Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

С некоторыми коррективами предложенное определение финансового контроля может быть использовано и в настоящее время, учитывая все еще существующую дискуссионность вопроса о его понятии, сущности и формах осуществления.

В условиях развития рыночных отношений в России финансовый контроль приобретает особую значимость, поскольку призван обеспечить соблюдение законности в сфере финансов, вне зависимости от формы собственности, на основании которой функционирует тот или иной хозяйствующий субъект.

В юридической литературе отмечалось, что общественные отношения, возникающие при осуществлении финансового контроля, все его виды регламентируются нормами финансового права, в частности нормами бюджетного и налогового права; нормами институтов банковского кредитования и государственных расходов; валютным законодательством и т.д. .

В условиях рыночных отношений, как справедливо указывается в литературе, широкое развитие получает независимый финансовый контроль - аудиторский.

При этом следует отметить некорректность применения в литературе и законодательстве понятия "внутренний аудит", так как ни о какой независимости, "тем более подлинной", проверяющих, находящихся в штате хозяйствующего субъекта, не может быть и речи .

При правовом регулировании финансового аудиторского контроля, по нашему мнению, применяются не только нормы финансового права, но и нормы гражданского права, в частности основания возникновения правоотношения между проверяемым хозяйствующим субъектом и аудиторами, их взаимные права и обязанности и т.д., регламентируются ст. 779 - 783 ГК РФ.

Итак, финансовая деятельность государства и муниципальных образований во всем своем многообразии в основном регламентируется нормами финансового права. Однако определенные общественные отношения, возникающие при ее осуществлении, регулируются нормами гражданского законодательства, что обеспечивает наибольшую результативность финансовой деятельности государства и муниципальных образований в условиях развития рыночных отношений.

В условиях перехода к рыночным отношениям, как отмечалось в литературе, роль норм гражданского права в регулировании общественной жизни значительно возросла. Неслучайно законодатель в п. 3 ст. 2 ГК РФ установил правило, ранее неизвестное нашему законодательству, которое расширило сферу применения гражданского законодательства в регулировании имущественных отношений в стране. Гражданское законодательство может применяться к имущественным отношениям, основанным даже на административном или ином властном подчинении одной страны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, если такое применение предусмотрено соответствующим законодательством.

Включение в ГК РФ указанной нормы в юридической науке было воспринято неоднозначно: от полного неприятия ее по существу до самого широкого использования. Так, например, И.В. Рукавишникова поддерживает точку зрения, высказанную М.И. Брагинским и В.В. Витрянским, о том, что наличие между сторонами отношений власти и подчинения вообще исключает возможность применения гражданского законодательства . Подобное отношение к п. 3 ст. 2 ГК РФ можно объяснить только тем, что авторами не учитывается возможность возникновения в сфере существования властных имущественных отношений - правоотношений, основанных на принципах равенства сторон, что способствует большей результативности ранее возникших властных имущественных правоотношений.

Какова же сущность возникающего в этих случаях правоотношения, если к регулированию властных имущественных отношений применялись нормы гражданского права? Данный вопрос будет проанализирован несколько позже, после рассмотрения некоторых случаев применения гражданского законодательства при регулировании, например, налоговых отношений, поскольку о них прямо упоминает законодатель в названной статье ГК РФ. Законодатель, регулируя налоговые отношения, заинтересован в наиболее полном и своевременном поступлении налогов и сборов от налогоплательщиков. При этом законодатель не может не учитывать существующие в стране реалии. В практической жизни могут иметь место или наступить определенные обстоятельства объективного характера, которые препятствуют надлежащему исполнению налогоплательщиком своей обязанности по уплате налогов или сборов, в частности, в определенный срок.

Срок уплаты налога или сбора устанавливается применительно к каждому налогу и сбору, может определяться календарной датой или исчисляться периодом времени: годами, кварталами, месяцами, неделями или днями. Срок может определяться также указанием на событие, которое должно неизбежно наступить. Установленный срок может быть изменен, т.е. срок переносится на более поздний период. Изменение срока уплаты налога или сбора допускается в порядке, предусмотренном НК РФ. Срок уплаты налога может быть изменен как в отношении всей подлежащей уплате суммы налога, так и ее части с начислением процентов на неуплаченную сумму налога и сбора, если иное не предусмотрено НК РФ. Изменение срока уплаты налога и сбора не отменяет существующей обязанности по уплате налога и сбора, не создает новой налоговой обязанности. Изменение срока уплаты налога или сбора может осуществляться в следующих формах: в форме отсрочки, рассрочки или инвестиционного налогового кредита. Отсрочка или рассрочка по уплате налога или сбора предоставляется на срок от одного до шести месяцев.

Инвестиционный налоговый кредит в соответствии со ст. 66 НК РФ представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации при наличии определенных условий (ст. 67 НК РФ) предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен на срок от одного года до пяти лет. Законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут быть установлены дополнительные основания и иные условия предоставления отсрочки, рассрочки уплаты региональных и местных налогов.

Законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами, принятыми представительными органами местного самоуправления по региональным и местным налогам, соответственно могут быть установлены иные основания и условия предоставления инвестиционного налогового кредита, включая сроки действия инвестиционного налогового кредита и ставки процентов на сумму кредита.

Предоставление отсрочки, рассрочки по уплате налогов и сборов, инвестиционного налогового кредита происходит по заявлению заинтересованного лица, поданного в соответствующий уполномоченный орган (ст. 63 НК РФ). При этом инвестиционный налоговый кредит в соответствии со ст. 67 НК РФ оформляется договором установленной формы между соответствующим уполномоченным органом и заинтересованным лицом, подавшим заявление. Налоговый кодекс РФ достаточно подробно регламентирует отношения, возникающие при обеспечении исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов.

Автором настоящей работы было высказано мнение, что Налоговый кодекс РФ, закрепляя способы обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, предусматривает как гражданско-правовые способы обеспечения исполнения обязанности, так и способы обеспечения, характерные для отношений, построенных на властном подчинении одной стороны другой, т.е. финансово-правовые и административно-правовые способы .

Деление способов обеспечения исполнения налоговой обязанности на гражданско-правовые, финансово-правовые и административно-правовые было предложено автором настоящего исследования.

В науке данная проблема является предметом обсуждения ряда ученых. Исследованиям данного института гражданского права в советское время занимались многие ученые, в том числе выдающийся цивилист О.С. Иоффе.

Подробное исследование природы гражданско-правовых способов обеспечения исполнения обязательств, в том числе залога, поручительства, неустойки (штрафа, пени), предусмотренных ГК РФ, провели М.И. Брагинский и В.В. Витрянский .

Представители науки финансового права при изучении рассматриваемого института широко использовали конструкции, разработанные цивилистами, отмечая особенности, обусловленные спецификой финансовых отношений.

Анализ института финансового права "Обеспечение исполнения обязанности по уплате налогов и сборов" провела Е.У. Латыпова, которая отмечает, что "в ответ на сложившуюся в экономической жизни страны ситуацию в налоговом праве сформировался новый институт - институт обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов" .

К гражданско-правовым способам, по мнению автора, относятся: залог имущества, поручительство, пени . К финансово-правовым способам следует отнести приостановление операций по счетам в кредитных организациях. К административно-правовым способам - арест имущества (полный или частичный).

Важнейшим гражданско-правовым способом обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов является залог. В соответствии со ст. 73 НК РФ в случае изменения сроков исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов обязанность по уплате налогов и сборов может быть обеспечена залогом. В данной статье НК РФ закрепляется, что залог имущества оформляется договором между налоговым органом и залогодателем, при этом залогодателем может быть как сам налогоплательщик, так и третье лицо. НК РФ содержит не только общие нормы, регулирующие отношения по залогу имущества, в принципе не отличающиеся от норм ГК РФ, предусматривающих залог имущества, за исключением нормы о последующем залоге, но и содержит отсылку к гражданскому законодательству, в состав которого входит ГК РФ и федеральные законы, принятые в соответствии с ним и регулирующие общественные отношения, являющиеся предметом гражданско-правового регулирования (ст. 3 ГК РФ). Следовательно, законодатель, регулируя налоговые отношения, предусматривает возможность применения норм гражданского законодательства, которые, способствуя реализации обязанности по уплате налогов и сборов, входят в правовую основу функционирования финансовой системы, коль скоро речь идет о формировании доходной части бюджетов государства и местного самоуправления. Аналогичная картина наблюдается и при применении в качестве способа обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов - поручительства. НК РФ содержит общие нормы, регулирующие отношения по поручительству. В ст. 74 НК РФ имеется легальное определение поручительства, применительно к налоговым правоотношениям. В соответствии с названной статьей поручитель обязывается перед налоговыми органами исполнить в полном объеме обязанность налогоплательщика по уплате налогов, если последний не уплатит в установленный срок причитающиеся суммы налога и соответствующих пеней. В указанной статье НК РФ установлено, что поручительство оформляется в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации договором между налоговым органом и поручителем.

Важно отметить, что к отношениям, возникающим при установлении поручительства в качестве меры по обеспечению исполнения обязанности по уплате налогов и сборов в соответствии со ст. 74 НК РФ, применяются положения гражданского законодательства Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах. Итак, законодатель, регулируя налоговые отношения с целью более результативного исполнения налогоплательщиком своей обязанности по уплате налогов и сборов, предусматривает возможность применения норм гражданского законодательства.

Иную позицию в определенной сущности залогового и поручительского обеспечения уплаты налога и сбора занимает Е.А. Имыкшенова. По ее мнению, поскольку в залоговых и поручительских отношениях, возникающих по поводу обеспечения уплаты налога или сбора, присутствует непосредственный публичный интерес, следовательно, необходимо говорить о публично-правовой природе данных отношений. Однако далее Е.А. Имыкшенова признается, что предлагаемый подход все же не решает в полной мере основной вопрос об отраслевой принадлежности спорного "участка" правоотношения .

