Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Предварительный финансовый контроль осуществляется до совершения финансовых операций по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств. Поэтому он играет важную роль в предотвращении нарушений финансового законодательства и финансовой дисциплины, которая определяется как "четкое соблюдение установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства, субъектов местного самоуправления предприятий, организаций, учреждений" . В процессе осуществления предварительного финансового контроля проверяются подлежащие утверждению всевозможные документы, в частности, при рассмотрении и утверждении проектов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетных смет, бизнес-планов, чеков на получение наличных денег и т.д.

Предварительный финансовый контроль носит профилактический характер, от которого зависит в дальнейшем результативность всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Текущий финансовый контроль определяют как контроль в процессе совершения финансовых операций.

Последующий финансовый контроль проводится после совершения хозяйственной операции, получившей денежную оценку, или финансовой операции по использованию финансовых ресурсов соответствующих фондов денежных средств. В процессе осуществления последующего финансового контроля выявляются факты нарушения финансового законодательства, финансовой дисциплины, определяются объемы причиненного ущерба, устанавливаются виновные лица, намечаются пути и мероприятия по устранению отмеченных в акте ревизии недостатков. Данный вид финансового контроля менее результативный, чем предварительный, поскольку причиненные убытки не всегда могут быть возмещены в полном объеме, что отрицательно сказывается на финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Итак, по времени проведения финансовый контроль в науке финансового права подразделяют на: предварительный, текущий и последующий. Однако нам представляется, что более оправданным было бы вместо текущего финансового контроля говорить о повседневном финансовом контроле, который приобретает форму либо предварительного, либо последующего контроля.

Финансовый контроль в науке финансового права подразделяют и в зависимости от сферы его проведения, от вида финансовой деятельности, в отношении которого он проводится. В данном случае называют бюджетный контроль, налоговый контроль, контроль в сфере банковского кредитования или страхования, в сфере производства расчетов или в сфере валютных отношений (валютный контроль). Все эти отдельные виды финансового контроля регулируются не только общими финансово-правовыми нормами, содержащимися в Общей части финансового права, но и нормами отдельных подотраслей, институтов Особенной части финансового права, отражающими их специфику.

Сложность и разнообразие финансово-правовых норм, регулирующих отношения по проведению финансового контроля, обусловили появление концепции о выделении данных правовых норм в особую подотрасль финансового права .

Выделение правовых норм в особую подотрасль финансового права, если данная концепция будет воспринята, должно повлечь за собой кардинальное изменение структуры учебников по финансовому праву, в частности нормы, регулирующие бюджетный, налоговый и другие виды контроля, должны быть выделены из соответствующих структурных подразделений Особенной части и, объединенные в единую структуру с нормами Общей части, регулирующими финансовый контроль, занять соответствующее место в Особенной части курса финансового права.

В учебниках по финансовому праву последних лет нормы, регулирующие финансовый контроль, излагаются в Общей части, а также в Особенной части - в отдельных его подотраслях и институтах. В свое время в учебнике "Финансовое право" (под ред. В.В. Бесчеревных и С.Д. Цыпкина) <1> финансовый контроль выделялся в самостоятельный раздел, заключающий курс финансового права. Это не получило поддержки со стороны некоторых представителей науки финансового права . Представляется, что структура учебников по финансовому праву, в которых общие нормы, регулирующие финансовый контроль, излагаются в Общей части курса, а нормы права, отражающие специфику его проведения в той или иной сфере финансовой деятельности, сохраняются в структурных подразделениях Особенной части, наиболее оптимальна и соответствует системе финансового права как самостоятельной отрасли права.

§ 2. БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ - ВАЖНЕЙШИЙ ВИД КОНТРОЛЯ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

В науке финансового права финансовый контроль за осуществлением бюджетной деятельности получил название "бюджетный контроль". Значение рассматриваемого вида финансового контроля определяется той ролью, которая отводится бюджетной деятельности государства и муниципальных образований в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных фондов денежных средств (федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, муниципальных образований), необходимых для финансового обеспечения жизнедеятельности общества. Однако раздел IX БК РФ, в основном посвященный данному виду контроля, носит название "Государственный и муниципальный финансовый контроль", хотя, по нашему мнению, более точно следовало бы его назвать "Бюджетный контроль", поскольку государственный финансовый контроль и муниципальный финансовый контроль, как отмечалось ранее, помимо бюджетного контроля включают и другие виды контроля: налоговый контроль (раздел V НК РФ), банковский контроль (ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ), валютный контроль (ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ) и другие виды контроля, проводимые в различных сферах общественной жизни.

