Проблемы общей теории права и государства

В советской правовой науке были в целом правильно выработаны критерии разграничения основных отраслей права -- предмет и метод правового регулирования. Эти критерии могут быть использованы и используются и в современных условиях применительно к российскому праву и законодательству с учетом поправок, вытекающих из основ нового конституционного строя Российской Федерации, и ее более органичного вхождения в мировое сообщество. К числу этих существенных поправок относятся признание деления права на публичное и частное, равенство всех форм собственности

Вместе с тем следует учитывать, что в современных условиях все более расширяется сочетание частноправовых и публично-правовых методов правового регулирования в различных отраслях российского права. Примером могут служить природоохранительное, а также земельное, лесное, горное и водное законодательство, сочетающие частноправовые формы природопользования с публичными формами охраны окружающей среды.

То же следует сказать и об отраслях, или институтах, социального права, где интересы граждан, частных лиц обеспечиваются в основном путем пенсионирования, различной иной социальной помощи и защиты государственными органами, их властными средствами. Сочетание публичных и частноправовых норм регулирования и правоотношений имеет место и при государственном регулировании экономики с целью поддержания интересов1 общества и государства при сохранении, общего принципа свободы предпринимательства.

Несмотря на отдельные сложности выделения предмета и метода каждой отрасли права и наличие частичных совпадений (имущественные отношения в гражданском, земельном, трудовом праве; взаимосвязанность природных ресурсов, регулируемых природоресурсными отраслями права, и т. п.), все же предмет каждой из отраслей определялся ранее и определяется сейчас в кодексах, основах законодательства. На этой базе обособляются нормы разных отраслей права и ограничиваются рамки применения норм данной отрасли к тем или иным видам общественных отношений. Что же касается методов регулирования, то, по существу, они различаются на публично-правовые (методы императивных указаний и запретов) и частноправовые (методы диспозитивного регулирования), хотя зачастую они именуются иначе. В литературе отмечаются и такие методы регулирования, как поощрительный, рекомендательный, учредительно-закрепительный, алиментарный и т. д.

Нельзя, однако, игнорировать и тот факт, что структуре законодательства России как советского периода, так и сегодняшнего дня известны не только моноотраслевое законодательство, но и комплексные отрасли законодательства, включающие в свое содержание нормы различных отраслей права.

В отличие от обособленных отраслей права, выражающих процесс дифференциации правового регулирования, комплексные правовые массивы отражают необходимые в современных условиях процессы интеграции разнообразных социальных институтов. Нормы правового регулирования комплексных институтов и отраслей законодательства не должны противоречить нормам отраслевого законодательства, но им должно быть присуще право применения в соответствующей сфере по принципу Lex speciales derogat lex generates (специальный закон отменяет общий). Таким образом, комплексные массивы нормативных актов и норм естественным образом способны занять самостоятельное место в полимерной структуре системы законодательства в полном соответствии с общими положениями основных обособленных отраслей права и моноотраслевого законодательства.

Отмеченные закономерности и тенденции становления и развития системы законодательства находят свое выражение и в современных условиях активного становления системы российского права и законодательства. Новая Конституция Российской Федерации в числе предметов ведения Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации (ст. 71 и 72) прямо называет основные отрасли Российского законодательства. На этой основе складывается моноотраслевая структура российского законодательства.

В настоящее время многие отрасли российского законодательства еще далеко не полностью отпочковались от прежнего законодательства советского периода. Еще продолжают Действовать такие прежние кодексы и законы отраслевого значения, как УПК, ГПК, КоАП, КЗоТ и Жилищный кодекс <-ФСР, правда, с существенными изменениями. Однако по всем названным отраслям уже подготовлены и отчасти нахо-Д тся на рассмотрении законодателя проекты новых кодексов, Их Дальнейшая судьба предопределена нормами Конституции Российской Федерации.

Среди отраслей законодательства, названных в Конституции РФ, новыми являются положения, например закрепляющие отрасли арбитражного, арбитражно-процессуального, уголовно-исполнительного, административно-процессуального и в значительной мере жилищного законодательства.

Каковы проблемы развития отдельных отраслей российского законодательства, намеченные проходящей сейчас работой по кодификации российских законов?

С точки зрения теоретических основ системы законодательства к числу таких проблем относится прежде всего выделение базовых, однородных по присущему им предмету и методу регулирования отраслей законодательства.

Среди этих отраслей законодательства России следует различать основные и производные от них, вторичные отрасли права1. Какой же представляется система законодательства, складывающаяся с учетом принятия новой Конституции?

