статью 15.8 признать утратившей силу

В статье 15.11:

Примечание дополнить абзацем 4 следующего содержания:

"Положения настоящей статьи не распространяются на налогоплательщиков, применяющих главу 8.1 Налогового кодекса "Гарантированная обеспеченность налоговой выгоды" в части взимания взаимосвязанных налогов".

Внести в Уголовный кодекс Российской Федерации следующие изменения:

В статье 198:

Примечание дополнить абзацем 2 следующего содержания:

"Положения настоящей статьи, а также статей 199, 199.2 настоящего Кодекса не распространяются на налогоплательщиков, применяющих главу 8.1 Налогового кодекса "Гарантированная обеспеченность налоговой выгоды" в части взимания взаимосвязанных налогов".

Внести в Гражданский кодекс Российской Федерации следующие изменения:

В статье 856:

дополнить абзацем 2 следующего содержания:

"Указанный процент в отношении платежей в бюджет и внебюджетные фонды не может быть менее сумм пени, исчисляемой в порядке, предусмотренном пунктом 4 статьи 75 Налогового кодекса".

А.В. Ильин,

кандидат экономических наук,

доцент кафедры гражданского права и процесса

Сибирской академии государственной службы, г. Новосибирск

Проблемы совершенствования налоговой системы России

Статья посвящена проблемам существующей налоговой системы и возможностям ее реформирования. Автор предлагает основные направления совершенствования налоговой системы с учетом эффективности налогов, устойчивости налогооблагаемой базы, порядка взимания, последствий неуплаты налогов и пр. Кроме того, автор уделяет внимание изменению характера государственных расходов в новых условиях развития рыночных отношений.

Автор делает вывод, что превращение системы налогообложения в фактор экономического роста связано, прежде всего, с созданием прочного экономического базиса и стабильных политических условий общественного развития.

На протяжении последнего десятилетия Россия находится в состоянии перманентного реформирования налоговой системы. Процесс совершенствования налоговой системы бесконечен, так как каждый новый этап в развитии общества имеет свои приоритеты экономического развития, что, в свою очередь, требует адекватного решения проблем взаимодействия хозяйствующих субъектов с государством.

Анализ исполнения федерального бюджета показывает, что основные причины бюджетного кризиса имеют воспроизводственный характер и кроются в накопившихся глубинных негативных явлениях в экономике, сужающих базу налогообложения и снижающих уровень поступления налоговых доходов. Особенно обнаружили всю неустойчивость социально-экономического и финансового положения страны решения Правительства РФ и Банка России от 17 августа 1998 года о девальвации обменного курса рубля, реструктуризации государственных краткосрочных обязательств, введении моратория на валютные операции капитального характера.

Избыточные обязательства государства породили высокие и слишком сложные налоги. Многочисленные льготы и неравное отношение налоговых органов к налогоплательщикам делают налоговую систему несправедливой. По всей стране процветают "налоговые оазисы", создающие легальную основу для массового уклонения от налогов. Налоговое администрирование пока не достигло уровня, при котором платить налоги выгоднее, чем уходить от них.

Налоговая система еще содержит большое количество плохо собираемых налогов, осложняющих хозяйственную деятельность предприятий, способствующих уходу бизнеса в тень. По-прежнему имеют место недостатки в налоговом законодательстве, в практическом инструментарии исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет, которые дают возможность недобросовестным налогоплательщикам не выполнять своих обязательств перед государством и приводят к существенным потерям для бюджета. Особенно отрицательно на налоговом процессе сказывается несовершенство устанавливающих порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, взаимоотношения участников налоговых отношений, ответственность за совершение налоговых правонарушений. Экспертные оценки, основанные на реальном анализе практики налогообложения, эффективности действовавших норм налогового законодательства, механизмов и процедуры сбора налогов и их экстраполяции, дают основание полагать, что Налоговый Кодекс, призванный обеспечить системное и комплексное совершенствование всей системы налогообложения, не только не устраняет недостатки в регулировании налоговых правоотношений, но и по ряду положений усугубляет и без того критическую ситуацию по сборам налогов. В настоящее время с особой остротой встал вопрос о необходимости принятия дополнительных мер по улучшению федерального налогового законодательства. Существенный недосбор налогов связан прежде всего с тем, что действующее законодательство не содержит необходимых норм, обеспечивающих полноту учета налогоплательщиков. В среднем в стране около 3% предприятий и организаций, зарегистрировавшихся в органах государственной регистрации, не встают на налоговый учет и, соответственно, не платят налогов. Кроме того, примерно 40% налогоплательщиков, состоящих на налоговом учете, ежегодно не представляют бухгалтерскую и налоговую отчетность, а 10% предприятий и организаций представляют так называемую нулевую отчетность. Каковы же главные цели совершенствования налоговой политики Российской федерации? Это снижение налоговой нагрузки на экономику, упорядочивание государственных обязательств, концентрация финансовых ресурсов на решение приоритетных задач, снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен, создание эффективной системы межбюджетных отношений и управления государственными финансами.

Налоговая реформа призвана снизить налоговое бремя на налогоплательщиков, упростить налоговую систему, выровнять условия налогообложения и повысить качество налогового администрирования. Налогоплательщики должны быть защищены от произвола налоговых и таможенных инспекторов, в том числе с помощью эффективных судебных механизмов. В то же время должна быть ужесточена ответственность налогоплательщиков за неуплату налога.