А.А. Ялбулганов, классифицируя финансовый контроль в зависимости от специфики его объекта (по содержанию финансового контроля), называет следующие его виды:

- бюджетный контроль (Счетная палата РФ, Федеральное казначейство);

- налоговый контроль (Министерство по налогам и сборам РФ);

- банковский контроль (Центральный банк РФ);

- валютный контроль (Центральный банк РФ, уполномоченные банки, Министерство финансов РФ, Государственный таможенный комитет РФ и другие таможенные органы, Министерство по налогам и сборам РФ, Федеральная служба налоговой полиции);

- контроль за страховой деятельностью (Департамент страхового надзора Министерства финансов РФ) .

Указывая в скобках органы государства, осуществляющие вышеперечисленные виды финансового контроля, А.А. Ялбулганов среди органов, осуществляющих бюджетный контроль, называет только Счетную палату РФ и Федеральное казначейство, хотя бюджетное законодательство и до вступления в действие БК РФ предусматривало более широкий круг субъектов, осуществляющих бюджетный контроль. Однако Е.Ю. Грачева справедливо отмечала: "В Кодексе (бюджетном. - Примеч. Э.С.) впервые четко указаны органы, осуществляющие бюджетный контроль, их контрольные полномочия, содержание проводимого ими контроля на каждой стадии бюджетного процесса" .

Целью проведения финансового контроля в бюджетной сфере, как подчеркивает Е.Ю. Грачева, является проверка соблюдения законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций и задач .

Бюджетный контроль осуществляется законодательными (представительными) органами государства и местного самоуправления (парламентский контроль) на трех стадиях бюджетного процесса. Формы его проведения установлены ст. 265 БК РФ. Согласно данной статье законодательные (представительные) органы в зависимости от времени проведения бюджетного контроля осуществляют:

- предварительный бюджетный контроль;

- текущий бюджетный контроль;

- последующий бюджетный контроль.

Предварительный парламентский контроль в области бюджета (бюджетный контроль) осуществляется на второй стадии бюджетного процесса, которая в отношении федерального бюджета должна начинаться не позднее 26 августа текущего года. Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года. В ранее действовавшей редакции ст. 194 БК РФ срок был установлен 15 августа, однако, как отмечалось в литературе, законодатель при определении срока внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу предусмотрел норму, применимую для регулирования гражданского оборота, указав, кроме календарной даты, еще и часы исполнения. Трудно представить, чтобы проект федерального закона о федеральном бюджете со всеми многочисленными документами и материалами доставлялся в Государственную Думу до 24 часов, после окончания рабочего дня, как в Правительстве РФ, так и в парламенте, даже при ненормированном рабочем дне. На наш взгляд, содержание ст. 194 БК РФ не соответствует существующим реальным отношениям, а свидетельствует о некорректном использовании норм главы 11 ГК РФ при регулировании бюджетных отношений.

Предварительный бюджетный контроль осуществляется законодательными (представительными) органами в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам (ст. 265 БК РФ). В свое время мы отмечали, что БК РФ содержит определенные неточности в формулировках. Неясно, в частности, каково содержание бюджетно-финансовых вопросов. Бюджетные вопросы всегда являются финансовыми, но далеко не все финансовые вопросы решаются с помощью бюджетных средств.

Текущий бюджетный контроль законодательными (представительными) органами осуществляется на третьей стадии бюджетного процесса в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Последующий бюджетный контроль законодательными (представительными) органами осуществляется на четвертой, заключительной, стадии бюджетного процесса в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. БК РФ, закрепляя за законодательными (представительными) органами полномочия при осуществлении бюджетного контроля, представляет им право на:

- получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований, необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

- получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;

- утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета;

- создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов);

- вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

При этом органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны представлять всю информацию, необходимую для осуществления бюджетного контроля законодательными (представительными) органами в пределах их компетенции.

Бюджетный контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований, регламентируется ст. 266 БК РФ. Согласно данной статье полномочия по его проведению предоставляются Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, Федеральному казначейству, финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченным ими органам, главным распорядителям, распорядителям бюджетных средств. БК РФ закрепляет полномочия Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, главных распорядителей бюджетных средств, главных администраторов доходов бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, контрольных и финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при осуществлении бюджетного контроля.

Так, в соответствии со ст. 267 БК РФ Федеральное казначейство осуществляет контроль за расходами средств федерального бюджета, в частности за:

- непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

- непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

- соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

- наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленных Министерством финансов Российской Федерации.

