Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

6. Охрана окружающей среды: экологический контроль, сбор, удаление отходов и очистка сточных вод, охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания, прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды и другие вопросы в области охраны окружающей среды.

7. Образование: дошкольное образование, общее образование, начальное профессиональное образование, среднее профессиональное образование, высшее и послевузовское профессиональное образование, молодежная политика и оздоровление детей, прикладные научные исследования в области образования и другие вопросы в области образования.

8. Культура, кинематография, средства массовой информации: культура, кинематография, телевидение и радиовещание, периодическая печать и издательства, прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии, средств массовой информации и другие вопросы в области культуры, кинематографии, средств массовой информации.

9. Здравоохранение, физическая культура и спорт: расходы на стационарную медицинскую помощь, амбулаторную помощь, скорую медицинскую помощь, заготовку, переработку, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов, на санитарно-эпидемиологическое благополучие, на физическую культуру и спорт, прикладные научные исследования в области здравоохранения, физической культуры и спорта.

10. Социальная политика - расходы на пенсионное обеспечение, социальное обслуживание населения, социальное обеспечение населения, на охрану семьи и детства, прикладные научные исследования в области социальной политики и другие вопросы в области социальной политики.

11. Межбюджетные трансферты (средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации в различных формах: дотации, субсидии (межбюджетные субсидии), субвенции).

Как видно из вышеизложенного, не только изменились приоритеты в расходах федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, но значительно расширился и их перечень.

При этом нельзя не учитывать изменения не только социально-экономического строя страны, но и общественно-политические изменения, происходящие в России в XXI в. В частности, что ранее находилось под семью печатями, становится доступным гражданам в результате реализации принципа гласности во всех сферах общественной жизни, в том числе и в области бюджетной деятельности.

Рассмотрим структуру Закона Союза Советских Социалистических Республик "О государственном бюджете СССР на 1978 год", утвержденного 16 декабря 1977 г. N 6707-IX <1>, и для сравнения Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2006 год", утвержденный 26 декабря 2005 года N 189-ФЗ .

Будет анализироваться только структура соответствующих Законов <1>, а не количественные показатели рассматриваемых бюджетов по понятным причинам: изменения, произошедшие в нашей стране во всех сферах общественной жизни, денежная реформа (1991 г.) и неоднократные деноминации российского рубля, валютные кризисы и дефолт 1998 г. - все это усложняет проведение сравнительного анализа количественных показателей государственного бюджета СССР и федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, да и вряд ли представляет интерес для раскрытия темы настоящего исследования.

Итак, Закон Союза Советских Социалистических Республик "О государственном бюджете СССР на 1978 год" от 16 декабря 1977 г. N 6707-IX состоял из 10 статей (количество статей в других Законах СССР "О государственном бюджете СССР на соответствующий год" колебалось незначительно - от 9 до 12 статей - фактически на практике применялась типовая структура закона).

В ст. 1 Верховный Совет СССР утверждал общий объем доходов и расходов государственного бюджета СССР на 1978 г. с превышением доходов над расходами.

В ст. 2 устанавливались основная сумма и виды доходов, поступающих от государственных и кооперативных предприятий и организаций в форме: налога с оборота, платы за производственные фонды, фиксированных платежей, свободного остатка прибыли, отчислений от прибыли, подоходного налога и других доходов от социалистического хозяйства, которые составляли 90,68% всех доходов государственного бюджета СССР.

Статья 3 устанавливала в общей сумме расходы на 1978 г. на финансирование народного хозяйства - дальнейшее развитие тяжелой промышленности, строительной индустрии, легкой и пищевой промышленности, сельского хозяйства, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей народного хозяйства в размере 51%.

В ст. 4 устанавливались ассигнования на социально-культурные мероприятия - на общеобразовательные школы, профессионально-технические, средние специальные и высшие учебные заведения <1>, научно-исследовательские учреждения, библиотеки, клубы, театры, печать, телевидение, радиовещание и другие мероприятия по просвещению и культуре, на больницы, детские ясли, санатории и другие учреждения здравоохранения и физической культуры; на пенсии и пособия в размере 35,6%.

В ст. 5 устанавливались ассигнования на оборону страны в размере 7%, а ст. 6 устанавливала ассигнования на содержание органов государственной власти, органов государственного управления, суда и прокуратуры в размере 0,85%.

В ст. 7 утверждался союзный бюджет на 1978 г. по доходам и расходам, причем с превышением доходов над расходами в сумме, установленной в ст. 1 Закона СССР.