Не подлежит сомнению сохранение и упрочение в законодательстве Росс'ий Основных ("вечных") отраслей законодательства. В области публичного права к ним относятся конституционное, административное, уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, законодательство о судебной системе и гражданском и уголовном судопроизводстве, о прокуратуре.

Как уже признано рядом ученых, из сферы классического гражданского права еще в советской России выделились отрасли семейного и трудового права и соответствующие отрасли законодательства. Эти отрасли продолжают развиваться и сейчас. Проекты соответствующих федеральных кодексов рассматриваются Государственной Думой, а Семейный кодекс принят.

Отрасли земельного, лесного, водного и иного природо-ресурсового права и законодательства сохраняют свое значение и сейчас, хотя и в иных условиях. Утратило свое значение колхозное право. Планово-распорядительные отношения в области хозяйства регулируются ныне административным и финансовым правом, а экономические -- гражданским. Поэтому нет предмета регулирования для обособленной отрасли хозяйственного права. Налоговые и бюджетные отношения регулируются финансовым правом. Правда, принятие нового Налогового кодекса может привести к выделению налогового законодательства из бюджетно-финансового.

Правовое регулирование единого рынка, в том числе кре-итное регулирование, в своей основе относится к сфере граж-Данского законодательства, хотя здесь применяются и будут звиваться взаимодействия гражданско-правовых норм с нормами административного права (основы ценовой политики, федеральные экономические службы), банковского, финансового и таможенного регулирования. Поэтому предпринимательское (или хозяйственное") законодательство будет развиваться как комплексный массив (или массивы) законодательства с учетом необходимости государственного регулирования экономики, но с приоритетом гражданско-правовых норм.

В теории и практике правового регулирования социальной защиты населения в настоящее время формируются кодификация и консолидация законодательства, относящегося к социальной сфере общества. Прочно уже обособилось пенсионное законодательство. К нему примыкает развивающаяся система компенсаций и льгот, предоставляемых нуждающимся группам населения. В связи с этим правовая, раука уже не первый год выделяет законодательство о социальном обеспечении из состава трудового законодательства в самостоятельную отрасль права.

Масштабы социальных проблем, вставших перед российским государством, социальный характер российского государства, закрепленный ст. 7 новой Конституции РФ, заставляют думать о более широком подходе к социальной политике государства.

В соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, принятым ООН, в странах Европейского Союза принята Социальная хартия, охватывающая как традиционные для социального страхования и обеспечения права, так и такие права, как право на развитие, включающее в себя право на бесплатное обучение всего подрастающего поколения; право на достаточный жизненный уровень; право на физическое и психическое здоровье, обеспечиваемое здравоохранением; право на здоровую окружающую сРЗДу и некоторые другие права, алиментируемые и обеспечиваемые государством для отдельных групп граждан. Далеко все государства целиком признали действие Социальной артии, поскольку это требует значительных государствен-ы* расходов. Однако постепенный прогресс законодательного РИзнания и обеспечения социальных прав уже достигнут в Редовых, наиболее развитых странах.

Следует ориентироваться на развитие широкого спектра комплексного массива социального права1. В нем целесообразно обеспечить единые, скоординированные нормы и принципы правовой регламентации социального обеспечения и других сфер социальной защиты нуждающегося населения, а также развивающееся сейчас специальное законодательство в области образования, здравоохранения, все более выходящее сегодня за рамки административного права. Такое законодательство вправе занять место специальных подотраслей социального права, сохраняя при этом связь с правом административным по аспектам государственного управления в сфере образования и здравоохранения. Иначе говоря, организационные и социальные нормы здесь будут составлять единый комплекс.

Важным шагом к более широкой кодификации социального права было бы принятие Основ законодательства о социальном обеспечении, которые могли бы создать общие принципы и систему всех видов социальной помощи населению, конкретизировать .права граждан в этой области2.

Что касается комплексных массивов законодательства, то в их числе сохраняются традиционные для развитых стран транспортное, аграрное, промышленное, торговое, банковское законодательство, законодательство в области связи, а также формирующиеся сейчас новые комплексные отрасли космического, информационного законодательства. Получат новый импульс развития и такие специальные правовые институты, как управление федеральной собственностью, законодательство в области энергетики, особенно ядерной и расщепляющихся материалов, значение регулирования которых в современных условиях возрастает прежде всего с точки зрения обеспечения национальной безопасности.

Глава 7. Систематизация законодательства

1. Понятие систематизации законодательства

Систематизация законодательства -- это постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы. В современных цивилизованных государствах имеется значительное число нормативных актов, принимаемых различными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся система права, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих-нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства. Такая деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему обычно называется систематизацией законодательства.

