Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Аналогичную позицию в отношении структуры финансовой системы, включающей в свой состав фонды кредитных организаций, занимает И.В. Рукавишникова, которая подчеркивает, что "нормальное функционирование банков служит основой функционирования всей финансовой системы государства. Банковская система - это важный объект финансово-правового регулирования, поскольку банки являются участниками правоотношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства" .

Все ученые, рассматривающие финансовую систему, подчеркивали, что центральное место в финансовой системе страны принадлежит бюджетной системе, с помощью которой образуются фонды денежных средств государственных и иных образований. Все звенья финансовой системы так или иначе связаны с бюджетной системой. Через бюджетную систему государства распределяется до 40% национального дохода . Неслучайно, что в изданном в 1981 г. Всесоюзным юридическим заочным институтом Сборнике научных трудов и посвященном проблемам совершенствования финансовой системы пять авторов из восьми (Е.А. Ровинский, О.Н. Горбунова, Б.С. Кочетков, С.М. Потапова, И.Г. Кутафина) в своих статьях рассматривали вопросы бюджетного права в том или ином аспекте. Остальные статьи были посвящены правовым основам деятельности Госбанка СССР (М.Л. Коган), месту финансового контроля в системе финансового права (Н.А. Ковалева), субъектам финансового права (Л.Г. Кучейник) .

В последние годы ученые при исследовании сущности финансовой системы России стали проводить грань между финансовой системой государства и финансовой системой общества (страны). Анализируя структуру финансовой системы страны (Республики Казахстан. - Примеч. Э.С.), А.И. Худяков обоснованно утверждает, что в основе ее формирования лежит деление финансов на частные и государственные. Частные финансы, по мнению А.И. Худякова, включают в себя такие основные институты, как: 1) финансы организаций (коммерческих и некоммерческих); 2) финансы страховых организаций; 3) финансы банков; 4) финансы негосударственных специальных фондов (например, негосударственные пенсионные фонды). Государственные финансы, по его мнению, включают в себя следующие финансово-экономические институты: 1) бюджетная система; 2) внебюджетные целевые фонды; 3) финансы государственного страхования (если такое страхование существует в данной стране); 4) финансы государственных банков (если такие банки существуют); 5) финансы государственных предприятий и учреждений, а также центров хозяйственных систем (органов государственного управления). И далее А.И. Худяков делает вывод, что институты, входящие в состав частных и государственных финансов в своей совокупности формируют финансовую систему страны в целом, а институты, входящие в состав государственных финансов, - финансовую систему собственно государства .

Об этом же заявила и М.Ф. Ивлиева, выступая на круглом столе, посвященном юбилею академика Н.И. Химичевой (Саратов, 2 - 3 октября 2003 г.). Можно согласиться с утверждением М.Ф. Ивлиевой, что "на современном этапе экономического и политического развития России финансовая система государства в материальном смысле представляет собой совокупность фондов государственных денежных средств и денежных средств муниципальных образований. Денежные фонды иных форм собственности не формируют финансовую систему государства, но они являются составной частью финансовой системы России" . Однако финансовая система государства, по нашему мнению, существует не самостоятельно, а входит в финансовую систему России, поэтому не так просто отделить объекты финансово-правового регулирования от тех объектов, которые регулируются иными отраслями права, например гражданским . Следует отметить, что проблема правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе функционирования финансовой системы России, достаточно сложна, требует отдельного исследования.

Д.А. Лисицын, изучая финансовую деятельность государства, предлагает включать в финансовую систему страны: 1) государственные финансы; 2) финансы муниципальных образований; 3) частные финансы. При этом Д.А. Лисицын, по нашему мнению, правильно утверждает, что институты, входящие в состав частных, муниципальных и государственных финансов, в своей совокупности формируют финансовую систему страны в целом, а институты, входящие в состав государственных финансов, - финансовую систему государства непосредственно .

Интересную мысль о структуре финансовой системы государства высказала А.А. Нечай, рассматривая правовые проблемы регулирования публичных расходов в государстве. А.А. Нечай предлагает в финансовой системе государства выделить "подсистемы публичных и частных финансов с целью четкого разграничения общественных правоотношений (точнее, отношений. - Примеч. Э.С.), которые охватываются предметом финансового права, от тех, которые остаются за его пределами" . При этом подсистема публичных финансов, по мнению А.А. Нечай, включает такие звенья, как: 1) публичные финансы государства; 2) публичные финансы субъектов Федерации (в государствах с федеративным устройством); 3) публичные финансы органов местного самоуправления всех видов; 4) публичные финансы социальной сферы. Определяя публичные финансы, А.А. Нечай учитывает не столько форму собственности на доходы денежных средств, сколько характер интереса, удовлетворяемого за счет данного фонда .

