Анализ понятия, сущности привлечения населения к участию в выявлении, расследовании и предупреждении преступлений и его места системе криминалистики

В целом в решении проблем предупреждения преступности нужны нормативные акты, а вернее их комплекс, государственная стратегическая программа.

1 Такую конструкцию имеют подобные нормы в УПК Республик: Узбекистан, Казахстан, Беларусь и Украины. См.: указ. источ.

2 Средствами массовой информации (СМИ) являются периодические печатные издания или совокупность ауди-, аудивизуальных сообщений и материалов (передач), имеющие постоянные названия (для изданий - текущие номера) и выходящие в свет не реже одного раза в год. См.: ст. 2 Закона РФ от 27.12.91 г. «О средствах массовой информации» № 2124-1 //С 3 РФ. 1997. № 1. Ст.4.

В привлечении населения к содействию в выявлении, раскрытии, расследовании и предупреждении преступлений важная роль принадлежит средствам массовой информации (СМИ) . Так, в соответствии с ч. 2 ст. 144 УПК (порядок рассмотрения сообщения о преступлении) СМИ путем распространения информации о преступлении могут инициировать ее уголовно-процессуальную проверку. В соответствии с ч. 2 ст. 144 и ч. 4 ст. 21 УПК редакция СМИ обязана по запросу органов уголовного преследования передать им имеющиеся в ее распоряжении материалы о преступлении. При этом редакция имеет право не сообщать данные о лице, предоставившем информацию, если это лицо поставило условие неразглашения своего имени (ч. 2 ст. 144 УПК, ст. 41 Закона РФ «О средствах массовой информации»). Эта норма действует на стадии предварительной проверки сообщений

0 преступлениях. После возбуждения дела применяются общие правила доказывания. Закон о СМИ (ст. 41) позволяет редакции раскрыть имя источника информации

только по запросу суда, а не органов расследования. После возбуждения дела следователь или дознаватель вправе с санкции прокурора произвести принудительную выемку документов, содержащих охраняемую законом о СМИ тайну (ч. 3 ст. 183 УПК). Главный редактор не может отказаться от дачи свидетельских показаний, ссылаясь на профессиональную тайну1.

Однако рассмотренные нормы УПК регулируют лишь узкую область отношений органов расследования и СМИ по поводу информации о преступлении, распространенной последними. В уголовно-процессуальном законе не предусмотрены нормы, позволяющие прокурору, следователю и органу дознания использовать возможности средств массовой информации к активному привлечению населения к участию в раскрытии и расследовании преступлений. Поэтому УПК следовало бы дополнить нормой следующего содержания: «прокурор, следователь и орган дознания при расследовании уголовного дела вправе безвозмездно использовать возможности средств массовой информации, в том числе глобальные компьютерные сети Интернет и Фидонет, независимо от форм собственности».

Нормы в предложенном варианте не ограничивают прав и свобод человека, и не нарушают принципы уголовного процесса, а наоборот, они призваны способствовать дальнейшему развитию форм участия граждан и представителей, общественных объединений в многообразной и сложной деятельности в сфере уголовного судопроизводства и осуществления правосудия.

1 См.: Комментарий к уголовно-процессуальному кодексу РФ / Под ред. А.В. Смирнова - СПб.: Питер, 2003. С. 378; Научно-практический комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РФ / Под общей ред. В.М. Лебедева. М.: Спарк, 2004.

Уголовно-процессуальное законодательство является одним из правовых средств борьбы с преступностью. Между тем следует подчеркнуть, что ряд положений УПК требуют совершенствования. Это касается, прежде всего, необходимости дополнения УПК нормами, создающими правовые основы для активного участия населения в судопроизводстве, что будет способствовать развитию его демократических начал.

2.2 Условия эффективности привлечения населения к участию в борьбе с преступностью

Исследование проблемы привлечения населения к участию в борьбе с преступностью предполагает эффективность функционирования этого института. Поэтому важно исследование его воздействия на общественные отношения.

Под условием эффективности следует понимать такое обстоятельство (факт, ситуацию), отсутствие или несоблюдение которого исключает желаемый результат. Условие эффективности может иметь место, но соблюдаться частично, не в полной мере. В этом случае может отмечаться диалектический переход условия в фактор, который не исключает эффективности, а, воздействуя на нее, лишь изменяет ее степень. Фактор представляет собой такое обстоятельство (факт, ситуацию), которое в результате своего воздействия лишь изменяет степень эффективности в положительном или негативном направлении1.

Условия логически неразрывно связаны с факторами. Факторы, детерминирующие правовую активность населения, являются отправной основой для определения условий эффективности привлечения населения.

Среди условий эффективности можно выделить общие и частные. К общим можно отнести социально-экономические и политические условия функционирования общества, его правосознание. Так, степень правовой активности общества (правоактивность) во многом определяется уровнем его правовой культуры и правосознания.

Общие условия эффективности привлечения населения связаны с системой существующих факторов (правовых, организационных, социальных, психологических и др.).

1 Подробнее см.: Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов. Казань, 1975. С. 100-101.

Частные условия привлечения обусловлены с особенностями расследуемого уголовного дела, следственного действия и оперативно-розыскного мероприятия, используемого метода привлечения и т.д. Они связаны, прежде всего, с определенной динамикой событий, конкретными обстоятельствами, более узкой группой закономерностей. Результативность привлечения населения тесно связана с эффективностью правоохранительной деятельности. Предметом исследования здесь являются связь и соотношение результатов практической деятельности правоохранительных органов и целей, стоящих перед ними. Эффективность в этом плане следует понимать как оптимальное достижение целей при максимальной экономии материальных средств, энергии, времени и т.п.

