Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

В юридической литературе подчеркивается, что с позиций реальной действительности особый интерес представляет понимание права в позитивном смысле, т.е. как система общеобязательных, формально определенных юридических норм, устанавливаемых государством, закрепленных в официальных правовых актах, выражающих консолидированную волю общества (интересы политических сил, стоящих у власти, социальных групп, слоев), обеспеченных государством и направленных на урегулирование общественных отношений . Право опосредует общественные отношения, возникающие в разных сферах общественной жизни, в том числе и в сфере финансов, т.е. в процессе осуществления финансовой деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов. Предметом правового регулирования являются общественные отношения во всем своем многообразии, меняющиеся в зависимости от конкретно-исторических условий . Меняются общественные отношения и в сфере финансов, что влечет за собой изменения и правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Учитывая сущность правового регулирования общественных отношений, выявленную теорией права, считаем целесообразным исследование правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований начать с рассмотрения той отрасли права, нормы которой опосредуют общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств государства и муниципальных образований.

В науке финансового права <1> в настоящее время общепризнанной позицией является мнение ученых, согласно которому общественные отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований, опосредуются нормами финансового права. Научных споров по данной проблеме не наблюдается. Дискуссии среди ученых в основном проводятся по другим вопросам. Предмет финансового права, природа общественных отношений, регулируемых финансовым правом; метод правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, соотношение норм публичного и частного права в их регулировании и иные проблемы науки финансового права находятся в центре внимания исследователей.

М.Ф. Ивлиева отмечала, что "последние несколько лет в науке финансового права усилилась дискуссия по таким вопросам, как предмет финансового права, целостность отрасли финансового права, структура отрасли финансового права. Эта дискуссия отражает особый интерес ученых к такому вопросу, как понимание финансового права в современных условиях" . П.С. Пацуркивский, анализируя развитие науки финансового права с момента проведения в январе 1998 г. Международной научно-практической конференции в МГЮА по настоящее время, обратил внимание на три направления в развитии науки финансового права .

Первое направление: некоторые исследователи стали говорить об исчезновении единого предмета финансового права и на основании этого - о распаде отрасли финансового права на бюджетное право, налоговое право и некоторые другие отрасли.

Второе направление выражается в том, что ученые считают необходимым расширить сферу действия финансового права, в частности, за счет включения в него норм и правил бухгалтерского учета.

И, наконец, третье направление в развитии науки финансового права представляют ученые Г.А. Викулин и А.Ю. Викулин, которые выдвинули гипотезу "о формировании в системе права новой профилирующей отрасли права, имеющей своим предметом одновременно публичные и частные (точнее, корпоративные) финансы", назвав ее "новое финансовое право" .

Автор настоящей работы разделяет точку зрения ученых, предлагающих расширение сферы действия финансового права и не только за счет включения в него норм, регулирующих бухгалтерский учет, и не может поддержать позицию ученых, которые говорят о распаде отрасли финансового права на бюджетное, налоговое и т.д. Кроме того, мы полностью присоединяемся к критическим высказываниям П.С. Пацуркивского об ошибочности взглядов представителей третьего направления, поскольку нельзя применять единый правовой режим к публичным и частным финансам .

Финансовое право, по утверждению большинства ученых, представляет собой самостоятельную отрасль права, по своей сути относящейся к публичным отраслям права. Вывод о месте финансового права в системе права страны в качестве самостоятельной отрасли права основывается на результатах дискуссии, проведенной Институтом права АН СССР еще в 40-х гг. прошлого столетия. В Тезисах Института права АН СССР финансовое право предусматривалось в качестве самостоятельной отрасли права в единой системе советского социалистического права, но без подразделения на общую и особенную части .

Вопрос о месте финансового права в системе права в качестве самостоятельной отрасли права был решен в основном в конце 60-х - начале 70-х гг. прошлого столетия . В настоящее время самостоятельность финансового права в системе российского права вызывает сомнение лишь у незначительной части юристов. Однако до сих пор остается дискуссионным вопрос о его происхождении. Взгляды ученых по этой проблеме принципиально разошлись . Р.О. Халфина, активно участвовавшая в дискуссии о системе советского социалистического права, проводимой в 1940 г., и обосновывающая самостоятельность финансового права в системе права, считала, что финансовое право выделилось из государственного и административного права . Данную позицию разделяли и такие ученые, как П.М. Годме, М.И. Пискотин, Б.Н. Иванов, С.Д. Цыпкин. Указанная позиция поддерживается авторами и в современный период . Иная точка зрения заключается в том, что финансовое право появилось одновременно с возникновением государственного и административного права, поскольку государство не может существовать без соответствующих финансовых ресурсов, поступление которых закрепляется нормами финансового права, и в первую очередь это относится к взиманию налогов и проведению займов. Сторонниками данной позиции были Е.А. Ровинский, И.А. Гурвич, В.В. Бесчеревных. Ее разделяют и многие ученые современности: А.И. Худяков, Н.И. Химичева, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др.

