Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств закрепляет требование о том, чтобы бюджетные средства выделялись в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации (ст. 38 БК РФ) .

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ было внесено в БК РФ более 200 изменений, не считая изменений, внесенных в иные федеральные законы, регулирующие бюджетные отношения. Были внесены изменения и в статьи БК РФ, закрепляющие принципы бюджетной системы. Не ставя перед собой задачи оценки юридической техники, использованной при разработке ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, необходимо отметить, что наряду с существенными изменениями в БК РФ данный ФЗ изобилует незначительными коррективами действующих норм БК РФ, усложняющими и без того непростые для понимания формулировки БК РФ.

Рассмотрим вновь введенные этим Законом принципы бюджетной системы: 1) принцип подведомственности расходов и 2) принцип единства кассы.

1. Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 158 Бюджетного кодекса РФ.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, а также в силу создания организации - получателя бюджетных средств как учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (ст. 38.1 БК РФ).

2. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации (ст. 38.2 БК РФ).

Подробное рассмотрение принципов построения и функционирования бюджетной системы, закрепленных в БК РФ, обусловлено необходимостью установления наличия соответствия между провозглашенными в законодательстве основными положениями о бюджетной системе, обусловленными федеративным устройством России и реальными межбюджетными отношениями, возникающими между различными бюджетами.

В литературе отмечалось, что бюджетная система России построена на основе принципа бюджетного федерализма, который обеспечивает субъектам Федерации необходимый объем полномочий для самостоятельного решения за счет собственных финансовых средств вопросов, отнесенных к их ведению.

Ю.А. Крохина определяет бюджетный федерализм как исходное начало бюджетной деятельности государств, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов Федерации и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области бюджета . Принцип федерализма относится к основным принципам всей финансовой деятельности России, поэтому он не может не проявляться при осуществлении важнейшего вида финансовой деятельности, каким является бюджетная деятельность, и не может не найти отражения в структуре бюджетной системы страны и в межбюджетных отношениях между различными бюджетами, входящими в нее.

Н.А. Шевелева, подробно исследуя сущностные свойства бюджетной системы России, особое внимание уделяет принципу самостоятельности бюджетов и приходит к выводу, что "сущностью бюджетной системы России является унитаризм, а вовсе не федерализм" <1>, и приводит достаточно аргументированные доказательства, свидетельствующие об ограничениях данного принципа не только текущим бюджетным законодательством, но и самим Бюджетным кодексом РФ. Можно привести и иные примеры ограничения самостоятельности бюджетов субъектов Федерации. Разве размеры межбюджетных трансфертов, предусмотренные, например, в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2006 год" от 26 декабря 2005 г. в размере 1 431 827 825,0 тыс. рублей при общих расходах 4 270 114 718,3 тыс. руб., не свидетельство усиления централизации в области бюджета и вытекающие из этого ограничения самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований в области бюджета? Но тем не менее утверждать, что бюджетная система России относится к унитарным системам, нам представляется недостаточно убедительным. При этом Н.А. Шевелева совершенно справедливо отмечает, что "...нельзя не признать объективности и неизбежности ограничений принципа самостоятельности бюджетов. Самостоятельность любого бюджета объективно ограничена вхождением его в бюджетную систему государства. Нельзя игнорировать также и состояние российской экономики, и в особенности региональные различия..." . Последнее замечание Н.А. Шевелевой особенно важно, так как о региональных различиях нельзя забывать хотя бы потому, что в 90-е гг. прошлого столетия, когда произошел развал СССР, первый Президент России провозгласил принцип "неограниченного суверенитета", в результате чего на территории России возникло 89 субъектов, некоторые из которых не обладали необходимыми условиями для самостоятельного существования в качестве публично-правового образования. Не является ли это одной из причин процесса объединения ранее самостоятельных субъектов РФ, наблюдаемого в настоящее время?

Бюджетная система России, поскольку наше государство в соответствии с Конституцией РФ имеет федеративное устройство, не может не быть федеративным, свидетельство - три уровня бюджетов, но со значительными элементами централизации, обусловленной социально-экономическими и политическими условиями развития страны, необходимыми для подъема экономики, повышения жизненного уровня граждан, обеспечения безопасности государства.