Статья 8 посвящена была установлению государственных бюджетов союзных республик на 1978 г. по доходам и расходам как в общей сумме для всех республик, так и отдельно по каждой из 15 союзных республик. При этом следует подчеркнуть, что Закон СССР не утверждал государственные бюджеты союзных республик, а устанавливал им минимальный размер доходов и соответственно расходов, чтобы можно было сбалансировать общий объем доходов и расходов государственного бюджета СССР на соответствующий год.

Союзные республики самостоятельно на заседаниях своих законодательных органов власти утверждали свои государственные бюджеты, но по показателям не ниже установленных для них ст. 8 Закона СССР, при изыскании дополнительных источников доходов они могли утвердить свои государственные бюджеты по доходам и соответственно по расходам в большем объеме, чем им было установлено в Законе СССР "О государственном бюджете СССР на 1978 или иной бюджетный год". Такая юридическая конструкция обеспечивала бюджетную самостоятельность субъектов Союза СССР даже при наличии единого законодательного акта, объединяющего все бюджеты, создаваемые на территории федеративного государства, каким был СССР.

Большое экономическое значение имела ст. 9 Закона СССР, которая обеспечивала возможность сбалансировать государственные бюджеты союзных республик, учитывая различные социально-экономические, национальные условия развития союзных республик, а также существующую государственную политику в области формирования государственного бюджета СССР. С целью восстановления исторической справедливости, о которой в настоящее время стали забывать представители некоторых бывших союзных республик, следует напомнить о значении СССР в становлении и развитии государственности их стран. Это особенно ярко прослеживается, если текстуально воспроизвести содержание ст. 9 Закона СССР "О государственном бюджете СССР на 1978 год", в которой с целью сбалансированности бюджетов союзных республик утверждены размеры отчислений от общесоюзных государственных налогов и доходов в государственные бюджеты союзных республик:

а) от поступлений по налогу с оборота: РСФСР - 47,1%, Украинской ССР - 54,2%, Белорусской ССР - 65,8%, Узбекской ССР - 90,7%, Казахской ССР - 100%, Грузинской ССР - 86,2%, Азербайджанской ССР - 63,3%, Литовской ССР - 95,1%, Молдавской ССР - 67,4%, Латвийской ССР - 43,6%, Киргизской ССР - 92,6%, Таджикской ССР - 88,5%, Армянской ССР - 78,2%, Туркменской ССР - 100%, Эстонской ССР - 64%;

б) от суммы размещаемого в 1978 г. государственного 3-процентного внутреннего выигрышного займа - 50%;

в) от подоходного налога с населения: Узбекской ССР, Казахской ССР, Литовской ССР, Киргизской ССР, Таджикской ССР и Туркменской ССР - 100%.

Кроме того, из союзного бюджета в 1978 г. Казахской ССР и Туркменской ССР выделялись, используя терминологию ныне действующего бюджетного законодательства, дотации. Статья 9 Закона СССР закрепляла механизм правового регулирования межбюджетных отношений в СССР.

Статья 10 содержала норму, согласно которой Совету Министров СССР давалось поручение принять решения по предложениям и замечаниям, изложенным в заключении постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей по государственному бюджету СССР на 1978 г., а также высказанных депутатами на заседании палат Верховного Совета СССР. Фактически ст. 10 сокращала полномочия представительной власти СССР при утверждении Государственного бюджета СССР, расширяя полномочия исполнительной власти в области принятия соответствующих решений по Государственному бюджету СССР, поскольку не предусматривалось даже их последующее утверждение Верховным Советом СССР. Такова была структура и содержание Закона СССР "О государственном бюджете СССР на 1978 год", опубликованного для всеобщего ознакомления. Приложения, детализирующие нормы данного Закона СССР, не публиковались и были, следовательно, доступны только ограниченному кругу лиц.

Структура и содержание Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" N 189-ФЗ <1>, как и Федеральных законов о федеральном бюджете на 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2007 гг., похожи между собой, но кардинальным образом отличаются от рассмотренного ранее Закона СССР "О государственном бюджете СССР на 1978 г.", поскольку изменился политический, социально-экономический строй страны, государство стало выполнять иные задачи и функции.

Бюджет государства является финансовой основой его функционирования, он призван обеспечить финансовыми ресурсами выполнение государством своих задач и функций, которые кардинально изменились с конца XX в. в связи с развитием в России частной собственности, приватизационной государственной и муниципальной собственности на основные производственные фонды, отменой государственной монополии в различных сферах общественной жизни и другими преобразованиями.