Присоединяясь к вышеизложенной точке зрения ученых о происхождении финансового права как самостоятельной отрасли права, считаем необходимым подчеркнуть, что финансовое право возникает только в условиях существования в обществе товарно-денежных отношений, обусловивших появление финансов и финансовой системы.

В юридической литературе содержится большое количество определений финансового права в разных аспектах. Финансовое право исследуется как отрасль российского права, как отрасль науки (правоведения), как учебная дисциплина. Так, Поль Мари Годме, определяя финансовое право как отрасль права, относит его к публичным отраслям права, нормы которой регулируют государственные финансы, доходы и расходы государственных органов и контроль над использованием всех этих средств .

Н.И. Химичева определяет финансовое право как "совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач . В дальнейшем, уточняя характер фондов денежных средств, данный ученый формулирует следующее определение: "Финансовое право - это отрасль российского права, нормы которой регулируют общественные отношения, возникающие в процессе образования (формирования), распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государственных и муниципальных образований, необходимых для реализации их задач". Продолжая изучение рассматриваемого вопроса, Н.И. Химичева подчеркивает публичный характер не только денежных фондов (финансовых ресурсов) государства, муниципальных образований, но и иных финансовых ресурсов, необходимых для реализации соответствующих задач государства . Н.И. Химичева также отмечает, что "финансовое же право распространяется только на финансовые отношения. Эти отношения имеют имущественный (денежный) характер" <3>, тем самым конкретизируя предмет финансового права.

О.Н. Горбунова характеризует "финансовое право как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период развития" .

В рассмотренных и иных определениях финансового права, как правило, делается акцент на предмет правового регулирования - общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, и не всегда уточняется при этом характер этих отношений, а также специфика метода правового регулирования, присущего финансовому праву. И прежде чем коснуться не менее дискуссионной проблемы метода финансового права, необходимо отметить продолжающийся процесс познания сущности предмета финансового права и расширения сферы его применения. В связи с этим следует отметить исследования, проведенные Е.М. Ашмариной. Анализируя общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, Е.М. Ашмарина подчеркивает их неоднородность и разбивает указанные отношения на две группы. В первую группу включаются общественные (экономические) отношения, непосредственно связанные с образованием, распределением и использованием фондов денежных средств. Ко второй группе, по мнению Е.М. Ашмариной, относятся экономические отношения, сопутствующие образованию, распределению и использованию (расходованию) фондов денежных средств . Отмечая удачное применение слова "сопутствующие", мы в свое время отмечали, что недостаточно обоснованно было включение сопутствующих отношений, возникающих в денежной системе, в том числе и при эмиссии денежных средств, в сфере валютного регулирования и налогообложения, в финансовую систему в качестве ее элемента, поскольку это ведет к размыванию понятия "финансовая система" как экономической категории .

Следует согласиться с мнением Е.М. Ашмариной, что учетные системы тесно связаны и пересекаются с финансовым контролем, который входит в предмет финансового права <1>, поэтому вполне обоснованно в качестве предмета правового регулирования финансового права рассматривать и соответствующие учетные отношения. Однако это не означает, по нашему мнению, что общественные отношения, возникающие по установлению и ведению тех или иных учетных систем в государстве, урегулированные нормами финансового права, включаются в финансовую систему в качестве ее отдельного звена (элемента) .

Необходимость расширения предмета финансового права обосновывается в научных исследованиях и других ученых .

Исследуя дискуссионные вопросы предмета финансового права, И.В. Рукавишникова правильно отмечает, что понятие и состав предмета финансового права изменялись одновременно с правовым и юридическим режимами в обществе и государстве .

Интересную точку зрения по данному вопросу высказал И.И. Веремеенко. Изучая предмет финансового права, И.И. Веремеенко определяет его следующим образом: "Предметом финансового права являются управленческие отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по образованию, распределению и использованию денежных фондов государства и муниципальных образований, а равно их деятельности по контролю над соблюдением установленного порядка образования, распределения и использования негосударственных финансовых ресурсов в целях обеспечения стабильности финансовой системы страны и тем самым решения всех стоящих перед государством задач, в том числе и задач охраны прав граждан" . Это развернутое определение содержит два интересующих нас момента. Первый заключается в подчеркивании управленческого характера общественных отношений, составляющих предмет финансового права. Второй - в распространении финансового права на регулирование частных финансов - в форме контроля за соблюдением установленного порядка образования, распределения и использования негосударственных финансовых ресурсов.