Аспекты, связанные с эффективностью правоохранительной деятельности многогранны, поэтому коснемся лишь обусловленных участием населения в обеспечении правопорядка.

Становление и развитие гражданского общества и правового государства не мыслимо без активного участия в этом процессе широких слоев населения. Необходимо, прежде всего, стимулировать формирование системы общественных объединений, создаваемых на добровольной основе для: 1) непосредственного участия в раскрытии, расследовании и предупреждении преступлений; 2) охраны людей и защиты их жизни, здоровья, чести и достоинства; 3) охраны помещений и защиты собственности; 4) охраны правопорядка; 5) разработка рекомендаций и советов, а также консультирования граждан, оказания им иной помощи, позволяющей избежать опасности стать жертвой преступления; 6) оказания поддержки лицам, пострадавшим от преступлений; 7) распространения знаний о приемах и способах самозащиты, обучения граждан этим приемам, а также правилам и навыкам взаимодействия с правоохранительными органами; 8) осуществления гражданского (общественного) контроля за деятельностью правоохранительных органов по обеспечению безопасности населения, защите прав и интересов лиц, пострадавших от преступлений1.

1 См.: Нечеви Д.К. Концептуальные основы совершенствования деятельности органов внутренних дел: криминологический и организационный аспекты / Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности: Сборник № 10. М., 2003. С. 58.

2 Ряд авторов суды тоже относит к правоохранительным органам (см.: Бородин СВ. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1995. С. 14; Сухарев А.Я. Феномен российской преступности в переходный период: тенденции, пути и средства противодействия. Дис. ...докт. юрид. наук. М., 1996).

3 Гришковец А.А. выделяет четыре основные формы контроля гражданского общества в сфере государственной службы: во-первых, привлечение представителей структур гражданского общества к работе коллегиальных

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ, «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской федерации является ее многонациональный народ». Разработка эффективных механизмов контроля народа за соответствием закону деятельности правоохранительных органов и органов судебной власти является одной из актуальных задач в системе основополагающих начал борьбы с преступностью . В настоящее время данная проблема справедливо заслуживает внимания и все чаще обсуждается в обществе .

Положения, касающиеся общественного контроля, стали важным элементом реформы государственной службы. В Концепции реформирования системы государственной службы РФ от 15 августа 2001 г. и в Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 годы)» идея общественного контроля за государственной службой получила достаточно полное выражение. Законодательные основы для создания механизмов гражданского контроля нашли отражение в ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»1.

Проблема гражданского контроля за правоохранительными органами может рассматриваться в двух аспектах. Первый заключается в том, что одной из форм опосредованного общественного (гражданского) контроля за деятельностью правоохранительных органов в борьбе с преступностью является непосредственное участие в этом населения. В этом случае представители населения имеют возможность, с одной стороны, объективно оценить состояние преступности, отрицательные и положительные моменты деятельности правоохранительных органов, проблемы с которыми они сталкиваются, а с другой на основе этого влиять на формирование позитивного общественного мнения. Второй аспект, связанный с контролем населения за законностью деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, может вызывать неоднозначное отношение, возражение. Это связано с тем, что в этой области пока не выработан оптимальный механизм гражданского контроля.

Некоторые элементы гражданского контроля за деятельностью правоохранительных органов существовали и ранее. Это, например, право граждан на обращение в суд, прокуратуру и другие инстанции с жалобами на неправомерные действия должностных лиц правоохранительных органов2. образований в сфере государственной службы (конкурсные, квалификационные, аттестационные и другие комиссии, советы по этике); во-вторых, вовлечение представителей структур гражданского общества в экспертно-консультативную деятельность в сфере государственной службы; в-третьих, согласование со структурами гражданского общества решений по кадровым вопросам в системе государственной службы; в-четвертых, создание общественных организаций контроля. См.: Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. № 1. С. 31-36; См.: Тарасов А. Сущность государственного контроля // Профессионал. 2003. № 6 (56). С. 26.

1 См.: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ» № 79 // СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3215.

2 См.: Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» № 4866-1 // СЗ РФ. 1995. № 51. С. 4970.

В настоящее время получают развитие новые формы. Так, наряду с традиционными институтами обеспечения законности, созданы новые государственные и общественные учреждения по контролю, охране и защите прав

В стране возникли и официально действуют многочисленные неправительственные правозащитные организации: общество «Мемориал», Московская Хельсинкская группа, Центр содействия реформе уголовного правосудия, Проектная группа по правам человека, фонд «Право матери» и другие, которые помогают конкретным лицам заниматься просветительской деятельностью, оказывают большое влияние на формирование общественного мнения в стране и за рубежом, а также на государственную политику в сфере прав человека. См.: Доклад о соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации за 1993 г. // Российская газета. 1994.

2 См.: Положение о комиссии по правам человека при президенте Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 1993 г. № 1798 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 45. Ст. 4325.