В Налоговом кодексе РФ установлена норма о постановке налогоплательщиков на учет в налоговом органе по месту своего нахождения. Доктор экономических наук В.Г. Пансков считает, что этого недостаточно.*(34) Пансков также считает, что следовало бы запретить регистрацию юридических лиц - коммерческих организаций в жилых помещениях. Необходимо установить, что регистрация вновь создаваемых предприятий и организаций, а также предприятий и организаций, создаваемых на базе ликвидируемых хозяйствующих субъектов или вследствие проведения реорганизационных процедур, должна осуществляться только по представлении регистрирующему органу справки налогового органа об отсутствии у них и их учредителей задолженности по уплате налогов или иных обязательных платежей. Одновременно с этим следует пересмотреть и меры ответственности налогоплательщиков за нарушение срока или уклонение от постановки на учет в налоговом органе.

В целях усиления ответственности налогоплательщиков за указанные налоговые правонарушения представляется целесообразным существенно повысить сумму штрафа.

В целом основными направлениями совершенствования налоговой системы являются:

- обеспечение стабильности налоговой системы;

- максимальное упрощение налоговой системы, изъятие из законов и инструкций норм, имеющих неоднозначное толкование;

- ослабление налогового прессинга путем снижения налоговых ставок, обеспечение разумного уровня налоговых изъятий;

- оптимальное сочетание прямых и косвенных налогов. При этом следует иметь в виду, что в странах с развитой рыночной экономикой в последние годы предпочтение отдается прямым налогам, в то время как ориентация на косвенные налоги свидетельствуют о неспособности налоговых администраций организовать эффективный налоговый контроль за сбором прямых налогов;

- усиление роли имущественных налогов, имеющих устойчивую налогооблагаемую базу;

- приведение в соответствие с налоговым законодательством иных законов, так или иначе затрагивающих порядок исчисления и уплаты налогов;

- максимальный учет при налогообложении реальных издержек хозяйствующих субъектов, связанных с их производственной деятельностью;

- совершенствование подоходного налогообложения физических лиц, разработки гибкой шкалы налогообложения с учетом инфляционного процесса;

- развитие принципа добровольности при уплате налогов, неотъемлемой частью которого является своевременное информирование налогоплательщиков об изменениях налогового законодательства, оказание консультационных услуг при исчислении и уплате налогов.

В Налоговом кодексе РФ не содержится запрета на установление индивидуальных налоговых льгот. Напротив, статья 56 Кодекса допускает возможность установления индивидуальных налоговых льгот, что противоречит принципам рыночных отношений и принятой налоговой политике. Налоговые льготы, первоначально носящие индивидуальных характер, являются прецедентом для их распространения в последующем и размывают налоговую систему, обязательный характер налоговых платежей. Только последовательное проведение линии на сокращение налоговых льгот будет способствовать выполнению налогоплательщиками своих обязательств перед бюджетом, улучшит собираемость налогов и повысит объем доходов бюджета.

Также следует отметить, что значительные суммы выводятся из-под налогообложения и контроля налоговых органов путем открытия налогоплательщиками многочисленных счетов в различных банках. Многие счета, в том числе и те, на которые обращается взыскание налогов в бюджет, являются бездействующими, остатки средств, как правило, на них минимальны. Однако закрытие таких счетов растягивается на длительный период, так как в соответствии со ст. 859 ГК РФ вопрос о закрытии банковского счета решается по требованию банка в судебном порядке при отсутствии операций по расчетному счету в течение года. Следовало бы существенно упростить порядок закрытия банковских счетов при отсутствии операций по ним в течение трех месяцев либо при проведении одноразовых, минимальных по объему операций в течение года.

Далее одним из методов уклонения от уплаты налогов в бюджет является использование ссудных счетов в банке в качестве расчетных. Это стало возможным вследствие того, что действующим законодательством не установлена ответственность кредитных организаций за использование ссудных счетов не по назначению.

Было бы целесообразным также дополнить налоговое законодательство нормами, вводящими временные правовые ограничения в деятельности предприятий, уклоняющихся от уплаты налогов и имеющих в течение длительного времени устойчивую, не снижающуюся задолженность по платежам в бюджет.

Таким образом, настало, по-видимому, время существенно изменить положения федеральных законов о федеральных бюджетах в части налоговых поступлений.

В настоящее время объемы поступления доходов по основным источникам в этих законах не утверждаются, а лишь определяются в качестве учетных показателей. Такой характер показателей бюджета не имеет силу законодательной нормы, обязательной к исполнению. В связи с этим невыполнение намеченных объемов поступлений доходов не влечет за собой каких-либо правовых последствий для соответствующих органов исполнительной власти.

Налоговый кодекс предусматривает сокращение общего числа налогов при сохранении наиболее значимых налогов как с фискальных позиций, так и с позиций регулирования экономических процессов. В связи с этим упраздняется значительная часть действующих местных налогов, имеющих слабое фискальное и регулирующее значение. В то же время состав местных налогов пополняется переводом под юрисдикцию местных органов власти налога на наследование и дарение

Из числа федеральных налогов исключаются недостаточно эффективные: сбор за использование наименования "Россия", налог на операции с ценными бумагами, налог на приобретение автотранспортных средств и налог на реализацию горючесмазочных материалов. В то же время состав федеральных налогов пополняется рядом новых налогов, связанных с использованием природных объектов.

Налоговый кодекс РФ предусматривает принципиально новый подход к взиманию имущественных налогов, имея в виду постепенную замену традиционных имущественных налогов налогом на недвижимость.

