування компетенції суб'єктів боротьби з корупцією щодо корупційних злочинів.

На наш погляд, провести розмежування компетенції в даній області між суб'єктами боротьби з корупцією досить складно. Це пов'язано, по-перше, зі складністю самої корупції, яка тісно пов'язана зі значною кількістю злочинів, до яких стаття 112 визначає можливість розслідування декількома органами, по-друге, підслідність визначає компетенцію названих органів лише стосовно однієї групи корупційних діянь - злочинів, і не вирішує питання розмежування компетенції щодо адміністративних проступків; по-третє, повноваження суб'єктів боротьби з корупцією, якими є органи дізнання, визначаються в залежності від їх функціонального призначення та покладених на них завдань; по-четверте, підслідність визначає лише процесуальну складову боротьби з корупцією, і не визначає організаційну (так, ст. 117 КПК України, що визначає розв'язання спорів про підслідність вказує лише на суб'єкта вирішення цього питання - відповідного прокурора, однак організаційні механізми не передбачає).

Спроба уточнити питання про кримінально-процесуальну підвідомчість щодо корупційних діянь та злочинів, скоєних організованими угрупованнями, знайшла свій вираз у спільній вказівці Генеральної прокуратури та Служби безпеки України “Щодо порядку порушення кримінальних справ спецпідрозділами по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України як органом дізнання” відповідно від 4 травня 2000 р. № 4/3 та від 5 травня 2000 р. 314/4970. Зокрема, у ній визначено, що “обов'язковими ознаками віднесення злочинів до категорії пов'язаних з корупцією є вчинення їх винятково державними службовцями або іншими особами, які здійснювали функції представника влади у випадках, коли злочинні дії пов'язані з виконанням наданих їм у зв'язку з цим повноважень”. Вказівкою заборонялося спеціальним підрозділам СБУ порушувати кримінальні справи за фактами вчинення злочинів, попередження, припинення та розкриття яких не належало до завдань і функцій Служби безпеки України. Як правильно вважає М. Погорецький, компетенція спеціальних підрозділів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю значно ширша, ніж інших підрозділів СБУ і визначається не лише ч. 3 і 5 ст. 112 КПК України, але й ч. 5 ст. 12 Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”. Він також слушно зауважує, що відомчі нормативно-правові акти МВС та СБУ покладають на спеціальні підрозділи Служби безпеки України Міністерства внутрішніх справ України обов'язки щодо боротьби не тільки з організованою злочинністю, а й з корупційними діяннями кримінально-правового характеру та з адміністративними правопорушеннями, пов'язаними з корупцією. Тому він пропонує цим підрозділам присвоїти однакову назву .

Таким чином, антикорупційні нормативно-правові акти не містять норм щодо чіткого розмежування компетенції органів, які ведуть боротьбу з корупцією. Крім цього, Законом України “Про боротьбу з корупцією” та КУпАП не передбачений порядок вирішення суперечок у разі отримання ними інформації від керівників міністерств і відомств, державних підприємств, установ чи їх структурних підрозділів, офіційних повідомлень окремих громадян, повідомлень інших правоохоронних органів, повідомлень, опублікованих у пресі, а також явок з повинною. І хоча ці питання безпосередньо не пов'язані з розмежуванням компетенції між суб'єктами боротьби з корупцією, вони мають значення для організації взаємодії у цій сфері та удосконалення забезпечення процесуальних гарантій під час розгляду адміністративних справ про корупційні правопорушення.

На нашу думку, проблеми, пов'язані з розмежуванням компетенції у галузі боротьби з корупцією, вимагають розробки та закріплення відповідних критеріїв, що дозволять визначити або уточнити сферу діяльності того чи іншого суб'єкта боротьби з корупцією та з'ясувати його місце у системі взаємодії названих органів.

Звертає на себе увагу, що зазначене питання недостатньо розроблено у вітчизняній адміністративно-правовій науці. Зокрема, наукові праці Л.І. Аркуші, В.Л. Грохольского, О.О. Дульского, О.Н. Литвака, М.І. Мельника [191, c.220-227; 228, с.66-72] лише фрагментарно підходять до вирішення питань розмежування взаємодії, окреслюють існування такої проблеми, розкриваючи, переважно, форми зв'язків між різними учасниками процесу боротьби з корупцією, насамперед у контексті організованої злочинності. В той же час, дослідження критеріїв розмежування компетенції суб'єктів боротьби з корупцією повинно бути здійснене стосовно сфер боротьби корупцією з використанням сучасних досягнень адміністративно-правової та управлінської теорій.

Вивчення нормативно-правових актів та наукових джерел дозволяє зробити висновок, що компетенція суб'єктів боротьби з корупцією може розмежовуватися за наступними критеріями: а) загальними задачами цих органів; б) кримінально-процесуальною та адміністративно-процесуальною підвідомчістю; в) домовленістю відповідних керівників підрозділів (відомств); г) рівнем суб'єкта відповідальності за корупційні діяння; д) поєднанням названих критеріїв.

Проведене нами анкетування працівників правоохоронних органів свідчить, що найбільша їх кількість вважає за необхідне розмежовувати компетенцію суб'єктів боротьби з корупцією за загальними задачами цих органів - 42,66% опитаних, за рівнем суб'єкта відповідальності за корупційні діяння - 34, 66 % опитаних; за кримінально-процесуальною та адміністративно-процесуальною підвідомчістю - 14% респондентів, домовленістю відповідних керівників - 6 % ; з використанням усіх названих критеріїв - 2,66% .