3 См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

4 В ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» определено, что в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

5 Показателен в этом отношении пример американской организации Judicial Watch (англ. - беспристрастный надзор). По мысли основателей, организация призвана осуществлять контроль за деятельностью властей. Лозунг организации: «Никто не может быть над законом». На службе у нее находятся десятки юристов и следователей, а существует она за счет пожертвований. См.: Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. № 1. С. 35; В правоохранительной сфере над профессионалами сыска в США существует политическая «надстройка» в лице гражданских чиновников. Во-первых, в департаменте полиции-это комиссар и его заместители, во-вторых, контроль за полицией осуществляют советы по надзору за полицией. Это собрания граждан, которым местные органы самоуправления предоставляют полномочия рассматривать жалобы на действия полиции и давать рекомендации по применению дисциплинарных или административных мер к ее сотрудникам. См.: Санин Г. Пересадка органов // Итоги. 1 июля 2004. С.15. человека1. Например, образована комиссия по правам человека при Президенте РФ с широким кругом полномочий2; на основании Конституции РФ учреждена должность Уполномоченного по правам человека3. Подобные должности в соответствии с данным Законом могут учреждены и в субъектах РФ4. Кроме того, к формам гражданского контроля можно отнести возможность участия граждан в форумах, посвященных правоохранительной деятельности и борьбе с преступностью, в сходах граждан по месту жительства с участием представителей правоохранительных органов и т.д. Следует признать, что не все из существующих форм гражданского контроля одинаково доступны для широкого круга граждан в силу самых разных причин. Эффект гражданского контроля возможен в ситуации, когда он осуществляется системно, активными и наиболее квалифицированными представителями населения. Основой механизма гражданского контроля может стать система общественных объединений, в том числе, имеющих правоохранительную направленность, создаваемых по инициативе самих граждан. Взаимодействуя с правоохранительными органами в борьбе с преступностью, такие объединения должны выражать интересы граждан и являться связующим звеном в системе отношений между правоохранительными органами и населением. Полномочия их, связанные со взаимодействием с населением, правоохранительными органами, другими органами власти, СМИ и т.д., должны быть закреплены законодательно5.

Конечно, речь не идет о наделении их функциями, подменяющими прокурорский надзор или судебный контроль за законностью. Видится, что основой гражданского контроля является создание, в допустимых законом пределах1, прозрачности и ответственности в деятельности органов власти, в частности, правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью. Это может быть обеспечено путем:

а) участия населения в многообразных формах в борьбе с преступностью;

б) реагирования населения как индивидуально, так и коллективно, а также через соответствующие общественные объединения на нарушения законности или бездействие представителей власти, в обязанности которых входит обеспечение правопорядка и безопасности граждан;

в) реагирования общественных объединений правоохранительной направленности на обращения граждан о нарушении законности, возникновении негативных тенденций, угрожающих общественному порядку и безопасности граждан;

г) выступления представителей населения с гражданскими инициативами, обращенными к населению, общественным объединениям, законодательным и исполнительным органам власти, в том числе, правоохранительным органам, предприятиям, учреждениям, организациям;

Гражданский контроль за правоохранительными органами должен иметь ограничения, связанные с тайной следствия и государственной тайной. С целью сохранения тайны следствия информация не может предаваться огласке без соответствующего разрешения прокурора, следователя, дознавателя и только в том объеме, в каком ими будет признано это допустимым, если разглашение не противоречит интересам предварительного следствия и не связано с нарушением прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства. Общий порядок обеспечения тайны следствия, а также порядок и пределы предания гласности данных предварительного следствия предусмотрен в ст. 161 УПК. Обязанность не разглашать данные предварительного следствия прямо предусмотрена УПК РФ для потерпевшего (п. 3 ч. 5 ст. 42), гражданского истца (ч. ст. 44), защитника (ч. ст. 53), гражданского ответчика (п. 2 ч. 3 ст. 54), свидетеля (п. 3 ч. 6 ст. 56), эксперта (п. 5 ч. 4 ст. 57), специалиста (ч. 4 ст. 58), переводчика (п. 2 ч. 4 ст. 59), понятого (ч. 4 ст. 60). Данное общее условие расследования, кроме подписки о неразглашении, обеспечивается и другими дополнительными процессуальными мерами: засекречиванием данных о личности свидетеля, потерпевшего (ч. 9 ст. 166 УПК ), мерами неразглашения частных данных, принимаемыми при обыске (ч. 7 ст. 182 УПК ), мерами по неразглашению данных государственной тайны, содержащихся в материалах дела. Перечень сведений, которые относятся к государственной тайне, определены Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»; ФЗ РФ от 12 августа 1995 г. № 144--ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».

д) выступления представителей населения и общественных объединений правоохранительной направленности в средствах массовой информации с целью побуждения населения к гражданской активности в сфере борьбы с преступностью, воспитания правоактивного поведения, правового просвещения и вооружения граждан навыками обеспечения личной безопасности и предупреждения преступных посягательств и др.

К общим условиям эффективности привлечения населения к участию в борьбе с преступностью также следует отнести:

- правовую обеспеченность привлечения, в том числе и законодательное определение пределов участия граждан в охране правопорядка;

организационную обеспеченность;

материальную обеспеченность.

В сфере правовой обеспеченности привлечения населения можно выделить две группы правовых норм. Первая регламентирует правовой статус представителей населения (предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и отдельных граждан). Вторая содержит нормативные предписания, регулирующие деятельность правоохранительных органов в области привлечения к содействию населения. Ряд норм, содержащихся в действующих нормативных актах и регулирующих как первую, так и вторую группу отношений, требуют корректировки и приведения их в соответствие с существующими потребностями правового регулирования общественных отношений и создания оптимальных условий для активного участия населения в сфере правопорядка.