В литературе отмечалось, что 90-е гг. прошлого столетия, особенно после распада Союза ССР, в России наблюдался спад промышленного и сельскохозяйственного производства, нарушение существовавших между предприятиями хозяйственных связей, рост безработицы, инфляция и иные негативные явления, которые не могли не отразиться на показателях федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, поскольку источником их доходов в конечном итоге являются результаты деятельности предприятий, организаций, других субъектов, занятых в сфере материального производства, т.е. ВВП и национальный доход. Практически в указанные годы федеральные законы о федеральном бюджете неоднократно утверждались не в установленные сроки, т.е. после начала очередного бюджетного года, и вплоть до 2001 г. федеральные бюджеты были дефицитными. Так, в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 1998 год" от 26 марта 1998 г. утвержден федеральный бюджет на 1998 г. по доходам в сумме 367 548,0 млн. руб., а по расходам - в сумме 499 945,2 млн. руб. Дефицит установлен в сумме 132 397,2 млн. руб. .

Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1999 г." от 22 февраля 1999 г. утвердил доходы в сумме 473 676,1 млн. руб., а расходы - 575 046,6 млн. руб., т.е. дефицит федерального бюджета был установлен в сумме 101 370,5 млн. руб. На покрытие указанного дефицита планировалось направить доходы от эмиссии государственных ценных бумаг, доходы от приватизации государственного имущества, сумму превышения доходов над расходами по государственным запасам драгоценных металлов и драгоценных камней, кредиты международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, банков и фирм, средства от покупки Центральным банком РФ облигаций федерального займа .

Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год" был утвержден 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ, по доходам 797 200,9 млн. руб. и расходам 855 075,0 млн. руб., т.е. с дефицитом приблизительно 57 872,1 млн. рублей .

Изменения в руководстве страны благотворно повлияли на все сферы общественной жизни. Одним из главных направлений государственной политики нового Президента Российской Федерации стало возрождение национальной экономики - основы государственной независимости России, обеспечение ее суверенитета, был приостановлен спад производства, начался рост ВВП и национального дохода, что нашло свое отражение и в показателях федерального бюджета на 2001 г.

В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2001 год" от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ впервые за многие годы отсутствовал дефицит. Доходы и расходы федерального бюджета на 2001 г. были утверждены в единой сумме - 1 193 482,9 млн. руб. .

В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2002 год" от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ доходы были предусмотрены в размере 2,1 трлн. руб., а расходы - 1,9 трлн. руб., профицит уже составил 3 млрд. руб. .

В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2003 год" от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ доходы были предусмотрены в размере 2 417 791,8 млн. руб., расходы в размере 2 345 641,4 млн. руб., профицит составил 72 150,4 млн. руб. .

Бездефицитными были утверждены федеральные бюджеты на 2004, 2005, 2006, 2007 гг.

Так, Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2006 год" от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ были утверждены доходы в сумме 5 046 137 500,0 тыс. руб., расходы в сумме 4 270 114 718,3 тыс. руб., с превышением доходов над расходами в размере 776 022 781,7 тыс. руб. .

В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2007 год" от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ доходы были предусмотрены в сумме 6 965 317 200,0 тыс. руб., а расходы 5 463 479 900,0 тыс. руб., с превышением доходов над расходами в сумме 1 501 837 300,0 тыс. руб. .

В связи с преодолением длительного спада производства, как отметил Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г., Россия вошла в десятку крупнейших экономик мира, что позволит утвердить не только бездефицитный бюджет по доходам и расходам, значительно превышающим показатели ранее принимаемых федеральных бюджетов, но и предусмотреть доходы и расходы на плановый период 2009 и 2010 гг.

24 июля 2007 г. впервые в истории нашей страны был принят Федеральный закон о федеральном бюджете не на один предстоящий бюджетный год, а на более длительный трехлетний период. Это нашло отражение в названии и содержании Федерального закона. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ содержит 31 статью и 48 приложений. Общий объем доходов федерального бюджета на 2008 г. предусмотрен в сумме - 6 644 447 448,0 тыс. руб., общий объем расходов в сумме 6 570 297 744,0 тыс. руб., превышение доходов над расходами предусмотрен в сумме 74 149 704,0 тыс. руб. Общий прогнозируемый объем ВВП, из которого исходят показатели федерального бюджета на 2008 г., определен в 35 000,0 млрд. руб. и уровня инфляции, не превышающего 7,0%.