Таким чином, необхідно виділити два основні шляхи закріплення критеріїв розмежування компетенції вказаних державних органів. Перший - це нормативне визначення сфери антикорупційної діяльності конкретного суб'єкту боротьби з корупцією у нормативно-правовому акті (законі, Указі або відомчому наказі). Другий шлях - це використання прямих зв'язків між керівництвом суб'єктів боротьби з корупцією. Ця форма передбачає певну процедуру визначення сфери розмежування між ними: обговорення існуючих проблем на нарадах, спільних засіданнях, колегіях та визначення напрямів розмежування компетенції, укладення угод про розмежування компетенції між керівництвом цих органів тощо.

Отже, аналізуючи досвід інших країн, ґрунтуючись на рекомендаціях відомчих актів, які встановлюють повноваження суб'єктів боротьби з корупцією, результатах аналізу матеріалів практики та критеріях розмежування їх повноважень, ми пропонуємо віднести до компетенції:

1. Спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю МВС України: виявляти, припиняти, розкривати та розслідувати факти корупції в органах влади та управління; виявляти корумповані зв`язки організованих злочинних груп та злочинних організацій в органах влади та управління; здійснювати оперативно-розшукові та пошукові заходи з викриття та документування фактів корупції в органах державної влади та управління, а також зв`язків державних службовців та депутатів різних рівнів з організованих злочинних груп та злочинних організацій; проводити відпрацювання хабарників, посадових осіб органів державної влади та управління з метою виявлення тіньових фінансових механізмів, корупційних зв`язків, іноземних валютних рахунків, місць переховування грошових коштів; накопичувати на аналізують отриману в порядку ініціативи та надіслану з підпорядкованих підрозділів, інших правоохоронних органів оперативну чи іншу інформацію стосовно корумпованих зв`язків організованих злочинних груп та злочинних організацій, формувати відповідний масив у АІПС “Скорпіон”; здійснювати обмін оперативною інформацією відносно корумпованих зв`язків організованих злочинних груп та злочинних організацій з іншими правоохоронними органами згідно з чинним законодавством та іншими нормативно-правовими актами; забезпечувати безпосередньо або через НЦБ Інтерполу взаємодію з правоохоронними організаціями іноземних держав з питань викриття міжнародних організованих злочинних груп та злочинних організацій, проводити спільні оперативно-розшукові заходи з відповідними службами міліції (поліції), вживати заходи, направлені на встановлення фактів придбання лідерами, учасниками організованих злочинних груп та злочинних організацій майна за кордоном.

2. Підрозділів ДСБЕЗ МВС України: виявляти та припиняти корупційні прояви у сфері кредитно-фінансовій сфері, паливно-енергетичному, аграрному комплексах, освіти та медицині; аналізувати матеріали про відмову в порушенні кримінальних справ за фактами зловживань і хабарництва з боку посадових та інших осіб; проводити перевірки законності видачі дозволів на здійснення певних видів підприємницької діяльності, виявляючи при цьому факти корумпованих зв`язків; забезпечувати своєчасне надання оперативної та іншої інформації про виявлені та діючі організованих злочинних груп та злочинних організацій економічної спрямованості, результати перевірок інформації про корумповані зв`язки та наслідки вивчення “відмовних” матеріалів про зловживання і хабарництво з боку посадових осіб до спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю МВС України; залучати до здійснення перевірок підприємства, які є економічною основою організованих злочинних груп та злочинних організацій, в разі необхідності, спеціалістів Держпожежнагляду, захисту прав споживачів, санепідемстанцій, банківських установ та інших контролюючих органів, які за виявлені порушення в межах своєї компетенції можуть накладати штрафи на посадових осіб або тимчасово призупиняти діяльність комерційних структур.

3.Підрозділів внутрішньої безпеки ДБОЗ МВС України: брати участь у запобіганні, виявленні та розкритті скоєних працівниками міліції корупційних правопорушень; аналізувати інформацію, що надходить до підрозділу, про негативні прояви кримінального характеру серед особового складу оперативних підрозділів виявляючи причини та умови, які сприяють їх виникненню; брати участь в організації профілактичної роботи щодо недопущення корупційних проявів серед працівників міліції.

Підрозділи карного розшуку, досудового слідства, БНОН, дізнання, оперативно-технічні підрозділи, підрозділи кримінального пошуку, підрозділи по роботі з персоналом, підрозділи міліції громадської безпеки, департаменту громадянства, паспортної та імміграційної роботи та ін. надають допомогу у боротьбі з корупцією в межах покладених на них завдань.

4. Органів СБУ: здійснювати боротьбу з корупцією у вищих ешелонах влади, у державних органах систем зовнішньоекономічних зв'язків, ліцензування, розміщення і використання іноземних інвестицій, управління приватизацією, віднесеними КПК України до їх компетенції та пов'язані з корумпованими зв'язками (контрабандою, що приносить збитки державним інтересам України, відмиванням “брудних коштів”, наркобізнесом); вести боротьбу з протиправною діяльністю корумпованих осіб у правоохоронних органах, незалежно від їх відомчої належності; виявляти, попереджувати і припиняти протиправну діяльність транснаціональних злочинних співтовариств з корумпованими зв'язками, які наносять збитки базовим галузям економіки, у тому числі її оборонному сектору, припинення спроб їх проникнення до розробок пріоритетних сфер науки і техніки.