Существующую проблему в субъектах РФ разрешают путем принятия региональных законодательных нормативных правовых актов. Но они, к сожалению, не всегда отвечают существующим потребностям правового регулирования в этой сфере. В некоторых регионах предмет регулирования сужается принятием закона локального действия, например, "О народных дружинах". В данном случае индивидуальные формы участия граждан остаются областью общественных отношений, не урегулированных правом. В частности, в Саратовской области принят Закон «Об участии жителей Саратовской области в обеспечении общественного порядка». Подобные законы приняты в Чувашской республике, Республике Башкортостан и т. д. См.: Закон «Об участии жителей Саратовской области в обеспечении общественного порядка» от 28 февраля 2001 года //Саратовские вести от 29 марта 2001 г. С.4 ; Закон Чувашской Республики от 25 ноября 2003 г. № 35 «О народных дружинах в Чувашской Республике»; Закон Республики Башкортостан 1997 г. «Об общественных формированиях правоохранительной направленности в республике Башкортостан».

Обращает на себя внимание то, что в них четко не определен правовой статус лиц, участвующих в обеспечении правопорядка: права, обязанности, методы деятельности, условия применения силы, специальных средств и оружия самообороны при оказании содействия сотрудникам правоохранительных органов. Отсутствие должной регламентации указанных положений может повлечь нарушение законности, возникновение правовой коллизии, что, в конечном счете, может подорвать идею, направленную на развитие инициативы и правовой активности всего населения.

На основе обобщения законодательной практики других регионов России автором был разработан и представлен на рассмотрение в Законодательное Собрание Ульяновской области проект Закона «Об участии жителей Ульяновской области в обеспечении правопорядка» [См.: Прилож. 5]. В данном законопроекте заложены принципиальные идеи развития гражданской активности населения в области участия в

Существует потребность в Федеральном Законе «Об участии населения в охране правопорядка», регламентирующем вопросы, связанные с участием населения в этой общественно значимой сфере государства. Подобный закон необходим, прежде всего, для . определения единых форм участия населения, методов деятельности, прав и обязанностей участвующих лиц, гарантий социальной и правовой защиты и других вопросов1.

Вторая группа правовых норм, предметом регулирования которых является деятельность правоохранительных органов в области привлечения населения к участию в борьбе с преступностью, сосредоточена в отраслевых законах1, а также в ведомственных законах и подзаконных актах2.

В законах, регламентирующих деятельность правоохранительных ведомств, следует отразить, прежде всего, нормы, в соответствии с которыми показатели эффективности работы должны быть обусловлены общественной оценкой3,

В организационной обеспеченности правоохранительных органов в области привлечения населения к участию в борьбе с преступностью следует выделить условия, относящиеся к структурно-функциональной составляющей и системе профессиональной подготовки сотрудников подразделений правоохранительных органов. Обеспечении правопорядка, определены формы и методы участия, права и обязанности, а также необходимые социально-правовые гарантии, с учетом положений действующего Федерального законодательства. В нем учтены особенности, связанные с практикой привлечения в Ульяновской области к охране правопорядка подразделений казачьих обществ (казачьих дружин). Кроме того, в данном законопроекте предусмотрены различные формы коллективного и индивидуального участия граждан в обеспечении правопорядка. Новеллой в законопроекте являются принятые за основу термины: «гражданская дружина», «гражданский дружинник», «лица, оказывающие (оказавшие) гражданское содействие». Данные термины в научно-теоретическом смысле точнее отражают смысл, назначение и место форм участия населения в обеспечении правопорядка и выражают правовую активность и включенность личности в дела сообщества.

1 См.: Уголовно-процессуальный кодекс от 18 декабря 2001г.; Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г; Федеральный закон РФ от 12 августа 1995 г. № 144 - ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и др.

2 См.: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»; Федеральный закон РФ от 3 апреля 1995 года № 4524-1 «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации»; Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»; Федеральный закон РФ от 20 августа 2004 г. «О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству»; Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и др.; Приказ МВД России от 20 ноября 1992 г. № 420; Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного, утвержденная приказом МВД России № 900 от 27 ноября 2002 г.; Директива министерства внутренних дел РФ № 1 от 19 июня 1996 г; Приказ МВД России от 30 декабря 1997 г. № 859 «О привлечении пенсионеров к работе в системе МВД России»; Приказ МВД России от 11 августа 1998 г. № 490 «Об утверждении нормативных актов о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений»; Приказ МВД РФ от 13 марта 2003 г. № 158 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации сообщений о преступлениях и иной информации о правонарушениях» и др.

3 См.: Ефремова Г.Х., Лежава Г.Ш., Ратинов А.Р. Общественное мнение и преступление. Тбилиси, 1984. С. 141.