Общий объем доходов федерального бюджета на 2009 г. утвержден в сумме 7 465 446 753,0 тыс. руб., расходы - 7 451 153 801,8 тыс. руб., профицит - 14 292 951, 2 тыс. руб.

Прогнозированный общий объем доходов федерального бюджета на 2010 г. утвержден в сумме 8 089 965 207,0 тыс. руб., а общий объем расходов федерального бюджета на 2010 г. - 8 089 965 207,0 тыс. руб., т.е. планируется равенство общего объема доходов и расходов .

При этом следует отметить, что о необходимости разработки перспективных финансовых планов, утверждаемых наряду с пятилетними планами развития народного хозяйства СССР, говорил еще М.И. Пискотин. Он указывал, что "само собой разумеется, что перспективный финансовый план может и должен составляться по более общим ("укрупненным") показателям, чем бюджет на один год. Он не является и не должен быть планом, непосредственно обращаемым к исполнению. Таковым всегда будет годовой бюджет, разработанный на его основе. Это позволяет сочетать перспективные задачи с потребностями конкретного года, долгосрочное планирование с необходимой гибкостью бюджетной политики" . И, несмотря на изменения, произошедшие в нашей стране, в частности в области управления экономикой, выводы М.И. Пискотина о перспективном финансовом планировании могут и должны быть учтены в практической деятельности Министерства финансов России.

Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2001 год" и все последующие Федеральные законы, утверждающие федеральные бюджеты на соответствующий год, содержат значительное количество статей, более 100. Так, Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2003 год" от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ состоит из 146 статей; Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2006 год" от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ состоит из 130 статей; Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2007 год" N 238-ФЗ содержит 138 статей. При этом необходимо иметь в виду, что сами статьи по содержанию достаточно объемны. И особенно важно отметить, что Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2001 год" и Федеральные законы о федеральном бюджете на последующие годы снабжены большим количеством приложений, раскрывающим цифровые данные, подтверждающие содержание статей Федерального закона.

Так, к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2006 год" имеется 58 приложений, а к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2007 год" - 60.

Значительное внимание к характеристике Федеральных законов, утверждающих федеральный бюджет на соответствующий год, было уделено в настоящем исследовании в связи с тем, что в литературе в свое время отмечалось, что закон, утверждающий бюджет государства, "не является обычным законом, так как в большинстве своих постановлений лишен нормативного характера. Если обычный закон рассчитан на длительное действие и на многократное применение, то бюджет действует лишь один год и исчерпывается однократным применением" .

Если вспомнить Закон СССР "О государственном бюджете на 1978 г.", о котором шла речь ранее, то в нем действительно отсутствуют статьи, имеющие нормативно-правовой характер и рассчитанные на длительное применение, все 10 статей вышеназванного Закона СССР прекращали свое действие с окончанием бюджетного года.

При анализе Федеральных законов, утвердивших федеральные бюджеты на 2001 г. и последующие годы, видно, что картина резко изменилась: эти Федеральные законы не только стали содержать большое количество статей, но и появились среди них статьи, действие которых не ограничивалось определенным периодом - бюджетным годом (с 1 января по 31 декабря) и содержание которых было рассчитано на более длительное время.

В литературе отмечалось, что "кроме правовых норм, имеющих временный характер, т.е. действующих в течение определенного периода, в течение финансового года, федеральный закон о федеральном бюджете содержит и нормы, действие которых распространяется и на последующие финансовые года, т.е. имеют характер длительного применения, и которые подлежат отмене, прекращают свое действие не по истечении финансового года, а должны быть отменены федеральным законом. Так, ч. 8, 9 ст. 76 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" были отменены ст. 87 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год". Примеры подобного характера не единичны" .

В федеральные законы о федеральном бюджете включались статьи, предусматривающие реализацию других федеральных законов, в частности, направленных на защиту прав и интересов граждан, нарушенных в конце XX в., в связи с распадом СССР и кардинальными изменениями социально-экономических отношений. В этом плане необходимо специально рассмотреть содержание ст. 112 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" и ст. 130 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год". Указанные статьи предусматривают реализацию Федерального закона от 10 мая 1995 г. N 73-ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" . В данных статьях предусматривается сумма для выплаты предварительной компенсации вкладов в Сберегательном банке Российской Федерации по состоянию на 20 июня 1991 г. и на выплату предварительной компенсации вкладов (взносов) в организации государственного страхования (Российской государственной страховой компании и ее дочерних обществ) на 1 января 1992 г. В этих случаях были определены размер компенсации (до 1,0 тыс. руб.) и категории граждан, имеющих право на такую компенсацию, в частности в данную категорию входили граждане по 1940 год рождения включительно, инвалиды I группы, участники Великой Отечественной войны, инвалиды II группы по 1950 г. рождения включительно.