Е.В. Кудряшова, рассматривая систему отрасли финансового права и финансово-правовые нормы, считает нецелесообразным делать отсылки к нормам гражданского права в НК РФ (ст. 73, 74) при обеспечении налоговых обязательств с помощью залога и поручительства и предлагает следующее: "Налоговое право могло бы создать и надлежащим образом отрегулировать собственную конструкцию, обеспечивающую уплату налога" . Но такую конструкцию Е.В. Кудряшова не предлагает, и вряд ли стоит отказываться, по нашему мнению, от веками проверенных таких способов обеспечения исполнения обязательств, какими являются залог и поручительство. Другое дело, что необходимо дать юридическую оценку данного явления.

Применение норм гражданского законодательства при регулировании общественных отношений, возникающих при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований в финансовой системе, порождает вопрос о взаимоотношениях норм гражданского и финансового законодательства: составляют ли они какую-либо самостоятельную совокупность норм, образующих самостоятельное структурное подразделение в российском праве.

В юридической науке остается дискуссионной проблема о наличии так называемых комплексных отраслей права, когда речь идет о правовом регулировании отдельных сфер общественной жизни, в которых возникают разнообразные общественные отношения, требующие в силу своего характера применения различных методов правового регулирования. В частности, к таким сферам относят банковскую и страховую деятельность. Автор настоящего исследования при анализе правовых основ банковского кредита в свое время полагала, что понятие "межотраслевой правовой институт" более полно соответствует сущности правового регулирования общественных отношений, возникающих при банковском кредитовании, чем понятие "комплексная отрасль права" . В настоящее время нам представляется не совсем корректным употребление вышеназванных понятий, потому что отрасль права характеризуется своим предметом правового регулирования и, как правило, своеобразным методом правового регулирования, что отражается и в содержании правовых институтов. Признание "комплексных отраслей права" или "межотраслевого правового института" вряд ли будет способствовать совершенствованию теории юридической науки, в частности достижения точности в ее понятийном аппарате. В тех случаях, когда при правовом регулировании общественных отношений в той или иной сфере общественной жизни применяются нормы различных отраслей права более оправданным, по мнению многих ученых, представляется употребление понятия "комплексная отрасль законодательства". Однако при этом возникает проблема о сущности правоотношения, возникающего при применении норм гражданского законодательства, регулирующих общественные отношения, например, в налоговой сфере, которой присущи имущественные отношения, основанные на властном подчинении одной стороны другой.

Э.Н. Нагорная, рассматривая налоговые споры, анализируя соотношение гражданского и налогового законодательства, справедливо отмечает, что "взаимное влияние и проникновение одновременно существующих норм гражданского и налогового права неизбежно. Это вызывает серьезные проблемы при применении указанных норм как предпринимателями и налоговыми органами, так и арбитражными судами при разрешении налоговых споров" . Не вступая в полемику по поводу терминологии, использованной Э.Н. Нагорной, следует согласиться с ее выводом о том, что данная проблема имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Г.В. Петрова, изучая теорию и практику правового регулирования налоговых отношений, пишет, что налоговые правоотношения, являясь КОМПЛЕКСНЫМИ (выделено мною. - Э.С.) по природе, обеспечивают реализацию налоговой политики государства... .

Рассматривая основные теоретические аспекты правового регулирования налоговых отношений, Г.В. Петрова отмечает, что "НК РФ представляет собой акт высшей юридической силы, он должен четко раскрывать комплексный характер налоговых отношений как специальных властных отношений, возникающих в процессе налогообложения" и что "налоговые отношения носят комплексный характер. Все в большей мере на них сказывается влияние норм бюджетного, гражданского, валютного, банковского, трудового, природно-ресурсного и иного законодательства" . Следует согласиться с выводом Г.В. Петровой о том, что налоговые отношения в силу своего сложного комплексного характера регулируются нормами различных отраслей законодательства.

Однако следует определить природу правоотношения, возникшего в сфере налогообложения, при применении к налоговым отношениям норм различных отраслей законодательства, в частности норм гражданского законодательства. Представляется, что при регулировании общественных отношений в сфере налогообложения нормами гражданского законодательства не возникает комплексного налогового правоотношения. В сфере налогообложения основным правоотношением остается налоговое правоотношение, участники которого обладают правами и несут обязанности, предусмотренные нормами налогового права, важнейшей подотрасли финансового права.