§ 3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Важнейшей проблемой правового регулирования бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, как отмечалось в литературе, остаются проблемы формирования доходной части федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, осуществления расходов государственных бюджетов и местных бюджетов в связи с переходом страны к рыночным отношениям, обеспечения фактической самостоятельности бюджетов, реальных гарантий равенства бюджетных прав различных субъектов бюджетного права, сбалансированности бюджетов, организации межбюджетных отношений. Отмена в БК РФ нормы, содержащей понятие "минимальная бюджетная обеспеченность", в соответствии с которой определялась минимально допустимая (точнее, необходимая. - Примеч. Э.С.) стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующего бюджета, не будет способствовать, по нашему мнению, сокращению существующего разрыва между бюджетами субъектов РФ, являющихся донорами, и бюджетами дотационных субъектов, которых большинство . А это - одна из сложнейших проблем правового регулирования бюджетной деятельности. БК РФ для осуществления бюджетной деятельности наделяет Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования соответствующими бюджетными полномочиями.

В литературе отмечалось, что право на получение бюджетных доходов является суверенным правом Российской Федерации, которая одновременно обладает и правом собственности на них . И хотя, как правильно заметила Ю.А. Крохина, это право собственности Российской Федерации косвенно закреплено в БК РФ <2>, следует согласиться с мнением Л.Л. Бобковой <3> о необходимости прямого закрепления права собственности Российской Федерации на федеральный бюджет в ст. 13 БК РФ.

Уменьшение количества налогов субъектов РФ и местных налогов при увеличении числа федеральных налогов, наблюдаемая тенденция усиления централизации в бюджетной деятельности, увеличение зависимости бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов от межбюджетных трансфертов и другие факторы вносят свои коррективы в реализацию закрепленных в БК РФ основных принципов построения и функционирования бюджетной системы <1>, в правовой режим доходов и расходов государственных бюджетов и местных бюджетов. БК РФ, регулируя поступление доходов в бюджеты бюджетной системы РФ, а также расходы бюджетов, закрепляет не только общие положения о доходах и расходах бюджетов, но, исходя из общих положений, устанавливает конкретные нормы, регулирующие доходы и расходы федерального бюджета, доходы и расходы бюджетов субъектов РФ, доходы и расходы местных бюджетов.

В соответствии с БК РФ доходы всех бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах. Важнейшим источником доходов бюджетов в условиях рыночных отношений являются налоги и сборы, а также пени и штрафы по ним.

К доходам бюджетов относятся также неналоговые доходы и безвозмездные поступления. Бюджетное законодательство, подразделяя доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы на налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные поступления, создает тем самым правовую основу для привлечения всех звеньев финансовой системы к формированию доходной части бюджетов. Взаимоотношения между фондами бюджетной системы и другими звеньями финансовой системы по линии образования доходов бюджетов зависят от природы соответствующего звена финансовой системы, формы собственности, на которой действует субъект, образующий соответствующий фонд денежных средств. Наиболее тесные взаимоотношения существуют между фондами бюджетной системы и фондами денежных средств, принадлежащими государственным и муниципальным унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения и казенным предприятиям, функционирующим на праве оперативного управления. Эти взаимоотношения проявляются в том, что, в отличие от хозяйствующих субъектов, действующих на праве частной собственности, государственные и муниципальные унитарные предприятия, в том числе и казенные, при наличии определенных условий не только платят налоги и сборы, но и вносят в бюджеты неналоговые доходы.

При этом, как отмечалось ранее, БК РФ расширил перечень неналоговых доходов бюджета, изменил правовой режим новых видов неналоговых доходов, которые по ранее действовавшему бюджетному законодательству носили название "внебюджетные средства".

Изменив правовой режим доходов, полученных от использования имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности, а также доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления, законодатель, по нашему мнению, понизил финансовую заинтересованность соответствующих хозяйствующих субъектов в расширении, конечно, без ущерба для своей основной деятельности, ради которой они создавались, этой экономической деятельности, приносящей дополнительные доходы, так необходимые бюджетным организациям при наличии постоянного недофинансирования их потребностей из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

В период 2000 - 2005 гг. (включительно) только в случаях, прямо предусмотренных в законе, хозяйствующий субъект мог использовать рассматриваемые доходы на финансовое обеспечение своих потребностей. До принятия Федерального закона от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ в качестве дополнительного источника финансирования доходы, полученные от платных услуг или иных аналогичных источников, могли использовать в соответствии с Законом РФ "Об образовании" от 10 июля 1992 г. N 3266-1 (с изм. и доп.) только образовательные учреждения .

Как уже отмечалось ранее, в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2006 год" от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ и Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2007 год" от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ содержались ст. 30 и 33 (соответственно), которые предусматривали расширение перечня бюджетных организаций, которым было предоставлено право, аналогичное праву образовательных учреждений, которыми они могли пользоваться в 2006 и 2007 гг.