В дальнейших Федеральных законах о федеральном бюджете круг субъектов, имеющих право на получение компенсации, расширялся.

Так, в ст. 117 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ предусмотрено 48 000 000,0 тыс. руб. на обеспечение расходов на выплату отдельным гражданам Российской Федерации предварительной компенсации по вкладам в Сберегательном банке, которая выплачивается также в размере до 1,0 тыс. руб. следующим гражданам (в том числе наследникам первой очереди <1>, относящимся к указанным категориям граждан):

1) гражданам по 1953 г. рождения включительно;

2) инвалидам II группы без указания года рождения.

Кроме того, гражданам РФ по 1947 г. рождения включительно, инвалидам I группы либо инвалидам, имеющим III степень ограничения способности к трудовой деятельности, родителям и опекунам детей-инвалидов и инвалидов детства и т.д. выплачивается компенсация в размере остатка вкладов в Сберегательном банке РФ по состоянию на 20 июня 1991 г. и вкладов (взносов) в организациях государственного страхования по состоянию на 1 января 1992 г. (исходя из нарицательной стоимости денежных знаков в 1991 г.). Размер компенсации определяется с учетом сроков хранения вкладов (взносов) и уменьшается на сумму ранее полученной предварительной компенсации по вкладам (взносам). В данной статье также предусмотрен размер и порядок выплаты компенсации на оплату ритуальных услуг, а также иные вопросы, связанные с погашением государственного внутреннего долга, образовавшегося в 90-х гг. прошлого столетия.

Следует отметить, что наряду с другими статьями, которым присущ нормативный характер, Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2006 год" от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ включил статью, имеющую большое значение для улучшения финансирования некоторых бюджетных учреждений. В соответствии со ст. 30 вышеназванного Закона доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление научным учреждениям, учреждениям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, имеющих государственный статус, образовательным учреждениям, учреждениям здравоохранения, государственным учреждениям федеральной почтовой связи Федерального агентства связи, государственным учреждениям культуры и искусства, государственным архивным учреждениям, имеющим государственный статус и финансируемым на основании смет доходов и расходов, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов указанных учреждений. Поступившие средства отражаются на лицевых счетах данных бюджетных учреждений в органах Федерального казначейства и направляются на их содержание и развитие материально-технической базы в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования.

Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2007 год" от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ в ст. 33 предусмотрел аналогичную норму.

В указанной статье также предусмотрено, что доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление федеральным государственным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, научного обслуживания Российской академии наук, образовательным и архивным учреждениям, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в смете доходов и расходов указанных учреждений. Указанные средства отражаются на лицевых счетах, открытых данным учреждениям в территориальных органах Федерального казначейства, и направляются на их содержание в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования содержания и развития их материально-технической базы сверх выделенных им средств из федерального бюджета.

Рассмотренные нормы Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" и Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" улучшают финансовое положение некоторых бюджетных учреждений, предоставив им право использования средств, полученных от сдачи в аренду помещений, находящихся у них в оперативном управлении. До вступления в действие Бюджетного кодекса РФ указанные доходы относились к институту "внебюджетных средств", который имел большое значение для финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений, постоянно недофинансируемых государством. Данная проблема неоднократно обсуждалась в литературе, и в настоящее время можно констатировать, что частично мнение ученых нашло отражение в п. 11 ст. 5 ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" .

В п. 11 ст. 5 названного выше Федерального закона содержатся нормы следующего содержания: до дня вступления в силу федерального закона (речь идет о принятии специального федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств, поступающих от различных видов хозяйственной деятельности, приносящих доход):

1) доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление <1> федеральным бюджетным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, отражаются на лицевых счетах указанных учреждений, открытых в органах Федерального казначейства, и направляются на содержание и развитие их материально-технической базы сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных ведомственной структурой расходов федерального бюджета;

2) порядок использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности и переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям субъектов Российской Федерации (муниципальным бюджетным учреждениям) культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, устанавливается соответственно законам субъекта Российской Федерации и муниципальным правовым актам представительного органа муниципального образования;

3) бюджетное учреждение на основании закона (решения) о бюджете вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные им средства от оказания платных услуг, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований <1>, и средства от иной приносящей доход деятельности на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (муниципальные правовые акты), а также положения устава бюджетного учреждения <2>;