Следует также сказать несколько слов и о Законе РФ "Об основах налоговой системы Российской Федерации". С 1 января 2001 года общее количество налогов и сборов, действующих в РФ, уменьшено в результате внесения изменений в Закон РФ "Об основах налоговой системы Российской Федерации". Это позволяет решить одну из задач Налогового кодекса РФ - снижение существующего в России налогового бремени. К примеру, вместо 49 установленных федеральным законодательством налогов и сборов, теперь взимается не более 25. При этом важно подчеркнуть, что с принятием Налогового кодекса РФ перечень федеральных, региональных и местных налогов остается исчерпывающим, то есть ни один орган законодательной власти субъекта Федерации и представительный орган местного самоуправления по-прежнему не вправе установить налог, не предусмотренный Налоговым кодексом РФ.

Упорядочение налогообложения, в первую очередь, направлено на отмену действовавших ранее нерациональных налогов и иных платежей. Принципиально сохранены только основные налоги, формирующие основу российской налоговой системы - налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль организаций, налог с доходов физических лиц, ресурсные и некоторые другие платежи. Они были апробированы во многих государствах с различными налоговыми системами и доказали свою достаточно высокую эффективность, за многие годы существования к ним адаптировались и российские плательщики.*(35)

Во второй части Налогового Кодекса сделана попытка устранить недостатки и упорядочить взимание НДС, налога на прибыль и ряда других налогов. В частности, совершенствование порядка исчисления и уплаты НДС предусматривает следующие направления:

- расширение круга налогоплательщиков за счет индивидуальных предпринимателей;

- упорядочение системы исчисления и уплаты налога;

- введение единого порядка возмещения входного НДС для всех сфер деятельности, включая розничную торговлю и общественное питание;

- закрепление в законодательном порядке методики исчисления налога на добавленную стоимость на основе счетов-фактур;

- сокращение налоговых льгот.

Введение единой ставки подоходного налога, уменьшение обложения фонда оплаты труда, ликвидация налогов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров, работ и услуг; отмена большинства льгот и другие предложенные меры позволят сделать налоговую систему менее обременительной и более простой для налогоплательщиков.

Снижение налоговых ставок должно положительно отразиться на стимулах к труду и предпринимательской активности, что должно привести к росту производительности труда и увеличению выпуска продукции, потребительского спроса вследствие роста необлагаемого дохода. Все это способствует увеличению государственных доходов, сдерживанию роста цен и инфляции, выходу "на свет" теневой экономики.

Главным недостатком кодекса является то, что, он основан на далеко не бесспорных посылках, положенных в основу нынешней налоговой политики России, в частности, переориентации налоговой системы с преимущественно прямых налогов на налоги на потребление, а также усилении налогового пресса в отношении физических лиц при недостаточной проработке системы подоходного налогообложения.

В новых условиях развития рыночных отношений изменяется характер государственных расходов, их доля снижается в направлении финансирования народного хозяйства. Предприятия, приобретая все большую экономическую свободу, способны самостоятельно решать большинство задач своего хозяйственного развития. Все это способствует формированию такого состава и структуры государственных расходов, которые позволят решить в свою очередь три основные задачи:

- финансирование потребностей социально незащищенных слоев населения;

- обеспечение потребностей фундаментальных научных исследований (космические программы, проблемы экологии и другие исследования);

- финансирование систем управления и обороты страны в пределах достаточности.

Все выше названные следствия ломки старых политических и экономических устоев в нашей стране являются исходной основой, предопределяющим условием для отработки оптимального уровня налогообложения:

- сокращение государственных расходов до оптимального, общественно необходимого уровня за счет отмены различного рода финансовых вливаний в неэффективные предприятия и отрасли и выделения федеральных бюджетных кредитов тем регионам, которые обеспечивают поступательное продвижение к рынку и рост благосостояния граждан;

- создание налоговой системы, стимулирующей развитие экономического базиса, а это - снижение налогового бремени для предприятий-производителей конкурентно способных товаров и услуг;

- государственное стимулирование инвестиций различными методами.

Таким образом, совершенствование налогообложения неразрывно связано с

созданием прочного экономического базиса и стабильных политических условий общественного развития. От того, как скоро это будет создано, зависит формирование устойчивых предпосылок для постепенного превращения системы налогообложения в фактор экономического роста.

России нужна такая налоговая система, которая бы не тормозила развитие хозяйства, а являлась мощным импульсом к подъему экономики страны.

Е.В. Прудиус,

адвокат г. Москвы,

преподаватель Всероссийской государственной налоговой Академии

Министерства финансов Российской Федерации,

соискатель на ученую степень кандидат юридических наук,

г. Москва.

Преподавание финансового права: поиск современной модели

В статье рассматривается проблематика реализации поставленных задач построения новой финансовой системы, основанной на началах финансового права, изучению которого, по мнению автора, в высших учебных заведениях не уделяется должного внимания. При этом автор отмечает, что проблемы преподавания финансового права становятся еще более актуальными в связи с планами по переходу к многоуровневой системе образования.

Также он указывает на необходимость введения дополнительных часов по изучению дисциплины "финансовое право" как в бакалавриате, так и в магистратуре; на необходимость официального закрепления определенной модели подготовки специалиста в области налогового права и предоставления специальных программ по финансовому праву. В статье уделяется особое внимание моделям преподавания финансового права, способам и методам подачи материала для глубокого изучения предмета.

Следует отметить, что в связи с реформированием системы высшего образования данная статья не просто актуальна, но и практически значима.