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ в п. 10 ст. 5 предусмотрел принятие федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной, приносящей доход деятельности, кроме того, он закрепил расширение перечня бюджетных учреждений, имеющих право использовать доходы от сдачи в аренду государственного (муниципального) имущества, переданного им в оперативное управление, доходов от платных услуг, средств безвозмездных поступлений и иной, приносящей доход деятельности. В указанный перечень включены бюджетные учреждения не только образования, но и культуры, искусства, здравоохранения, науки, а также архивные учреждения. При этом предусмотрен и порядок использования доходов, полученных от указанной деятельности, до дня вступления в силу специального федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств, полученных от рассматриваемого вида экономической деятельности.

Различные доходы, поступающие в бюджеты бюджетной системы, как правило, обезличиваются, за исключением средств целевых бюджетных фондов.

В литературе отмечалось, что в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, "имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих бюджетных средств. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета" . Интересное исследование сущности фонда как института финансового права провела А.А. Саттарова, которая рассматривает две группы фондов: фонды, выделенные за пределы бюджетной системы (государственные внебюджетные фонды), и фонды, формируемые в составе бюджетной системы государства (бюджетные фонды) .

Но прежде, чем рассмотреть более подробно фонды, образующиеся в составе бюджетов, в частности в составе федерального бюджета, необходимо обратить внимание на неточность, допущенную А.А. Саттаровой, поскольку она упустила из вида то, что государственные внебюджетные фонды, так называемые социальные, в соответствии со ст. 10 БК РФ входят в бюджетную систему. Точнее было бы говорить о фондах денежных средств в составе того или иного бюджета, например федерального бюджета, либо вне его, однако ради справедливости необходимо отметить, что А.А. Саттарова упоминает о наличии государственных внебюджетных фондов социального назначения и прочих внебюджетных фондов (экономических, научных, политических и т.п.) .

В БК РФ содержалось легальное определение целевого бюджетного фонда как фонда денежных средств, образуемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемого по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда (ст. 17 БК РФ. - Утратила силу по ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ).

В литературе отмечалось, что еще до вступления БК РФ в действие в России уже были созданы внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, дорожные и экономические фонды. В 1994 г. в общей сложности насчитывалось порядка 30 внебюджетных фондов. Наибольшее распространение получили территориальные фонды социальной поддержки населения и фонды развития жилищного строительства . Такие целевые фонды, как Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд развития таможенной системы Российской Федерации, Фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции и т.д. Всего в 2000 г. в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2000 год" признавалось целевыми бюджетными фондами 10 целевых бюджетных фондов:

- Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;

- Федеральный экологический фонд Российской Федерации;

- Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

- Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;

- Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции;

- Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;

- Государственный фонд борьбы с преступностью;

- Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации;

- Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

- Фонд по охране озера Байкал.

В 2001 г. все целевые бюджетные фонды были ликвидированы. Однако уже в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год" были созданы новые целевые бюджетные фонды. Целевыми бюджетными фондами признавались следующие фонды: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2003 год" к целевым бюджетным фондам, предусмотренным в составе федерального бюджета 2002 года, добавляется целевой бюджетный Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии. В последующие годы Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии был не сохранен, но созданные в 2002 г. целевые бюджетные фонды: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов (данный фонд стал именоваться - Фонд реформирования региональных и местных финансов) утверждались Федеральными законами о федеральном бюджете на 2004, 2005, 2006, 2007 гг.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2006 год" в качестве бюджетных фондов признавались не только Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и местных финансов, но и образованный Инвестиционный фонд - 69 741 208,3 тыс. (ст. 120).

Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ отменил с 1 января 2008 г. действие ст. 17 БК РФ "Целевой бюджетный фонд". Каковы причины, послужившие основанием для отмены данной статьи Бюджетного кодекса РФ? А.А. Саттарова, например, считает, что отмена данной статьи связана непосредственно с переходом государства к среднесрочному финансовому планированию, так как с принятием технологии среднесрочного финансового планирования у государства не должно возникать обязательств перед гражданами, которые бы федеральный бюджет, исходя из федерального законодательства, не исполнял . Вряд ли можно принять данное высказывание за исчерпывающий ответ на поставленный вопрос, поскольку целевые бюджетные фонды - это часть федерального бюджета, за счет средств которого и погашаются разнообразные обязательства государства.

Отмена ст. 17 БК РФ обусловлена, по нашему мнению, повсеместным внедрением программно-целевого метода планирования государственных расходов, ориентированных на конечный результат, поскольку утвержденные программы (национальные, президентские, межрегиональные, ведомственные и т.д.) изначально предусматривают использование различных форм финансового обеспечения, в том числе дотаций, субвенций, субсидий в необходимом объеме. Внедрение указанного метода финансового планирования базировалось на изучении практики применения в последние годы программно-целевого метода финансирования специальных федеральных программ, его достоинств и недостатков, поскольку эти программы не всегда обеспечивали эффективное использование государственных средств из-за отсутствия в них, в частности, конкретных параметров и методик определения конечного результата .

Следовательно, отсутствие экономической необходимости в создании специальных бюджетных фондов для финансовой поддержки субъектов РФ, предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов РФ, муниципальных образований и т.д. лежит в основе отмены вышеназванной статьи БК РФ.

Кроме того, учитывая мнение Н.А. Шевелевой <1> о том, что созданные в 2002, 2003 гг. целевые бюджетные фонды, за исключением Фонда реформирования региональных финансов, не имели полноценного статуса целевого бюджетного фонда, поскольку были лишены собственных источников формирования (данный вывод применим и к целевым бюджетным фондам, существовавшим в последующие годы), можно, вероятно, предположить, что такое несоответствие содержания нормы ст. 17 БК РФ реально создаваемым целевым бюджетным фондам также явилось основанием отмены данной статьи БК РФ. Но если отменено легальное понятие целевого бюджетного фонда, то почему законодатель в ст. 131 БК РФ использовал понятие "Федеральный фонд поддержки субъектов Российской Федерации", в ст. 132 БК РФ - "Федеральный фонд софинансирования расходов", в ст. 133 БК РФ - "Федеральный фонд компенсации"? Представляется, что использование в БК РФ после отмены легального понятия целевого бюджетного фонда наименований ранее создаваемых целевых бюджетных фондов обусловлено необходимостью учета выданных из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, субсидий и субвенций, которые до отмены ст. 17 БК РФ выдавались из средств соответствующего целевого бюджетного фонда. Указанные фонды приобрели статус, подобный статусу консолидированного бюджета, который не утверждается, а используется для анализа и учета. Вот почему ст. 131 БК РФ закрепила, что дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ ОБРАЗУЮТ (выделено мною. - Э.С.) Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации; ст. 132 БК РФ предусматривает, что совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации образует Федеральный фонд софинансирования расходов и т.д.

В расходной части федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы РФ создаются резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - Резервный фонд Правительства Российской Федерации, резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервные фонды местных администраций (ст. 81 БК РФ). В соответствии со ст. 82 БК РФ на очередной финансовый год и плановый период создается Резервный фонд Президента Российской Федерации.

Новым видом бюджетных фондов в составе федерального бюджета являются резервные фонды государства: до 1 января 2008 г. - Стабилизационный фонд, в последующий период - созданные на его базе Резервный фонд РФ и Фонд национального благосостояния (в ст. 96.10 БК РФ он носит наименование "Фонд будущих поколений").

Следует остановиться на таком бюджетном резервном фонде, каким является созданный в соответствии с ФЗ от 23 декабря 2003 г. N 184-ФЗ Стабилизационный фонд Российской Федерации. Цель создания данного фонда, порядок его формирования, использование средств, управление средствами Стабилизационного фонда, учет и отчетность по операциям с его средствами были закреплены ст. 96.1 - 96.5 БК РФ, входившими в главу 13.1 "Стабилизационный фонд Российской Федерации". В ст. 96.1 устанавливалось, что Стабилизационный фонд Российской Федерации - часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежит обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой. Под базовой ценой на нефть законодатель понимал цену на нефть сырую марки "Юралс", эквивалентную 146 долл. США за одну тонну (20 долл. США за один баррель), что соответствовало реалиям того времени. В последующие годы в связи с политическими и экономическими событиями, происходившими в мире, цена за один баррель начала стремительно расти и в январе 2008 г. составляла 99 долл. за баррель. Стабилизационный фонд достиг огромных размеров.

В соответствии со ст. 96.3 БК РФ средства Стабилизационного фонда могли использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд. руб. Дефицита федерального бюджета нет, цены на нефть растут, общий объем средств Стабилизационного фонда превысил установленный минимум. На какие же цели расходуются средства Стабилизационного фонда?