Систематизация законодательства необходима, во-первых, для его .дальнейшего развития. Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в действующем законодательстве.

Во-вторых, она обеспечивает удобства при реализации права, возможность оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового воспитания, научных исследований, обучения студентов.

В разные периоды жизни государства потребность в систематизации законодательства бывает различной. Когда накаливается в течение многих лет большой объем нормативно-Равового материала, когда действует значительное число Рмативных актов, принятых в разные периоды жизни государства и к тому же перекрывающих друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же существенной ломки, революционного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда по сути дела создается качественно новая общественно-экономическая система, объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план.

Ныне в России темпы правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и: использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в российском нормативном хозяйстве. Дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система в Российской Федерации, нужно также срочно решить судьбу формально действующих в стране нормативных актов и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту безнадежно устарели.

Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельные формы правовой деятельности:

сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);

подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);

подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);

подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства).

§ 2. Учет нормативных актов

Опыт законодательной и правоприменительной деятель-ости в Российской Федерации и зарубежных странах показы-ает что качество учета нормативных актов в государственных'органах и учреждениях, степень его налаженности, эффективность сбора и хранения сведений о действующих нормативных актах, о внесении в них изменений и дополнений во многом определяют юридическую культуру правотворчества, эффективность правоприменительной деятельности и правового воспитания.

Четко налаженный учет законодательства необходим прежде всего для квалифицированного применения правовых норм в повседневной практической деятельности исполнительных органов, администрации предприятий, учреждений, в работе фирм, объединений и т. д. Особую роль играет четкий и полный учет законодательства в деятельности судебных и прокурорских органов, в работе адвокатуры. Кроме трго, такой учет необходим для квалифицированной подготовки^проектов законодательных и иных правовых актов, для.составления разного рода сборников законодательства и сводных кодификационных актов, перечней актов, подлежащих изменению или признанию утратившими силу, для осуществления справочно-инфор-мационной работы (выдача справок по законодательству, составление разного рода тематических обзоров), подготовки заключений по проектам нормативных актов. Наконец, без надлежащего учета нормативных актов невозможно эффективное правовое просвещение, деятельность учебных и научных юридических учреждений.

Органы, учреждения и организации осуществляют учет как для удовлетворения своих собственных потребностей, так и для снабжения (в том числе и на коммерческой основе) правовой информацией иных учреждений и отдельных лиц. В Российской Федерации обычно подлежат учету федеральные законы, нормативные указы Президента РФ и Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда РФ. В зависимости от Функций органов и учреждений, производящих учет, в информационный массив могут быть включены и иные акты (например, международные договоры, законодательство субъектов Рф^ акты органов местного самоуправления, норматив-НЬ1е разъяснения высших судебных органов РФ и т. д.).

Можно отметить следующие принципы организации уче-Та законодательства:

1) полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве-'

достоверность информации, основанная на использова нии официальных источников опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений в акты, включенные в информационный фонд;

удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.

Наиболее простой вид учета законодательства -- это фиксация реквизитов нормативных актов в специальных журналах (журнальный учет). Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Хронологический принцип означает, что все подлежащие учету в соответствующем органе или учреждении нормативные акты регистрируются в журнале (журналах) по датам их принятия. Очевидно, что акты различной юридической ..силы; (законы, указы, постановления и т.д.), как правило, подлежат отдельной регистрации.

При алфавитно-предметной регистрации, как более совершенном виде учета поступающих в орган, учреждение нормативных актов, такие акты фиксируются по предметным рубрикам, располагаемым по алфавиту (например, аванс, аккредитив, аренда и т. д.).

Оптимальная форма журнального учета -- тематико-пред-метная, когда рубрики разделов журнала определяются в зависимости от деления всего массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли и юридические институты. Очевидно, что возможности журнального учета довольно скромны и он используется лишь там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой. Другая, более совершенная форма учета законодательства -- картотечный учет. Это создание разного ряда картотек, т. е. системы карточек, расположенных по определенной системе. Такой учет применяется в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей ра~ боты имеют дело с широким, многоотраслевым кругом нормативных актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации.

На карточках картотеки могут быть зафиксированы лиоо основные реквизиты акта (вид акта, его заголовок, дата изда^ ния, место его официального опубликования), либо полны текст такого акта, что представляется более предпочтительным.

Рубрики картотеки определяются на базе выработанного панее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих арточек осуществляется как ручным способом, так и в полу-втоматизированном либо автоматизированном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся полки, тиражирование необходимых карточек и т. д.).