Применение норм гражданского законодательства в налоговой сфере, по нашему мнению, возможно только при уже возникшем налоговом правоотношении. Между участниками возникшего налогового правоотношения или между ними и третьими лицами возникает новое, но не налоговое, а гражданское правоотношение, направленное на более результативное исполнение налогоплательщиком своей обязанности по уплате налога (сбора). Г.В. Петрова приводит интересное высказывание немецкого ученого В. Гасснера, который отмечал, что налоговое право связано с гражданско-правовым институтом только во вспомогательных целях . Такую "вспомогательную роль" играют нормы гражданского законодательства при регулировании налоговых отношений и иных имущественных отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой .

Расширение сферы применения гражданского законодательства к имущественным отношениям, построенным на принципах "власти и подчинения", может породить нежелательные последствия.

Так, в юридической литературе иногда понятия гражданского права используются некорректно при исследовании имущественных отношений, основанных на властном характере. Трудно разделить, например, позицию тех ученых, которые предлагают "допустить" применение аналогии закона и аналогии права в налоговом праве, являющемся подотраслью финансового права. Так, В.В. Гриценко утверждает, что "с целью поиска принципиально значимых в своем эффективном влиянии правовых явлений" следует допустить аналогии в налоговом законе, в связи с чем предлагает закрепить понятие "аналогия" в НК РФ . Институт аналогии, по нашему мнению, даже в ограниченных случаях не может применяться в отраслях публичного права, к которым относятся финансовое право и его подотрасли, в том числе налоговое право.

В отраслях публичного права, в которых приоритет в защите принадлежит интересам общества, государства, при применении аналогии права и аналогии закона может отрицательно повлиять на защиту интересов граждан и хозяйствующих субъектов. Установление в ст. 6 ГК РФ института аналогии вызвано потребностью максимальной защиты интересов участников гражданского оборота: равных, независимых субъектов. При пробелах в законодательстве, при отсутствии условия в договоре или обычая делового оборота справедливо решить возникший между сторонами спор без применения аналогии (закона либо права) практически было бы невозможно.

При применении норм публичных отраслей права в случае спора все сомнения, возникающие из-за пробелов в законодательстве, должны решаться в пользу стороны, не обладающей властными полномочиями, т.е. в интересах граждан или хозяйствующих субъектов, а не в пользу государства или муниципального образования. Закрепление в отраслях публичного права даже в ограниченных объемах института аналогии может привести только к ослаблению защиты прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов (организаций).

В литературе отмечалось неоднозначное употребление понятия "государственная казна". Представляется наиболее оптимальным понятие "государственная казна", содержащееся в п. 4 ст. 214 ГК РФ, согласно которому государственную казну Российской Федерации, казну субъекта Российской Федерации составляют средства соответствующего бюджета (федерального, субъекта Федерации) и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Поэтому, на наш взгляд, М.В. Карасева допустила неточность, отмечая, что "согласно ст. 214 ГК... средства бюджета составляют казну Российской Федерации субъекта РФ..." . Точнее следовало бы употребить глагол "входят", а не "составляют".

Изучая проблемы правового регулирования государственных внутренних займов, С.Д. Сафина уделила большое внимание исследованию категории "казна". "Термин "казна", - пишет С.Д. Сафина, - обладает многозначностью в употреблении, к сожалению, не только в литературе, но и в законодательстве, гражданское законодательство при закреплении данного понятия исходит из совокупности средств бюджета и иного имущества, кроме закрепленного за государственными и муниципальными предприятиями, а также имущества, которое может находиться в государственной и муниципальной собственности (ст. 126, 124, 1069 - 1071 ГК РФ). Отдельные положения о правовом режиме имущества, составляющего государственную казну, содержатся также в специальных законах... бюджетное законодательство существенно расширяет понятие государственной казны, включая в нее все имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации". И далее С.Д. Сафина делает вывод о том, что "наиболее приемлемой представляется формулировка гражданского законодательства, устанавливающего ограничения на объекты федеральной собственности, составляющие государственную казну..." .

Законодатель, внося изменения в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, не только не учел данные предложения, т.е. не употреблять понятие "казна" в более широком объеме, чем понятие, закрепленное в ГК РФ, но, более того, сократил источник реального исполнения долговых обязательств, указав, что долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования исполняются за счет средств соответствующего бюджета, хотя данные средства составляют только часть казны, обеспечивающей долговые обязательства РФ, субъекта РФ, муниципального образования. По нашему мнению, законодатель должен привести в соответствие понятие "казна", содержащееся в БК РФ, понятию "казна", закрепленному в ГК РФ, либо, желая ограничить ответственность РФ, субъекта РФ, муниципального образования по долговым обязательствам только средствами соответствующего бюджета, не использовать категорию "казна" в бюджетном законодательстве.