Ранее мы высказывались о невозможности использования понятий "управление", "управленческие отношения" для характеристики финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поскольку ее осуществляют не только органы исполнительной власти, но и законодательной и судебной власти. При осуществлении финансовой деятельности, на наш взгляд, возникают не управленческие, а организационные отношения, без которых, по справедливому замечанию И.И. Веремеенко, ни налог, ни пошлина сами по себе не поступают в соответствующие фонды . Второе положение И.И. Веремеенко мы полностью поддерживаем.

При определении, по нашему мнению, предмета финансового права целесообразнее использовать понятие "денежные" отношения, а не "имущественные", поскольку объектом последних, по поводу которых они возникают, могут быть не только денежные средства, но и другие вещи, а также имущественные права и обязанности.

В предмет финансового права, по нашему мнению, входят не только общественные (денежные, организационные и иные) отношения, возникающие в процессе создания фондов денежных средств государства и муниципальных образований, но и часть общественных отношений, возникающих в процессе создания фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, действующих на праве частной собственности. В юридической литературе была обоснована иная позиция, согласно которой финансовое право, если иметь в виду децентрализованные фонды денежных средств, регулирует только отношения, возникающие по поводу финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий . Вряд ли с указанной точкой зрения можно полностью согласиться. Процесс создания и использования фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности, должен в определенном порядке регулироваться и контролироваться государством и муниципальными образованиями, поскольку из этих фондов денежных средств уплачиваются соответствующие налоги и сборы, а также это необходимо для охраны и защиты прав и законных интересов граждан и их объединений, учитывая экономические реалии развития России в современный период .

Итак, предметом финансового права являются общественные (денежные, организационные и иные) отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, во всем своем многообразии. Для характеристики самостоятельности отрасли права необходимо выявить не только специфику предмета правового регулирования, но и установить особенности метода правового регулирования, т.е. ответить на вопрос: как регулируются эти отношения? Метод, как отмечается в литературе, - это способ воздействия права на общественные отношения, система средств, приемов, с помощью которых право регулирует общественные отношения, устанавливая общие правила поведения участников данных отношений, наделяя их юридическими правами и возлагая на них юридические обязанности. Метод правового регулирования определяется спецификой предмета правового регулирования. Однако в реальной жизни общественные отношения пересекаются, переплетаются между собой, для их регулирования могут использоваться различные методы, хотя для определенной группы общественных отношений применяется основной специфический метод правового регулирования. До сих пор вопрос о методе правового регулирования, применяемого финансовым правом, остается в науке финансового права дискуссионным.

В.В. Бесчеревных, проведя детальный анализ точек зрения ученых о месте финансового права в системе права, пришел к выводу о том, что финансовое право, являясь самостоятельной отраслью права, не имеет своего, только ему присущего метода правового регулирования и не применяет "различные ("разные") методы регулирования, а... использует так называемый административный метод" . Указанную позицию с определенной модификацией занимают и другие ученые. Однако в юридической литературе была высказана и противоположная точка зрения о характере метода правового регулирования, применяемого финансовым правом. Признавая, что характерной особенностью метода правового регулирования финансового права является "власть и подчинение", применяемый и другими отраслями публичного права, в частности административным правом, представители указанного направления делают попытки выявить особенности метода правового регулирования, применяемого при регулировании предмета финансового права.

Н.И. Химичева рассматривает в качестве основного метода финансово-правового регулирования государственно-властные предписания одним участником финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями. "Такой метод, - пишет Н.И. Химичева, - свойственен и другим отраслям права, например административному. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия... Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности". И далее: "Участники финансовых отношений, которым они адресуют свои предписания (различные органы государственного управления, организации), находятся во взаимосвязи с этими органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой деятельности" . Финансово-правовому методу не свойственен, как правило, принцип "субординации", подчинение нижестоящего органа вышестоящему в соответствии с организационно-правовым принципом построения органов отраслевого управления, что характерно для метода административно-правового регулирования, что и отличает главным образом финансово-правовой метод от административно-правового метода.

И.В. Рукавишникова подчеркивает, что метод властных предписаний, применяемый при финансово-правовом регулировании, не означает отсутствия "вертикального подчинения", например, когда властные предписания, касающиеся финансовой деятельности предприятий, организаций и учреждений, направляются со стороны их вышестоящих органов. Но И.В. Рукавишникова соглашается с Н.И. Химичевой, что для финансово-правового регулирования наиболее характерно использование этого метода именно в функциональных взаимосвязях с финансово-кредитными органами .

Утверждение, что финансово-правовому методу регулирования общественных отношений характерно, в отличие от административного метода, отсутствие, как правило, подчинения по принципу "субординации" и наличие функциональной подчиненности участников финансовых отношений, не означает, что административно-правовой метод построен только на принципе субординационной подчиненности.