Преимущества картотечного учета проявляются в том чис-Tje и в том, что он обеспечивает возможность оперативно вносить коррективы в карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточке акт.

Карточки в картотеке обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному либо предметно-отраслевому принципам. Наиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется путем расположения всех карточек в соответствующие разделы, подразделы, отделы, пункты и другие подразделения заранее разработанного и утвержденного классификатора, основанного на делении всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и т. д.

Третья форма учета законодательства --- это ведение контрольных текстов действующих нормативных актов, т. е. внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки.

В деятельности того или иного органа, учреждения могут сочетаться различные формы учета законодательства, взаимно дополняющие друг друга. Возможны, например, ведение журнального учета по хронологическому принципу вместе с созданием предметно-отраслевой картотеки либо картотечный учет и одновременное ведение контрольных текстов актов действующего законодательства. Такое сочетание разных форм учета способствует повышению эффективности справочно-ин-формационной службы в области законодательства.

Во-вторых, справки о законодательстве и практике его применения можно получить при автоматизированном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки. Наконец, компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро и сразу же ее напечатать и оттиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту.

Впервые автоматизированная система правовой информации была создана в США в 60-х годах группой ученых и юристов под руководством профессора Д. Хорти. Ныне в США и других западных-доеударствах созданы десятки такого рода систем. Одни из них входят в состав аппарата органов законодательной, исполнительной и судебной власти, другие носят частный характер и обслуживают на договорной основе частные фирмы, организации, адвокатов, юрисконсультов. Существует единая система правовой информации для всех западноевропейских государств, которая включает примерно 150 тыс. единиц правовых документов.

В Российской Федерации такого рода автоматизированные системы ныне созданы в аппарате Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, в Министерстве юстиции РФ и в ряде других федеральных органов. Создан и разворачивает свою деятельность также и ряд коммерческих автоматизированных информационно-поисковых систем законодательства (Консультант-Плюс, Гарант, Кодекс и др.).

§ 3. Инкорпорация законодательства

1. Инкорпорация (от лат. in corpore) -- это такая форма систематизации, когда нормативные акты определенного ур°в~ ня объединяются полностью либо частично в разного рода сборники или собрания в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном). Инкорпорация представляет собой постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и

бозримость, снабжать самый широкий круг субъектов досто-пной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции.

Особенность инкорпорации состоит в том, что какие-либо изменения в содержание помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации -- сохранение неизменным содержания нормативного регулирования -- отличает ее от кодификации и консолидации.

Вместе с тем форма изложения содержания нормативных актов иногда претерпевает определенные, порой довольно существенные изменения, поскольку инкорпорация не сводится к простому воспроизведению актов в их первоначальной редакции. Обычно в сборниках действующих нормативных актов тексты таких актов печатаются с учетом последующих официальных изменений и дополнений. Кроме того, в процессе инкорпорации из текста помещаемых в сборник актов удаляются главы, статьи (пункты), отдельные абзацы и; иные отделимые части, признанные утратившими силу или фактически такую силу потерявшие. Кроме того, в такой сборник включаются все последующие изменения и дополнения с указанием официальных реквизитов тех актов, которыми внесены соответствующие коррективы. Из текста нормативных актов исключаются также различного рода оперативные поручения и иные ненормативные предписания, временные нормы, срок действия которых истек, сведения о лицах, подписавших соответствующий акт.

2. Примеры издания разного рода официальных сборников и собраний законодательства в истории права довольно многочисленны. В их числе, например, знаменитый Свод законов Юстиниана (VI в.). Ныне изданы и постоянно поддерживаются в контрольном состоянии своды (собрания) законодательства в США, ФРГ и ряде других государств.

История создания различного рода сборников и собраний правовых актов в России имеет древние корни и довольно интересна и поучительна.

Первая попытка систематизации действующих правовых орм в России была предпринята еще в XI--XII вв. в первом °рнике древнерусского права -- в Русской Правде. Судеб-к 1497 г. стал предвестником создания кодифицированного ^государственного законодательства. Созданное в середи-лУЦ в. Соборное уложение царя Алексея Михайловича лоть до первой половины XIX в. оставалось основным сбором законодательных норм в России. К памятникам большой систематизаторской деятельности XIX в., проведенной под руководством известного юриста того времени М. М. Сперанского, следует отнести Полное собрание и особенно Свод законов Российской империи, который просуществовал, ежегодно обновляясь, вплоть до октября 1917 г.

Свод законов в России был издан в 1832 г. и состоял из 15 томов. В него вошло около 36 тыс. нормативных актов (указов, манифестов, циркуляров и т. д.) и извлечений из них. Свод подразделялся на 8 разделов, расположенных по предметному принципу. Высока была техника оформления томов Свода.