Завершая главу вторую, необходимо подчеркнуть, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется, как правило, в правовой форме. Однако правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований, государственных (муниципальных) унитарных предприятий существенно отличается от правового регулирования финансовой деятельности хозяйствующих субъектов, действующих на праве частной собственности. Правила функционирования последних менее жесткие, чем правила, установленные для государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Основу правового регулирования финансовой деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов составляют нормы финансового права. Однако, поскольку финансовую систему страны составляют общественные отношения, возникающие при создании, распределении (перераспределении) и использовании различных фондов денежных средств, в том числе и фондов субъектов, функционирующих на праве частной собственности, в ее правовую основу наряду с нормами финансового права входят нормы гражданского права, которые в определенных случаях, предусмотренных законодательством, регулируют деятельность государства, муниципальных образований в сфере финансов. Однако применение норм гражданского законодательства при осуществлении финансовой деятельности государства, муниципальных образований порождает не финансовые правоотношения, а гражданские правоотношения, способствующие большей эффективности и результативности в исполнении ранее возникших финансовых правоотношений.

Учитывая, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований достаточно многообразная и осуществляется в различных направлениях, представляется целесообразным остановиться на исследовании правового регулирования ее основного направления - бюджетной деятельности, поскольку в результате реализации бюджетной деятельности создается, распределяется (перераспределяется) и используется централизованный фонд денежных средств, обеспечивающий финансовыми ресурсами функционирование всего общества и определяющий все остальные виды финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Глава III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ - ОСНОВНОГО НАПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

финансовый государство муниципальный распределение

§ 1. ПОНЯТИЕ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ЕЕ РОЛЬ В РАЗВИТИИ ОБЩЕСТВА. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, как отмечалось ранее, обусловленная наличием товарно-денежных отношений в обществе, достаточно многообразна.

Формы и методы мобилизации государством и муниципальными образованиями денежных средств в различные фонды и их использование зависят от многих факторов общественной жизни, что требует особого правового регулирования возникающих при этом общественных отношений. Рассмотренная в главе I настоящей работы финансовая система общества, включающая в себя самые разнообразные фонды денежных средств, создаваемые в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, подтверждает вывод не только о взаимозависимости, взаимообусловленности звеньев финансовой системы страны, но и о ведущей, определяющей роли в ней бюджетной системы, с которой так или иначе связаны все звенья финансовой системы. Поэтому бюджетная деятельность государства и муниципальных образований является важнейшей составляющей всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований, обеспечивающей функционирование финансовой системы в целом. Наряду с бюджетной деятельностью государство и муниципальные образования осуществляют и иные виды финансовой деятельности. В первую очередь следует назвать налоговую деятельность, проводимую в различных областях общественной жизни: в сфере страхования и банковской сфере, в области производства материальных благ и их продвижения от производителя к потребителю, при производстве валютных операций . Среди видов финансовой деятельности государства и муниципальных образований следует назвать деятельность неналоговую и в сфере функционирования государственных внебюджетных фондов, банковскую деятельность и деятельность в области государственного кредита, деятельность при производстве государственных расходов и в области валютных отношений. При этом в понятие "финансовая деятельность государства и муниципальных образований" включаются не только действия органов государства и муниципальных образований по созданию, распределению (перераспределению) и использованию различных фондов денежных средств, но и контрольная, надзорная, учетная деятельность в области финансов. Все направления, виды финансовой деятельности государства и муниципальных образований в конечном итоге осуществляются с целью обеспечения создания фондов денежных средств государства и муниципальных образований, необходимых для финансового обеспечения выполнения ими своих задач и функций по управлению обществом. Бюджетная деятельность, как и вся финансовая деятельность государства и муниципальных образований, определяется финансовой политикой государства, реализация которой, конечно, при учете в ней истинных национальных интересов общества и научно обоснованных положений, создает необходимые условия не только для стабилизации в области финансов и иных сферах общественной жизни, но и для дальнейшего развития страны в целом. Финансовая политика в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, является определяющей во всей государственной политике, проводимой государством как внутри страны, так и на внешней арене .

В настоящее время большое политическое и экономическое значение для определения государственной политики приобрели ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ по поводу принятия федерального бюджета на предстоящий бюджетный год . Особое значение для развития нашей страны имеет Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. в связи с необходимостью определения основных параметров федерального бюджета на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. В посланиях Президента РФ Федеральному Собранию дается не только оценка ситуации в стране и ее положения в мире, но и определяются приоритеты, в том числе и долгосрочные приоритеты в социальной сфере, в экономике, в области безопасности и обороны. По словам Президента РФ, в его посланиях содержится, "может быть, неполный, но все-таки достаточно конкретный и основательный концептуальный план развития России. Его выполнение потребует созидательной работы всего общества, потребует огромных усилий и огромных финансовых ресурсов" . Мобилизация финансовых ресурсов для выполнения намеченных планов (программ, проектов) осуществляется в результате проведения финансовой деятельности государством и муниципальными образованиями и в том числе в результате осуществления бюджетной деятельности.

Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований, как и иные виды их финансовой деятельности, осуществляются, как правило, в правовой форме, т.е. издаются различные нормативные правовые акты. Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований регламентируется финансово-правовыми нормами, содержащимися в различных нормативных правовых актах и в своей совокупности образующими подотрасль финансового права - "Бюджетное право". Данная подотрасль финансового права, некоторые ученые говорят об институте финансового права, получила свое название от слова "бюджет". Термин "бюджет" (budget) имеет английское происхождение и в переводе на русский язык означает "сумка, кошелек". Так называли портфель, в котором английский министр Казначейства носил деньги и свои отчеты, регулярно выступая перед Палатой лордов.

Со временем данное слово стало обозначать "отчет министра Казначейства перед Парламентом" .

По мнению Е.А. Рыжковой, первоначально бюджет (от старофранцузского bougtte - небольшой мешок с деньгами) представлял собой королевскую казну и выражал баланс между властью политической и нацией. Позднее термин "бюджет" приобрел финансовый смысл и стал представлять собой портфель с финансовыми документами, а затем и сам финансовый акт, ограничивающий королевскую власть в части, касающейся взимания налогов. Далее право передачи бюджетной власти стало объектом длительных политических баталий .

Поскольку бюджет занимает центральное место в финансовой системе общества и является неотъемлемым признаком государства, финансовой основой его суверенитета, бюджетное право, регулирующее общественные отношения, возникающие в области бюджета, является основной подотраслью финансового права. Бюджетное право устанавливает структуру бюджетной системы РФ, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок их распределения между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия Российской Федерации, бюджетные полномочия муниципальных образований, регламентирует бюджетный процесс, устанавливает порядок проведения финансового контроля, составление, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

В юридической литературе имеются различные определения бюджетного права. Н.И. Химичева предлагала следующее определение: "...Бюджетное право РФ - это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс" .

М.В. Карасева определяет бюджетное право как совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ .

Приведенные определения и многие другие, содержащиеся в литературе, отражают основные черты бюджетного права, хотя несколько и отличаются между собой по характеристике регулируемых общественных отношений, составляющих предмет бюджетного права. Необходимо отметить, что основные признаки бюджетного права были определены еще в конце прошлого века В.В. Бесчеревных, который характеризовал бюджетное право как раздел финансового права, включающий правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы СССР, объемы отдельных бюджетов, перечень доходов и расходов и порядок распределения их между различными бюджетами, а также нормы, устанавливающие бюджетный процесс .

В юридической литературе отмечалось также, что нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные .

М.И. Пискотин, рассмотрев историю зарождения процессуальных норм, выяснив те общественные потребности, которые вызвали их к жизни, доказывает, что все процессуальные формы, как юрисдикционной, так и иной деятельности государственных органов, имеют во многом общую природу, идет ли речь о порядке деятельности суда по разрешению споров о праве гражданском или о порядке предварительного рассмотрения Министерством финансов СССР проекта государственного бюджета союзной республики. Процессуальные нормы, по мнению М.И. Пискотина, выполняют служебную роль по отношению к нормам материального права, являясь формой и средством их осуществления. "Деление норм бюджетного права на материальные и процессуальные выступают настолько реально и отчетливо, так явно вытекают из характера и роли бюджетного права, что ему следуют (целиком или частично) все, кто пытается классифицировать эти нормы" .

Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т.д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, осуществление государственного и муниципального финансового контроля в области бюджетной деятельности и иные отношения. Нормы бюджетного права закрепляют бюджетные полномочия различных субъектов бюджетного процесса, которые определяются в зависимости от их участия в управлении обществом и государством.

Источниками бюджетного права являются различные нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения, возникающие в области бюджета. Важнейший источник бюджетного права - это Конституция РФ, которая дает исходные начала для всех отраслей права, в том числе и финансового права. Некоторые ее статьи непосредственно устанавливают основные принципы бюджетной деятельности. Так, ст. 71 Конституции РФ определяет компетенцию Российской Федерации в области бюджета, ст. 101 - предусматривает осуществление контроля за исполнением федерального бюджета, ст. 104 - устанавливает специальный порядок внесения законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, ст. 114 - закрепляет компетенцию Правительства РФ в области бюджета, ст. 132 - закрепляет полномочия органов местного самоуправления на формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов.

Кроме Конституции РФ нормы бюджетного права содержатся в специальных нормативных правовых актах. Важнейшим нормативным правовым актом, регулирующим бюджетные отношения до вступления в действие Бюджетного кодекса РФ, был Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. . С 1 января 2000 г. основным "системообразующим" актом в области бюджета стал Бюджетный кодекс РФ, который был принят 31 июля 1998 г., но введен в действие спустя полтора года, с 1 января 2001 г. В БК РФ неоднократно вносились изменения с момента его введения в действие. Значительные изменения были внесены в БК РФ ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ .

Большая роль в регулировании бюджетных отношений принадлежит федеральным законам о федеральном бюджете на соответствующий год, законам субъектов РФ о региональном бюджете на соответствующий год, федеральным законам о бюджете государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на соответствующий год, а также правовым актам представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах на соответствующий год.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 9-П подчеркивается социальная и юридическая значимость предмета правового регулирования федеральных законов о федеральном бюджете, что предопределяет установление в Конституции Российской Федерации гарантий социально-экономической обоснованности федерального бюджета и его сбалансированности, включая особый порядок разработки и принятия этих федеральных законов .

В ст. 2 БК РФ содержится легальное определение структуры бюджетного законодательства Российской Федерации. Бюджетное законодательство, соответствующее объективным требованиям общественного развития страны - важнейшее условие успешного социально-экономического развития общества, повышения благосостояния его граждан.

Однако в литературе отмечается, что действующее бюджетное законодательство является крайне неэффективным, так как предусмотренные им санкции ни в коей мере не возмещают причиненный ущерб. "В Бюджетном кодексе РФ, - по словам И.И. Веремеенко, - имеется 18 составов административных правонарушений, ответственность за совершение которых должна быть предусмотрена в КоАП РФ. Однако в КоАП в настоящее время защищены лишь три состава, 15 "повисли в воздухе" .

Проблемы бюджетного права всегда были в центре внимания ученых, занимающихся проблемами финансового права. В юридической литературе подробно освещалась история развития взглядов ученых по проблемам бюджетного права . Среди ученых, изучающих проблемы бюджетного права, еще в 50 - 80-е гг. прошлого века называются имена М.И. Пискотина, В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина, Л.К. Вороновой, Н.И. Химичевой и др. Не потеряли актуальность проблемы бюджетного права и в настоящее время, особенно в связи с реформированием бюджетного и налогового законодательства, обусловленного развитием рыночных отношений в стране и проведением административной реформы. Вопросы бюджетного права активно исследуют в настоящее время такие ученые, как Н.И. Химичева, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, М.В. Карасева, А.Д. Селюков, Е.В. Покачалова, Н.А. Шевелева, А.И. Худяков и др.

В науке финансового права значительное внимание уделяется исследованию таких понятий, как бюджет, бюджетное устройство, бюджетная система, структура доходов и расходов, межбюджетные отношения, ответственность за нарушение бюджетного законодательства и т.д.

Категория "бюджет" в науке финансового права рассматривается в разных аспектах. Бюджет как экономическая категория представляется совокупностью общественных отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств, местных фондов денежных средств, необходимых государству и местному самоуправлению для выполнения своих задач и функций. Бюджет как экономическая категория составляет финансовую основу функционирования государства и местного самоуправления, являясь центральным звеном финансовой системы общества, с которым связаны все ее остальные звенья.

В бюджет государства поступают налоги и другие платежи из всех фондов денежных средств, в своей совокупности образующих финансовую систему общества. В свою очередь, из бюджета государства выделяются бюджетные средства в той или иной правовой форме для формирования различных фондов денежных средств. Существующие прямые и обратные связи между бюджетом государства и другими звеньями финансовой системы общества обеспечивают функционирование ее как единого целого образования .

Бюджетное право, непосредственно регулируя отношения, возникающие внутри бюджетной системы, также опосредует общественные отношения, возникающие между бюджетной системой и другими звеньями финансовой системы при создании и использовании иных фондов финансовой системы, в частности определяет основы участия всех звеньев финансовой системы в формировании доходов фондов бюджетной системы Российской Федерации. Конкретные взаимоотношения между бюджетной системой и тем или другим звеном финансовой системы опосредуется не только нормами бюджетного права, но и нормами других структурных подразделений финансового права, в частности нормами налогового права. От устойчивости и стабильности бюджетной системы зависит состояние и функционирование всей финансовой системы страны. А от устойчивости стабильности отдельных звеньев финансовой системы зависит состояние бюджетной системы, т.е. между бюджетной системой и другими звеньями финансовой системы существует диалектическое единство. Ослабление любого звена финансовой системы, тем более бюджетной системы, скажется на общем ее состоянии и в конечном итоге отрицательно повлияет на социально-экономическое развитие общества, на благосостояние граждан.

В литературе бюджет рассматривается не только в качестве экономической категории, но и в качестве правовой. Бюджет государства как правовая категория - это основной финансовый план государства, роспись его доходов и расходов. В свое время М.И. Пискотин отмечал, что "все наиболее рациональные элементы предложенных определений бюджета были восприняты и синтезированы советским законодательством при подготовке и принятии Закона СССР "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик" от 30 октября 1959 г." . В статье 1 названного Закона государственный бюджет СССР определялся как основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства . И, по мнению М.И. Пискотина, "это определение в основе своей представляется весьма удачным" .

В ныне действующем бюджетном законодательстве РФ имеется иное определение бюджета. В соответствии со ст. 6 БК РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ <1> бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. По нашему мнению, новая редакция ст. 6 БК РФ, точнее сказать, частичное восстановление понятия "бюджет", содержавшегося в Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", не улучшает определение бюджета, поскольку исключение из понятия слова "фонд" придает данной дефиниции некую аморфность.