Так, еще Б.М. Лазарев отмечал, что властные полномочия органов государства могут касаться не только подчиненных органов (субординация в чистом виде) или организаций, но могут распространяться и на неподчиненные органы или организации, в том числе общественные, и на граждан .

Финансово-правовому регулированию свойственны и такие методы, как рекомендации и согласования . Однако основным методом является метод властных предписаний, который учитывает специфику предмета правового регулирования, т.е. тех общественных отношений, участники которых юридически неравные и не находятся, как правило, в субординационном подчинении .

Интересное исследование сущности метода финансового права провела И.В. Рукавишникова, по мнению которой характерной чертой финансово-правового метода является его обусловленность финансовой политикой государства и тесная связь с макроэкономической политикой государства. "Метод финансового права представляет собой разнообразный по набору способов правового регулирования механизм, при помощи которого осуществляется возникновение и движение финансовых правоотношений, определяются особенности правового положения, способов защиты прав и интересов участников указанных отношений". И далее, рассмотрев структуру финансово-правового метода, И.В. Рукавишникова предлагает следующее его определение: "Метод финансового права является самостоятельным, оригинальным инструментом правового регулирования, специфика которого проявляется в его властно-имущественном характере, обусловленном особенностями предмета данной отрасли права, а также непосредственной связью с финансовой политикой государства" .

Правильно подчеркивая обусловленность метода финансового права спецификой предмета правового регулирования, что проявляется в его властном характере, автор, однако, без достаточных оснований, на наш взгляд, включает в определение метода правового регулирования признак, свойственный не методу, а предмету правового регулирования, - имущественный характер .

В литературе при исследовании метода финансового права некоторые ученые придерживаются позиции, согласно которой финансовое право использует диспозитивный метод правового регулирования . Также широкое распространение в юриспруденции получила концепция о применении при регулировании публичных общественных отношений договорного метода, при этом обосновывается появление таких видов публичных договоров, как административно-правовой договор, финансово-правовой договор .

Использование диспозитивного метода правового регулирования общественных отношений, возникающих при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований, нам представляется недостаточно обоснованным, поскольку нормы финансового права всегда носят императивный характер независимо от их формы выражения и не могут быть изменены участниками правоотношения по своему усмотрению.

Относительно возможности применения при регулировании публичных общественных отношений правовой конструкции "договор" мы высказали свое отношение при анализе норм гражданского законодательства в правовой основе финансовой системы . Однако необходимо подчеркнуть, что, бесспорно, в условиях развития рыночных отношений наблюдается процесс применения договорного метода регулирования общественных отношений, возникающих в сфере финансов.

Изучив имеющиеся взгляды ученых на финансовое право, на его предмет и метод правового регулирования, а также исходя из авторской концепции о сущности финансовой системы страны, объединяющей фонды денежных средств, образующиеся на основе различных форм собственности, в том числе и на праве частной собственности, и проявляющейся в результате планомерной деятельности государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов, автор считает возможным предложить следующее определение финансового права как отрасли российского права.

Финансовое право - это публичная отрасль российского права, представляющая собой совокупность (систему) норм права, регулирующих общественные (денежные, организационные, учетные, контрольные и иные) отношения, возникающие в результате распределения ВВП и части национального дохода путем создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств государства и муниципальных образований, а также других фондов денежных средств, входящих в финансовую систему страны, методом "власти и подчинения", основанного, как правило, на функциональной зависимости субъектов при осуществлении ими финансовой деятельности .

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований как основная разновидность финансовой деятельности, направленная на финансовое обеспечение потребностей общества, опосредуется нормами финансового права. Финансовое право, как и любая другая отрасль права, существует в определенной форме, именуемой в юридической литературе также источником права.

В теории права ведется долголетняя дискуссия о соотношении понятий "источник права" и "форма права". По указанной проблеме высказаны различные взгляды. Большинство ученых отождествляют эти понятия, рассматривая источник права и форму права как синонимы. По мнению В.С. Нерсесянца, источник права - "это официально определенные формы выражения содержания права" .

Позиция иных ученых выражается в том, что они, хотя и признают тесную связь между ними, но отрицают возможность отождествления рассматриваемых дефиниций .

Существует и такая позиция, при которой понятия "источник права" и "форма права" - самостоятельные категории .

Известный ученый И.Б. Новицкий по этому поводу заявлял: "Выражение "источник права" имеет двухтысячный возраст, однако и до настоящего времени оно не вполне ясно" .

Мы разделяем позицию тех ученых, которые определяют источник права в юридическом смысле слова как объективированную форму выражения (существования) нормы права, созданной (санкционированной) государством или муниципальными образованиями.