Вряд ли обоснованно, на наш взгляд, при определении публичных финансов, особенно при их формировании, не учитывать главным образом форму собственности на денежные средства, поступающие в распоряжение того или иного субъекта. Поэтому представляется, что категория публичных финансов всегда связана с деятельностью государства или местного самоуправления. А.Н. Козырин по этому поводу пишет, что "государственные финансы в совокупности с муниципальными и образуют публичные финансы" . Однако вопрос о правовом регулировании публичных и частных финансов, по нашему мнению, решается не так просто, как предлагает А.Н. Козырин: "публичные финансы регулируются нормами публичного права, частные финансы - объект частноправового регулирования" .

Вопросу правового регулирования отношений, возникающих в процессе функционирования финансовой системы, будет уделено специальное внимание. Итак, рассмотрены различные точки зрения ученых по вопросу структуры финансовой системы России. Прежде чем перейти к анализу правового регулирования отношений, возникающих при функционировании финансовой системы, следует специально остановиться на высказываниях А.С. Емельянова по вопросу о структуре финансовой системы, поскольку он значительно расширяет круг элементов, входящих в финансовую систему, по сравнению с ранее рассмотренными взглядами ученых. Финансовая система, по мнению А.С. Емельянова, представляет собой совокупность взятых во взаимодействии относительно обособленных сфер и звеньев финансовых отношений (финансовых институтов), связанных с формированием и расходованием денежных фондов. Соответственно, публичный сектор финансовой системы связан с формированием и расходованием государственных и муниципальных фондов денежных средств.

Публичный сектор финансовой системы Российской Федерации включает в себя:

- бюджетную систему, представляющую собой совокупность бюджетов трех уровней: федерального, субъектов Российской Федерации и местных;

- налоговую систему, включающую в себя все налоги и сборы, взимаемые на территории Российской Федерации, а также органы, осуществляющие организацию их уплаты и налоговый контроль;

- систему внебюджетных целевых фондов, состоящую из федеральных внебюджетных фондов, внебюджетных фондов, образованных в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами местного самоуправления;

- денежное обращение, обращение ценных бумаг и обращение валютных ценностей, наличие которых является необходимым условием существования финансовых отношений;

- кредитную систему, содержащую государственный, муниципальный и банковский кредиты;

- страховую систему, представляющую собой совокупность всех форм и видов страхования, существующих на территории Российской Федерации.

Перечисленные звенья финансовой системы Российской Федерации существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, а также местного самоуправления . Оставляя в стороне вопрос о целесообразности введения в научный оборот при характеристике финансовой системы таких понятий, как "обособленные сферы", "публичный сектор финансовой системы", хотелось бы отметить, что А.С. Емельянов, по нашему мнению, без достаточных оснований рассматривает в качестве звеньев финансовой системы:

1. Налоговую систему, включающую в себя не только все налоги и сборы, взимаемые на территории Российской Федерации, но и органы, осуществляющие организацию их уплаты и налоговый контроль.

2. Денежное обращение, обращение ценных бумаг и обращение валютных ценностей .

Налоги и сборы при всей их значимости для формирования фондов денежных средств государства и местного самоуправления не могут быть звеном финансовой системы как экономической категории, так как их роль иная, они, находясь в иной плоскости, используются в качестве важнейшего метода собирания денежных средств.

Если рассматривать финансовую систему как управленческую категорию, то налоговые органы могут быть ее элементом. Но не удачно рассмотрение одновременно финансовой системы в двух ее аспектах. Что касается денежного обращения, обращения ценных бумаг, обращения валютных ценностей, то обозначенные категории обеспечивают функционирование финансовой системы, поскольку взаимоотношения между ее различными звеньями происходят в денежной форме, но от этого они не становятся ее звеном.

Вероятно, неслучайно Е.М. Ашмарина, рассматривая проблему расширения предмета финансового права в Российской Федерации, подразделяет отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, на две группы. При этом если в первую группу включаются отношения, возникающие при создании, использовании фондов денежных средств, то во вторую группу Е.М. Ашмарина относит отношения, сопутствующие образованию, распределению и использованию фондов денежных средств, в числе которых названы денежное обращение, включая эмиссию, финансовый контроль, финансовый учет. Е.М. Ашмарина права, подчеркивая значение отношений, сопутствующих образованию, распределению и использованию фондов денежных средств, отношений, которые "приводят в движение финансовую систему в материальном смысле" . Однако трудно согласиться с утверждением, что они становятся звеном финансовой системы, хотя Е.М. Ашмарина и вводит новую категорию "элемент финансовой системы", не раскрывая подробно соотношение между понятиями "звено финансовой системы" и "элемент финансовой системы".

Легального определения финансовой системы в настоящее время нет. В ранее действовавшем Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. имелось понятие финансовой системы, в которую включались бюджетная система, а также финансы юридических и физических лиц. На эту норму Закона, которую целесообразно учитывать при характеристике финансовой системы, было обращено внимание в юридической литературе . Представляется необходимым в законе РФ закрепить понятие финансовой системы России, что положительно скажется на единообразном понимании этой сложной экономической категории, имеющей огромное значение для развития общества и государства, для правового регулирования финансовой деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов .

Финансы объективно необходимы, поскольку обусловлены потребностями развития общества, основанного на товарно-денежном обращении. Государство и местное самоуправление активно их используют при управлении обществом, выполняя свои задачи и функции. Как отмечалось ранее, государство определяет формы проявления объективно необходимых финансовых отношений. В.М. Родионова считает, что практическая деятельность государства заключается в определении конкретных форм проявления объективно обусловленных финансовых отношений, что финансы - неотъемлемый элемент общественного воспроизводства на всех уровнях хозяйствования; они одинаково необходимы и низовому звену - предприятиям (организациям, учреждениям), и межхозяйственным объединениям (ассоциациям, концернам), и государственной системе управления народным хозяйством .

Финансы, как известно, выполняют не только две основные функции: распределительную и контрольную, действующие не изолированно друг от друга, а в диалектическом единстве, но и регулирующую. Эти функции используются государством, местными образованиями и хозяйствующими субъектами при осуществлении ими своей деятельности. Реализуя указанные функции финансов, хозяйствующие субъекты, муниципальные образования и государство формируют фонды денежных средств, необходимые как для развития самого хозяйствующего субъекта, так и для удовлетворения общегосударственных и территориальных потребностей. Направления и формы реализации функций финансов определяются при осуществлении действий хозяйствующими субъектами, государством, местными образованиями по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств.

Итак, экономические категории "финансы", "финансовая система" являются объективными предпосылками, обусловившими необходимость возникновения и осуществления деятельности государства и муниципальных образований в области финансов, поскольку в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, управлять общественной жизнью государство и муниципальные образования могут, только используя различные экономические регуляторы.

§ 2. ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ ФИНАНСОВУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Исходя из концептуального положения об объективной необходимости категорий "финансы" и "финансовая система" в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, автор оценивает их в качестве безусловных предпосылок возникновения и осуществления особого вида человеческой деятельности: действий государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, направленных на создание, распределение и использование различных фондов денежных средств.

Большое теоретическое значение приобретает вопрос о сущности финансовой деятельности государства и финансовой деятельности муниципальных образований. Следует определить, относится ли финансовая деятельность государства и финансовая деятельность муниципальных образований к "базовым категориям экономической науки" (финансы, финансовая система, финансовая деятельность) <1> или это - правовая категория .

Представляется, что более обоснованной является позиция авторов, рассматривающих финансовую деятельность государства и финансовую деятельность муниципальных образований в качестве правового явления, обусловленного объективными условиями развития человеческого общества, в котором действуют товарно-денежные отношения.

Е.А. Ровинский в свое время отмечал, что через финансовую деятельность государства отражается (осуществляется) взаимосвязь государства и экономики общества .

Однако нельзя согласиться с утверждением, что категория "финансовая деятельность государства" не является категорией исключительно финансового права, а выступает общеюридической категорией . Данная категория, являясь ключевой категорией науки финансового права, лежит в основе определения предмета финансового права, так как финансовое право в основном регулирует общественные отношения, возникающие в области финансов.

В условиях товарно-денежных отношений, существующих в обществе, государство не может выполнять свои задачи и функции по управлению обществом и обеспечению его жизнедеятельности, не располагая необходимыми финансовыми (денежными) ресурсами.

Интересное высказывание по этому поводу содержится в статье К.С. Бельского "Государство и налоги (цикл материалов по теории налогового права. Часть 1. Взимание налогов как существенный признак государства)": "Для того чтобы правящая группа эффективно использовала государственную власть и служила народу, государство должно иметь собственные материальные средства: собственность в виде недвижимости (административные здания, оборудование), коммуникации (пути сообщения, железнодорожный и автомобильный транспорт); денежные средства, чтобы оплачивать труд государственных служащих, содержать полицейский аппарат и армию". К.С. Бельский отмечает, что исторически у государства на его иждивении часто находилась беднейшая часть населения. Историки (в частности, Тит Ливий) восхищались древнеримским государством, которое... оказывало регулярную денежную помощь солдатам-ветеранам, престарелым гражданам и даже тем гладиаторам, которые по инвалидности и старости не могли развлекать жадных до зрелищ римлян .

Фонды финансовых (денежных) ресурсов, необходимые государству и муниципальным образованиям для осуществления своих задач и функций, стихийно не создаются. Они образуются в результате планомерных действий органов государства, муниципальных образований, направленных на создание, распределение и использование указанных фондов. Действия органов государства и муниципальных образований по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств в своей совокупности составляют содержание деятельности государства и муниципальных образований в сфере финансов, при распределении и перераспределении совокупного общественного продукта, в том числе и части национального дохода. Данная форма человеческого воздействия на внешний мир, на общественные отношения в области финансов получила в науке финансового права название "финансовая деятельность государства", "финансовая деятельность муниципальных образований". В законодательстве не содержится легального определения ни понятия "финансовая деятельность государства", ни понятия "финансовая деятельность муниципальных образований". Содержание данных категорий "финансовая деятельность государства и муниципальных образований" раскрывается в науке финансового права.

Анализируя имеющуюся литературу, посвященную данной проблеме, следует отметить, что большинство определений финансовой деятельности государства и финансовой деятельности муниципальных образований не содержат принципиальных различий. Так, например, Н.И. Химичева отмечает, что финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов .

По мнению О.Н. Горбуновой, финансовая деятельность государства - деятельность государства по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих бесперебойное функционирование государства на каждом данном этапе общественного развития .

М.В. Карасева пишет: "Финансовая деятельность государства и муниципальных образований представляет собой процесс планомерного образования, распределения и использования государством и муниципальными образованиями финансовых ресурсов через свои денежные фонды для выполнения поставленных задач" .

А.Э. Лоскутов правильно отмечает, что финансовая деятельность осуществляется посредством использования финансовой системы государства . Точнее, по нашему мнению, стоило бы говорить о финансовой системе общества .

В.Н. Ульянова определяет финансовую деятельность государства и муниципальных образований как "непрерывную реализацию органами власти их функций по формированию и распределению (перераспределению) финансовых ресурсов посредством денежных фондов для обеспечения ими публичных функций" .

Исследуя данную проблему, И.В. Рукавишникова подчеркивала, что "регулирование и управление публичными финансовыми ресурсами является главным направлением деятельности любого государства в любой исторический период" . Определяя финансовую деятельность государства (муниципальных образований) как деятельность по планомерному формированию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации своих задач, И.В. Рукавишникова совершенно справедливо отмечала, что финансовая деятельность государства (муниципальных образований) осуществляется в соответствии с финансовой политикой государства <2>, при этом используя определение политики как системы целей и концептуальных идей, сформулированное представителями науки теории государства и права .

Важно при определении финансовой деятельности государства не забывать о ее главной цели. В данном аспекте необходимо привести высказывание Н.А. Саттаровой, которая отмечала, что "конечной целью финансовой деятельности Российского государства является покрытие затрат на социально-заказные программы" .

Подробный анализ существующих в литературе точек зрения ученых по вопросу финансовой деятельности государства провел А.И. Худяков, который обоснованно отмечает, что понятие финансовой деятельности государства было сформулировано в рамках юридической науки. Однако А.И. Худяков категорически возражает против взглядов тех ученых, которые полагают, что объектом финансовой деятельности государства могут выступать и негосударственные денежные фонды.

"Если же посмотреть учебную литературу по финансовому праву, - пишет А.И. Худяков, - то нетрудно заметить, что в ней в качестве объекта финансово-правового регулирования рассматриваются все виды денежных фондов, как государственные, так и негосударственные. Что же касается практики правового регулирования, то она также стоит на этой позиции. Фактически это означает, что денежные фонды негосударственных организаций, опосредуемые категорией "частные финансы", выступают объектом финансового права наравне с государственными денежными фондами, которые выражают государственные финансы". И далее А.И. Худяков отмечает, что "...сфера финансовой деятельности государства должна быть ограничена государственными денежными фондами" .

Включение негосударственных денежных фондов в объекты финансовой деятельности государства не означает, по нашему мнению, установления единого правового режима для государственных и негосударственных денежных фондов. Мы отмечали, что государство и муниципальные образования, осуществляя финансовую деятельность, определяют, предусматривают "правила игры" в сфере финансов как для субъектов, действующих на праве государственной или муниципальной собственности, так и для субъектов, функционирующих на праве частной собственности, при этом, подчеркивая, что более "жесткие" правила устанавливаются для первой группы субъектов .

А.И. Худяков определяет финансовую деятельность государства следующим образом: "Это деятельность государства, выступающего в целом или в лице уполномоченных на то органов, по созданию денежной инфраструктуры страны и обеспечению ее надлежащего функционирования, а также по формированию, распределению и организации использования государственных денежных фондов" .

Особая позиция данного ученого выражается не только в отрицании возможности необоснованного, по его мнению, расширения сферы финансовой деятельности государства за счет включения в нее объектов негосударственных фондов денежных средств, но и в том, что А.И. Худяков вводит новый элемент в понятие финансовой деятельности государства - "создание денежной инфраструктуры страны", а также несколько изменяет "триаду" (образование, распределение, использование), применяемую авторами при характеристике финансовой деятельности государства, отражая организационный признак в использовании государственных денежных фондов. По нашему мнению, с одной стороны, неудачно применено слово "инфраструктура" <1> при характеристике финансовой деятельности государства, обусловленной объективными потребностями развития общества, а с другой - организационный признак присущ всей финансовой деятельности государства, а не только использованию государственных денежных фондов.

Кроме того, поскольку совокупный общественный продукт общества и часть его - национальный доход, распределяется и перераспределяется в денежной форме, поэтому возникновение денежной системы так же обусловлено объективной необходимостью, как и сама финансовая деятельность государства и муниципальных образований.

А.И. Худяков также предлагает "несколько сузить понятие финансовой деятельности государства за счет исключения из ее состава действий, связанных с использованием денежных средств..." .

Аналогичной точки зрения придерживается и Д.А. Лисицын, считая, что отношения по использованию денежных фондов, предметом финансового права не выступают .

Нам представляется, что слово "использование", широко применяемое в науке финансового права для характеристики финансовой деятельности государства, вполне отвечает сущности отношений, возникающих при ее осуществлении, и не выражает собой отношения обмена, т.е. товарно-денежные отношения по схеме Т-Д или Д-Т. "Использовать" означает воспользоваться (пользоваться) чем-нибудь, употребить с пользой . Не в этом ли заключается, например, стадия исполнения бюджета, когда в соответствии с законом денежные средства направляются главным распорядителям бюджетных средств, распорядителям и получателям для их дальнейшего употребления с пользой, т.е. в соответствии с финансовым планом. Слово "использовать", по нашему мнению, более объемное по содержанию, чем слово "расходовать". Расходовать означает тратить, употреблять на что-нибудь . В основе слова "использовать" лежит правомочие, предоставленное кем-то для осуществления определенного им результативного действия. Слово "расходовать" - узкое по содержанию слово, предполагающее совершение конкретного действия. Вот почему, на наш взгляд, вполне уместно употреблять слово "использование" при характеристике финансовой деятельности, а слово "расходовать" применимо для гражданского оборота.

Финансовую деятельность государства можно определить как особый вид государственной деятельности, направленной на совершение организационных и иных действий органов государства, как правило, в правовой форме, в процессе распределения внутреннего валового продукта и части национального дохода общества путем образования, распределения (перераспределения) и использования различных фондов денежных средств, как централизованных, так и децентрализованных, необходимых для обеспечения финансовыми ресурсами функционирования органов государства всех трех ветвей власти, осуществления мероприятий по внутренней безопасности и обороне страны, для выполнения национальных программ социально-экономического и культурного развития и удовлетворения иных потребителей общества. Органы местного самоуправления также осуществляют финансовую деятельность по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения решения вопросов местного значения.

Финансовая деятельность государства в науке финансового права рассматривается как особый вид государственной деятельности потому, что этот вид деятельности осуществляют органы государства всех трех ветвей - законодательной, исполнительной и судебной - в пределах имеющейся у них компетенции. Финансовая деятельность государства в первую очередь направлена на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств, находящихся на праве собственности у государства (федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, фондов государственных унитарных предприятий, в том числе казенных предприятий, и других организаций, функционирующих на праве государственной собственности).

Однако, по нашему мнению, финансовая деятельность государства, его органов охватывает своим воздействием также и процесс создания, распределения и в определенной части использования фондов денежных средств хозяйствующими субъектами, действующими на праве частной собственности. Публичный характер данного вида государственной деятельности в отношении хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности, проявляется в первую очередь в установлении определенных условий участия всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от формы собственности в создании централизованных государственных фондов денежных средств. Это положение, в свою очередь, обусловливает необходимость проведения государственного финансового контроля деятельности хозяйствующих субъектов по созданию, распределению и использованию ими соответствующих фондов денежных средств.

Формы осуществления финансовой деятельности различаются в зависимости от компетенции соответствующего органа государства.

Возникновение и осуществление финансовой деятельности обусловлены наличием товарно-денежного обращения в стране, необходимостью создания различных фондов денежных средств для финансового обеспечения соответствующих потребностей государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов.

Итак, финансовая деятельность - это особый вид человеческих действий, имеющий различную степень обобщенности и выражающийся в разных формах: в действиях государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, действующих на основе различных форм собственности, обусловленных наличием в обществе товарно-денежных отношений и направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств.

Понятие "финансовая деятельность" следует подразделять на финансовую деятельность государства, финансовую деятельность муниципальных образований (публичная финансовая деятельность) и финансовую деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на различных формах собственности (частная финансовая деятельность).

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований - это действия их органов, направленные на реализацию финансовой политики государства в процессе распределения и перераспределения общественного продукта, в том числе части национального дохода общества, путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения выполнения их задач и функций. Финансовая деятельность хозяйствующих субъектов выражается в действиях соответствующих субъектов, направленных на создание и использование различных фондов денежных средств, необходимость которых обусловлена наличием товарно-денежных отношений в обществе и при отсутствии которых немыслимо осуществление хозяйственной или какого-либо иного вида деятельности.

В науке финансового права, как правило, изучается финансовая деятельность государства и муниципальных образований. И, хотя представляется необходимым рассматривать финансовую деятельность государства и финансовую деятельность муниципальных образований в качестве важнейших видов финансовой деятельности, но они не единственные. Государственному, в том числе правовому регулированию, подлежит финансовая деятельность всех хозяйствующих субъектов (в том числе в определенной степени и действия граждан), а не только финансовая деятельность государства и финансовая деятельность муниципальных образований. При этом бесспорна ведущая роль финансовой деятельности государства, обеспечивающей финансовыми ресурсами жизнедеятельность всего общества в целом. Рассмотрим более подробно финансовую деятельность государства и финансовую деятельность муниципальных образований.

Финансовую деятельность государства осуществляют органы всех трех ветвей власти. Поэтому вряд ли правомерно рассматривать финансовую деятельность государства, а также финансовую деятельность муниципальных образований, только как управленческую деятельность .

И.И. Веремеенко справедливо утверждает, что "...административное право регулирует управленческие отношения в узком значении этого слова, т.е. отношения, возникающие в сфере деятельности органов управления, органов исполнительной власти в современной организации власти в РФ" . Однако, на наш взгляд, непоследовательно сравнивать возникающие в процессе финансовой деятельности отношения с отношениями, регулируемыми административным правом, т.к. субъектами финансовой деятельности являются не только органы исполнительной власти, но и органы законодательной и судебной власти. Бесспорно, нельзя полностью утверждать, что управленческий характер не присущ в целом финансовой деятельности государства, поскольку он свойственен всей деятельности государства, которое выполняет функции социально-экономического управления обществом. В указанном ракурсе, по нашему мнению, и следует понимать формулировки, используемые в литературе, подобные следующим: "финансовая деятельность государства как механизм социального управления", "финансовая деятельность государства и муниципальных образований является важной и необходимой составной частью механизма социального управления" . Используя данные формулировки, авторы подчеркивают особую значимость финансовой деятельности государства и муниципальных образований для развития общества.

В свое время В.В. Бесчеревных, анализируя финансовую деятельность государств, отмечал: "По своему содержанию, методам и формам финансовая деятельность В БОЛЬШЕЙ СВОЕЙ ЧАСТИ (выделено мною. - Э.С.) является разновидностью исполнительно-распорядительной управленческой деятельности и осуществляется органами советского государственного управления" . Однако в дальнейшем В.В. Бесчеревных исследовал особенности финансовой деятельности органов государства всех трех ветвей власти. В чем особенность финансовой деятельности государства, осуществляемой его представительными, исполнительными и судебными органами?

Прежде чем рассмотреть особенности финансовой деятельности органов государства трех ветвей власти, автор считает необходимым высказать свою позицию по поводу имеющихся взглядов в юридической литературе о наличии "четвертой самостоятельной ветви государственной власти - контрольной" .

Все органы государства в пределах своей компетенции осуществляют различные виды государственного контроля, в том числе и в сфере финансов. Создание единого органа государственного контроля вряд ли будет способствовать его усилению, учитывая имеющееся многообразие видов и форм государственного контроля в различных сферах общественной жизни. Координация же контрольных действий и повышение персональной ответственности руководителей контролирующих органов за результаты своих проверок, на наш взгляд, будут способствовать укреплению законности в деятельности государства и местных образований во всех сферах общественной жизни, в том числе и в сфере финансов.

Итак, представительные органы государства, реализуя законодательную деятельность в области финансов (например, утверждая федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, устанавливая и вводя в действие налоги и сборы и т.д.), создают необходимые правовые условия для осуществления финансовой деятельности в стране в целом. И в этом смысле И.И. Веремеенко совершенно прав, утверждая, что если отношения, возникающие между Государственной Думой и Правительством при принятии закона о федеральном бюджете, являются финансово-правовыми, то отношения между указанными субъектами по поводу принятия Семейного кодекса РФ будут семейно-правовыми, а Уголовного кодекса РФ - будут уголовно-правовыми . Однако нельзя не учитывать, что законодательные (представительные) органы государства для достижения поставленных целей и задач, для реализации своих функций в условиях действия товарно-денежных отношений нуждаются в значительных финансовых ресурсах, поэтому они непосредственно участвуют в процессе использования фондов денежных средств, в частности средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, которые направляются на финансовое обеспечение их деятельности в соответствии с Бюджетной классификацией.

Органы исполнительной власти государства, осуществляя управленческую деятельность, направленную на практическую реализацию нормативных правовых актов в области финансов, активно участвуют как в процессе создания, так и в процессе использования соответствующих фондов денежных средств, и не только на финансовое обеспечение своего функционирования, т.е. не только на финансирование аппарата управления, но и на развитие различных сфер общественной жизни.