И хотя в настоящее время федеральный бюджет профицитный, БК РФ предусматривает бюджетный контроль, осуществляемый Федеральным казначейством, за бюджетным ассигнованием из источников финансирования дефицита федерального бюджета. Из анализа перечисленных полномочий Федерального казначейства можно сделать вывод, что оно осуществляет предварительный бюджетный контроль. Последующий бюджетный контроль возлагается на Федеральную службу финансово-бюджетного надзора. В соответствии со ст. 268 БК РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе за использованием предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

На Федеральную службу финансово-бюджетного надзора возложен контроль за исполнением органами государственного финансового контроля субъектов РФ и органами муниципального финансового контроля законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном (точнее, бюджетном) контроле и надзоре.

Значительная роль в осуществлении бюджетного контроля отводится главным распорядителям бюджетных средств, а также новым участникам бюджетного процесса: главным администраторам доходов бюджетов и главным администраторам источников финансирования дефицита бюджета. Так, главные распорядители бюджетных средств осуществляют бюджетный контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств. Главные распорядители бюджетных средств контролируют правомерность проведенных бюджетных расходов, их целевое и эффективное использование, а также использование субсидий, субвенций в соответствии с установленными условиями и целями, определенными при предоставлении их из бюджета. Главные распорядители бюджетных средств вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств, а также государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Полномочия главных распорядителей бюджетных средств по проверке государственных (муниципальных) предприятий, казалось бы, могут выходить за рамки, охватываемые понятием "бюджетный контроль", так как в основном они используют денежные средства, полученные от реализации собственной продукции, оказания услуг и т.д., а не бюджетные средства, но выявление материальных, финансовых и иных резервов проверяемых предприятий способствует укреплению в конечном итоге доходной части бюджета.

Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии со ст. 270 БК РФ осуществляют финансовый (бюджетный) контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов. Они также контролируют соблюдение получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий предусмотренных условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Новым институтом бюджетного законодательства является "внутренний финансовый аудит" (ст. 270.1 БК РФ). Название данного института, по нашему мнению, не совсем удачно. В нем не использовано понятие "бюджетный контроль", как и во всем разделе IX БК РФ, а также, как отмечалось ранее, вряд ли корректно применять понятие "аудит" к контролю, который проводят подразделения, входящие в структуру проверяемого субъекта. По содержанию норма данной статьи БК РФ направлена на укрепление законности в бюджетной деятельности, поскольку предоставляет право органам исполнительной власти (органам местной администрации) создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля). Данные подразделения должны осуществлять контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета. Кроме того, на них возлагаются не только контрольные функции, но и организационные, в частности разработка тех самых внутренних стандартов и процедур, за соблюдением которых они будут проводить контроль. Кроме того, указанные подразделения будут осуществлять подготовку и организацию проведения мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Данная статья БК РФ вступила в действие с 1 января 2008 г., поэтому пока трудно утверждать, что она получит широкое практическое применение, учитывая наличие контрольных и финансовых органов, осуществляющих бюджетный контроль.

Бюджетный контроль, как и любой другой контроль, не самоцель, а "часть общегосударственной системы регулирования общественных отношений, вскрывающая допущенные отклонения от принятых стандартов и имевшие место нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять соответствующие корректирующие меры, а в необходимых случаях - привлечь виновных к ответственности, взыскать причиненный государству ущерб и вместе с тем разработать и осуществить мероприятия, направленные на предотвращение возникновения подобных нарушений в дальнейшем" .

Осуществляя бюджетный контроль, контролирующие органы в случаях обнаружения бюджетных правонарушений решают вопрос о привлечении виновных лиц к соответствующему виду юридической ответственности в соответствии с БК РФ. При этом следует отметить, что за нарушение бюджетного законодательства нарушители могут привлекаться к различным видам юридической ответственности в зависимости от тяжести содеянного: к финансовой (бюджетной), административной <1>, уголовной. В случаях необходимости взыскания с нарушителя причиненного государству ущерба применяются нормы гражданского законодательства.

Интересное исследование проблем бюджетного контроля и, в частности, анализ результативности применения предусмотренных бюджетным законодательством мер принуждения провела О.Ю. Бубнова. В ходе исследования О.Ю. Бубнова пришла к выводу, что в 2004 - 2005 гг. и I квартале 2006 г. такая мера принуждения, как списание в бесспорном порядке сумм, предоставленных из федерального бюджета, субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению, не могла быть реализована из-за несовершенства бюджетного законодательства.