Одним из самых распространенных и важных источников (форм) права в юриспруденции признаются нормативные правовые акты. "Под нормативными правовыми актами понимают акты, устанавливающие нормы права, вводящие их в действие, изменяющие или отменяющие правило общего характера" . Они издаются многочисленными органами государства и муниципальных образований, имеют различную юридическую силу. Все нормативные правовые акты занимают в зависимости от своей юридической силы определенное место в иерархии нормативных правовых актов, на вершине своеобразной пирамиды которой находится Конституция РФ. Каково же соотношение понятия "нормативные правовые акты" как источники (формы) права и понятия "законодательство", в том числе финансовое законодательство?

В литературе отмечалось, что легального определения законодательства, в том числе финансового законодательства, нет . Более того, Общеправовой классификатор отраслей законодательства Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2171 <2>, был отменен Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2003 г.

Традиционно в прошлом столетии в юриспруденции понятие "законодательство" толковалось как совокупность различных нормативных правовых актов, содержащих нормы той или иной отрасли права, при этом подчеркивалось, что отрасль законодательства может включать в себя нормы и других отраслей права.

В последние годы законодатель стал употреблять понятие "законодательство" не в традиционном понимании этого слова, а несколько в ином объеме. "Под системой законодательства, - отмечает С.Н. Кожевников, - в юридической литературе понимается совокупность законов, являющихся формой выражения правовых норм". И далее: "...сам термин "закон" трактуется учеными-юристами как в узком значении (нормативно-правовой акт, принятый органом законодательной власти), так и в широком, т.е. имеется в виду нормативный правовой акт вообще (законы, указы, постановления и т.д.)" .

Отсутствие единообразного понимания категории "законодательство" в юриспруденции и в законотворчестве тормозит процесс создания правового государства в России. В Толковом словаре русского языка "законодательство" определяется как совокупность законов (во втором значении). В свою очередь, "закон" (во втором значении) означает "постановление государственной власти, нормативный акт, принятый государственной властью, установленные государственной властью общеобязательные правила" . Бесспорно, раскрыть какое-либо юридическое понятие с помощью самого лучшего Толкового словаря русского языка в полном объеме невозможно. Однако также, вне всякого сомнения, остается утверждение о необходимости законодателю дать научно обоснованное определение понятия "законодательство", в том числе "финансовое законодательство", которое широко употребляется в юридической литературе.

По нашему мнению, понятие "закон" как источник (форма) права следует трактовать только в узком смысле, т.е. как нормативный правовой акт, принятый представительным (законодательным) органом Российской Федерации - Федеральным Собранием, так и нормативные правовые акты, принятые представительными органами субъектов Российской Федерации. Употребление понятия "законодательство" как только совокупности "законов" в раскрытом выше понимании или как совокупность нормативных правовых актов, принятых представительными органами государственной власти и местного самоуправления, по нашему мнению, вряд ли будет способствовать укреплению правопорядка в стране, так как затруднит проведение систематизации законодательства как общей, так и по отдельным отраслям права, поскольку оставит за бортом систематизации значительное количество подзаконных нормативных актов. Особенно это касается систематизации финансового права, источниками которого являются не только законы (в узком значении слова), но и различные нормативные правовые акты, принятые соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления, в том числе и ведомственные акты, содержащие нормы финансового права. Проблема систематизации законодательства широко обсуждается в юридической науке .

В законотворчестве в настоящее время, как отмечалось ранее, наблюдается тенденция отхода от традиционного понимания законодательства как совокупности нормативных правовых актов, регулирующих определенную сферу общественной жизни, при этом следует отметить, что отсутствует единообразие в его понимании.

В 1994 г. законодатель, принимая Гражданский кодекс Российской Федерации, вводит категорию "гражданское законодательство" в более узком значении по сравнению с ранее традиционно употребляемым понятием. Исходя из содержания ст. 71 Конституции РФ, согласно которой гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации, в его содержание включаются только федеральные законы. Так, в соответствии со ст. 3 ГК РФ "гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса" .

В ст. 3 Семейного кодекса Российской Федерации, принятого 29 декабря 1995 г. и введенного в действие с 1 марта 1996 г., закреплено, что, поскольку Конституцией Российской Федерации семейное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, оно состоит из Семейного кодекса РФ, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации.

Статья 5 Трудового кодекса Российской Федерации, вступившего в силу 1 февраля 2002 г. (в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ), называется "Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права". О.В. Смирнов, комментируя названную статью, пишет: "Нормативные акты, относящиеся к трудовому праву России, составляют определенную систему, которая включает разнообразные по своему характеру, юридической силе и сфере действия нормативные акты. Ее обычно именуют системой трудового законодательства, подразумевая под ней между тем в одних случаях совокупность всех нормативных актов - источников трудового права, в других - только законы о труде. Иначе говоря, различают понятие трудового законодательства в широком и узком смысле слова" .

Легального определения "финансового законодательства" в законотворчестве России не встречается . В ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации в области финансов отнесено финансовое, валютное, кредитное регулирование, а к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

В ранее действовавшем Общеправовом классификаторе отраслей законодательства, о чем уже шла речь, под кодом 090.000.000 значилось законодательство о финансах и кредите. Нам представляется, что в указанном Классификаторе понятие "финансы", к сожалению, понималось не как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств (финансовых институтов), входящих в финансовую систему страны, а в более узком значении, без учета содержания кредитных отношений. Мы разделяем мнение тех ученых, которые используют понятие "финансовое законодательство" для характеристики правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере финансов и включающих в него все нормативные правовые акты, содержащие нормы финансового права.

Какова же система финансового законодательства и какие нормативные правовые акты должны быть в него включены?

В теории права высказаны разные точки зрения на соотношение понятий "система права" и "система законодательства". Мы поддерживаем позицию тех ученых, которые устанавливают определенное сходство и различия указанных правовых явлений . Система права выражает содержание позитивного права, а система законодательства - его форму, конечно, в том случае, если рассматривать законодательство в традиционном смысле, т.е. как совокупность всех нормативных правовых актов, содержащих нормы права. Исследуя правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований, мы исходим из положения, что финансовое законодательство - это совокупность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности, т.е. в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств. О.Н Горбунова и Е.Ю. Грачева отмечают: "Источниками финансового права являются законы и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления. В совокупности все эти акты составляют финансовое законодательство" .

Мы полностью разделяем позицию авторов, которые отрицательно оценивают отсутствие в системе действующего российского финансового законодательства единого конститутивного нормативного акта, что негативно отражается на эффективности правоприменительной практики в области финансов. И.В. Рукавишникова восстанавливает историю возникновения вопроса .

Еще в 1970 г. целесообразность принятия единого документа, регулирующего весь спектр финансовых отношений, отмечалась В.И. Сломом и О.В. Измайловым .

Позднее данная идея получила поддержку и развитие в работах Н.И. Химичевой .

Последовательным сторонником принятия единого финансово-правового акта является О.Н. Горбунова, по мнению которой разработка Закона о финансах позволила бы урегулировать общие принципы функционирования финансовой системы страны в целом и дала возможность проследить хотя бы прямые и обратные связи в процессе развития экономики через финансы на основании общих экономико-политических и правовых принципов, а также позволила бы осуществлять более эффективный финансовый мониторинг .

Поскольку финансовое законодательство является формой финансового права, то его система (структура) в основном должна соответствовать системе финансового права. Поэтому вполне правомерно, на наш взгляд, учитывая, что важнейшими подотраслями финансового права являются бюджетное право и налоговое право, использовать понятия "бюджетное законодательство" <1> и "налоговое законодательство" <2>, которые входят в систему финансового законодательства.

Не совсем точно в связи с этим звучит утверждение Н.В. Исакова, что "объектом первоочередного внимания должна быть оптимизация финансового и особенно налогового и бюджетного законодательства" .

В вышеприведенной фразе следовало бы подчеркнуть, что налоговое и бюджетное законодательство являются подотраслями финансового законодательства.

Нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, конкретизируются и детализируются в конституционных федеральных законах, федеральных законах, нормы которых опосредуют финансовые отношения. Так, например, норма Конституции РФ, закрепляющая федеративное устройство России, получила свое развитие в нормах Бюджетного кодекса РФ, устанавливающих бюджетное устройство Российской Федерации, бюджетную систему Российской Федерации, принципы ее построения и т.д.

Нормы Конституции Российской Федерации, разграничивающие предмет ведения Российской Федерации и ее субъектов в области финансов получили свое закрепление также в нормах Бюджетного кодекса РФ, регулирующих доходы и расходы федерального бюджета, доходы и расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, а также в нормах Налогового кодекса РФ, регулирующих установление и введение различных видов налогов и сборов.

Положения Конституции Российской Федерации о полномочиях Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ в области финансов особо детально регламентируются в нормах, регулирующих бюджетный процесс в стране на всех его стадиях. Содержание ст. 57 Конституции РФ, предусматривающее важнейшую норму, согласно которой "каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы", почти текстуально воспроизведено в ст. 3 Налогового кодекса РФ и получило детализацию в других его статьях.

В системе источников финансового права, как отмечалось ранее, отсутствует отраслевой кодифицированный нормативный правовой акт, содержащий основные, общие нормы финансового права, хотя необходимость принятия подобного акта неоднократно обосновывалась в юридической литературе. Отсутствие единого кодифицированного акта в финансовом праве обусловило необходимость принятия кодифицированных нормативных правовых актов по отдельным основным подотраслям финансового права, в частности бюджетному и налоговому праву.

Важнейшие нормы, регулирующие бюджетные отношения, закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации, а нормы налогового права - в Налоговом кодексе Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации был принят 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ. Однако срок введения его в действие в тот период не был определен. Только через год Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ было установлено, что Бюджетный кодекс Российской Федерации вводится в действие с 1 января 2000 г., за исключением отдельных его положений.

Причиной установления столь длительного срока (1,5 года) введения его в действие явилась сложность перехода исполнения федерального бюджета с банковской системы России на казначейскую, что требовало больших организационных, финансовых и политических усилий. В Бюджетный кодекс РФ за прошедший период были внесены изменения значительным количеством федеральных законов. Однако внесенные в Бюджетный кодекс РФ изменения не решают проблему его дальнейшего совершенствования.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации при его введении в действие состоял из пяти частей, из 9 разделов, 28 глав и 307 статей. В последующем при изменениях БК <1> нумерация глав и статей БК РФ для удобства пользования сохранялась первоначальная:

часть 1 - "Общие положения";

часть 2 - "Бюджетная система Российской Федерации";

часть 3 - "Бюджетный процесс в Российской Федерации";

часть 4 - "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации";

часть 5 - "Заключительные положения".

Принятие и введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации, кодифицировавшего нормы бюджетного права - важнейшей подотрасли финансового права, при всех его недостатках имели огромное значение, так как способствовали совершенствованию бюджетных отношений между различными субъектами бюджетного права, укреплению законности в данной сфере финансовых отношений, стабильности финансовой системы страны.

Статья 2 БК РФ "Структура бюджетного законодательства Российской Федерации" устанавливает, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих соответствующие бюджетные отношения, предусмотренные ст. 1 БК РФ. М.И. Пискотин, комментирующий ст. 2 БК РФ, обращает внимание на то, что структура бюджетного законодательства определяется в первую очередь федеративным устройством России и существованием в ней системы местного самоуправления. Поэтому наряду с БК РФ, принимаемыми в соответствии с ним ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете и другими федеральными законами, регулирующими бюджетные отношения, в бюджетное законодательство Российской Федерации входят аналогичные акты, принимаемые на уровне субъектов РФ и местного самоуправления. При этом М.И. Пискотин отмечает, что в субъектах РФ БК РФ соответствуют полностью и частично акты, носящие разные наименования . Комментируя следующую, ст. 3 БК РФ "Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения", М.И. Пискотин приходит к вполне обоснованному, по нашему мнению, выводу, что ст. 3 тесно связана с предшествующей статьей: ОБЕ ВМЕСТЕ ОНИ ОПРЕДЕЛЯЮТ НЕ ТОЛЬКО СТРУКТУРУ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА (выделено мною. - Э.С.), но и виды актов, регулирующих бюджетные отношения, иначе говоря, круг источников бюджетного права .

Комментируя ст. 5 БК РФ, А.С. Емельянов отмечает, что приведенный в ст. 2 БК РФ перечень нормативных правовых актов, составляющих бюджетное законодательство Российской Федерации, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Названные в ст. 3 Бюджетного кодекса РФ нормативные правовые акты в состав бюджетного законодательства не входят . С точки зрения юридической техники и раскрытия позиции законодателя по данной проблеме А.С. Емельянов совершенно прав. Однако этим не поставлена точка в теоретическом обосновании понятия "законодательство", и вывод М.И. Пискотина, о котором шла речь ранее, заслуживает соответствующего внимания.

Важнейшие нормы, регулирующие налоговые отношения в Российской Федерации, сосредоточены в Налоговом кодексе Российской Федерации - кодифицированном нормативном правовом акте одной из основных подотраслей финансового права. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 1) был принят 31 июля 1998 г. и введен в действие с 1 января 1999 г., за исключением отдельных статей (п. 3 ст. 1, ст. 13 - 15, 18), предусматривающих отдельные виды налогов и сборов в Российской Федерации, которые были введены в действие с 1 января 2006 г. - со дня введения в действие Налогового кодекса Российской Федерации (части 2) и признания утратившим силу Закона РФ "Об основах налоговой системы" от 27 декабря 1991 г. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 2), регулирующий условия уплаты отдельных видов налогов и сборов, вводился в действие поэтапно, по мере разработки и утверждения федеральных законов о конкретных видах налогов и сборов. Первый этап введения в действие части 2 Налогового кодекса РФ относится к 1 января 2001 г., в нем содержалось 4 главы: 21-я - налог на добавленную стоимость; 22-я - акцизы; 23-я - налог на доходы физических лиц; 24-я - единый социальный налог. Далее с 1 января 2002 г. вводится глава 25 - налог на прибыль. В последующие годы принимаются главы, посвященные другим видам налогов.

Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации содержит 7 разделов:

раздел I - "Общие положения";

раздел II - "Налогоплательщики и плательщики сборов. Налоговые агенты. Представительство в налоговых правоотношениях";

раздел III - "Налоговые органы. Таможенные органы. Органы государственных внебюджетных фондов. Органы налоговой полиции. Ответственность налоговых органов, таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов, органов налоговой полиции, их должностных лиц";

раздел IV - "Общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов";

раздел V - "Налоговая декларация и налоговый контроль";

раздел VI - "Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение";

раздел VII - "Обжалование актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц".

Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации включает 4 раздела: VIII - Федеральные налоги, VIII.1 - Специальные налоговые режимы, IX - Региональные налоги и сборы; X - Местные налоги.

В НК РФ в отличие от БК РФ, например в ст. 1, понятие "налоговое законодательство" не употребляется, а используются понятия "законодательство Российской Федерации о налогах и сборах", "законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах", "нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах".

При определении в Налоговом кодексе РФ понятия "законодательство Российской Федерации о налогах и сборах" законодатель использует данное понятие в узком смысле, как совокупность Налогового кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. В НК РФ содержится определение законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поэтому законодатель использует понятие "законодательство субъектов Российской Федерации" как совокупность законов, принятых в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. В НК РФ используется и понятие "законодательство о налогах и сборах". Понятие "законодательство о налогах и сборах" применяется в Налоговом кодексе РФ как юридический прием с целью упрощения формулировок соответствующих статей НК РФ.

В систему источников финансового права кроме названных выше включается значительный массив федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, инструкций, приказов, иных нормативных правовых актов министерств и других федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности. Большое значение для регулирования отношений в области банковского кредитования играют Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <1> и ФЗ "О банках и банковской деятельности" от 2 декабря 1990 г., в ред. ФЗ от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ . Правовые основы осуществления финансовой деятельности, ее основных направлений, содержатся, как правило, в нормативных правовых актах комплексного характера, т.е. в них включены нормы различных отраслей права. Такой характер имеет, например, Закон РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации" от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 (в ред. ФЗ от 31 декабря 1997 г. N 157-ФЗ) <3>, другие федеральные законы, регулирующие страховые отношения, и в частности Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ <4>, который вступил в силу с 1 июля 2003 г., за исключением положений, для которых предусмотрены иные сроки вступления в силу. В систему источников финансового права входят нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, содержащие нормы, регулирующие финансовую деятельность государства и муниципальных образований.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ к источникам финансового права, как и других отраслей права, относятся международные конвенции, договоры, являющиеся составной частью правовой системы России . Применительно к налогообложению в ст. 7 НК РФ почти текстуально воспроизведена указанная статья Конституции Российской Федерации.

Итак, нормативно-правовое регулирование отношений в области финансов, в каком бы объеме ни определять финансовое законодательство, должно быть отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Структура финансового законодательства должна соответствовать системе финансового права и отражать основные направления финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

§ 2. СООТНОШЕНИЕ НОРМ ПУБЛИЧНОГО (ФИНАНСОВОГО) ПРАВА И ЧАСТНОГО (ГРАЖДАНСКОГО) ПРАВА В РЕГУЛИРОВАНИИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, как отмечалось ранее, обусловлена объективными условиями общества, в котором действуют товарно-денежные отношения и в котором существует объективная потребность возникновения финансов и финансовой системы. В свою очередь, названные экономические категории (финансы и финансовая система) не могут проявиться, не могут оказывать какое-либо влияние на развитие общества без планомерной деятельности государства и муниципальных образований. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется, как правило, в правовой форме. Поэтому исследование соотношения норм публичного (финансового) права и норм частного (гражданского) права при регулировании финансовой деятельности государства и муниципальных образований будет проводиться в рамках исследования проблем правового регулирования функционирования финансовой системы России. Финансовая система страны функционирует в результате действий государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов; полномочия, права и обязанности участников соответствующих отношений предусмотрены нормами права. И если элементы финансовой системы (финансовая система в статике) достаточно широко и непосредственно обсуждаются в экономической и правовой литературе, то связи между ее элементами (финансовая система в динамике) изучались только опосредованно - через исследование правовых институтов, регулирующих финансовую деятельность государства и муниципальных образований, с помощью которых, по словам Н.И. Химичевой, "финансовая система приводится в действие". Н.И. Химичева пишет: "...от уровня (качества) правовых норм и правоприменительной деятельности в данной сфере зависит эффективность действия финансовой системы и реализация социально-экономической программы страны" . Н.И. Химичева, безусловно, была права, когда в декабре 2002 г. на секции "Финансовое право" в рамках Общероссийской научно-практической конференции "Юридическая наука и практика России: итоги и перспективы развития" подчеркнула, что "правовой основой функционирования финансовой системы является финансовое право, опосредующее общественные (экономические) отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования различных фондов денежных средств" .