Привлечение населения должно осуществляться системно и целенаправленно в соответствии с функциями подразделений и должностных лиц правоохранительных органов. Здесь следует выделить функции общие и специальные. На примере органов внутренних дел общие правоохранительные функции, предполагающие взаимодействие с населением и отдельными гражданами, присущи большинству сотрудников ОВД. Специальными функциями наделяются отдельные подразделениям ОВД. Так, для дежурной части - это прием информации о преступлениях и административных правонарушениях от населения, для следователя -привлечение населения к участию в расследовании преступлений в качестве общественных помощников, свидетелей, потерпевших, понятых и др.; для оперативных работников - привлечение граждан к гласному и конфиденциальному сотрудничеству; для участкового уполномоченного - привлечение населения административного участка, общественных объединений правоохранительной направленности, граждан и частных охранных предприятий к работе по предупреждению преступлений, проведение индивидуальных профилактических мероприятий в отношении лиц, допускающих правонарушения, и т.д. Среди организационно-обеспечительных функций правоохранительных органов заслуживает особого внимания функция координации взаимодействия с населением и средствами массовой информации. К сожалению, в настоящее время функция взаимодействия с населением не достаточно четко отражена в ведомственных актах, регламентирующих деятельность подразделений ОВД. Представляется, что функции по работе с населением должны представлять многоуровневую систему. В ней должны быть определены функции каждого должностного лица, подразделения и службы. Соответственно показатели их работы должны оцениваться при участии общественных институтов с учетом общественного рейтинга. Это позволит организовать системную и целенаправленную работу по всем направлениям этой деятельности с учетом функций всех ведомств, служб, подразделений и должностных лиц правоохранительных органов в их единстве и взаимосвязи. Среди основных направлений деятельности правоохранительных органов можно выделить:

1) координацию работы по взаимодействию подразделений правоохранительных органов в сфере привлечения населения к участию в охране правопорядка и в борьбе с преступностью;

2) профессиональную подготовку сотрудников правоохранительных органов, ориентированную на взаимодействие с населением;

3) правовое просвещение населения пропаганду правовой активности;

- пропаганду деятельности правоохранительных органов и создание позитивного общественного мнения;

- организацию взаимодействия с гражданами, общественными объединениями, прежде всего, правоохранительной направленности и со средствами массовой информации;

6) аналитическую работу и оценку общественного мнения о деятельности правоохранительных органов;

7) внедрение предложений по повышению эффективности организации привлечения населения к участию в охране правопорядка и борьбе с преступностью и т.д.

1 См.: Присядьте пока.. .//Российская газета. 2003. 13 марта. № 46.

2 Общий порядок принятия и разрешения сообщений о преступлениях определен Приказом МВД РФ от 13 марта 2003 г. № 158 "Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации сообщений о преступлениях и иной информации о правонарушениях". Вне органов внутренних дел сообщения о преступлениях или иную информацию обязаны принять любые сотрудники органов внутренних дел и действовать в соответствии с требованиями, установленными ст. 18 Закона РФ "О милиции".

Одним из важных условий формирования позитивного общественного мнения о деятельности органов внутренних дел, безусловно, является качество принятия, рассмотрения и разрешения информации о преступлениях и других правонарушениях. Иными словами, необходимо создание оптимальной системы получения и разрешения информации, исходящей от населения. Не секрет, что одним из негативных факторов оценки деятельности милиции является пренебрежительное отношение сотрудников ОВД к приему и разрешению сообщений о правонарушениях. К сожалению, имеет место также и укрывательство преступлений, вызванное стремлением искусственно поднять процент раскрываемости преступлений. Представляется, что подобная порочная практика может быть преодолена только при изменении подходов к критериям оценки деятельности органов внутренних дел и других правоохранительных органов. Только в 2002 году, по данным Генеральной прокуратуры, органами внутренних дел сокрыто более 116 тысяч преступлений1. Подобные факты порождают в общественном мнении недоверие к правоохранительным органам, что оказывает негативное влияние на правовую активность населения. Это относится, прежде всего, к работе дежурных частей ОВД2. Безусловно, общественное мнение населения о деятельности правоохранительных органов складывается не только по реагированию правоохранительных органов на сообщения о правонарушениях. Его слагаемыми являются все направления правоохранительной деятельности. На стадии реализации права проявляет себя, и в значительной степени, субъективный фактор, ибо реализация этих предписаний, эффективность их действия, в конечном счете, зависит от людей - конкретных исполнителей. На желаемый эффект не приходится рассчитывать до тех пор, пока руководители подразделений правоохранительных органов будут ориентироваться в своей деятельности не только на существующие показатели работы, но и на оценку их труда со стороны населения. Думается, что в этом одна из причин существующей порочной практики. Поэтому есть необходимость изменить ее. Представляется, что идея создания Общественной палаты, которая была предложена Президентом России 12 сентября 2004 г. на расширенном заседании Правительства РФ, может явиться той основой, которая позволит создать эффективный механизм гражданского контроля1. Эта форма контроля должна быть распространена на все уровни государственной власти и управления, а также муниципальных образований. Например, в каждом административном районе эту функцию могли бы выполнять органы гражданского надзора из числа из числа независимых и незаинтересованных экспертов (комиссии из числа представителей общественных объединений, СМИ, учебных заведений, ученых, являющихся специалистами в области права, управления, экономики и др.).

' См.: Выступление Президента РФ В.В. Путина на расширенном заседании правительства РФ // Российская газета. 2004. 14 сентября. № 200 (3577).

При оценке результатов деятельности соответствующих подразделений правоохранительных органов (например, при подведении итогов за год) следовало бы также учитывать рейтинг эффективности деятельности руководителя этого подразделения. Низкий рейтинг должен служить основанием для принятия мер, направленных на устранение недостатков в работе. Очевидно, что механизм определения рейтинга эффективности должен обеспечивать репрезентативность результатов. Результаты этого рейтинга должны быть основаны на достоверных проверяемых данных, подтверждаться различными источниками и исключать субъективизм. Эффективность привлечения населения к участию в борьбе с преступностью в определяющей степени зависит от профессионализма сотрудников правоохранительных органов. Система профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел РФ является одной из крупных и многопрофильных среди подобных систем федеральных органов исполнительной власти. В последние годы были предприняты значительные шаги к ее оптимизации, освобождению от излишних структурных звеньев, созданию новых видов образовательных учреждений -университетов и академий. Вместе с тем, на фоне проводящейся модернизации профессионального образования и сложившейся криминогенной ситуации в стране, изменения задач МВД в организации и осуществлении подготовки кадров для органов внутренних дел имеется ряд направлений деятельности, требующих совершенствования. На это обращено внимание в Концепции совершенствования профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 6 ноября 2003 г. № 829!.

Умению взаимодействовать с населением, привлекать его к содействию в обеспечении правопорядка нужно учить. А это, к сожалению, пока остается пробелом на всех уровнях профессиональной подготовки.

Например, в Академии ФБР США в программу обучения рядовых агентов, руководящего звена и сотрудников правоохранительных ведомств, проходящих повышение квалификации, включены такие дисциплины, как курс по развитию связей с общественностью, методы работы со средствами массовой информации, управление подразделениями в критических ситуациях и т. д2.

1 См.: Приложение № 2 к приказу МВД России от Об ноября 2003 г. № 829 «Об объявлении решения коллегии МВД России от 22 октября 2003 г.».

2 См.: И.Ч. Шушкевич. Как стать агентом Федерального Бюро Расследований США // Закон и право. 2000. № 10. С. 33-42.

3 См.: Данилова СИ. Профилактическая деятельность следователя и дознавателя. М., 2003. С. 64.

Привлечение населения предполагает многоуровневые отношения, в том числе, взаимодействие со средствами массовой информации, общественными объединениями, учреждениями и организациями. Значимость каждого из указанных элементов в правоохранительной деятельности органов внутренних дел возрастает с учетом динамично развивающихся информационных технологий. Практика показывает, что следователи и дознаватели не обладают знаниями и навыками, позволяющими грамотно подготовить материалы для СМИ при расследовании и профилактике преступлений. В связи с этим в Волгоградской академии МВД России для курсантов последнего курса обучения введен спецкурс "Использование СМИ при расследовании и профилактике преступлений"3. Использование СМИ в расследовании преступлений - это один из элементов общей проблемы, составная часть привлечения населения к участию в борьбе с преступностью. А оно в системе курса криминалистики должно входить в раздел организационных основ расследования преступлений. Все знания, связанные с организацией привлечения населения к участию в борьбе с преступностью должны быть объединены в один курс. Его повсеместное включение в учебные программы учебных заведений системы МВД России и других правоохранительных органов позволило бы восполнить пробелы профессиональной подготовленности сотрудников правоохранительных органов в области привлечения населения.

Материальная обеспеченность привлечения населения к участию в борьбе с преступностью является одним из необходимых общих условий. На это указывают результаты проведенного нами анкетирования. На вопрос: «Считаете ли Вы, что в бюджетах субъектов РФ и органов местного самоуправления должна быть строка о выделении средств для привлечения населения к участию в охране правопорядка и борьбе с преступностью?» 96 % респондентов ответило положительно. Условия материального обеспечения привлечения населения можно рассматривать в двух аспектах. Первый касается материального стимулирования правовой активности граждан. Второй - материального обеспечения самого процесса привлечения, его организацию. Для решения указанных вопросов, прежде всего, должна быть реализована идея о введении статьи расходов на привлечение населения к участию в борьбе с преступностью в бюджетах соответствующих уровней. Она находит поддержку у широких слоев населения и поэтому может быть реализована. Представляется, что источником дохода по данной статье в бюджете может быть, соответствующий налог.

Среди условий эффективности, относящихся к категории частных, можно выделить:

1) условия эффективности привлечения населения к участию в расследовании определенной категории уголовных дел; 2) условия эффективности привлечения населения к участию в раскрытии и расследовании конкретного преступления; 3) условия эффективности привлечения граждан к участию в отдельном следственном действии, оперативно-розыскном мероприятии или осуществлении методов административной деятельности; 4) условия, обеспечивающие эффективность форм участия населения; 5) условия эффективности применения отдельных методов привлечения населения и т.д.

Каждое из указанных частных условий может характеризоваться особенностями, которые должны учитываться субъектом, осуществляющим привлечение населения, исходя из конкретной следственной ситуации. Кроме того, результативность привлечения населения требует соблюдения следующих обязательных условий: 1) строгого выполнения требований закона; 2) недопустимости делегирования представителям населения функций, которые входят в компетенцию исключительно должностных лиц органов расследования; 3) использования помощи населения в качестве вспомогательного средства и на строго добровольных началах; 4) привлечения населения с учетом обстановки, складывающейся при осуществлении правоохранительных акций; 5) тщательного инструктажа и контроля за действиями представителей населения, привлекаемых к содействию правоохранительным органам; 6) возмещения материальных затрат или ущерба, понесенного конкретными представителями населения в ходе участия в борьбе с преступностью; 7) своевременного морального, а также материального поощрения представителей населения, принимающих активное участие в охране правопорядка и борьбе с преступностью.

Обстоятельства, обуславливающие правовую активность населения, в юридической литературе определяются как факторы активности. Они являются исходной основой для определения условий эффективности.