Значительные средства в федеральный бюджет поступили в результате привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, а также в результате выполнения предписаний Росфиннадзора и его территориальных управлений о возмещении израсходованных незаконно или не по целевому назначению средств .

Завершая рассмотрение четвертой, последней главы настоящей работы, следует подчеркнуть, что проблемы правового регулирования финансового контроля, особенно государственного финансового контроля, находились и находятся в центре внимания представителей науки финансового права. Особый вклад в разработку данной проблемы внесла Е.Ю. Грачева. Однако, несмотря на наличие солидной теоретической базы для совершенствования законодательства, регулирующего финансовый контроль в стране, оно продолжает содержать серьезные пробелы, сказывающиеся на правоприменительной практике. Изучение вопросов, связанных с правовым регулированием финансового контроля, подтверждает вывод о том, что наличие большого количества контролирующих субъектов, без соответствующей координации их действий, не дает желаемого результата, а подчас может служить тормозом в проведении контроля. Поэтому следует согласиться с мнением тех ученых, которые предлагают создать специальный орган государства для осуществления государственного финансового контроля, наделив его значительной компетенцией в данной сфере общественной жизни.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Возникновение и осуществление финансовой деятельности государства и муниципальных образований обусловлены объективными потребностями общества, в котором действуют товарно-денежные отношения и в котором государство на любом этапе своего развития не смогло бы выполнять свои задачи и функции, не обладая соответствующими финансовыми ресурсами. Для этого государством используются при управлении обществом различные экономические регуляторы, в том числе финансы и финансовая система.

Как показала история развития Советского Союза, при усилении административно-командных методов воздействия на производственные процессы тормозится развитие экономики, что отрицательно сказывается на состоянии всей общественной жизни страны. Переход России в 90-е гг. прошлого столетия к рыночной экономике из-за проведения правительством того времени политической линии, не учитывающей интересы большинства граждан страны, ее собственной национальной безопасности, многолетнего опыта развития ведущих стран мира, отбросил общественное развитие России далеко назад. Государственное регулирование экономикой практически было парализовано: все было отдано на откуп "саморегулированности рынка". Изменения, происшедшие в начале XXI в. в руководстве страны, дали позитивные результаты во всех сферах общественной жизни. Государство, учитывая опыт индустриально развитых стран и собственный горький опыт, стало более активно использовать при управлении обществом финансы и финансовую систему, без которых государство и муниципальные образования в условиях действия товарно-денежных отношений не смогли бы обеспечить свое функционирование необходимыми финансовыми ресурсами. Использование финансов и финансовой системы в управлении обществом предполагает активные действия со стороны органов государства и муниципальных образований, поскольку экономические регуляторы стихийно не проявляются, а воздействуют на общественное развитие только в результате планомерной деятельности органов государства и муниципальных образований. Такой вид деятельности государства и муниципальных образований в науке финансового права получил название финансовой деятельности.

Важнейшей отраслью права, регулирующей финансовую деятельность государства и муниципальных образований, является финансовое право. Однако, исходя из концептуального положения о структуре финансовой системы страны, включающей в себя не только финансовые институты, основанные на праве государственной и муниципальной собственности, но и функционирующие на праве частной собственности, автор полагает, что правовую основу финансовой системы общества наряду с нормами финансового права составляют и нормы гражданского права. Поэтому гражданское законодательство в случаях, предусмотренных в законе, регулирует деятельность государства и муниципальных образований в области финансов, т.е. регулирует их финансовую деятельность, деятельность, направленную на создание, распределение (перераспределение) и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств (финансовых ресурсов), необходимых для финансового обеспечения выполнения их задач и функций.

Исследуя бюджетную деятельность как основное направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований, автор, разделяя мнение ученых об усилении централизации в области управления финансовыми ресурсами на современном этапе развития России, объясняет данную тенденцию в основном историческими и социально-политическими условиями развития субъектов Российской Федерации, существующими значительными различиями в их бюджетной обеспеченности и необходимостью сбалансирования соответствующих бюджетов.

Начавшийся в 2008 году мировой финансовый кризис подтверждает вывод о том, что без активного участия государства в регулировании экономикой собственной страны и совместных действий государственных структур на международной арене невозможно уменьшить его отрицательные последствия, которые скажутся на развитии общественной жизни во всех странах мира. В настоящее время руководство Российской Федерации принимает разнообразные экономические и правовые меры по уменьшению негативных последствий, вызываемых международным финансовым кризисом, по защите прав и интересов российских граждан, по поддержке национальной экономики, по усилению ее конкурентоспособности.

Размещено на Allbest.ru