Значительная роль бюджета государства в развитии общества требует придания ему высшей юридической силы, бюджет утверждается законом.

Следует отметить, что в ст. 2 Бюджетного кодекса Украины бюджет определяется как "план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, осуществляемых органами государственной власти, органами власти Автономной республики Крым и органами местного самоуправления в течение бюджетного периода" . Данное понятие бюджета, по нашему мнению, выгодно отличается от понятия бюджета, содержащегося в ст. 6 БК РФ, хотя тоже, не используя категорию фонда, становится несколько расплывчатым.

Изучая проблемы бюджетного права зарубежных стран, Е.А. Рыжкова отмечает, что в настоящее время в зарубежных странах в зависимости от принадлежности страны к англосаксонской или континентальной правовой системе сложилось два основных подхода к закону о бюджете. В континентальных странах бюджет, как правило, объединяет в себе и доходную, и расходную части и принимается в виде единого законодательного акта. В англосаксонских странах (Великобритания, Канада) билль об ассигнованиях (по расходной части бюджета) и финансовый билль (по доходной части бюджета) обсуждаются и принимаются парламентом раздельно . В России и федеральный закон о федеральном бюджете, и законы субъектов Российской Федерации о региональных бюджетах составляют по модели континентальных стран, т.е. доходы и расходы утверждаются единым законом. Подобная модель существовала и в СССР.

Объединенного, утвержденного единым федеральным законом, государственного бюджета Российской Федерации нет. Есть самостоятельные бюджеты: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Однако практика бюджетной деятельности подтвердила необходимость иметь общие показатели (данные) о доходах и расходах всех бюджетов, существующих на территории России в течение определенного периода (года). Эти данные отражаются в специальном консолидированном бюджете, легальное определение которого содержится в ст. 6 БК РФ: консолидированный бюджет - свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Консолидированный бюджет РФ используется для анализа, статистики, прогнозирования бюджетной деятельности и не носит нормативно-правового характера, не закреплен законом.

Сравним характерные черты государственного бюджета СССР и федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также структуру соответствующих законов. Из-за изменения социально-экономического строя в стране изменились и приоритеты в расходах федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в современной России по сравнению с теми приоритетами, которые закреплялись в Государственном бюджете СССР. Так, в соответствии со ст. 1 Закона СССР "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик" от 30 октября 1959 г. <1> расходы направлялись по четырем основным направлениям, закрепленным в следующей последовательности:

1) планомерное развитие промышленности, сельского хозяйства, транспорта, торговли и другие отрасли народного хозяйства;

2) повышение материального благосостояния и культурного уровня трудящихся;

3) на оборону страны;

4) на содержание органов государственной власти и органов государственного управления.

Как уже отмечалось, изменение социально-экономического строя в России, распад СССР, масштабная приватизация объектов государственной и муниципальной собственности, ликвидация государственной монополии в различных, даже в важнейших сферах общественной жизни страны и другие преобразования не могли не отразиться на изменении приоритетов государственных расходов федерального и иных бюджетов, закрепленных в законодательном порядке. Так, в соответствии со ст. 21 БК РФ (в ред. ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ) едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами и подразделами классификации расходов бюджета являются:

1. Общегосударственные вопросы, которые в значительной части содержат расходы на функционирование государственного аппарата: Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ и муниципальных образований, законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований; судебной системы, обеспечения деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора. По данному направлению предусмотрены расходы также на: обеспечение и проведение выборов и референдумов, международные отношения и международное сотрудничество, создание государственного материального резерва, фундаментальные исследования, обслуживание государственного и муниципального долга, создание резервных фондов и другие общегосударственные вопросы.

2. Национальная оборона, в которую включаются расходы на содержание Вооруженных Сил Российской Федерации, модернизацию Вооруженных Сил Российской Федерации и воинских формирований, на мобилизационную и вневойсковую подготовку, на мобилизационную подготовку экономики, на подготовку и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности, на ядерно-оружейный комплекс, реализацию международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества и другие вопросы национальной обороны.

3. Национальная безопасность и правоохранительная деятельность включает расходы на органы прокуратуры, органы внутренних дел, внутренние войска, органы юстиции, систему исполнения наказаний, органы безопасности, органы пограничной службы, органы контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданскую оборону, на обеспечение пожарной безопасности, на миграционную политику, модернизацию внутренних войск, войск гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов, прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности и другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности.

4. Национальная экономика: общеэкономические вопросы, топливно-энергетический комплекс, исследование и использование космического пространства, воспроизводство минерально-сырьевой базы, сельское хозяйство и рыбоводство, водные ресурсы, лесное хозяйство, транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика, прикладные научные исследования в области национальной экономики, другие вопросы в области национальной экономики.

5. Жилищно-коммунальное хозяйство - жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, благоустройство, прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства и другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства.