Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Принудительный метод предусматривает в первую очередь, установление налогов и сборов, определение которых содержится в НК РФ. Методом принудительного собирания является и уплата неналоговых доходов, которые возникают при оказании платных услуг, использовании государственного имущества, а также в результате применения мер юридической ответственности и в иных случаях принудительного изъятия.

В отличие от принудительного метода, которому свойственен обязательный характер изъятия денежных средств, применяется и метод добровольных взносов: покупка государственных и муниципальных ценных бумаг, пожертвования, вклады в кредитных организациях и т.д. Данный метод применяется и при осуществлении финансовой деятельности хозяйствующими субъектами, функционирующими на праве частной собственности.

При распределении и использовании государственных фондов денежных средств, а также средств местного бюджета, применяются два важнейших метода: метод финансирования и метод кредитования. Метод финансирования выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств. Кредитование означает выделение (предоставление) денежных средств на условиях, как правило, возмездности (платности) и возвратности. Финансирование применяется в отношении организаций, основанных на праве федеральной собственности или на праве собственности субъектов Российской Федерации или на праве муниципальной собственности; метод кредитования - как в отношении государственных, местных организаций, так и иных организаций, действующих на праве частной собственности. В условиях перехода к рыночным отношениям бюджетным законодательством предусмотрена возможность выделения средств из бюджета государства на условиях возвратности и возмездности: например, на условиях бюджетного кредита.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетный кредит представляет собой денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется в различных формах, как в правовых, так и в неправовых. Правовые формы выражаются в принятии различных нормативных правовых актов органами государства и органами местного самоуправления в пределах своей компетенции, которые содержат общее правило поведения, а также издание индивидуальных финансово-правовых актов и их практическую реализацию. Большое значение имеет принятие и выполнение финансово-плановых актов (федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетных смет бюджетных учреждений, бизнес-план и т.д.). Неправовые формы финансовой деятельности, как отмечается в литературе, - это "различные практические действия, юридического значения не имеющие, но способствующие принятию таких актов или применению правовых норм. Это инструктирование, проведение совещаний, заседаний, разъяснение финансового законодательства и т.д. . Как в правовой, так и в неправовой форме могут осуществляться организационные действия по созданию, распределению (перераспределению) и использованию фондов денежных средств.

Как отмечалось ранее, особенностью финансовой деятельности государства является то, что ее осуществляют все органы государственной власти в зависимости от установленной им компетенции. Условия и порядок реализации финансовой деятельности органами государства закрепляются соответствующими нормативными актами, вне которых финансовые отношения фактически не существуют.

В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума обсуждает и принимает федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии и т.д. (ст. 105 Конституции РФ). Федеральные законы, принятые Государственной Думой, передаются на обязательное рассмотрение в Совет Федерации.

Принятые федеральные законы, в том числе и федеральные законы, предусматривающие регулирование финансовых отношений, направляются Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Государственная Дума, Совет Федерации как органы представительной власти для своего функционирования нуждаются в соответствующих финансовых ресурсах, которые они получают из доходов федерального бюджета. В Федеральном законе "О федеральном бюджете на соответствующий год" предусматриваются ассигнования на денежное содержание Председателя Государственной Думы, его заместителей, депутатов Государственной Думы, аппарата Государственной Думы и другие направления, предусмотренные классификацией расходов бюджетов. Также за счет ассигнований федерального бюджета финансируются расходы на содержание Совета Федерации, Президента Российской Федерации, его Администрации, Управления делами и другие расходы, производимые в соответствии с вышеназванной классификацией. Из этого следует, что названные органы государства, выполняя свои важнейшие задачи, в частности, по законотворческой деятельности, осуществляют и финансовую деятельность, т.е. деятельность по созданию (планированию), распределению (перераспределению) и использованию фондов денежных средств, главным образом, федерального бюджета. Аналогичное участие в финансовой деятельности принимают и представительные органы субъектов Российской Федерации.

Активное участие в финансовой деятельности принимает Правительство Российской Федерации. Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" . В соответствии с вышеназванным конституционным законом Правительство Российской Федерации:

- обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;

- разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

- представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

- разрабатывает и реализует налоговую политику;

- обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

- принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;

- осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

- осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;

- руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;

- разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

Для финансового обеспечения своей деятельности Правительство РФ получает ассигнования из федерального бюджета.

Все министерства, службы, агентства Российской Федерации, выполняя свои основные задачи и функции в различных сферах общественной жизни, осуществляют и финансовую деятельность через свои соответствующие структурные подразделения.

Органы государственного управления РФ (министерства, федеральные службы, агентства и т.д.), осуществляя финансовую деятельность, обеспечивают финансовыми ресурсами выполнение своих основных задач и функций, поэтому для большинства органов государственного управления их финансовая деятельность носит обеспечивающий характер, обусловленный наличием в обществе товарно-денежного обращения.

Представительные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, местного самоуправления на соответствующей территории также выполняют функции в области финансов в пределах своей компетенции.

Финансовую деятельность осуществляют и органы судебной власти. При рассмотрении судебных дел определенных категорий взимается в соответствии с НК РФ государственная пошлина, поступающая в доходы государственного или местного бюджетов, т.е. органы судебной власти участвуют в создании доходов государства и муниципальных образований. Для обеспечения функционирования судебной системы необходимы соответствующие финансовые ресурсы. В соответствии со ст. 124 Конституции РФ финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечить возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.

Однако для профессионального управления в области финансов наряду с органами государственного управления, осуществляющими финансовую деятельность в связи с выполнением ими своих основных задач и функций, в качестве обеспечивающей функции в России созданы органы государства специально для координации и осуществления финансовой деятельности как основных своих функций.

Указанные органы государства в своей совокупности, как отмечалось ранее, в науке финансового права получили название "финансовая система". В данном случае понятие "финансовая система" употребляется не как экономическая категория, а как управленческая категория. По мнению А.И. Худякова, это - организационная категория .

В юридической науке выработаны понятия: стратегическое и оперативное управление обществом. Органы государственной власти и государственного управления общей компетенции выполняют стратегическое управление обществом. Оперативное управление, в частности, финансами отнесено к компетенции специальных органов государства.

Важнейшим специальным органом государственной власти, созданным для осуществления оперативного управления финансами в стране, является Министерство финансов Российской Федерации.

Министерство финансов (ранее оно именовалось Наркоматом финансов СССР) прошло значительную историю в своем развитии, отражающую реальные события, происходящие в нашей стране, но на всех этапах достаточно успешно организовывало решения задач по финансовому обеспечению выполнения функций нашего государства. Значение Министерства финансов в развитии общества трудно переоценить. Оно выполняет разнообразные задачи, от успешного решения которых во многом зависит благосостояние граждан общества, обороноспособность страны и ее безопасность. Интересный фактический материал о деятельности Министерства финансов СССР, особенно в период Великой Отечественной войны, и о подготовке к проведению послевоенной денежной реформы в СССР содержится в Записках А.Г. Зверева, видного теоретика и крупного практика-экономиста, свыше двух десятков лет возглавлявшего Министерство финансов СССР .

Указом Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. N 314 <1> функции Минфина РФ были значительно расширены. Ему передавались функции некоторых преобразованных органов исполнительной власти, в частности, по принятию нормативных правовых актов в сфере финансов. В соответствии с вышеназванным Указом в ведение Министерства финансов РФ были переданы пять федеральных служб: Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство (федеральная служба).

Часть функций, ранее принадлежащих Министерству финансов РФ, стали выполнять вновь созданные федеральные службы.

Так, Федеральной службе страхового надзора были переданы функции по страховому надзору, принадлежащие ранее Министерству финансов Российской Федерации, функции Министерства финансов РФ по контролю и надзору были переданы Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Правоприменительные функции Министерства финансов Российской Федерации по обеспечению исполнения федерального бюджета были переданы Федеральному казначейству с приданием ему статуса федеральной службы.

Учитывая значение созданной в 2004 г. Федеральной службы по финансовому мониторингу, Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" была изменена ее подведомственность. Служба финансового мониторинга была передана в ведение Правительства Российской Федерации .

Роль и значение Министерства финансов Российской Федерации в условиях развития рыночных отношений приобрели особое значение.

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) действует на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 329 . В соответствии с указанным Положением Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в области финансов, нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федерального казначейства (федеральной службы), Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, а также контроль над исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с Положением:

- вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности министерства;

- на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации министерство принимает нормативные правовые акты в сфере своей деятельности;

- осуществляет полномочия, связанные с составлением проекта федерального бюджета и составлением отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;

- заключает от имени Российской Федерации договоры о предоставлении государственных гарантий РФ и договоров обеспечения регрессных требований гаранта;

- управляет государственным долгом РФ;

- выполняет функции эмитента государственных ценных бумаг;

- организует формирование и использование ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;

- проводит конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд министерства, на проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности и осуществляет иные функции.

Министерство финансов Российской Федерации возглавляет министр. Структурными подразделениями министерства являются департаменты по основным направлениям деятельности министерства. В состав департаментов включаются отделы.

Рассматривая специальные органы государственной власти, осуществляющие оперативное управление финансами и также финансовую деятельность, следует остановиться на Федеральном казначействе Российской Федерации (федеральной службе).

Создание Федерального казначейства Российской Федерации было предусмотрено еще Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556.

В литературе правильно отмечалось, что "основное предназначение казначейской системы - содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами" . Однако, несмотря на значительное количество нормативных правовых актов, принятых после Указа Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556, до вступления в действие БК РФ с 1 января 2000 г. данный орган реально не функционировал, поэтому вряд ли можно утверждать, что управление доходами и расходами федерального бюджета через казначейство осуществлялось с 1997 г. .

До марта 2004 г. централизованную систему органов федерального казначейства возглавлял руководитель Федерального казначейства - начальник Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ, заместитель Министра.

В связи с реорганизацией федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 правовой статус Федерального казначейства значительно повысился.

В соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 <1>, Федеральное казначейство (Казначейство России) является уже не Главным управлением Министерства финансов РФ, а федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации, но не входит, как ранее, в его структуру.

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральное казначейство:

- доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;

- ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;

- открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;

- открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

- ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

- ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;

- составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

- получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

- осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;

- осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;

- осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;

- осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;

- осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;

- обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по его совершенствованию;

- и другие функции.

Федеральное казначейство является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральное казначейство несет ответственность за:

- правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами;

- финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных инвестиций, государственных гарантий с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом РФ;

- полноту и своевременность перечисления бюджетных средств получателям бюджетных средств, своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

- своевременность доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитов обязательств бюджета до получателей бюджетных средств;

- финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

- финансирование расходов сверх утвержденных лимитов обязательств бюджета и т.д.

Федеральное казначейство несет ответственность за осуществление контроля соблюдения бюджетного законодательства РФ главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а также кредитными организациями.

Интересное исследование по проблеме "Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации" провел в 2005 г. Д.Л. Комягин, который на основе глубокого исследования соответствующих нормативных правовых актов и существующей практики исполнения федерального бюджета убедительно доказал, что при исполнении федерального бюджета кассовые функции делятся между ЦБ РФ, осуществляющим банковские операции по счетам Федерального казначейства, и Федеральным казначейством, осуществляющим работу по учету на данных балансовых счетах операций по лицевым счетам распорядителей и получателей средств федерального бюджета, а также учет и распределение доходов федерального бюджета. Такое положение вещей позволило Д.Л. Комягину с уверенностью отнести исполнение федерального бюджета к смешанному типу исполнения бюджета с точки зрения участия кредитных учреждений при кассовом исполнении бюджета .

Значительная роль в управлении финансами и осуществлении финансовой деятельности принадлежит налоговым органам. Система налоговых органов в Российской Федерации возникла в связи с социально-экономическими изменениями, которые произошли в стране. В соответствии с Законом РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" от 21 марта 1991 г. N 943-1 <1> при Министерстве финансов РСФСР была создана единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством. Указом Президента РФ от 31 декабря 1991 г. N 340 <2> было утверждено Положение о Государственной налоговой службе Российской Федерации, которым предусмотрено, что органы этой службы выведены из подчинения Минфина и составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением налогового законодательства. В соответствии с данным Положением единая централизованная система органов Государственной налоговой службы РФ состояла из центрального республиканского (Российской Федерации) органа государственного управления (Государственная налоговая служба РФ) и государственных налоговых инспекций по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах.

Через несколько лет Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. N 1635 Государственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Однако в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. Министерство по налогам и сборам было преобразовано в Федеральную налоговую службу с передачей его функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по законодательству Российской Федерации о налогах и сборах Министерству финансов Российской Федерации . Главной задачей данной Федеральной службы является осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты и государственные внебюджетные фонды налогов и других платежей, установленных налоговым законодательством РФ, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах их компетенции.

Федеральная налоговая служба:

- проводит непосредственно и организует работу государственных налоговых инспекций по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет;

- производит в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, и у граждан проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;

- организует работу государственных налоговых инспекций по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов;

- осуществляет возврат излишне взысканных и уплаченных налогов и других обязательных платежей в бюджет через кредитные организации;

- анализирует отчетные, статистические данные и результаты проверок на местах, подготавливает на их основе предложения о разработке инструктивных методических указаний и других документов по применению законодательных актов о налогах и иных платежах в бюджет и выполняет другие функции.

Региональные органы данной федеральной службы в субъектах Российской Федерации осуществляют функции, предусмотренные законодательством о налогах и сборах.

Выполняя свои задачи и осуществляя соответствующие функции, налоговые органы реализуют определенные права и несут предусмотренную законодательством ответственность.

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации полномочиями налоговых органов в определенных случаях обладают таможенные органы <1> и органы государственных внебюджетных фондов. Налоговые органы в соответствии с НК РФ вправе требовать с налогоплательщиков, налоговых агентов документы, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания, перечисления) налогов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов, проводить налоговые проверки, производить выемку документов при проведении налоговых проверок, свидетельствующих о совершении налоговых правонарушений, если есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены; приостанавливать операции по банковским счетам налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов; осматривать (обследовать) любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию имущества, принадлежащего налогоплательщику; требовать устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролировать выполнение указаний; взыскивать недоимки (сумму налога или сумму сбора, не уплаченную в срок, установленный законодательством о налогах и сборах) по налогам и сборам, а также взыскивать пени в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ; требовать от кредитных организаций документы, подтверждающие исполнение платежных документов налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов и инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов сумм налогов и пени; заявлять ходатайства об аннулировании или о приостановлении действия выданных юридическим и физическим лицам лицензий на право осуществления определенных видов деятельности, налоговые органы вправе предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски:

- о взыскании налоговых санкций с лиц, допустивших нарушения законодательства о налогах и сборах;

- о признании недействительной государственной регистрации юридического лица или физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;

- о досрочном расторжении договора об инвестиционном налоговом кредите;

- о взыскании задолженности по налогам и сборам, соответствующим пеням и штрафам в бюджеты (внебюджетные фонды), числящейся более трех месяцев за юридическими лицами, являющимися зависимыми (дочерними), с соответствующих основных юридических лиц, когда на банковские счета последних поступает выручка за реализацию товаров (работ, услуг) зависимых (дочерних) юридических лиц, а также о взыскании задолженности основных юридических лиц, когда на банковские счета последних поступает выручка за реализуемые товары (работы, услуги) основных юридических лиц; и в других случаях, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.

Налоговый кодекс РФ и иные федеральные законы устанавливают определенные обязанности налоговых органов, при нарушении которых наступает соответствующая ответственность. Налоговые органы обязаны соблюдать законодательство о налогах и сборах; осуществлять контроль за его соблюдением; вести учет налогоплательщиков; осуществлять возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов, пеней, штрафов; соблюдать налоговую тайну, направлять налогоплательщику или налоговому агенту копии акта налоговой проверки и решения налогового органа, а также в установленных случаях налоговое уведомление и требование об уплате налога или сбора.

Налоговый кодекс РФ предусматривает обязанность налогового органа при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение налогового преступления в 10-дневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направлять материалы в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Таможенные органы, органы государственных внебюджетных фондов, когда на них возложены обязанности по взиманию налогов и сборов, налоговому контролю, пользуются правами и несут обязанности налоговых органов, предусмотренных Налоговым кодексом РФ.

Налоговые органы, таможенные органы, органы государственных внебюджетных фондов несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов, налоговым агентам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а также неправомерных действий или бездействия их должностных лиц и других работников при исполнении ими служебных обязанностей. Причиненные налоговыми органами или таможенными органами и их работниками при исполнении служебных обязанностей убытки налогоплательщику возмещаются за счет федерального бюджета. Убытки, причиненные налогоплательщикам органами государственных внебюджетных фондов или их работниками при исполнении ими своих служебных обязанностей, возмещаются за счет средств соответствующего государственного внебюджетного фонда (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования).

Среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность, следует назвать таможенные органы, образующие определенную систему, возглавляемую Федеральной таможенной службой, и Федеральную комиссию по финансовым рынкам. Однако финансовая деятельность вышеназванных федеральных органов исполнительной власти характеризуется столь значительной спецификой, что требует самостоятельного изучения <1>, поэтому данные вопросы не будут предметом рассмотрения настоящего диссертационного исследования.

Особое положение среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность, призванных оперативно управлять финансами, занимает Центральный банк Российской Федерации (Банк России), который действует в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ .

Центральный банк Российской Федерации (Банк России), являясь юридическим лицом, одновременно осуществляет функции органа государственного управления, наделенного властными полномочиями. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные правовые акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Переход к рыночным отношениям не исключает государственного регулирования различных сфер общественной жизни, тем более в кредитной сфере. С целью осуществления согласованных мер по реализации единой государственной политики в области денежно-кредитных отношений установлено взаимное представительство Правительства РФ на заседаниях совета директоров Центрального банка РФ (Министр финансов РФ и Министр экономического развития и торговли РФ или по их поручению по одному из их заместителей участвуют в заседаниях совета директоров с правом совещательного голоса) и Председателя Банка России или по его поручению одного из его заместителей в заседаниях Правительства РФ. Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации.

Правовое положение Банка России и его взаимоотношения с кредитными организациями, как отмечалось ранее, определяются тем, что, с одной стороны, Банк России наделен широкими властными полномочиями по управлению денежно-кредитной системой Российской Федерации, а с другой стороны - Банк России - юридическое лицо, вступающее в определенные гражданско-правовые отношения с банками и небанковскими кредитными организациями .

Банк России, непосредственно не контролируя деятельность хозяйствующих субъектов и кредитных организаций, принимает меры по защите интересов вкладчиков и кредиторов. Для обеспечения стабильности банковской системы Банк России создает специальный фонд за счет обязательных отчислений кредитных организаций на условиях и в порядке, определяемых им.

Банк России имеет право предоставлять российским и иностранным кредитным организациям, Правительству РФ кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено законом о федеральном бюджете. Обеспечением для кредитов Банка России могут выступать:

- золото и другие драгоценные металлы в стандартных и мерных слитках;

- иностранная валюта;

- векселя, номинированные в российской или иностранной валюте;

- государственные ценные бумаги.

Списки векселей и государственных ценных бумаг, пригодных для обеспечения кредитов Банка России, определяются советом директоров. В случаях, устанавливаемых советом директоров, обеспечением могут выступать другие ценности, а также поручительства и банковские гарантии.

В целях воздействия на устойчивость банковской системы Банк России рефинансирует кредитные организации путем предоставления им краткосрочных кредитов по учетной ставке Банка России и определяет условия предоставления кредитов под залог различных активов.

Согласно законодательству Банк России является кредитором последней инстанции для кредитных организаций. Он способствует созданию условий для устойчивого функционирования кредитных организаций, не вмешиваясь в их оперативную деятельность, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Как орган управления банковской системой РФ Банк России, осуществляя функции регулирования, вправе издавать нормативные акты по вопросам, отнесенным к его компетенции в области банковского кредитования.

В соответствии с законодательством Банк России осуществляет контроль за законностью и целесообразностью создания кредитных организаций. Указанный контроль осуществляется в процессе рассмотрения вопроса о регистрации кредитной организации в Книге государственной регистрации кредитных организаций, выдаче и отзыве лицензий на право совершения банковских операций как в рублях, так и в иностранной валюте.

Отказ в государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций, а также непринятие Банком России в установленный срок соответствующего решения могут быть обжалованы в арбитражный суд.

Банк России в соответствии с федеральным законодательством в целях обеспечения устойчивости кредитных отношений и гарантии прав кредиторов (вкладчиков) устанавливает кредитным организациям определенные обязательные нормативы .

С помощью обязательных нормативов Банк России воздействует на деятельность кредитных организаций, способствует созданию условий для устойчивого их функционирования, поддерживает стабильность банковской системы России. При установлении обязательных нормативов для кредитных организаций возникают общественные отношения, по своему характеру относящиеся к сфере финансовой деятельности данных хозяйствующих субъектов; при их правовом регулировании применяется метод "власти и подчинения", не основанный на субординации, так как кредитные организации не входят в систему Банка России, поэтому указанные отношения регулируются нормами финансового права.

Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора за деятельностью кредитных организаций. Он осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства. Надзорные и регулирующие функции осуществляются Банком России непосредственно или через создаваемый при нем орган банковского надзора, который образуется по решению совета директоров.

Для осуществления своих функций в области банковского регулирования и надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и принимает предусмотренные законом санкции по отношению к нарушителям. Проверки могут осуществляться уполномоченными представителями (служащими) Банка России или по поручению совета директоров аудиторскими организациями. В соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в случае нарушения федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до одной десятой процента от минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев.

В случае невыполнения в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковской операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе применить определенные меры предупредительного воздействия .

Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". Порядок отзыва лицензии на осуществление банковских операций устанавливается нормативными актами Банка России.

Меры воздействия, применяемые Центральным банком Российской Федерации к кредитным организациям, в литературе подразделяют на предупредительные, пресекательные и меры ответственности. Е.Н. Пастушенко, в частности, отмечает: "Юрисдикционный процесс Центрального банка включает следующие производства и процедуры: производство по делам об административных правонарушениях, процедуры реализации мер предупредительного характера, процедуры реализации мер восстановительного характера, мер финансово-правовой ответственности" .

Банк России может, вправе отозвать лицензию на осуществление банковских операций только в случаях, предусмотренных ст. 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

Банк России отзывает у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в течение 15 дней со дня получения органами Банка России, ответственными за отзыв указанной лицензии, достоверной информации о наличии оснований для отзыва этой лицензии у кредитной организации.

Отзыв лицензии на осуществление банковских операций по другим основаниям, за исключением оснований, предусмотренных Федеральным законом "О банках и банковской деятельности", не допускается.

Решение Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций вступает в силу со дня принятия соответствующего акта Банка России и может быть обжаловано в течение 30 дней со дня публикации сообщения об отзыве лицензии на осуществление банковских операций в официальном издании Банка России "Вестнике Банка России". Обжалование указанного решения Банка России, а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают действия указанного решения Банка России.

Сообщение об отзыве лицензии на осуществление банковских операций публикуется Банком России в официальном издании Банка России "Вестник Банка России" в недельный срок со дня принятия соответствующего решения.

После отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций кредитная организация должна быть ликвидирована.

Банк России после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций: не позднее рабочего дня, следующего за днем отзыва указанной лицензии, назначает в кредитную организацию временную администрацию в соответствии с требованиями Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций".

В целях защиты интересов вкладчиков и кредиторов Банк России вправе назначить в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских операций, уполномоченного представителя Банка России, деятельность которого прекращается с момента создания ликвидационной комиссии (ликвидатора) или назначения арбитражным судом арбитражного управляющего.

После отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций средства обязательных резервов, депонированные кредитной организацией в Банке России, перечисляются на счет ликвидационной комиссии (ликвидатора) или конкурсного управляющего и используются в порядке, установленном федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними актами Банка России.

В юридической литературе ведется дискуссия о правовом статусе Центрального банка РФ. Не вдаваясь в детали данной дискуссии, представляется необходимым обратить внимание на ст. 75 Конституции РФ, согласно которой ЦБ РФ является органом государственной власти, он выполняет свою основную функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля независимо от ДРУГИХ (выделено мною. - Э.С.) органов государственной власти, т.е. закрепляется его статус как органа государственной власти.

Уставный капитал и иное имущество Банка России в соответствии с Конституцией РФ являются федеральной собственностью. Банк России в отличие от других органов исполнительской власти подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту Российской Федерации информацию в порядке, установленном федеральными законами.

Основными целями деятельности Банка России являются защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов. Для реализации указанных целей Банк России выполняет разнообразные функции: во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику; монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение; является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему рефинансирования, устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерской отчетности и учета для банковской системы; осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций, выдает и отзывает лицензии кредитных организаций; осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций; регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль и иные функции в сфере кредитных и денежных валютных и ценовых отношений. Важную роль Банк России играет в проведении анализа и прогнозирования состояния экономики России в целом и по регионам страны.

Банк России наделен правом обращаться в суды с исками о признании недействительными нормативных правовых актов федеральных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Завершая рассмотрение первой главы настоящей работы, необходимо подчеркнуть, что финансовая система как совокупность финансовых институтов, т.е. групп однородных экономических отношений, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств <1>, являясь объективной предпосылкой возникновения и осуществления финансовой деятельности, сама (финансовая система) может функционировать только в результате планомерного осуществления государством, муниципальными образованиями, хозяйствующими субъектами финансовой деятельности в правовой и неправовой форме в соответствии с действующими нормативными правовыми актами. В свое время известный экономист Э.А. Вознесенский подчеркивал, что экономические предпосылки, обусловливающие необходимость использования в хозяйственной деятельности каких-либо общественных отношений, могут быть реализованы только с помощью правовых актов государства, в которых предусмотрены соответствующие действия хозяйствующих субъектов в указанном направлении .

В экономической литературе отмечалось, что финансовые отношения порождаются общественными потребностями, а не деятельностью государства, которое само "есть продукт общества на известной ступени развития" . Именно общественные условия, а не деятельность государства, служат основой существования финансов .

С.Д. Цыпкин также отмечал, что государство придает правовую форму преобладающему большинству финансовых отношений .

Аналогичную позицию относительно взаимодействия общественных отношений и права как средства воздействия на поведение людей занимали такие видные ученые, как И.В. Павлов и М.И. Пискотин. В частности, И.В. Павлов отмечал, что метод правового регулирования, т.е. "способ воздействия государства на те или иные общественные отношения" <1>, избирается им по своему усмотрению. Но это усмотрение является относительным, так как воля государства здесь, в конечном счете, детерминирована. Известно, что многие общественные отношения не могут существовать иначе как в урегулированной правовой форме . Излагая взгляды И.В. Павлова, М.И. Пискотин также отмечал, что "метод, которым они (общественные отношения. - Примеч. Э.С.) регулируются, входит в самую их ткань, являясь формирующим фактором. Без него невозможно и их существование" . М.И. Пискотин выделял две группы таких отношений. В первую группу входят "отношения, которые вообще существуют только при посредстве соответствующей правовой формы. Налоги, например, немыслимы без их обязательности, устанавливаемой властно-распорядительным методом. То же самое можно сказать о бюджетном финансировании" .

В подобном ракурсе, по нашему мнению, следует оценивать и утверждение В.В. Казакова о том, что "налог - это категория в большей степени юридическая (нет закона - нет налога), чем экономическая" . Однако без наличия объективных потребностей взимания государством налога для финансового обеспечения выполнения своих задач и функций право было бы бессильно и принятый закон о налоге был бы "мертворожденным".

Поэтому совершенно права М.В. Карасева, отмечая, что "государство (и муниципальные образования), учитывая общественные потребности, которые детерминированы уровнем развития товарно-денежных отношений, масштабами государственной деятельности, социальными задачами на данном этапе и т.д., придает ОБЪЕКТИВНО НАРОЖДАЮЩИМСЯ ФИНАНСОВЫМ ОТНОШЕНИЯМ (выделено мною. - Э.С.) адекватные формы проявления" .

Установив, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований, обусловленная объективными предпосылками развития общества, где действуют товарно-денежные отношения, в частности, необходимость использования при управлении данным обществом экономических рычагов - "финансов" и "финансовой системы", опосредуется, как правило, нормами финансового права, представляется логически оправданным переход к рассмотрению нормативных правовых актов, являющихся объективированной формой их существования.

Глава II. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

§ 1. ФИНАНСОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ИНЫЕ ИСТОЧНИКИ ПРАВА - НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется, как правило, в правовой форме. Правовое регулирование, по мнению ученых, - это нормативно-организационное воздействие комплекса правовых средств на общественные отношения с целью их упорядочения, развития и охраны в соответствии с потребностями общества. Важнейшей составляющей правового регулирования общественных отношений является норма права, правило поведения, установленное или санкционированное государством и муниципальными образованиями, которое представляет собой образец для поведения участников соответствующего правоотношения. Правоотношение также входит в понятие правового регулирования, как и норма права, но в отличие от абстрактной (идеальной) нормы права носит конкретный характер, участники которого реализуют свои субъективные права и исполняют обязанности, предусмотренные соответствующей нормой права. Существенное влияние на правовое регулирование общественных отношений оказывают органы государства и местного самоуправления в процессе применения норм права, которые, по образному выражению С.С. Алексеева, "подхватывают" начатое правотворчеством, обеспечивая проведение в жизнь юридических норм с учетом конкретной жизненной ситуации .