В литературе отмечалось, что "практика образования, и особенно использования данного фонда, широко обсуждается в СМИ и юридической литературе. Высказываются недоумения по поводу того, почему при достаточно высокой цене на нефть не решаются кардинально проблемы социально-экономического развития страны, не повышается заметно уровень жизни граждан, не увеличивается производственный потенциал. Вызывает сомнение целесообразность и оправданность вложения средств Стабилизационного фонда в ценные бумаги иностранных государств, тем более под низкие проценты" .

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ и со ст. 2 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ Правительство Российской Федерации вправе направлять в 2006 г. и 2007 г. средства Стабилизационного фонда Российской Федерации на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства Российской Федерации. В соответствии со ст. 96.4 БК РФ средства Стабилизационного фонда могли размещаться в долговые обязательства иностранных государств, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Данное направление использования средств Стабилизационного фонда получило значительное развитие. 26 апреля 2007 г. Президент Российской Федерации, выступая перед депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, отметил, что снижение инфляции, устойчивое развитие экономики требуют корректировки функций и структуры Стабилизационного фонда, и напомнил о своем предложении о новом порядке использования финансовых ресурсов, получаемых от нефтегазовых доходов, которое было сформулировано в его Бюджетном послании. Нефтегазовые доходы предлагалось разделить на три потока:

- в Резервный фонд для целей минимизации рисков экономики страны в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках;

- в федеральный бюджет для выполнения прежде всего масштабных социальных программ;

- в Фонд будущих поколений, куда будут направляться все остальные нефтегазовые доходы.

Поскольку средства этого фонда должны идти на повышение качества жизни людей и развитие экономики страны, на улучшение благосостояния как будущих, так и нынешних поколений, по мнению Президента Российской Федерации, его следовало бы назвать Фондом национального благосостояния. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ внесены изменения в БК РФ, в частности глава 13.1 "Стабилизационный фонд Российской Федерации" БК РФ утратила силу с 1 января 2008 г., но введена в действие новая глава - глава 13.2 - "Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета" (ст. 96.6, 96.7, 96.8, 96.9, 96.10, 96.11, 96.12 БК РФ).

Итак, доходы государственного бюджета обеспечивают Российскую Федерацию и субъекты Российской Федерации основным объемом финансовых ресурсов, необходимых им для выполнения своих задач и функций, но это не единственные доходы, составляющие финансовую основу функционирования государства. Наряду с этими централизованными доходами государства создаются и децентрализованные доходы - доходы государственных унитарных предприятий, остающихся в их хозяйственном ведении после уплаты соответствующих налогов и сборов. Как доходы государственных бюджетов (федерального, бюджетов субъектов РФ) входят в более широкую категорию "Государственные доходы", так и расходы государственных бюджетов являются составной частью государственных расходов, составляя их ядро.

Известный ученый В.А. Лебедев, изучая государственные потребности и, соответственно, расходы государства, еще в XIX в. отмечал, что "государственные потребности составляют круг различных надобностей, вызываемых общим характером государственной жизни... В государствах, достигших известной степени развития, круг этих надобностей почти один и тот же, это: содержание верховной власти и организма государственного управления, обеспечение внутренней и внешней безопасности и различные меры, предпринимаемые для народного благосостояния. Все эти задачи, которые лежат на государстве, не могут быть осуществлены без средств, но вопрос в том, в каком размере те или другие потребности должны и могут быть осуществлены..." . Направления расходов государства и их размеры определяются государством в правовой форме путем принятия соответствующего нормативного правового акта, в частности путем принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на соответствующий год". Правовые основы государственных расходов, в том числе расходов государственных бюджетов детально изучались учеными как в советское время, так и в настоящий период. Значительный вклад в развитие финансово-правового института бюджетного права "Расходы бюджетов" внесла Л.К. Воронова, которая отмечала, что деятельность государства связана с прямыми затратами финансовых ресурсов, что осуществление всех функций государства возможно только при их материальном опосредовании.

Состав расходов бюджетов бюджетной системы, по словам Н.И. Химичевой, значительно изменился в связи с проведением экономических реформ. Нацеленность на переход к рыночным отношениям и приватизация большого числа предприятий обусловили снижение уровня бюджетного финансирования отраслевой экономики. Ассигнования на социально-культурные мероприятия и науку хотя и занимают заметный удельный вес в расходах бюджетов, однако в условиях кризисных явлений в экономике они не только не обеспечили необходимой финансовой базы в этой сфере, но и проявили тенденцию к отставанию по темпам роста от других расходов. Между тем возросли расходы бюджетной системы на содержание государственного аппарата .