Динамичное развитие рыночных отношений чаще всего выдвигает на первый план необходимость быстрого, четкого и грамотного решения задач, имеющих финансово-правовую окраску. Реализация приоритетов Посланий Президента РФ, развитие гуманитарно-правовой стратегии развития России, новых методов реализации стратегии правового развития России требуют грамотного юридического сопровождения со стороны юристов-финансистов, знающих глубинные закономерности управления публичными финансами, современные экономико-правовые закономерности эффективного бюджетного процесса, налогового администрирования. Законодательное обеспечение основных направлений внешней политики государства также, а то и в большей степени, требует адекватных финансово-правовых инструментов.

Финансовый кризис, имеющий глобальный характер, вызвал многократное усиление интереса исследователей к экономико-правовой природе финансов.

Именно на этом фоне Президентом РФ Д.А. Медведевым сформулированы задачи построения новой финансовой системы, превращения России в ведущий финансовый центр мира.

Диссонансом на этом фоне воспринимается несколько ущемленный характер, который занимает учебная дисциплина "финансовое право" в современных учебных планах. На изучение сложнейшего предмета отведено 144 часа! Элементарный арифметический расчет демонстрирует подлинное отношение чиновников от образования к изучению двух сложнейших кодексов, Бюджетного Кодекса РФ и Налогового Кодекса РФ. А ведь нагрузка возрастает в связи с необходимостью изучения теории финансового права, решения типичных и сложных ситуационных задач, продиктованных беспрецедентным числом налоговых споров, бюджетных деликтов и т.д.

Вот и приходится добросовестным преподавателям изобретать такие технологические и структурные схемы проведения занятий, в которых находится время и место для изучения важнейших правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по налоговым спорам, для формирования мировоззрения студентов с учетом острых, дискуссионных моментов предмета и метода финансового права. А ведь формат современного занятия по финансовому праву требует скрупулезного изучения серьезности намерений государства по проведению бюджетной и налоговой политики, достижения их антикоррупционной направленности!

Эти проблемы еще более актуализируются в связи с намеченными задачами по переходу к многоуровневой системе отечественного образования.

На наш взгляд, необоснованный характер носят предложения составителей проекта Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки "Юриспруденция". Квалификация (степень) - бакалавр юриспруденции.

Разработчиками проекта учебная дисциплина "финансовое право" сохранена в системе дисциплин профессионального цикла. Однако при формировании учебного плана вузу предложено выбирать одну из шести дисциплин, в том числе, финансовое право. Остальные дисциплины переносятся в вариативную часть (1). Преподавание его в магистратуре и вовсе составителями сочтено не обязательным!

Можно ли смириться с таким положением дел? Отвечает ли такой подход кардинальным переменам во всей системе общественных отношений в России, в системе имущественных отношений?

Можно ли с таким отношением к данной проблематике хотя бы приблизиться к решению государственной задачи, выдвинутой Президентом РФ по превращению России в один из мировых финансовых центров.

На все эти вопросы напрашиваются, к сожалению, отрицательные ответы.

Рациональное объяснение такому положению можно найти. Видный российский ученый Запольский С.В. точно обозначил, что пока рано говорить о теории финансового права, "как о сложившейся, подтвержденной практикой" (2). Исследователь называл причину и обстоятельства данного явления. Помимо опережающего развития самой практики, это служебное положение теории финансового права, а также недооценка, а лучше сказать невозможность проведения объективной юридической (правовой) экспертизы (3).

Не стоит сбрасывать со счетов и инерцию мышления разработчиков бакалаврских программ, вероятность наличия лоббируемых интересов.

К сожалению, разработчики не видят или не хотят увидеть серьезные достижения науки финансового права в последние десятилетия, позволившие сформировать жизнеспособную финансовую систему России.

Так, лидер воронежской школы финансового права М.В. Сенцова (Карасева) убедительно аргументировала, что финансово-правовое регулирование, носящее публично-правовой характер, обладает ярко выраженной имущественной и процессуальной составляющей. В этой связи были обоснованы выводы о возможности более широкого использования в налоговом законодательстве юридических конструкций, традиционно характерных для регулирования имущественных отношений в отраслях частного права. Доказывалась также новаторская идея о целесообразности закрепления в бюджетном законодательстве России права собственности публично-правовых образований на средства бюджетов и развивалась теория бюджетно-правовых отношений как имущественных (4).

Определенными достижениями обладают все ведущие российские школы финансового права, интенсивно работают региональные исследователи.

Нередко преподавателям высшей школы приходится брать на себя функции референтов, экспертов, разработчиков финансовых законопроектов, так как специалистов по данным вопросам в регионах недостаточно. Данный тезис сформулирован нами на основе личных наблюдений и многолетней деятельности в качестве члена Научно-консультационного совета Государственной Думы Ставропольского края.

Удивляет такая урезка потенциала данной учебной дисциплины на фоне декларируемых требований к результатам освоения основных образовательных программ.

Так, в результате обучения бакалавра должна быть сформирована целая система компетенций. К ним относятся компетенции социально-личностного, общенаучного, инструментального, профессионального плана.

Многоуровневая система компетенций в дальнейшем дифференцируется. Выделяются компетенции, направленные на применение в нормотворческой, правоохранительной, правоприменительной, экспертно-консультационной и в педагогической деятельности.