Факторы правоактивного поведения граждан в обозначенной сфере в основном носят мировоззренческий характер, предполагающий оценку тех или иных явлений внешнего окружения на основе системы взглядов, усвоенных индивидом. В этой связи Л.П. Буева отмечала, что личность выполняет определенные общественные функции с разной степенью социальной активности, в зависимости от субъективных позиций и установок личности, от ее отношения к общественной деятельности, общественным целям1. Соглашаясь с данной позицией, в то же время необходимо подчеркнуть важность объективных факторов: экономический и политический строй общества, уровень демократии, правовой культуры общества и личности, эффективность правоохранительной деятельности, уровень криминологической безопасности, качество законодательства и т.д.

Правовая активность, наряду с другими видами социальной активности, имеет свои специфические признаки. Если рассматривать правовую активность с точки зрения внешнего проявления, то ее можно определить как добровольную, позитивную, целенаправленную, инициативную, сознательную, творческую и интенсивную деятельность, превосходящую обычные требования к возможному и должному поведению личности, направленную на укрепление демократии, законности и правопорядка. Причем следует иметь в виду, что такие ее признаки, как инициативность, творческий характер деятельности, не обязательно должны проявляться одновременно, ибо обычно люди в различных жизненных ситуациях проявляют более или менее ярко отдельные моменты своей активности, что не дает никаких оснований расценивать это как отсутствие правовой активности. Дело в том, что правовая активность в сфере правоохраны может проявляться как эпизодически (участие гражданина в задержании подозреваемого), так и носить

См.: Буева Л.П. Очерки методологии познания социальных явлений. М., 1970. С. 43.

постоянный характер (оказание содействия правоохранительным органам в качестве внештатного сотрудника). Вследствие специфики правовой активности на последней могут сказаться и более частные факторы, влияющие на восприятие и оценку гражданином органов, борющихся с преступностью.

Многообразие факторов, влияющих на активность граждан в борьбе с преступностью, приняв за основание критерии субъективного характера, можно свести в следующие основные группы:

- отношение к правоохранительным органам;

- отношение к преступности, преступлению, преступнику и потерпевшему;

- факторы, связанные с личностью граждан1.

Отношение населения к правоохранительным органам. Общественное мнение в сфере борьбы с преступностью выступает необходимой предпосылкой правовой активности населения. Чем выше оценка населением деятельности правоохранительных органов, тем выше степень доверия, тем охотнее граждане обращаются за помощью в милицию, стремятся сотрудничать с ней, оказывая посильную помощь в раскрытии и расследовании преступлений, в поддержании общественного порядка по месту жительства.

Среди многих черт общественного мнения о правоохранительных органах ему свойственна подвижность, изменчивость, определенная неустойчивость. Это объясняется тем, что на его формирование оказывает влияние целая система разноплановых и разноуровневых факторов.

Результаты одного из исследований показали, что негативно относились к милиции 29% опрошенных, тогда как половина из них, а в некоторых регионах и больше, не верили в способность ОВД обеспечить правопорядок и личную безопасность граждан2.

1 Факторы правовой активности граждан в юридической литературе исследовались рядом авторов. См.: Привлечение трудящихся к расследованию преступлений. Омск, 1972. С. 21-67; Булатов Н.П., Дунин В.А, Томин В.Т. Еще о факторах активности свидетелей // Труды Омской ВШМ. Вып. 10. Омск, 1972. С. 60-65; Томин В.Т. Организация получения органом внутренних дел информации от населения в связи с расследованием преступлений // Роль аппаратов уголовного розыска и следствия в борьбе с преступностью: Труды Омской ВШМ. Омск. 1973. С. 3-14; Томин В.Т. Активность населения в среде функционирования аппаратов БХСС. Горький, 1980. С. 23-79; Гончаров В.Б., Кожевников В.В. О предпосылках правовой активности граждан в правоохранительной сфере// Следователь. 1998. № 1. С. 24-33.

2 См.: Результаты изучения общественного мнения о состоянии криминологической обстановки и деятельности ОВД//Экспресс-информация отдела научной информации Академии МВД СССР. Вып. 11. М., 1991.

Проведенные исследования правосознания различных слоев населения свидетельствуют о том, что в общественном мнении прочно укрепилось суждение, согласно которому состояние преступности в решающей степени зависит от деятельности правоохранительных органов. При низком уровне правовых знаний на уровне обыденного сознания гражданами не до конца осмысливается весь комплекс причин, вызывающих преступность.

Когда в общественном сознании проявляется такой негативный сдвиг, что всеобщая по своей сущности борьба с преступностью начинает расцениваться как дело только МВД, прокуратуры, суда, то речь идет не просто о гипертрофированных личностных представлениях о роли правоохранительных органов. Эти представления сливаются, типизируются, выражают определенное отношение к проблеме обеспечения законности, а еще точнее - стереотип социальной пассивности, вызванный таким отношением: мол, «вам деньги платят, вы и боритесь».

Большим потенциалом в формировании общественного мнения о правоохранительных органах является их конкретная деятельность, реальная помощь гражданам, пострадавшим от преступлений. Если преступления не раскрываются, органы расследования проявляют беспомощность, бездействуют, укрывают преступления, то в правосознании граждан формируется недоверие к органам расследования, негативное отношение их как к правоохранительным органам, так и к праву, закону вообще.

Понятно, что без применения силы правоохранительным органам, в частности милиции, не обойтись. Речь идет не о том, чтобы исключить силовые методы. Неприятие со стороны населения вызывает лишь неоправданное, неуклюжее, грубое использование силы, и, напротив, разумное, профессиональное ее применение воспринимается свидетелями происходящего вполне нормально.