В настоящее время, как отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г., Россия не только полностью преодолела длительный спад производства, но и вошла в десятку крупнейших экономик мира. За период с 2000 г. более чем в два раза увеличились реальные доходы населения . Эти изменения в экономике, а также значительный рост цены на нефть на международных рынках создали и условия для преодоления тенденции значительного отставания объема ассигнований на социально-культурные мероприятия и науку от других расходов бюджета, о которой говорила Н.И. Химичева в 2003 г. Важно, что принято решение о разделении нефтегазовых доходов на три составляющие: кроме Резервного фонда и Фонда будущих поколений предусмотрено, что часть нефтегазовых доходов должна идти в федеральный бюджет для выполнения прежде всего масштабных социальных программ. Это то решение, которое ждали с нетерпением в прошедшие годы.

Конкретизация видов расходов бюджетов бюджетной системы определена в ст. 21 БК РФ, в которой закреплены коды классификации расходов, состоящей из:

- кода главного распорядителя бюджетных средств;

- кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;

- кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам (операций публично-правовых образований).

Ранее отмечалось, что новая бюджетная классификация Российской Федерации вводится в действие с 1 января 2008 г. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ с одновременной отменой Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ, который был первым актом законодательства в этой сфере. Следует согласиться с мнением А.А. Саттаровой, что отмена ст. 22 БК РФ "Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации", ст. 24 БК РФ "Ведомственная классификация расходов федерального бюджета", ст. 25 БК РФ "Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и ведомственная классификация расходов местных бюджетов", изменение редакции ст. 21 БК РФ "Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации" несколько спорны. Представляется, что существовавшая ранее Бюджетная классификация была более логически обоснована и проще в применении.

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, которые обусловлены установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых (расходных обязательств) согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующего бюджета. Порядок возникновения и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований регламентируются соответствующими статьями главы 11 БК РФ.

Какова сущность расходного обязательства, лежащего в основе формирования расходов бюджетов бюджетной системы? Понятие "расходное обязательство" содержится в ст. 6 БК РФ, в которой значатся и такие понятия, как "бюджетные обязательства", "публичные обязательства", "публичные нормативные обязательства", "денежные обязательства". В п. 3 ст. 104 Конституции РФ говорится о финансовых обязательствах государства. Установить соотношение между этими понятиями попыталась О.В. Болтинова в своей интересной статье "Финансовые обязательства государства" . Анализируя нормативные правовые акты, в частности Конституцию РФ, Федеральный конституционный закон "О Правительстве РФ" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ <2>, Федеральный конституционный закон "О референдуме РФ" от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ <3>, Бюджетный кодекс РФ, Приказ Минфина РФ от 13 июня 1995 г. N 49, утвердивший Методические указания по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П, а также Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности ряда положений ст. 6 и 15 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа" . О.В. Болтинова приходит к следующим выводам, с которыми следует согласиться:

- на законодательном уровне понятие "финансовые обязательства государства" не закреплено, хотя законодатель данное понятие использует;

- в Бюджетном кодексе РФ данное понятие не используется;

- в Методических указаниях по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденных Приказом Минфина РФ от 13 июня 1995 г. N 49, под финансовыми обязательствами (вообще, а не государства) понимаются "кредиторская задолженность, кредиты банков, займы и резервы";

- Конституционный Суд РФ отождествляет понятия "финансовые обязательства государства" и "бюджетные обязательства". О.В. Болтинова совершенно справедливо утверждает, что понятие "финансовые обязательства государства" шире, чем "расходные обязательства", поскольку понятие "финансовые обязательства государства" охватывает не только расходные обязательства, но также и другие обязательства государства, связанные с его финансовой деятельностью .

В принципе с данным положением трудно не согласиться. Однако возникает вопрос: корректно ли использовать категории "обязательство", "финансовое обязательство" при характеристике всех отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований? Ведь неслучайно в БК РФ разновидность финансового обязательства государства - "расходное обязательство", определяется через такую категорию, как "обязанность государства или муниципальных образований". В соответствии со ст. 6 БК РФ "расходное обязательство - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением ОБЯЗАННОСТИ (выделено мною. - Э.С.) публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения ПРЕДОСТАВИТЬ (выделено мною. - Э.С.) физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права СРЕДСТВА (выделено мною. - Э.С.) из соответствующего бюджета". Определение расходного обязательства как "обязанности предоставить средства" из соответствующего бюджета (мы специально выделили ключевые слова данного понятия, поскольку они раскрывают его суть) лежит в основе и таких понятий, как бюджетное обязательство и публичное обязательство.

Законодатель в приведенных случаях понятие "обязательство" использует только для характеристики обязанности публично-правового образования, чем, конечно, не исчерпывается содержание категории "обязательство", широко применяемое в гражданском законодательстве и в цивилистической литературе. В соответствии с ГК РФ обязательство - это вид правоотношения, в силу которого у одной стороны (кредитора) возникает право требования к другой стороне (должнику), которая должна совершить определенное действие в пользу кредитора либо воздержаться от действия. Если в таком смысле рассматривать понятие "расходное обязательство", или "бюджетное обязательство", то невольно возникает вопрос, почему бюджетные организации, в том числе органы внутренних дел, при постоянном их недофинансировании не требуют предоставления им необходимых бюджетных ассигнований в принудительном порядке. Законодатель в рассматриваемых случаях достаточно условно использует юридическую конструкцию "обязательство". Означает ли данное утверждение, что при правовом регулировании бюджетной деятельности не может возникнуть обязательство в прямом смысле этого слова, в том числе и финансовое обязательство? На поставленный вопрос следует дать отрицательный ответ, так как, например, в ст. 97 БК РФ понятие "долговое обязательство" Российской Федерации перед различными заимодавцами используется, по нашему мнению, не в усеченном виде, как в расходном обязательстве, а в полном объеме в соответствии с нормой ст. 307 ГК РФ, поскольку они возникали в результате государственных заимствований Российской Федерации по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, а также в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств, возникших до введения в действие БК РФ.

Государственные заимствования, а также государственные гарантии в основе своей имеют соответствующий договор, порождающий взаимные права и обязанности его участников (например, ст. 817 ГК РФ "Договор государственного займа"). Проблема возможности и целесообразности применения категории "обязательство" широко обсуждается учеными при рассмотрении налогового права. Многие ученые выступают против использования категории "обязательство" в налоговых отношениях, поскольку российское законодательство не закрепило данное понятие, и, по существу, налогоплательщик исполняет свою конституционную обязанность - платить законно установленные налоги и сборы . Поэтому при использовании юридической категории "обязательство", "финансовое обязательство" следует учитывать сущность отношений, возникающих между его участниками в процессе осуществления финансовой деятельности.

Завершая рассмотрение главы III настоящей работы, необходимо отметить, что бюджетная деятельность является основным видом финансовой деятельности государства и муниципальных образований в силу того, что именно в результате ее реализации они обеспечиваются финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения задач и функций по управлению обществом. Бюджетная деятельность, ее цели и направления, основные параметры осуществления, как и всей финансовой деятельности государства, определяются финансовой политикой государства, которая является одной из форм правовой политики государства, определяющей основу государственной политики, как внешней, так и внутренней. Нормы финансового права, регулирующие бюджетную деятельность, в своей совокупности образуют бюджетное право - основную подотрасль финансового права, занимающую ведущее положение в структурной системе данной отрасли права. Значимость бюджетной деятельности государства и муниципальных образований для развития общества определяет роль бюджетного права в правовом регулировании отношений, возникающих в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных фондов денежных средств. Значительный массив нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, их социально-экономическое и политическое влияние на развитие общества изучались видными представителями науки финансового права на разных этапах развития нашего государства. Многие выводы и положения, разработанные учеными, способствовали совершенствованию правового регулирования бюджетных отношений - основного вида финансовых отношений в обществе. Однако в последнее время связь юриспруденции и законотворческой деятельности государства ослабла, что подтверждается, в частности, хотя бы содержанием Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", в котором наряду с существенными изменениями, особенно бюджетного процесса, содержится большое количество незначительных редакционных поправок, и это при том, что многие принципиальные замечания, сделанные учеными в ходе обсуждения проекта данного Федерального закона, а также их предложения, сформулированные в научных трудах, далеко не все были учтены. Это отрицательно сказывается на содержании Бюджетного кодекса Российской Федерации и обусловливает необходимость его дальнейшего совершенствования, особенно в части уточнения используемых юридических категорий и их соотношения между собой, лаконичности дефиниций, доступности для понимания текста БК РФ и, конечно, приведения финансового, в том числе бюджетного законодательства в соответствие с другими отраслями российского законодательства.