В советский период также осуществлялись обширные работы по упорядочению действующего законодательства. В 1929--1932 гг. была проведена работа по подготовке Свода законов СССР, но она, к сожалению, не была доведена до конца, учитывая явно недостаточное внимание и попросту пренебрежительное отношение в тот период, когда начал формироваться культ личности Сталина, к праву и законности.

В 60--70-х гг. были изданы Систематическое собрание законодательства СССР и соответствующие собрания в союзных республиках. На их базе были подготовлены и изданы в 80-х гг. Свод законов СССР (11 томов) и Свод законов РСФСР (8 томов). Свод законов РСФСР был издан в 1986--1988 гг. и включал действующие законодательные акты и важнейшие постановления Правительства Российской Федерации общенормативного характера. Все помещенные в Свод акты располагались по предметному признаку и группировались в 5 разделов, которые делились соответственно на главы, параграфы, пункты и подпункты. Положительной чертой Свода было то, что он был издан на съемных листах, позволявших оперативно заменять текст акта, .который признан утратившим силу или в который внесены те или иные изменения и дополнения.

Как известно, период издания Свода законов РСФСР, а именно вторая половина 80-х гг., характеризуется коренной ломкой социально-экономических и политических отношений в стране, потребовавшей кардинальных изменений в законодательстве. Поэтому содержание Свода быстро устаревало, постепенно прекратилось издание дополнений к нему, и ныне он превратился в исторический памятник, непосредственно не влияющий на развитие законодательства и правоприменительную практику. Кроме того, Свод страдал существенными недостатками, среди которых главный -- его неполнота. В тома Свода включались не все действующие законодательные и нормативные правительственные решения.

3 Деление инкорпорации на отдельные виды можно про-одить по различным основаниям. В зависимости от юриди-И ской силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делится на официальную, официозную (полуофициальную) и неофициальную.

Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов) который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, т. е. оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в Собрании нормативных актов и на .его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы. Официальное Собрание законодательства имеет приоритет перед ранее изданными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает акты в их действующей редакции. Примером официальной инкорпорации может служить, например, изданный в 80-х гг. Свод законов РСФСР.

Подготовка официальных собраний (сводов) обычно сопровождается большой подготовительной работой. В процессе их составления выявляются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие, противоречащие позднейшему законодательству нормативные акты либо их отдельные части; в другие акты, частично противоречащие позднейшему законодательству, вносятся необходимые изменения. Принимается ряд новых законов и иных нормативных актов, устраняющих имеющиеся в законодательстве пробелы. Возможно также устранение множественности нормативных актов по одному вопросу путем принятия укрупненных, консолидированных актов.

Официозная (полуофициальная) инкорпорация -- это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами (например, Министерством юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник), и потому тексты помещенных в нем актов, не приобретают официальный характер, аковым было, например, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 60-х гг.

Неофициальная инкорпорация осуществляется ведомства-> организациями, государственными либо частными изда-

По характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хронологические и систематические. В хронологических собраниях нормативные акты располагаются последовательно по датам их издания, в систематических -- по тематическим разделам в зависимости от содержания акта, причем в каждом разделе акты располагаются опять же не в хронологическом порядке, а по предметному принципу. В систематических собраниях в начале каждого раздела и других подразделений помещаются акты более высокой юридической силы и содержащие основные, самые принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем акты, развивающие, конкретизирующие и детализирующие основные нормы.

При подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный методы расположения материала, когда разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются в хронологическом порядке.

Очевидно, что систематические собрания более удачны и эффективны для правотворческой и правоприменительной деятельности, для обучения студентов и научных исследований, поскольку в них в одном месте сосредоточены все интересующие исполнителя, тесно связанные между собой нормативные предписания. В систематических собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого лишены хронологические собрания. Однако очень часто систематизация законодательства начинается именно с подготовки хронологических собраний как предварительного этапа систематизации, после чего значительно легче располагать нормативные акты в систематических собраниях по тематическому принципу.

Наконец, инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует различать W нералъную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включаются или все законодательство страны, или все федеральное

4. В современных условиях, когда в Российской Федерации темпы правотворческой деятельности на всех уровнях, и в первую очередь в законодательной сфере, неизмеримо выросли назрела острая потребность в подготовке и издании нового Свода законов Российской Федерации. Его издание -- это необходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы российского государства, Как известно, работы по подготовке Свода уже начались. 6 февраля 1995 г. принят Указ Президента Российской Федерации "О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации"1. В соответствии с ним Свод законов должен быть официальным, систематизированным и полным собранием действующих нормативных правовых актов РФ, поддерживаемым в контрольном состоянии. В Свод законов должны быть помещены все действующие нормативные акты (разумеется, кроме официально признанных секретными). Только при этом условии он может быть достоверным источником законодательства.