С сожалением следует отметить, что формирование компетенций в финансово-правовой сфере вряд ли будет достигнуто при такой образовательной политике. А это, по меньшей мере, сложнейшие области государственной финансовой политики, в том числе в налоговой, бюджетной сфере. Представляется, что вне обстоятельного учета потенциала учебной дисциплины "финансовое право" вряд ли удастся сформировать полноценного бакалавра, знающего глубинные закономерности функционирования государства. Важнейшая функция государства, фискальная или налогообложения, вырастающая на ее основе финансовая система государства, проблемы финансового администрирования и многое другое остается вне поля зрения предлагаемых бакалаврских программ. Всероссийская ассоциация юристов должна непременно сформировать соответствующую секцию для отстаивания отраслевых интересов.

Как известно, особенности профессионализации всегда отражают практические нужды общественного развития, а расширение профессионального сообщества юристов есть зеркальное отображение предпринимаемых в обществе реформ, в том числе, правовой реформы. Так, судебная реформа 1864 года в России ускорила и расширила процесс подготовки юристов в России. К 1870 году три четверти членов апелляционных и окружных судов имели специальное юридическое образование. В 1890 году эта цифра достигла 91%, а в 1910 году - 97%. Парадоксально, но процессы профессионализации российского юридического корпуса, динамики снятия социальных барьеров при прохождении ступеней карьерного роста внимательно изучаются в американской литературе, но почти не исследуется в качестве элемента государственной образовательной политики в отечественной литературе (5).

Представляется, что нынешний этап профессионализации невозможно себе представить без серьезной фиксации стратегической задачи подготовки юристов, специализирующихся на изучении финансового права. Этот процесс может быть более эффективным при умелом прогнозировании национальных и региональных нужд в юристах, специализирующихся на проблемах бюджетного, налогового, страхового, валютного, банковского права. Парадоксально, но в стране, где наибольшее число споров в арбитражных судах, это налоговые споры, нет официально закрепленной модели подготовки специалиста юриста в области налогового права.

Специальность "налоги и налогообложение" по умолчанию входит в число экономических специальностей. Дополнительная специальность "Консультант правового обеспечения предприятия" вновь отводит небольшое количество часов для изучения сложнейших аспектов современного налогового права.

Представляется, что государство, бизнес и вузовская общественность недооценивает значение новой ниши на рынке труда "налоговый консультант". Как результат, государство и бизнес не стремятся выделять деньги на подготовку юристов-налоговиков.

Кардинальные изменения подходов при решении данного круга проблем позволит, на наш взгляд, серьезно осознать весь масштаб предстоящих задач.

Во-первых, без современного изучения финансового права, всех его институтов мы не сможем квалифицированно работать на усиление глубинной роли финансовой системы страны в условиях построения современного российского государства, решения поставленной Президентом РФ Медведевым Д.А. задачи превращения России в один из ведущих мировых финансовых центров.

Во-вторых, юридические факультеты не смогут адекватно ответить на такой вызов, как беспрецедентная динамика финансовых, прежде всего, налоговых споров в судах, институциональную перестройку, необходимость одновременного решения задач в бюджетной, налоговой, страховой, валютной сфере, имеющих, в известной мере, однородную финансовую основу. Парадоксально, но российские вузы до сих пор не могут отстоять свои преференции по вопросам налогообложения, земельного налога и т.д. А ведь на Западе именно этот аспект создает устойчивые финансовые гарантии развития вузов.

Мировой опыт убедительно демонстрирует, что изучение любой учебной дисциплины должно быть обосновано с точки зрения логики процесса преподавания ее на ступенях бакалавриата и магистратуры. Как правило, в системе бакалавриата отводится определенное число кредит-часов для изучения общих основ заданной учебной дисциплины. Отрабатываются навыки написания элементарных письменных работ, решения юридических казусов, ведения переговоров.

Система магистратуры позволяет предложить дополнительные кредит-часы для изучения актуальных специальных программ. За основу могут быть взяты уже имеющиеся в каждом вузе специальные программы (6).

Исследование американского опыта в данном ключе демонстрирует безусловное лидерство специальных программ по налоговому праву. Нередко эти специальные программы отражают прогрессивное соединение актуальных проблем публичного и частного права, междисциплинарных предпочтений вуза, основанных на региональных, профессиональных нуждах. Учитываются потребности рынка труда, уже имеющиеся достижения в университетской культуре. Так, в государственном университете Баффало, в Нью-Йоркской школе права, бакалавриат включает изучение общих основ налогообложения, федеральных налогов, написание каждым студентом письменной работы по проблемам налогового права. В магистратуре Американского университета (Вашингтонский колледж права) предлагаются специальные программы по такой тематике "Интеллектуальная собственность и налогообложение". Данная программа достраивается в рамках юридической клиники организацией программ "Налоговый консультант", "Особенности разрешения налоговых споров". Имеется постоянно действующая конференция по законодательству о промышленном дизайне и актуальным проблемам налогообложения. Такая гибкая система выстраивания профессиограммы позволяет обратить более пристальное внимание на проблемы права и технологий, права и инноваций, как это делается, например, в Балтиморском или Бостонском университете (7).

Модель магистра подразумевает наличие особой ниши в технологии подготовки специалистов, характеризующейся параметрами предоставления наиболее качественной в данном временном и пространственном аспекте образовательной услуги. Это предоставление специальных магистерских программ, подкрепленных клиническими программами и сезонными краткосрочными школами по налоговому праву, налоговому консультированию, другим актуальным циклам.

Для России с ее огромным географическим пространством и серьезностью задачи построения правового государства полезными являются все модели. Но акцент исключительно на массовой модели бакалавра может привести к регрессивным тенденциям в качестве юридического образования, падению культуры участников этого процесса, к девальвации ценностей правового мышления, правового поведения, правовой культуры.

Сегмент предоставления специальных программ по финансовому праву, на наш взгляд, должен подразумевать разумное напряжение образовательных ресурсов и их последовательную реализацию для углубленного изучения проблематики особенной части финансового права. Прежде всего, специальные программы должны учесть стратегические потребности российского государства в условиях глобализации, трансграничность норм финансового права.

В этом сегменте образования придется реально уйти от модели массового образования. Следует создать такую среду преподавания, которая характеризуется высоким уровнем предъявляемых требований, в том числе, морально-этического характера, к профессуре вуза, ко всему персоналу, к каждому студенту, потребителю образовательной услуги. В этом смысле некоторые авторы справедливо пишут о необходимости культивирования трудовой аскезы, без которой трудно рассчитывать на появление правовой элиты в современном российском обществе. Труд преподавателя, любого участника процесса должен быть стандартизирован с учетом мировых тенденций. К нему должны предъявляются строгие правила, регламентирующие многие аспекты, вплоть до степени академической свободы. Одновременно для студентов-юристов также должны быть установлены жесткие этические правила, запреты плагиата и иных форм мошенничества при выполнении курсовых и дипломных работ.

В этом контексте следует подумать об обновлении традиционного набора специализаций или позиционирования новых профилей подготовки специалистов-юристов. Как известно, в настоящее время сложились 4 традиционные специализации в рамках государственного стандарта подготовки юристов: гражданско-правовая, уголовно-правовая, государственно-правовая и международно-правовая. По замыслу разработчиков проекта, они сохраняются в бакалаврских программах с обновленным названием "профили". Представляется, что перечень данных профилей может быть расширен, особенно за счет освоения такого профиля, как "Налоговое право", обладающего огромным потенциалом.

Многое можно добиться и за счет создания специализированных центров по комплексному изучению права и экономики, права и политики, актуальных проблем регионального права и политики. Возможен и более обстоятельный синтез преподавания права и иностранных языков в рамках постановки программы по международному налоговому праву. Корпоративная культура станет богаче за счет внедрения новых идей, билингвистического стиля, информационных технологий, увеличения частоты обращения к новым библиотечным ресурсам. В финансово-экономическом смысле такая модель предоставления услуг при надлежащем прохождении разрешительно-лицензионных процедур намного дороже, чем среднестатистическая образовательная услуга. Этому способствует необходимость приглашения особой профессуры "приглашенных профессоров", приобретение дорогостоящей литературы, справочных информационных систем, специальных кейсов финансистов и аудиторов. Должны быть сформированы банки тестовых заданий, имитационных игр с учетом магистральных, стратегических направлений развития финансового права. Часть финансового бремени развертывания такой модели могла бы быть возложена на бизнес-сообщество.

Иными словами, в рамках Торгово-промышленной Палаты, крупнейших компаний целесообразно было бы выделение финансовых средств, грантов для привлечения талантливых кадров для освоения специальных программ. Так, в США развитие престижного направления "Право и экономика", с его центрами, ассоциациями, многочисленными журналами, сайтами, исследованиями ученых и студентов, венцом которого стали труды нобелевского лауреата Р. Коуза, знаменитого Р. Познера, благодаря которым мир узнал об экономике права и контрактов, во многом стало возможно благодаря щедрым финансовым вложениям бизнеса (8).

Литература

1. См. Проект федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования. Одобрен Президиумом Совета УМО по юридическому образованию высших учебных заведений Российской Федерации (протокол N 9 от 02.07.2008). С. 14.

2. Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М. Экс-мо. 2008. С. 4-5.

3. Там же.

4. Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект) М., "Юрист". 2003 (переиздание в 2005 году).

5. Wagner W. G. Marriage, Property and Law in Late Imperial Russia. Oxford Historical Monographs. Oxford University Press. New York. 1994. P. 14-58.

6. См., например: "Учебные программы по специальности "Юриспруденция" Специальные курсы. М. МГУ им. М.В. Ломоносова. Зерцало-М. 2001. С. 158-171.

7. See: The Official Guide to U.S. Law Schools. Bantam Doubleday Dell. 1995. P. 84-85.

8. Казачкова З.М. Государственное антимонопольное регулирование в России и США: опыт сравнительного правового исследования. М. 2001. С. 167-174.

З.М. Казачкова,

доктор юридических наук, профессор,

зав. кафедрой финансового и предпринимательского права

ГОУ ВПО "Ставропольский государственный университет",

г. Ставрополь.

Совершенствование структуры государственного финансового контроля за использованием средств федерального бюджета на региональном уровне

Авторы статьи раскрывают определение понятия "государственный финансовый контроль". Также ими рассматриваются проблематика осуществления государственного финансового контроля, причины низкой результативности контрольной деятельности федеральных органов на региональном уровне и пути повышения результативности государственного финансового контроля.

При этом авторы отмечают, что анализ особенностей объектов государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации и анализ результатов работы федеральных и региональных контрольных органов по контролю за использованием региональных финансовых ресурсов показывают, что общими недостатками в деятельности органов государственного финансового контроля на территории субъектов Российской Федерации являются недостаточность контроля и низкое качество контрольных процедур. Исходя из этого ими определяются основные направления рационализации государственного финансового контроля в масштабе субъекта Российской Федерации, такие как увеличение охвата контрольными мероприятиями подведомственных финансовых ресурсов, организация взаимодействия контрольных органов, стандартизация контроля.

Указанная статья будет интересна и значима для юристов финансовой сферы.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 года были определены основные направления и ориентиры бюджетной политики в 2009-2011 годах. В качестве одной из основных задач повышения эффективности и результативности бюджетной политики была определена задача совершенствования структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере. В Бюджетном кодексе Российской Федерации вопросам финансового контроля посвящен специальный раздел "Государственный и муниципальный финансовый контроль", а также ряд статей других разделов. Кодексом введено понятие органов финансового контроля, перечислены сами эти органы, определены их полномочия в бюджетной сфере. Однако, как было отмечено в Послании, назрела необходимость включения в Бюджетный кодекс Российской Федерации современных норм в части, касающейся государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Анализ результатов деятельности контрольных органов в субъектах Российской Федерации свидетельствует о том, что практически в каждом из них региональные финансовые ресурсы сегодня недостаточно охвачены государственным финансовым контролем. Ежегодно контрольными мероприятиями охватывается лишь около трети используемых в субъектах Российской Федерации бюджетных ресурсов. Эпизодический, несистемный характер носит и контроль за законностью и эффективностью использования государственной собственности. Такое положение сложилось, несмотря на многочисленность органов государственного финансового контроля, а во многом и в результате их многочисленности.

На практике контроль за использованием средств федерального бюджета в субъектах Российской Федерации осуществляют Счетная палата Российской Федерации, службы, подведомственные Минфину России, ведомственные ревизоры распорядителей бюджетных средств. Планы работы они не согласуют, объекты выбирают по своему усмотрению, стремятся использовать все формы контроля: предварительный, текущий и последующий контроль. Изначально нечеткая регламентация их работы часто приводит к чересполосице, и даже борьбе ведомственных интересов.

Деятельность контрольно-ревизионных подразделений федеральных министерств, служб, агентств регулируется постановлениями Правительства Российской Федерации, ведомственными положениями. Деятельность контрольных органов субъектов Российской Федерации - законами и нормативными актами этих субъектов. Задачи, права и методы организации работы этих органов регламентируются инструкциями, методическими указаниями, приказами, которые не предусматривают возможности взаимодействия, планирования совместной работы.

Из-за отсутствия федерального закона об основах государственного финансового контроля инструктивный и методологический материал, посвященный контролю, разрознен, несогласован и нуждается в систематизации и основательной переработке. В результате снижается эффективность контрольных органов, прежде всего, за счет дублирования их функций. На практике многочисленные проверки часто не позволяют нормально функционировать финансовым службам проверяемой организации. В то же время, отчетность контрольных органов не унифицирована и не позволяет анализировать и сравнивать результаты ревизий и проверок.

На сегодня надо всё же констатировать, что государственный финансовый контроль на региональном уровне не обеспечивает решение стоящих перед ним задач. Федеральные и региональные власти не получают достаточной и достоверной информации об использовании финансовых ресурсов на территории субъектов Российской Федерации. Такая ситуация сложилась, в первую очередь, по причине отсутствия концептуального документа, в котором было бы определено, какие органы государственного финансового контроля нужны, что должен делать каждый из них, кто из них главный, а кто нет, поэтому необходимость принятия закона о государственном финансовом контроле, определяющем единые для всех органов и объектов контроля подходы, нормы и правила является очевидной.

Объектом контроля в регионах РФ выступают региональные финансовые ресурсы, в состав которых входят финансовые ресурсы субъектов Федерации, централизованные и децентрализованные финансовые ресурсы организаций федерального подчинения, действующих на данной территории с целью выполнения общегосударственных функций. Общие для всей страны задачи и функции территориальных органов и учреждений обеспечивают практически одинаковый состав объектов контроля в регионах и требуют единства методов его проведения органами различного уровня власти.

Сегодня на региональном уровне проводят ревизии, проверки и экспертизы Счетная палата Российской Федерации, контрольные подразделения органов исполнительной власти федерального уровня. В каждом субъекте Российской Федерации, кроме того, действуют более десяти территориальных органов государственного финансового контроля - управление и отделения федерального казначейства, территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, управление и инспекции ФНС России, таможня, территориальные подразделения трех федеральных внебюджетных фондов, контрольно-счетный орган законодательного собрания, финансовые и контрольные органы исполнительной власти.

Счетной палатой РФ в субъектах Российской Федерации в основном проверяются результаты работы территориальных органов федеральной исполнительной власти (налоговых, таможенных и других). Такие проверки составляют до 30% от общего числа проводимых контрольных мероприятий. Нарушения и недостатки, выявляемые такими проверками, обычно касаются доходной части федерального бюджета и носят общий для всех субъектов Российской Федерации характер. Счетной палатой Российской Федерации наиболее часто фиксируется невыполнение планов начислений в федеральный бюджет по доходам, обязательств местных бюджетов по компенсации затрат федеральных органов. Эти недостатки было бы рациональнее выявлять, не выезжая в субъекты Российской Федерации, в самих федеральных ведомствах путем анализа отчетности их территориальных органов.

Проверки использования финансовой помощи субъектам Российской Федерации и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации составляют до 20% от числа проводимых контрольных мероприятий. Независимость Счетной палаты от федеральных ведомств и местных властей позволяет проводить эти проверки наиболее эффективно. Так, в 2007 году проведенными проверками исполнения бюджета Чеченской Республики выявлены серьезные недоработки со стороны Минфина России, финансовых органов ЧР, в том числе факты несвоевременного взыскания бюджетных кредитов, необоснованного изменения доходных параметров бюджетов с целью получения дополнительной федеральной помощи, неправомерного предоставления налоговых льгот и других преференций отдельным субъектам экономических отношений. Одна из основных причин сложившейся ситуации заключается в бессистемности контроля за финансовыми органами со стороны представительной и исполнительной власти всех уровней.

Таким образом, наиболее перспективным направлением работы Счетной палаты Российской Федерации в регионах является организация и проведение проверок исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, правомерности и эффективности деятельности финансовых органов. Было бы целесообразно на наш взгляд вместо выездного контроля за работой территориальных органов федеральных ведомств проводить регулярные проверки обоснованности выделения Минфином России средств субъектам Российской Федерации. При этом усилия Счетной палаты Российской Федерации должны быть направлены не только на организацию контрольных мероприятий, но и на анализ эффективности основных направлений бюджетной политики и выработку на его основе конкретных предложений по повышению эффективности финансового управления и контроля на региональном уровне и в стране в целом путем проведения экспертно-аналитических мероприятий.

Основное направление работы контрольных органов Минфина России в субъектах Российской Федерации - контроль исполнения смет собственно бюджетополучателями федерального бюджета. Ежегодно проверяется до половины бюджетополучателей и около трети сумм федерального финансирования, что свидетельствует о тенденции к проведению территориальными органами проверок организаций и учреждений с незначительным объемом бюджетного финансирования. По данным отчетов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора ревизиями и проверками территориальных КРУ Минфина России ежегодно охватывается лишь треть сумм федеральных бюджетных средств, выделенных бюджетополучателям в субъектах Федерации через органы федерального казначейства.

Отношение установленных ревизиями финансовых нарушений к суммам проверенных средств из года в год остается неизменным и составляет 5-7%.

Одна из причин низкой результативности контрольной деятельности федеральных органов на региональном уровне - неполнота, отсутствие периодичности контроля вследствие его нерациональной организации.

Возможны разные пути повышения результативности контроля. Один из них - увеличение штатной численности работников органов государственного контроля. Однако такой путь не представляется возможным. Рост контрольного аппарата увеличит государственные издержки на его содержание и обслуживание. Поэтому основой рационализации деятельности территориальных контрольных органов предложено сделать повышение ежегодного охвата проверками региональных финансовых ресурсов без увеличения численности работников. На практике это можно осуществить следующим образом: объекты бюджетного контроля Территориального управления Росфиннадзора на территории субъекта Федерации можно распределить по группам в зависимости от сумм финансирования из федерального бюджета.

В соответствии со ст. 8 и 9 Закона Чеченской Республики "О Счетной палате Чеченской Республики" контрольные функции и задачи Счетной палаты решением Коллегии Счетной палаты сгруппированы по аудиторским направлениям. Они охватывают группу или совокупность доходных или расходных статей республиканского бюджета и бюджетов муниципальных образований - получателей финансовой помощи из республиканского бюджета, объединенных единством назначения.

В результате осуществления контрольной деятельности аудиторским направлением по контролю за законностью, эффективностью и целесообразностью расходования бюджетных средств выделенных из республиканского бюджета Чеченской Республики на развитие топливно-энергетического комплекса, бытового обслуживания, экологии, внешнеэкономической деятельности, деятельностью кредитно-финансовых учреждений, образования, культуры, спорта, дел молодежи формированием и исполнением бюджетов муниципальных образований районов Чеченской Республики в 2007 году было проведено 33 контрольных мероприятий.

Проверками было всего охвачено 19 612,2 млн. рублей. По результатам проверок выявлено 44 нарушения на общую сумму 128 085,3 тыс. рублей. В том числе выявлено 15 случаев нецелевого использования бюджетных средств на общую сумму 2 297,7 тыс. руб., 19 случаев неэффективного использования государственных средств на общую сумму 67 690,7 тыс. руб., незаконное расходование денежных средств на сумму 4 780,9 тыс. руб., установлено два факта недопоступления в бюджет республики доходов на сумму 15 426,0 тыс. руб., а также недостачи хищения, завышения объемов выполненных работ и сокрытие от уплаты налогов на общую сумму 15 231,0 тыс. рублей.

Результаты проверки были рассмотрены на коллегии Счетной палаты, которой признано подлежащие восстановлению в бюджетную систему 37 723,1 тыс. рублей.

В целях реализации принятых коллегией Счетной палаты решений направлено 23 представлений, предписаний и обращений в проверенные организации на устранение допущенных нарушений бюджетного законодательства.

В результате принятых мер по состоянию на 15 февраля 2007 года восстановлено в бюджет 7 033,0 тыс. рублей. Передано материалы в правоохранительные органы на сумму 30 880,9 тыс. рублей. Работа в этом направлении продолжается.

Аудиторским направлением по контролю за межбюджетными отношениями, формированием и исполнением доходов республиканского бюджета, доходов бюджетных учреждений, государственным долгом, законностью, эффективностью и целесообразностью расходования бюджетных средств выделенных из республиканского бюджета Чеченской Республики правоохранительным органам, МЧС, формированием и исполнением бюджетов муниципальных образований городов Чеченской Республики, а также использование средств выделяемых на строительство, реализацию Республиканской инвестиционной программы и внебюджетных фондов проведено 30 контрольных мероприятия.