После рассмотрения некоторых вопросов правового регулирования основного направления финансовой деятельности государства и муниципальных образований - бюджетной деятельности - представляется необходимым перейти к анализу правовых основ важнейшей составляющей финансовой деятельности: финансового контроля, пронизывающего все виды финансовой деятельности, в том числе и бюджетную деятельность на всех этапах ее осуществления.

Глава IV. ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ - ВАЖНЕЙШАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

§ 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ. ПРАВОВАЯ ОСНОВА ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

Важнейшим направлением всей деятельности органов государства и муниципальных образований является контроль за различными сферами общественной жизни. Контроль государства и муниципальных образований в области финансов, финансовых отношений получил в науке финансового права название "финансовый контроль". Наличие финансового контроля обусловлено необходимостью практической реализации функций финансов: распределительной, регулирующей и контрольной. При этом распределительная и регулирующая функции непосредственно связаны с контрольной функцией, которая пронизывает всю деятельность государства и муниципальных образований по созданию, распределению (перераспределению) и использованию фондов, денежных средств, т.е. охватывает своим воздействием все общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности.

Основываясь на трудах известного ученого И.М. Кулишера, изучающего историю развития экономики Западной Европы <1>, Е.Ю. Грачева раскрывает социально-экономическую сущность и функции финансового контроля, который "прошел длительный период становления и развития еще в рамках докапиталистических формаций, когда проявлялись его отдельные элементы, в первую очередь в процессе сборов налогов" . Но только в условиях капитализма финансовый контроль получил свое широкое развитие, тогда проявляются и непосредственные субъекты государственного финансового контроля со стороны парламента. Финансовый контроль присутствовал и при социализме, целью которого была проверка соблюдения плановых пропорций в расширенном социалистическом воспроизводстве .

Однако особенно возрастает роль финансового контроля на современном этапе развития нашей страны. Реальной угрозой экономической безопасности России стало масштабное нецелевое использование бюджетных средств, незаконный вывоз капитала за границу, противоправные действия в банковской и налоговой сферах, криминализация экономических и иных отношений .

Велико значение финансового контроля и в первую очередь государственного финансового контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов власти в процессе выработки и реализации ими финансовой политики .

Финансовому контролю как части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых осуществляется финансовая деятельность государства и муниципальных образований и которые закреплены в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах. Это принципы законности, гласности, федерализма, плановости. При этом следует отметить, что нами предлагалось дополнить перечисленные принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований принципами, которые отражают, по нашему мнению, специфику финансовой деятельности государства и муниципальных образований как особого вида государственной деятельности. В связи с указанным были названы такие принципы, как:

1) единство цели осуществления;

2) максимально допустимая прозрачность;

3) строжайший учет;

4) результативность .

Итак, финансовый контроль должен осуществляться в соответствии с перечисленными выше общими принципами, присущими всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Рассматривая принципы финансового контроля, необходимо учесть, что Е.Ю. Грачева правильно отмечала: "Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации ИНТОСАН (Международная организация контрольных органов): независимость и объективность, компетентность и гласность .

Вопрос о понятии финансового контроля, его сущности и формах остается дискуссионным в экономической и юридической литературе. Э.А. Вознесенский еще в 70-е гг. прошлого столетия обратил внимание на взаимообусловленность финансового контроля и финансовой деятельности, указав на необходимость расширения внешних границ контрольной деятельности финансовых органов и других субъектов финансового контроля . Вывод о необходимости распространения действия финансового контроля не только на финансовые операции, но и на определенные виды хозяйственных отношений, по нашему мнению, соответствует реальной действительности. Для подтверждения правильности этого вывода достаточно обратиться к актам ревизий или комплексных проверок хозяйственной и финансовой деятельности любого хозяйствующего субъекта .

Н.И. Химичева отмечала: "...объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредствуется денежными отношениями" .

Однако признание данного положения не дает основания для переименования финансового контроля в финансово-хозяйственный, как это предлагал в свое время И.А. Белобжецкий . Финансовый контроль - это контроль финансовой и определенной части хозяйственной деятельности, той части, от которой непосредственно зависят финансовые показатели, результаты деятельности государства и муниципальных образований по созданию и использованию фондов денежных средств. Финансовый контроль хозяйственной деятельности не исключает, а предполагает необходимость осуществления над нею других видов контроля.

В экономической и юридической литературе финансовый контроль определяется по-разному. Так, под финансовым контролем понимается "наблюдение, определение и выявление фактического положения финансовых показателей деятельности по сравнению с заданными" .

Имеется несколько иное понятие финансового контроля, который определяется как "совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации" .