Представляется необходимым принять закон о подготовке и издании Свода законов, где четко определить основные принципы формирования его материалов, схему Свода и ряд Других принципиальных вопросов. Следует также разработать и утвердить Государственную программу по подготовке и изданию Свода, где сформулировать конкретные оперативные Поручения отдельным органам и организациям по его созданию, определить основные этапы подготовки его разделов, решить весь комплекс организационно-технических и материально-финансовых проблем.

Российскую правовую систему, повысит уровень ее эффективности, создаст необходимые условия для издания полноценного и практически полезного Свода законов. Поэтому необходимым подготовительным этапом создания Свода должны быть полная ревизия всего действующего нормативного массива, формальная отмена всех старых актов и их частей, которые давно устарели и фактически не действуют, а также внесение изменений в те действующие нормативные положения, которые частично утратили силу.

§ 4. Консолидация законодательства

1. С течением времени в любой развитой правовой системе образуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных "блоков" законодательства. Один из путей преодоления такой множественности -- консолидация, законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы.

Консолидация -- это своеобразный вид правотворчества, особенность которого заключается в том, что новый, укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменения и новеллы в действующее законодательство.

В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура буду* щего акта. Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт).

2. Мировая практика принятия укрупненных актов весьма обширна. В Великобритании, например, издаются десятки такого рода актов, объединяющих акты парламента, принять одному и тому же предмету регулирования за все длитель-П р время его существования. В конце XIX в. английский пар-мент принял специальный закон о консолидации статутного пава. Во Франции широко развито принятие так называе-hix кодексов, объединяющих нормативные предписания по одному и тому же вопросу. Изданы, например, такие консолидированные акты, как Кодекс дорог общественного пользования, Кодекс сберегательных касс и др.

3. Работу по созданию качественно новой правовой системы России, существенному обновлению всех основных сфер регулирования следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема ликвидации множественности нормативных актов по одному вопросу. Задача объединения, укрупнения нормативных актов, обеспечивающая компактность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и неувязок между действующими нормами, была актуальна и ранее. Практика подготовки и принятия укрупненных, консолидированных актов осуществлялась в прежние годы в сфере регулирования вопросов сельского хозяйства, заготовок сельскохозяйственной продукции, налогообложения, административной ответственности и т. д. Весьма актуальна такая задача и ныне. В общем массиве действующих нормативных актов России еще много так называемых лоскутных актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные неотделимые их части.

Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так и в объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, в издании укрупненных актов по определенным вопросам. Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ныне становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства.

§ 5. Кодификация законодательства

В процессе а фикации составитель стремится объединить и систематизировать оправдавшие себя действующие нормы, а также переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними.

Кодификация -- это форма правотворчества. Будучи обобщением действующего регулирования, она в то же время направлена на установление новых норм, отражающих назревшие потребности общественной практики и восполняющих пробелы правового регулирования, на замену неудачных, устаревших правовых предписаний новыми. Кодификация -- это форма совершенствования законодательства по существу, и ее результатом является новый сводный законодательный акт стабильного содержания (кодекс, положение, устав, и т. д.), заменяющий ранее действовавшие нормативные акты по данному вопросу. Сочетание в кодификации упорядочения и обновления законодательства позволяет рассматривать ее как наиболее совершенную, высшую форму правотворчества.

Кодификация обладает рядом характерных черт:

в кодификационном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни, определяющие .нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства; ,,-,*

такой акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений (имущественные, трудовые, брачно-семейные отношения, борьба с преступностью и т. д.);

будучи итогом совершенствования законодательства, кодификационный акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимозависимых предписаний. Он является единым, внутренне связанным документом, включающим в себя как проверенные жизнью, общественной, практикой действующие нормы, так и новые правила, обусловленные динамикой социальной жизни, назревшими потребностями развития общества;

кодификация направлена на создание более устойчивых, стабильных норм, рассчитанных на длительный периодих действия. Эффективность кодификационного акта во многом зависит от того, сможет ли законодатель учесть объективные тенденции развития отношений, являющихся предметом регулирования такого акта, их динамику;

предмет кодификации обычно определяется в зависимости от деления системы законодательства на отрасли и инитуты. Кодификация укрепляет системность нормативных С тов их юридическое единство и согласованность. Кодифи-8 пио'ннь1Й акт обычно возглавляет систему взаимосвязанных нормативных актов, образующих определенную отрасль, подотрасль или отдельный институт законодательства;

6) акт кодификации всегда значителен по объему, имеет сложную структуру. Это своеобразный укрупненный блок законодательства, обеспечивающий более четкое построение системы нормативных предписаний, а также удобство их использования.

Обычно в юридической литературе и практике различают несколько видов кодификации. Первый вид -- это всеобщая кодификация, под которой понимается принятие целой серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства и, как следующий этап, создание объединенной, внутренне согласованной системы таких актов в виде "кодекса кодексов". Другой вид -- это отраслевая кодификация, охватывающая законодательство той или иной отрасли права (гражданский, трудовой, уголовный кодексы и т. д.). Наконец, специальная (комплексная) кодификация, включающая акты той или иной подотрасли, института или однородного комплекса законодательства (налоговый, лесной, таможенный Кодексы и т. д.).

2. Кодификационные акты могут внешне выражаться в различных формах. Одна из них -- это Основы законодательства, которая активно используется в кодификационной деятельности нашего федеративного государства. Это акт федерального законодательства, содержащий принципиальные, Наиболее общие нормы по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, которые должны развиваться и конкретизироваться в первую очередь в нормативных актах, принимаемых субъектами Федерации, а также и в актах федеральных правотворческих органов.

Основы законодательства обычно стоят во главе тех или иных отраслей либо институтов права, обеспечивают взаимо-Увязанность и согласованность всех норм соответствующих отраслей и институтов. Обычно они делятся на крупные, обособ-енные подразделения (разделы, главы). В них определяются Диные для всех субъектов Федерации принципы регулирова-я) даются определения важнейших понятий, используемых соответствующей сфере.

Чаще всего используемый вид кодификационного актакодекс. Это крупный сводный акт, детально и конкретно регулирующий определенную сферу отношений и подлежащий непосредственному применению. Он либо полностью поглощает все нормы соответствующей отрасли (Уголовный кодекс), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (Гражданский кодекс, Кодекс законов о труде). Наряду с нормами-принципами и нормами-дефинициями в кодексах .формулируются также нормы непосредственного регулирования, конкретные варианты поведения, которые составляют основное их содержание.

Кодекс -- оптимальный вариант обобщения и систематизации законодательства по определенной теме, действенное средство ликвидации множественности актов по одному и тому же вопросу. Ныне во главе большинства отраслей российского федерального законодательства стоят кодексы, многие из которых подвергаются существенной переработке. Кроме того, в современных условиях кодексы принимаются также и субъектами Российской Федерации. Так, в Башкортостане действует более десятка кодексов. Среди них жилищный, трудовой, экологический кодексы, кодексы о браке и семье, о недрах, о средствах массовой информации и др.

По характеру охвата регулируемых кодексами общественных отношений они бывают отраслевыми либо комплексными (межотраслевыми). Первые регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты. Это уголовный, уголовно-процессуальный, гражданский кодексы, кодекс законов о труде и др. Комплексный кодекс систематизирует нормы, которые собраны вместе не по отраслям права, а по иным основаниям (сфера государственной деятельности, отрасль хозяйства или соци-.ально-культурного строительства) и объединены единой концепцией, общими принципами регулирования значительной области отношений (Воздушный кодекс, Таможенный кодекс, Кодекс торгового мореплавания и др.).

Интересы создания единой, логически согласованной системы законодательства требуют, чтобы в законодательной деятельности предпочтение отдавалось в первую очередь отраслевым кодексам как актам, непосредственно отражающим и цементирующим научно обоснованное распределение нормативного ма териала по предмету и методу правового регулирования. "

Аикационных актов: уставы, положения, правила и т.д. Я Уставы -- это комплексные нормативные акты, регули-ющие правовое положение определенных органов и организаций (например, Устав Центробанка РФ), либо ту или иную cbepy государственной деятельности (Устав железных дорог, Устав внутреннего водного транспорта). Ныне в форме устава кодифицируются также основные нормы, определяющие правовой статус субъектов Российской Федерации (исключая республики в составе РФ, которые принимают конституции), структуру, полномочия и организацию деятельности их государственных органов.

Положения регламентируют правовое положение, задачи и компетенцию определенного органа, учреждения или группы однородных органов, учреждений, организаций (Положение о Верховном Суде РФ, Положение о службе в органах внутренних дел РФ и др.).

Правила содержат процедурные нормы, определяющие порядок организации какого-либо рода деятельности (например, Правила возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением трудовых обязанностей).

В ряде случаев кодификационный акт может приниматься в форме закона без дополнительного наименования (например, Закон о государственных пенсиях, Закон об образовании, Закон об основах государственной службы и т. д.). Отнесение того или иного закона к разряду кодификационных определяется в зависимости от его содержания, объема и сферы регулирования им общественных отношений, направленности на объединение дей-твующих норм и одновременное внесение нормативных новелл. Правовая система России с самого начала должна со-Даваться не как совокупность разрозненных актов по узким просам, а как научно обоснованная и взаимоувязанная сис-ма кодификационных актов, которые должны быть базой, ,овои системы законодательства страны. Кодификация спо-четСТВ-^еТ Усилению стабильности законодательства, созданию Мат °И> ^азиРУюш.еися на научном фундаменте системы нор-Но 1ВНЬ1Х актов, обеспечивает оптимальную скоординирован-Тел между действующими нормами, создание в законода-рещ ТВе Укрупненных нормативных блоков. Она позволяет с0де Ь Две взаимосвязанные задачи -- совершенствовать и ание, и форму законодательства.

В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности. Множественность и фрагментарность законов их узкая тематика -- это существенный недостаток законода-' тельства, и он будет становиться все более очевидным по мере развития и усложнения правовой системы, углубления правового регулирования. Правда, необходимость быстро, оперативно заполнять пустоты, пробелы в действующем регулировании потребность законодательного обеспечения рыночных реформ' дальнейшей демократизации общественной жизни, динамика социальных преобразований объективно побуждают законодателя принимать отдельные акты по сравнительно узким темам, частным вопросам. В результате нормативный массив интенсивно растет и вместе с тем создается больше возможностей для появления новых пробелов, несогласованностей и противоречий в действующем регулировании.

В перспективе издание кодификационных актов должно превратиться в основную форму законотворчества. Не следует растаскивать наше законодательное хозяйство по отдельным кускам, мельчить нормативные акты. Основной путь преодо^ ления множественности нормативных актов, их мелкотемья, а также пробелов и противоречий регулирования -- это повышение внимания к кодификации законодательства, принятие законов по укрупненным блокам регулирования. Следует сочетать отраслевую и комплексную кодификации, отдавая предпочтение первой.

Генеральной линией совершенствования российского законодательства в будущем следовало бы избрать курс на постепенное осуществление его всеобщей кодификации. К такой кодификации следует стремиться уже сейчас, постепенно обновляя и укрупняя наше законодательство, создавая кодификационные "блоки", которые не только бы отвечали задачам текущего упорядочения законодательства, но и были рассчитаны на включение в качестве составных частей в будушии кодификационный свод. Текущие акты уместно составлять так, чтобы их, по возможности не расчленяя на части, можно был включать в более крупные кодификационные подразделения в кодексы, единые тома свода.

Подготовка и издание так называемого Кодекса закон Российской Федерации (или "Кодекса кодексов"), создаваем го на базе Свода законов единого систематизированного за нодательного акта, имеющего многоуровневую структур" объединяющего все действующее законодательное регул V вание, -- это задача совершенствования законодатель России на длительную перспективу.

Глава 8. Правовые отношения

§ 1. Понятие правовых отношений и их основные виды

Право в объективном и субъективном смысле. Понятие правового отношения является одним из основных в юридической науке. Понятие права как системы норм, установленных или санкционированных государством, раскрывает нам одну из сторон правовой действительности. Такие нормы суть правила поведения, регуляторы общественных отношений между людьми. Поскольку это регулятор общественный, выступающий по отношению к каждому отдельному лицу или организации как некая внешняя среда, то понятие "право как система норм" носит объективный характер, т. е. не принадлежит какому-либо субъекту, не составляет его личного, хотя бы и социального, свойства. Поэтому нормы права или право как систему норм называют объективным правом, правом в объективном смысле.

Нормы права, однако, существуют не сами по себе, а для людей и их организаций (в том числе и государства) и призваны регулировать их поведение, предоставляя им свободу действий, возможность поведения и использования материальных и духовных благ, а также связывая их свободу и поведение определенными рамками, предписаниями, ограничениями. Предусмотренная нормами права свобода или возможность поведения носит то же название -- право. Но это уже не норма, лежащая за рамками возможностей власти либо личной принадлежности (субъекта) -- человека или организации. Наобо-РРт, это то, что по объективному праву (закону) принадле-ит субъекту, составляет его личную свободу или возмож-сгпъ поведения, пользования принадлежащими ему вещами, особностшти, знаниями и многими иными (в том числе и Щественными) благами. Такая свобода и возможность