Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Как отмечалось в литературе, наиболее полное определение финансового контроля как экономической категории сформулировал И.В. Фирулин . По его мнению, финансовый контроль - это "совокупность форм, методов, приемов производства ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности (точнее следовало бы говорить о финансовой и хозяйственной деятельности. - Примеч. Э.С.) предприятий, объединений, организаций, учреждений; законности операций по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, сохранности собственности; правильности и своевременности выполнения финансовых обязательств перед бюджетом, государственными внебюджетными фондами; постановки бухгалтерского учета и достоверности отчетности" .

Финансовый контроль осуществляется в правовой форме, поэтому в юридической литературе также содержатся разные определения финансового контроля как правовой категории.

Е.А. Ровинский, исследуя значение финансового контроля, подчеркивал, что финансовый контроль следует рассматривать в качестве "специального института государственного контроля, основной функцией которого является ПОВСЕДНЕВНЫЙ (выделено мною. - Э.С.) контроль над образованием и использованием денежных фондов в социалистическом обществе. Он характеризуется тем, что имеет специфические формы и методы проверки законности действий социалистических предприятий, организаций и учреждений в процессе осуществления ими хозяйственной и финансовой деятельности, присущ всем видам контроля (имеется в виду финансовый контроль. - Примеч. Э.С.) и основывается на принципах, общих для всех финансово-правовых институтов" .

И.В. Мартьянов отмечал, что финансовый контроль обусловлен наличием товарно-денежных отношений и действием закона стоимости, "содержание которого определяется финансовой деятельностью Советского государства, составной частью которого он является" .

Автор настоящего исследования, как отмечалось ранее, выступая в 1983 г. в ГДР на Шестом симпозиуме финансовых специалистов социалистических стран, сформулировала следующее определение финансового контроля: "Финансовый контроль - это регламентированная нормами права деятельность государственных и общественных органов по проверке своевременности и правильности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в централизованные и децентрализованные фонды денежных средств, рациональности и эффективности использования денежных, материальных и трудовых ресурсов с целью выполнения планов социального и экономического развития СССР на основе строгого соблюдения социалистической законности" .

В дальнейшем с учетом происшедших в стране социально-экономических изменений автор уточнила определение финансового контроля . Финансовый контроль - это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования. Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности. Он призван предупреждать бесхозяйственность и расточительство, выявлять факты злоупотребления и хищений товарно-материальных ценностей и денежных средств.

Фундаментальное исследование проблем правового регулирования финансового контроля, в том числе государственного финансового контроля, провела Е.Ю. Грачева. В своих работах она отмечает, что государственный финансовый контроль, являясь одним из видов государственного контроля, осуществляется в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, и в рыночных условиях он усложняется тем, что охватывает своим воздействием не только финансовую деятельность государственных и муниципальных организаций, но и финансовую деятельность организаций, функционирующих на праве частной собственности, физических лиц и граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов . Финансовый контроль, по мнению Е.Ю. Грачевой, "необходимо рассматривать в двух аспектах:

1) как строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов;

2) как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровнях с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

Оба аспекта контроля взаимосвязаны, различаются целями, методами и субъектами его осуществления" .

Итак, финансовый контроль - это регламентированные нормами финансового права действия государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов, действующих на различных формах собственности, направленные на установление своевременности и правильности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в централизованные и децентрализованные государственные фонды денежных средств, в фонды денежных средств, находящихся в иных формах собственности, а также на проверку законности и эффективности использования денежных, материальных и трудовых ресурсов в стране. Финансовый контроль охватывает своим воздействием в той или иной степени все звенья финансовой системы России.

Финансовый контроль многообразен, поэтому его классификацию в науке финансового права ученые проводят по различным основаниям. За основу классификации берут, как правило, характеристику субъекта, осуществляющего финансовый контроль, время проведения финансового контроля и сферу его действия.

Н.И. Химичева в зависимости от субъекта, осуществляющего финансовый контроль, подразделяла его на следующие виды:

а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления;

б) Президента или аппарата Президента Российской Федерации;

в) исполнительных органов власти общей компетенции;

г) финансово-кредитных органов;

д) ведомственный и внутрихозяйственный;

е) общественный;

ж) аудиторский .

В дальнейшем Н.И. Химичева корректирует вышеназванный перечень и отмечает, что в зависимости от видов органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, его можно подразделить на:

а) представительных (законодательных) органов власти;

б) Президента Российской Федерации;

в) исполнительных органов власти общей компетенции;

г) финансово-кредитных органов;

д) ведомственный (внутриведомственный) контроль, дополняемый внутрихозяйственным (внутренним) контролем. В свою очередь, в зависимости то правового статуса субъекта, осуществляющего финансовый контроль, он подразделяется на государственный, муниципальный, общественный и аудиторский .

По субъекту осуществления финансового контроля его подразделяют и на такие виды, как:

- государственный;

- негосударственный .

В свою очередь названные виды финансового контроля подразделяются на подвиды.

Так, государственный финансовый контроль можно подразделить на общегосударственный, ведомственный и внутрихозяйственный.

Негосударственный финансовый контроль подразделяется на местный финансовый контроль, внутрисистемный, аудиторский (независимый), общественный.

Общегосударственный финансовый контроль осуществляется Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации, который в соответствии со ст. 94 Конституции РФ является представительным и законодательным органом. Данный вид контроля осуществляет Президент Российской Федерации. Проводят общегосударственный финансовый контроль и законодательные органы субъектов РФ. Функции по осуществлению общегосударственного финансового контроля в соответствии с законодательством возложены также на исполнительную власть Российской Федерации - Правительство РФ, правительства и администрации субъектов Российской Федерации.

Так, Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый Правительством Российской Федерации (ст. 114 Конституции), а также отчеты об исполнении государственных внебюджетных фондов денежных средств (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования). Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют свои контрольные функции через создаваемые ими соответствующие комитеты и комиссии; финансовый контроль осуществляется в процессе проведения Государственной Думой слушаний по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета. Федеральное Собрание РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации создает Счетную палату Российской Федерации, которая наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля.

Президент Российской Федерации как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, с учетом которых строится финансовая политика, обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ). Президент Российской Федерации осуществляет финансовый контроль через Контрольное управление и другие управления своей Администрации, а также через полномочных представителей семи федеральных округов . Правительство РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" осуществляет финансовый контроль, реализуя свои полномочия в области финансов .

В законодательстве предусмотрено и создание специальных субъектов общегосударственного финансового контроля, для которых финансовый контроль является основным видом их деятельности. К ним относятся Счетная палата РФ, Центральный банк РФ (Банк России), Министерство финансов РФ, а также созданные в 2004 г. пять федеральных служб: Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба страхового надзора.

Субъектами общегосударственного финансового контроля являются и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ.

Остановимся на более подробной характеристике правового статуса и компетенции некоторых субъектов общегосударственного финансового контроля.

Счетная палата Российской Федерации. Счетная палата Российской Федерации в соответствии со ст. 101 Конституции РФ образуется Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля исполнения федерального бюджета.

В соответствии со ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, а к ведению Совета Федерации в соответствии со ст. 102 Конституции РФ - назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Состав и порядок ее деятельности определен ФЗ от 11 января 1995 г. "О Счетной палате РФ" .

К основным задачам Счетной палаты РФ относятся:

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, иных нормативных актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных органов;

- контроль законности и своевременности движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России и т.д.

Счетная палата РФ, осуществляя общегосударственный финансовый контроль, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу. При выявлении нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящей государству ущерб, Счетная палата РФ вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения.

В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетная палата РФ вправе по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций. Счетная палата должна регулярно представлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации, Счетная палата также публикует соответствующий материал в Бюллетене Счетной палаты Российской Федерации, который был основан в 1997 г. и выпускается в соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации".