И.И. Карпец обращал внимание на то, что сыск, розыск, преследование преступников, задержание их настолько специфичны по форме, что способствуют рождению психологии «преследователя», когда человек забывает, что для достижения цели не все средства хороши. Как только в человеке развиваются эти черты, и он теряет самокритичность и контроль над собой, он становится специалистом с деформированной психикой и просто опасен1.

1 См.: Карпец И.И. Сыск (Записки начальника уголовного розыска). М., 1994. С. 68.

Необходимо обратить внимание и на следующее обстоятельство: население нередко судит об эффективности правоохранительных органов по отдельным примерам. Причем любой факт нарушения законности, ненадлежащее выполнение своих обязанностей работниками правоохранительных органов вызывают резко негативную реакцию и широкий резонанс, формирует среди отдельных групп населения неверие в незыблемость закона и снижает престиж правовой системы, что создает питательную среду для правонарушений. Этому резонансу не всегда могут противостоять положительные примеры, поскольку население оценивает их как ожидаемую норму деятельности и поэтому они меньше оказывают влияние на граждан.

Для формирования позитивного общественного мнения о правоохранительных органах как одного из условий правовой активности граждан, необходимо учитывать факторы, влияющие на него. Представляется, что оценка гражданами представителей правоохранительных органов при непосредственных контактах является одним из значимых в формировании общественного мнения. Очевидно, что другие факторы, в большинстве своем, являются его производными. Поэтому заслуживают внимания параметры, по которым происходит эта оценка. Так, В.Т. Томин замечает, что в ходе контактов, вызванных обращением гражданина в орган внутренних дел для разрешения интересующего его вопроса, авторитет системы детерминируется, прежде всего, ее деятельностью, оцениваемой средой по следующим трем основным показателям:

- целесообразность действия сотрудников органов внутренних дел;

- результативность (эффективность) их деятельности;

- беспристрасность в отношении индивидов, вовлекаемых в сферу их деятельности1.

Очевидно, что в значительной степени в процессе постороннего наблюдения и бытовых контактов на оценку правоохранительных органов влияют впечатления. Это может быть внешний вид сотрудников, их манера разговаривать, корректность, грамотность речи, отношения между собой, их решительность или пассивность и т.д.

См.: Томин В.Т. Активность населения в среде функционирования аппаратов БХСС. Горький, 1980. С. 52

Например, сотрудник милиции, когда он в форме находится в общественном месте, окружающие проявляют к нему повышенный интерес. Этот интерес возрастает, когда он там выполняет какие-либо профессиональные функции. В критической ситуации окружающие смотрят на сотрудника как на своего естественного руководителя; именно поэтому милиционер должен быть готов сориентироваться в обстановке и проявить должный профессионализм. Следует принимать во внимание, что даже правомерные действия сотрудников правоохранительных органов (например, при задержании подозреваемого, пресечении противоправных действий) окружающими могут оцениваться неоднозначно и даже отрицательно.

Отношение к преступлению. Данная группа факторов складывается из таких более частных элементов, как отношение граждан к преступности вообще, к определенной категории преступлений и к конкретному преступлению, оценка преступника, оценка потерпевшего.

Без сомнения, подавляющее большинство граждан отрицательно относится к преступности. Даже сами преступники негативно оценивают такое социальное явление, как преступность. Так, по результатам одного из исследований несогласие с законом выразили лишь 12,8 % осужденных1.

Существует закономерность, согласно которой общее отрицательное отношение к преступности складывается из дифференцированной оценки различных ее компонентов.

Если разложить единое отрицательное отношение к преступности вообще на его отношение к различным видам преступлений, то обнаружится, что эта «отрицательность» в зависимости от ряда переменных имеет различную степень. Здесь существует закономерность, согласно которой оценка населением преступности как социального явления совпадает и дифференцируется при оценке отдельных категорий преступлений и тем более при оценке отдельных преступлений. Следует учитывать, что степень активности населения во многом зависит от степени совпадения оценки социальной опасности тех или иных деяний населением, определенной категорией граждан, отдельным гражданином и законодателем.

Отношение к конкретному преступлению складывается из:

- опасения оказаться жертвой того же преступника или аналогичного преступления;

- оценки личности потерпевшего и его поведения, связанного с преступным посягательством;

- оценки деяния и лица, его совершившего.

1 См.: Долгова А.И. Особенности правосознания и правового воспитания лиц, совершивших преступления // Правосознание и правовое воспитание осужденных. М., 1982. С. 18.

Опасение оказаться жертвой посягательства возникает почти у каждого гражданина, который воспринял информацию о совершении преступления. Степень и само наличие тревоги зависит от ряда моментов, побуждающих воспринимающего информацию о преступлении подсознательно представлять себя или своих близких на месте жертвы этого или аналогичного преступления. К ним относятся: особенности объекта, а также предмета преступного посягательства, место, время и иные условия совершения преступления. Так, преступление, совершенное под окнами дома или в районе постоянных коммуникаций воспринимающего субъекта, при прочих равных условиях встревожит его больше, чем преступление, совершенное в отдельной части города. Тревога возрастает и в том случае, если место преступления находится вблизи дома или работы. Вторжение в жилище с целью кражи или иной преступной целью вызовет больше тревоги, будучи совершенное ночью, ибо в это время труднее получить чью-либо помощь1.