Финансовую деятельность государства осуществляют и органы судебной власти как в процессе создания фондов денежных средств (взимание, например, государственной пошлины в соответствии с НК РФ при рассмотрении в определенных случаях исковых заявлений и жалоб), так и в процессе использования централизованного фонда денежных средств. В соответствии со ст. 124 Конституции Российской Федерации финансирование судов производится из федерального бюджета. Финансовая деятельность государства осуществляется органами государства всех трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной - в пределах своей компетенции. Финансовая деятельность муниципальных образований осуществляется органами местного самоуправления в пределах их компетенции, а в определенных случаях осуществляется непосредственно населением соответствующей территории. Каково же соотношение между понятиями "финансовая система", содержание, структура которой были предметом рассмотрения в § 1 настоящего исследования, и "финансовая деятельность государства"? Структура финансовой системы характеризует ее в состоянии "статики"; для функционирования финансовой системы, что и происходит в реальности, т.е. для приведения ее в состояние "динамики", необходима целенаправленная особая деятельность государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, которая получила в науке финансового права название "финансовая деятельность", т.е. деятельность по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств. Вряд ли можно поэтому согласиться с мнением Д.А. Лисицына, что государством формируется финансовая инфраструктура в виде финансовой системы . Финансовая система, если ее не рассматривать как систему соответствующих финансовых органов, является экономической категорией. Государство не формирует ее, а определяет конкретные формы проявления объективно обусловленных экономических отношений, объединяемых категорией "финансового института", входящих в финансовую систему.

Функции финансовой деятельности государства как вида его деятельности отражают важнейшие ориентиры деятельности государства, закрепленные Конституцией Российской Федерации и в соответствии с которыми осуществляется вся деятельность Российского государства.

Понятие и содержание функций государства остаются достаточно дискуссионными до настоящего времени. Т.А. Нагорная привела интересный обзор существующих точек зрения по данной проблеме, отметив, что наибольшее распространение в научной литературе получило понимание функций государства как направлений его деятельности, хотя и здесь отсутствует единое мнение . Однако нам также представляется необходимым согласиться с утверждением М.И. Пискотина, что функции государства - это "направление необходимой деятельности государства, предопределенной объективными факторами, потребностями сложившейся общественной жизни с точки зрения ее внутренних и внешних условий" . Финансовая деятельность государства является самостоятельным направлением деятельности государства (его функцией), обусловленной наличием товарно-денежного обращения и необходимостью создания различных фондов денежных средств, без которых функционирование государства в обществе с товарно-денежным обращением немыслимо.

Важнейшими принципами, основными положениями функционирования Российского государства являются: законность, гласность, плановость, федерализм (сочетание интересов центра с самостоятельностью субъектов Российской Федерации и местного самоуправления) .

Первые три принципа осуществления финансовой деятельности государством - законность, гласность, плановость - присущи и финансовой деятельности местного самоуправления.

Финансовая деятельность местного самоуправления основывается также на принципах самостоятельности и государственной финансовой поддержке. Рассмотрим вышеназванные принципы, в соответствии с которыми осуществляется и финансовая деятельность государства, и финансовая деятельность муниципальных образований.

Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств детально в основном регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных правовых актов о порядке формирования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств может повлечь за собой нестабильность в финансовых отношениях, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных национальных и межправительственных программ и проектов в различных сферах общественной жизни и другие отрицательные последствия. В настоящий период идет кардинальное обновление норм финансового права, приведение финансового законодательства в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации и другими федеральными законами; существенному изменению подвергается особенно налоговое и бюджетное законодательство.

Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, в том числе федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т.д.

Федерализм - принцип государственного устройства, основанного на федерации <1>, поэтому его проявление при выполнении государством различных функций не может не иметь определенного своеобразия, специфики.

Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется, например, в установлении Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). В литературе отмечалось, что регулирование прав субъектов Российской Федерации в финансовой деятельности не должно нарушать основные конституционные положения, закрепляющие правомочия Российской Федерации - центра управления финансами страны .

Ю.А. Крохина, исследуя проявление принципа федерализма в бюджетном праве, предлагает определять его "как исходное начало бюджетной деятельности государства, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов РФ и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами" .

Интересные исследования проблемы финансового федерализма провел С.В. Королев, анализируя модели бюджетного федерализма на примере ряда зарубежных стран - Федеративной Республики Германии, Австрии и Швейцарии. Особенно полезные его выводы, касающиеся системы межбюджетных трансфертов, которая в Германии носит название "финансовая эквализация", включающая в себя, по крайней мере, три значения: выравнивание финансовых ресурсов по вертикали властеотношений (например, между ФРГ и Баварией), их перераспределение по горизонтали (например, между Баварией и Нижней Саксонией), а также компенсацию издержек, связанных с самим процессом эквализации.

С.В. Королев отмечает, что хотя принцип эквализации ("подгон" региональных диспропорций под национальные стандарты) так или иначе действует при любой форме государственного устройства, особое значение он получает в условиях федерации .

Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах.

Основными финансово-плановыми актами страны являются федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и региональных фондов обязательного медицинского страхования.

Финансово-плановым актом бюджетного учреждения является бюджетная смета, в которой предусматриваются только те расходы, которые могут быть произведены бюджетным учреждением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Хозяйствующие субъекты в сфере материального производства составляют план-бизнес, в котором и отражаются показатели их финансовой деятельности.

Самостоятельность и государственная поддержка местного самоуправления как принципы осуществления финансовой деятельности местного самоуправления основываются на ст. 132 Конституции Российской Федерации и заключаются в том, что:

- органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы;

- органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Как отмечалось ранее, финансовая деятельность государства осуществляется в соответствии с общими принципами, которые должны реализовываться во всей государственной деятельности. Но финансовая деятельность - особый вид государственной деятельности, зависящий как от специфики сферы (области) ее осуществления, так и от субъектов, ее осуществляющих. Сфера финансов - особая область общественной жизни, а субъектами рассматриваемой деятельности являются органы государства всех трех ветвей власти. Поэтому выявление специальных принципов финансовой деятельности государства, принципов, отражающих специфику рассматриваемого вида государственной деятельности, представляет определенный интерес для науки финансового права. Финансовая деятельность государства и финансовая деятельность муниципальных образований достаточно многообразна, имеет различные направления, формы и методы реализации. Однако, по нашему мнению, финансовая деятельность государства и муниципальных образований как публичных образований должна осуществляться также и на основе таких принципов, как:

1) единство цели осуществления;

2) максимально допустимая прозрачность поступающих доходов и произведенных расходов;

3) строжайший учет как доходов, так и расходов;

4) результативность произведенных расходов.

"Единство цели осуществления" как принцип финансовой деятельности проявляется в том, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований направлена на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств, необходимых для обеспечения жизнедеятельности общества, именно обеспечение финансовыми ресурсами жизнедеятельности общества, а не самого государства (его аппарата в частности), в противном случае возникает и не может не возникнуть взрывоопасная ситуация в стране.

Принцип "максимально допустимой прозрачности" финансовой деятельности как бы дополняет общий принцип "гласности" и может предотвратить условия для различных нарушений в сфере государственных финансов "под покровом государственных интересов". Бесспорно, реализация этого принципа не исключает наличия секретных расходов государства. Однако они должны также находиться под постоянным контролем соответствующих органов, не создавая потенциальной возможности для злоупотребления лицам, имеющим к ним допуск.

При осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований реализация принципа "строжайшего учета, как доходов, так и расходов", за формированием, распределением (перераспределением) и использованием фондов денежных средств может, конечно, рассматриваться как "само собой разумеющееся явление", исходя из пословицы "деньги любят счет". Но тем не менее нам представляется необходимым о нем специально упомянуть. Неслучайно Е.М. Ашмарина, как отмечалось ранее, включает финансовый учет в предмет финансового права.

И, наконец, принцип "результативности" финансовой деятельности реализуется в основном при использовании фондов денежных средств, в первую очередь средств бюджета государства. Изменения в бюджетной политике, происходящие в настоящее время в России, именно и предусматривают результативность государственных расходов. Данный принцип должен присутствовать во всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а не только в бюджетной деятельности. Хотя при этом следует иметь в виду, что результативность не всегда поддается математическим подсчетам и что, как отмечал И.И. Янжул, материальные интересы фиска не всегда должны иметь приоритет перед другими интересами .

В данном аспекте мы полностью разделяем мнение тех юристов, которые отрицательно оценивают Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 167-О <1> о том, что "факт неполучения налогоплательщиком оплаты от реализации товаров (работ, услуг) не исключает возможности взимания НДС, который должен уплачиваться за счет собственных средств налогоплательщика" .

Нам представляется, что указанное Определение КС РФ - пример того, когда интересы фиска имеют приоритет над интересами развития производства (торговли), напоминая ситуацию из басни И.А. Крылова "Свинья под дубом".

Финансовая деятельность может осуществляться различными методами. Их разнообразие зависит от различных факторов: от участников финансовых отношений, условий аккумуляции и использования фондов денежных средств и т.д. В юридической литературе принято делить методы осуществления финансовой деятельности на две основные группы: методы собирания денежных средств и методы их распределения (перераспределения) и использования.

Важнейшим методом собирания денежных средств в государственные (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации) и местные бюджеты является принудительный метод - метод установления налогов и сборов. С помощью данного метода изымаются в той или иной форме, в обязательном порядке, в установленные сроки и в установленном размере денежные средства для зачисления их в бюджеты определенного уровня. Аналогичный метод собирания денежных средств в основном применяется и при формировании государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования). Налоговым кодексом РФ установлен единый социальный налог, с помощью которого главным образом и создаются вышеназванные фонды.