Анализ материалов, опубликованных в Бюллетенях Счетной палаты РФ за несколько лет, свидетельствует о масштабности финансового контроля, осуществляемого рассматриваемым субъектом общегосударственного финансового контроля. Аудиторы Счетной палаты РФ в соответствии с утвержденным планом работы на соответствующий год проводили проверки (в том числе тематические) целевого использования ассигнований, выделяемых из федерального бюджета различными органами исполнительной власти; исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации; обоснованности возврата излишне уплаченных налогов и сборов из того или иного бюджета; организации работы федеральной налоговой службы и службой Федерального казначейства по исполнению доходных статей федерального бюджета, установленных федеральным законом о федеральном бюджете на тот или иной год, в соответствии с требованиями Налогового кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ; деятельности органов исполнительной власти по управлению государственным имуществом в части учета и ведения реестров государственной собственности, обеспечения поступлений неналоговых доходов федерального бюджета, организации контроля достоверности, полноты и оперативности их перечисления в федеральный бюджет, по обеспечению поступлений доходов федерального бюджета от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, освобождаемого военного имущества и от реализации арестованного, конфискованного и иного имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, высвобождаемого военного имущества и от реализации арестованного, конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства, и т.д.

Счетная палата РФ проводит проверки по устранению отмеченных ее аудиторами недостатков в хозяйственной и финансовой деятельности проконтролированных субъектов и направляет отчет о результатах проверки устранения недостатков в Государственную Думу, Совет Федерации и Полномочному представителю Президента Российской Федерации в соответствующий федеральный округ. Материалы по результатам проверки устранения недостатков направляются в средства массовой информации, как отмечалось ранее, публикуются в Вестнике Счетной палаты Российской Федерации.

С.М. Шахрай в интервью в связи с 10-летием выхода в свет первого номера Бюллетеня Счетной палаты Российской Федерации отмечал, что впервые "орган государственного финансового контроля был сформирован в России 350 лет назад. Однако между Счетной палатой новой России и ее прежними прототипами есть концептуальные различия. Те формировались самодержцами либо партийной верхушкой тоталитарного государства. Контрольное ведомство нынешней России формируется органом народного представительства - парламентом" .

Подробный анализ правового статуса, деятельности Счетной палаты РФ, путей совершенствования ее правового положения и повышения эффективности ее контрольной деятельности провел Н.Д. Погосян . Многие положения, сформулированные ученым, по нашему мнению, имеют не только теоретическое, но и практическое значение.

Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Центральный банк Российской Федерации (Банк России) действует в соответствии с ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ .

Центральный банк Российской Федерации (Банк России), являясь юридическим лицом, одновременно осуществляет функции органа государственного управления, наделенного властными полномочиями. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные правовые акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, действующих в сфере финансов. Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту Российской Федерации информацию в порядке, установленном федеральными законами.

Подробно правовой статус Банка России, его компетенция рассматривались в главе I настоящего исследования. В настоящей главе необходимо подчеркнуть его роль как органа банковского надзора. В литературе отмечалось, что целью банковского надзора является проверка соблюдения кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных им обязательных нормативов для поддержания стабильности банковской системы РФ и защиты интересов вкладчиков и кредитов .

По мнению Н.А. Саттаровой, "банковский надзор включает в себя: установление обязательных для кредитных организаций и банковских групп правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля; получение у кредитных организаций необходимой информации об их деятельности, требование разъяснений по полученной информации; государственную регистрацию кредитных организаций; выдачу лицензий кредитным организациям на ведение банковских операций, их приостановление и отзыв; установление квалификационных требований к кандидатам на должности членов совета директоров, единоличного исполнительского органа, главного бухгалтера, заместителя главного бухгалтера кредитной организации..." .

Среди задач Банка России по совершенствованию банковского надзора в свете совместного программного документа - заявления Правительства РФ и Банка России от 30 декабря 2001 г. "О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации" в литературе называют проведение во взаимодействии с банковским сообществом работы по подготовке к внедрению международных подходов к оценке достаточности капитала кредитных организаций, определенных Базельским комитетом по банковскому надзору в рамках новых подходов к оценке достаточности капитала банков (Базель), в том числе изучение характера и масштаба необходимых изменений в законодательные и иные нормативные правовые акты в связи с внедрением указанных подходов .

Банк России осуществляет регулирующие и надзорные функции через свое специализированное подразделение - Комитет банковского надзора Банка России, который является постоянно действующим органом, чья компетенция определяется Положением о нем, утвержденным решением Совета директоров Банка России от 10 августа 2004 г., Протокол N 21, с изменениями от 21 января 2005 г. .

В литературе отмечалась необходимость усиления и использования таких эффективных подходов в осуществлении банковского надзора, как "пруденциального" и "риск-ориентированного".

Пруденциальному надзору (от англ. prudent - благоразумный) или его называют еще "ранний", предварительный - уделяется большое внимание в банковской практике как мировой, так и в нашей стране. Однако следует отметить, что названный термин не получил закрепления в банковском законодательстве, но иногда используется в правовых актах Банка России. Задача данного вида надзора состоит в том, чтобы обнаружить на ранней стадии возникновение проблем, обострение которых может вызвать неплатежеспособность и банкротство кредитной организации, в случае наличия достаточных данных о совершении правонарушения надзорный орган обязан привлечь банк к ответственности. Риск-ориентированный банковский надзор, как отмечается в литературе, базируется на методиках, ориентированных на выявление в деятельности кредитных организаций областей повышенного риска, на которых должны быть сосредоточены силы (ресурсы) надзорного органа для осуществления надзора в более интенсивном режиме .

По мнению Е.Н. Пастушенко, "следует признать оптимальной и направленность деятельности Банка России на качественное совершенствование текущего надзора, прежде всего замещение формальных процедур контроля за соблюдением установленных норм оценкой реальных параметров рисков" .

Говоря о необходимости оценки "реальных параметров рисков", что крайне необходимо в условиях рыночных отношений, следует подчеркнуть роль специалистов-математиков, занимающихся проблемой расчетов различных рисков.

При осуществлении общегосударственного финансового контроля Банк России выполняет разнообразные функции. Важно отметить, что во взаимодействии с Правительством РФ Банк России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. Велика роль ЦБ РФ и в сфере валютных отношений. Являясь кредитором последней инстанции для кредитных организаций, Банк России организует систему их рефинансирования; устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, правила проведения банковских операций, бухгалтерской отчетности и учета для банковской системы, проверяет их соблюдение. Общегосударственный финансовый контроль Банк России осуществляет также при государственной регистрации кредитных организаций, выдаче им лицензий для проведения различных операций, в том числе и валютных, при отзыве лицензий и т.д.

Министерство финансов Российской Федерации.

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) действует на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 . В соответствии с указанным Положением Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль за деятельностью находящихся в его ведении Федеральным казначейством (федеральной службой), Федеральной налоговой службой, Федеральной службой страхового надзора, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, а также финансовый контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Министерство финансов РФ осуществляет общегосударственный финансовый контроль:

- при реализации своих полномочий, связанных с составлением проекта федерального бюджета и составлением отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;

- при заключении от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий РФ и договоров обеспечения регрессных требований гаранта;

- при управлении государственным долгом РФ;

- при организации формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;

- при проведении конкурсов и заключении государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказания услуг для нужд Министерства, на проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности и т.д.

Значительная роль в осуществлении общегосударственного финансового контроля отводится налоговым органам.

Федеральная налоговая служба. Система налоговых органов в Российской Федерации возникла в связи с социально-экономическими изменениями, происходящими в стране. В своем развитии система налоговых органов прошла несколько этапов.

1-й этап - март 1991 г., период, когда еще существовал СССР. В соответствии с Законом РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" от 21 марта 1991 г. N 943-1 <1> при Министерстве финансов РСФСР была создана единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством.

2-й этап - декабрь 1991 г., подписано Соглашение о распаде СССР. Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1991 г. N 340 <1> было утверждено Положение о Государственной налоговой службе РФ, которым предусматривалось, что органы этой службы составляют самостоятельную единую централизованную систему контроля над соблюдением налогового законодательства. В соответствии с данным Положением единая централизованная система органов Государственной налоговой службы РФ выводилась из структуры Министерства финансов РФ и состояла из центрального республиканского (Российской Федерации) органа государственного управления (Государственная налоговая служба РФ) и государственных налоговых инспекций по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах.

3-й этап развития - декабрь 1998 г. Указом Президента Российской Федерации от 23 декабря 1998 г. N 1635 Государственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам.

4-й этап - март 2004 г. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. Министерство по налогам и сборам было преобразовано в Федеральную налоговую службу с передачей его функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по законодательству РФ о налогах и сборах Министерству финансов Российской Федерации . Главной задачей Федеральной налоговой службы является осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты и государственные внебюджетные фонды налогов и других платежей, установленных налоговым законодательством РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления в пределах их компетенции. Федеральная налоговая служба:

- проводит непосредственно и организует работу государственных налоговых инспекций по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет;

- производит в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, и у граждан проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, планов, бюджетных смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;

- организует работу государственных налоговых инспекций по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов;

- осуществляет другие функции.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ полномочия налоговых органов при осуществлении общегосударственного финансового контроля проводят таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов.

Федеральная служба по финансовому мониторингу. Создание данного органа исполнительной власти в 2001 г. было обусловлено необходимостью противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и противодействию финансирования терроризма, который по своему масштабу и характеру приобретал такую опасность, что требовалась максимальная координация совместных действий различных государств в борьбе с ним. В литературе отмечалось, что мировой опыт в области противодействия легализации "преступных" доходов насчитывает более десятка лет. Поэтому изучение указанного опыта необходимо для теории и практической деятельности в данной сфере общественной жизни России. В связи с этим К.С. Бельский подчеркивал, что "без контактов с зарубежными специалистами и их работами любая наука обречена на застой" . Правовой основой осуществления на международном уровне борьбы с отмыванием денежных средств являются международные соглашения. Первоначальные меры по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, как отмечалось в литературе, были направлены на доходы, получаемые от наиболее тяжких преступлений, таких, как распространение и сбыт наркотиков. 20 декабря 1988 г. в Вене была подписана Конвенция Организации Объединенных Наций "О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ" . Указанную Конвенцию подписали около 170 стран. Постановлением Верховного Совета СССР от 9 октября 1990 г. N 1711-1 "О ратификации Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ" была ратифицирована данная Конвенция, подписанная от имени СССР 19 января 1989 г. <3>, 8 ноября 1990 г., в г. Страсбург была принята Советом Европы Конвенция "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности" . В ст. 1 указанной Конвенции было дано более четкое, чем ранее, определение "доходов". Под доходами стали понимать любую экономическую выгоду, в какой бы форме она ни проявлялась. Данная Конвенция была подписана и ратифицирована Россией в мае 1999 г. . В соответствии с названными Конвенциями были выработаны единые принципы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, названы физические и юридические лица, которые обязаны были предпринимать установленные меры по борьбе с отмыванием капиталов, в частности инвестиционные компании, кредитные (организации) фонды, объединяющие трастовые счета, аудиторы, казино <6> и т.д.

Советом Европы в развитие положений Страсбургской конвенции в целях избежания потери доверия граждан к банковской системе, обеспечения координации действий государств - участников Конвенции принимались соответствующие директивы, которыми не только определялись цели и результаты создания системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, но и предоставлялось право национальным властям самим определять, в какой форме, посредством каких процедур и механизмов эти цели должны быть достигнуты .

Подробный анализ международных подходов в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, в том числе и в банковском секторе экономики, провел М.И. Филимонов .

В соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <1> и Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 2001 г. "Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" в структуре Министерства финансов РФ был образован Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России). В средствах массовой информации данный Комитет назвали финансовой разведкой. В связи с реорганизацией федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. Комитет был преобразован в Федеральную службу по финансовому мониторингу, находящемуся в ведении Министерства финансов РФ. В соответствии с Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 307 <2>, Федеральная служба по финансовому мониторингу (ФСФМ) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет разнообразные полномочия, в частности контроль и надзор над выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства; контроль над операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом в соответствии с законодательством РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; в соответствии с федеральными законами приостановление операций с денежными средствами или иным имуществом; сбор, обработку и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ, и т.д.

В соответствии с названным Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ (в ред. ФЗ от 16 ноября 2005 г.) "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" между Федеральной службой по финансовому мониторингу и Банком России было подписано Соглашение об информационном взаимодействии <1>, согласно которому Банк России по письменному запросу ФСФМ предоставляет ей информацию и документы, необходимые данной Финансовой службе для выполнения возложенных на нее функций. Анализ, проведенный Филимоновым М.И., показал, что осуществление ФСФМ функций по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в отношении кредитных организаций возможно только при непосредственном участии Банка России и что Банк России является единственным надзорным органом, осуществляющим такого рода "помощь" Росфинмониторингу .

- Федеральная служба финансово-бюджетного надзора действует в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 <1>, и находится в ведении Министерства финансов РФ. В соответствии с Положением Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства РФ, регулирующего осуществление контроля и надзора в сфере бюджетной деятельности.

- Федеральная служба страхового надзора. Федеральная служба страхового надзора, как и ранее рассмотренные федеральные службы, была создана в связи с реформированием федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 330 <1>, Федеральная служба страхового надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела), и находится в ведении Министерства финансов РФ. Федеральная служба страхового надзора осуществляет в области страхового дела большой спектр полномочий, в частности контроль и надзор за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах; обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности в части формирования страховых резервов, состава и структуры активов, принимаемых для покрытия страховых резервов, квот на перестрахование, нормативного соотношения собственных средств страховщика и принятых обязательств, принимает решения о выдаче или в отказе в выдаче, аннулировании, ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыва лицензий субъектам страхового дела, за исключением страховых актуариев; получает, обрабатывает и анализирует отчетность и иные сведения, предоставляемые субъектам страхового дела, и т.д.

Счетная палата Российской Федерации провела анализ выполнения Федеральной службой страхового надзора основных функций в целях повышения надежности функционирования страхового рынка .

Анализируя деятельность Федеральной службы по финансовому бюджетному надзору и Федеральной службы по страховому надзору, следует отметить, что названные службы выполняют не только надзорные функции, но и контрольные. Их компетенция более широкая, чем это следует из их наименования. Понятие "контроль" включает в себя осуществление и надзорных функций. Контроль - это "проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора", для наблюдения "за кем-нибудь или чем-нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил" создаются соответствующие органы, которые осуществляют надзор: технический, пожарный, прокурорский .

Итак, общегосударственный финансовый контроль осуществляют: Федеральное Собрание РФ, Президент Российской Федерации, законодательные органы субъектов РФ, исполнительная власть РФ - Правительство РФ, правительства и администрации субъектов РФ, а также такие субъекты, как Счетная палата РФ, Центральный банк Российской Федерации (Банк России), Министерство финансов РФ и пять федеральных служб, созданных в 2004 г. и находящихся в ведении Министерства финансов: Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба страхового надзора. С сентября 2007 г. ФСФМ находится в ведении Правительства РФ.

Вторым подвидом государственного финансового контроля является ведомственный финансовый контроль. Он осуществляется в министерствах, службах, агентствах и других органах исполнительной власти руководителями соответствующих органов исполнительной власти и созданными в них контрольно-ревизионными подразделениями, подчиненными непосредственно, как правило, руководителю органа исполнительной власти.

Третий подвид государственного финансового контроля - это внутрихозяйственный государственный финансовый контроль. Он организуется на предприятиях и в организациях, функционирующих на праве государственной собственности (федеральных унитарных предприятиях, в том числе казенных; унитарных предприятиях субъектов РФ, в бюджетных учреждениях), и осуществляется руководителями соответствующих государственных предприятий, организаций, финансовыми отделами, бухгалтерией.

К негосударственному финансовому контролю относится местный финансовый контроль, так как в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Правовой базой осуществления местного финансового контроля являются нормативные правовые акты, регулирующие финансовый контроль в стране, а также Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. <1>, муниципальные правовые акты, регулирующие данную сферу общественной жизни.

Представительные органы муниципальных образований осуществляют местный финансовый контроль при утверждении местного бюджета, утверждении отчета о его исполнении, установлении местных налогов, установлении порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг и т.д.

Иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления осуществляют местный финансовый контроль при исполнении местного бюджета, владении, пользовании и распоряжении имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований, и при решении иных вопросов местного значения.

В классификации негосударственного финансового контроля нами был назван внутрисистемный финансовый контроль.

Внутрисистемный финансовый контроль по своей сути близок к ведомственному финансовому контролю. Отличие между ними заключается в том, что ведомственный финансовый контроль - это подвид государственного финансового контроля и осуществляется он в системе органов исполнительной власти, а внутрисистемный проводится в системах, объединяющих организации негосударственные: общественные, религиозные и т.д. Например, внутрисистемный финансовый контроль осуществляется в системе профсоюзов или в системе Русской православной церкви.

К негосударственному финансовому контролю относится также аудиторский (независимый) контроль, возникновение которого было обусловлено изменениями социально-экономических условий существования общества, в котором появилось множество хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности, за хозяйственной и финансовой деятельностью которых проведение государственного финансового контроля в полном объеме стало практически невозможным, а может быть, и нецелесообразным.

Для регулирования нового подвида негосударственного финансового контроля были приняты соответствующие нормативные правовые акты, среди которых основополагающими являлись Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2263 . С течением времени данный нормативный правовой акт уже не отвечал требованиям развития общества, поэтому был принят Федеральный закон от 7 августа 2001 г. "Об аудиторской деятельности" N 119-ФЗ <2> (с изм. и доп.), который внес существенные изменения в правовое регулирование аудиторской деятельности. Аудиторская деятельность представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению независимых проверок бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей, а также оказания сопутствующих аудиторской проверке услуг .

Представляется некорректным применять понятие "аудит" к проверкам, которые осуществляются в хозяйствующем субъекте соответствующими лицами, находящимися в штате данного хозяйствующего субъекта. Такое употребление понятия "аудит" можно встретить, в частности, в банковском законодательстве. Так, в ст. 95 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" содержится норма, согласно которой "внутренний аудит Банка России осуществляется службой главного аудитора Банка России, непосредственно подчиненной Председателю Банка России" . О какой же независимости аудитора в рассмотренном случае может идти речь? В данном случае нет независимого финансового контроля, а осуществляется внутриведомственный финансовый контроль - подвид государственного финансового контроля.

Министерство финансов РФ в соответствии с законодательством осуществляет полномочия по регулированию, надзору за всеми видами аудиторской деятельности в РФ, включая банковский аудит, в отношении которого регулятивные функции осуществлял Центральный банк Российской Федерации. Аудит как форма финансового контроля представляет собой вид предпринимательской деятельности, участники которой должны отвечать квалификационным требованиям, установленным уполномоченным федеральным органом и иметь квалификационный аттестат аудитора. Аудиторский финансовый контроль осуществляется наряду с государственным финансовым контролем за достоверностью финансовой (бухгалтерской) отчетности . Отличительной чертой аудиторского контроля является то, что он независим от государственных органов, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и осуществляется на платной основе .

В науке финансового права аудит классифицируется по различным признакам. Наиболее распространенной в литературе классификацией аудита является следующая:

1. По основаниям его проведения аудит подразделяется на: обязательный и инициативный.

2. По виду деятельности проверяемого субъекта аудит подразделяется на: общий аудит, банковский аудит, аудит инвестиционных институтов, внебюджетных фондов, бирж и страховых организаций.

Рассмотрим подробнее приведенную классификацию аудиторского контроля.

Обязательный аудит проводится в случаях, прямо установленных законодательством РФ, например по поручению правоохранительных органов с соблюдением определенных в Законе условий. Инициативный аудит проводится по решению хозяйствующего субъекта. По результатам аудиторской проверки составляется аудиторское заключение, имеющее важное юридическое значение.

Если в результате устранения недостатков, обнаруженных аудиторами, возникнут у проверяемого объекта по этой причине убытки, то, поскольку аудиторы осуществляют предпринимательскую деятельность, они обязаны возместить причиненный вред в соответствии с нормами гражданского законодательства. Составление заведомо ложного аудиторского заключения влечет за собой применение соответствующих санкций: аннулирование лицензии на проведение аудиторской деятельности, аннулирование квалификационного аттестата аудитора и привлечение аудитора к уголовной ответственности.

Общественный финансовый контроль в России в переходный период становления рыночных отношений не получил заметного развития вплоть до 2005 г. В соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" <1> была образована Общественная палата. Она формируется на основе добровольного участия в ее деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций.

Цель создания Общественной палаты Российской Федерации, Общественных палат субъектов Российской Федерации - обеспечить взаимодействие граждан России с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при формировании и реализации государственной социальной политики для защиты конституционных прав граждан Российской Федерации, а также обеспечения общественной безопасности и правопорядка. Общественная палата Российской Федерации наделяется значительными полномочиями для реализации возложенных на нее функций. Она вправе:

- проводить слушания по общественно важным проблемам, в том числе и в области финансов;

- давать заключения о нарушениях законодательства, в том числе и финансового законодательства;

- проводить экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления. Большое значение будет иметь экспертиза проектов федеральных законов о федеральном бюджете, особенно в части социального развития страны, проектов бюджетов Государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования), а также проектов законов субъектов Российской Федерации о соответствующем бюджете субъекта Российской Федерации, бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования, проектов местных бюджетов;

- направлять членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти;

- направлять запросы в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления о сведениях, необходимых для исполнения своих полномочий.

Для обеспечения деятельности Общественной палаты создан аппарат Общественной палаты, который имеет организационно-правовую форму - государственное учреждение.

Важным положением рассматриваемого Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации", направленным на усиление общественного финансового контроля, является возможность по инициативе Общественной палаты создания общественного совета при федеральном органе исполнительной власти. При этом порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, определяется Президентом Российской Федерации; а если руководство деятельностью осуществляет Правительство Российской Федерации, то Правительство Российской Федерации определяет и порядок образования общественных советов. Таким образом, будет создана система органов общественного контроля, в том числе общественного финансового контроля.

В соответствии со ст. 28 ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" расходы, связанные с обеспечением деятельности Общественной палаты, предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете на соответствующий год. Финансовое обеспечение содержания аппарата Общественной палаты осуществляется в пределах расходов, предусмотренных в федеральном бюджете на обеспечение деятельности Общественной палаты. Следовательно, субъектом финансового права является Общественная палата, а ее аппарат, не являясь субъектом финансового права, поскольку не выступает получателем бюджетных средств, обладает правом юридического лица для участия в гражданском обороте.

Общественный финансовый контроль осуществляют также профсоюзы, в частности, при финансировании социальных программ.

В науке финансового права финансовый контроль подразделяют не только по субъектам, его осуществляющим, но и по времени его осуществления. В зависимости от периода совершения той или иной финансовой операции финансовый контроль подразделяется на: предварительный, текущий и последующий.