4) бюджетное учреждение осуществляет операции с указанными средствами в установленном финансовым органом порядке в соответствии со сметой доходов и расходов по приносящей доход деятельности, подлежащей представлению в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета бюджетного учреждения;

5) заключение и оплата бюджетным учреждением договоров, подлежащих исполнению за счет указанных средств, производятся в соответствии со сметой доходов и расходов по приносящей доход деятельности;

6) бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, в порядке, установленном главой 24.1 БК РФ (в редакции ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ);

7) финансовый орган вправе принимать решение об осуществлении операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности бюджетного учреждения, на счетах, открытых ему или Федеральному казначейству в учреждениях Центрального банка Российской Федерации или кредитных организациях с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации и обслуживаемых без взимания платы .

В данном исследовании не только приводится текст соответствующей статьи ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, но в сносках содержится к нему своеобразный комментарий, который может быть полезен при разработке специального федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от приносящей доход деятельности, который упоминался ранее. При этом необходимо отметить, что в рассматриваемой статье законодатель совершенно справедливо отказался от использования категории "предпринимательская деятельность" при характеристике деятельности бюджетных учреждений, приносящей доход.

Рассматривая в настоящей главе содержание Федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, следует еще раз подчеркнуть, что рост общественного производства в стране обеспечил бездефицитность федерального бюджета начиная с 2001 г. и по настоящее время, что является залогом дальнейшего развития и укрепления нашей страны. Однако из анализа Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" наглядно видно существование старой проблемы, без решения которой многие задачи в сфере бюджетной деятельности не могут быть успешно выполнены. Это - проблема неосвоения выделенных средств бюджетным организациям, вопросы исполнения бюджетов в IV квартале и даже в последнем месяце данного квартала, когда выделенные средства в указанный период не могут быть по объективным причинам использованы эффективно.

Исследуя данную проблему, проблему образования остатка денежных средств на конец бюджетного года, С.А. Алешина отмечает, что "это может быть и результатом экономного использования государственных денежных средств либо зависело от объективных обстоятельств, которые не всегда можно учесть при перспективном планировании расходов бюджетных средств" .

В п. 7 ст. 84 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ фиксируется, что остаток средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2007 г. на счетах Федерального казначейства РФ равен сумме 136 000 000,0 тыс. руб., при этом необходимо отметить, что указанный остаток в соответствии с данным Федеральным законом будет направлен на обеспечение расходов федерального бюджета 2007 г. Трудно найти объяснение, учитывая низкий уровень жизни граждан России, образованию остатков неиспользованных средств в 2006 г. в бюджетах Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов медицинского страхования, Фонда социального страхования. По нашему мнению, для решения проблемы неосвоения бюджетных средств государства и средств бюджетов государственных внебюджетных фондов представляется необходимым:

- совершенствование бюджетного законодательства в части улучшения качества планирования, предоставление главным распорядителям (распорядителям) бюджетных средств права по маневрированию в использовании выделенных бюджетных ассигнований в течение бюджетного года, особенно по итогам 9 месяцев, без изменения направления расходов; повышение ответственности финансовых органов, в том числе Федерального казначейства, главных распорядителей (распорядителей), получателей бюджетных средств за неосвоение бюджетных ассигнований, так как нельзя не учитывать, что в условиях развития рыночных отношений от всех участников бюджетного процесса требуется значительно больше оперативности и самостоятельности при осуществлении хозяйственных операций, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета;

- усиление государственного финансового контроля в области осуществления бюджетной деятельности, в частности более активного участия в нем Счетной палаты РФ, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора; преимущественное использование формы контроля в виде фактической проверки положения дел, а не только проведение документальных ревизий;

- широкое информирование граждан России о причинах неосвоения бюджетных ассигнований и особенно денежных средств государственных внебюджетных фондов РФ.

§ 2. ВОПРОСЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА И БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

Проблемы бюджетного устройства и бюджетной системы активно обсуждаются как экономистами, так и юристами. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Федеративное государственное устройство России определяет ее бюджетное устройство, в основе которого находится бюджетная система. В настоящее время отсутствует легальное определение бюджетного устройства, хотя в отмененном Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. такое определение присутствовало и согласно которому бюджетное устройство определялось как организация бюджетной системы и принципы ее построения .

Комментируя Бюджетный кодекс Российской Федерации, М.И. Пискотин отмечал, что "к сожалению, эта важная категория финансового права осталась неопределенной в действующей редакции БК РФ. Возможно, это и привело к некоторым композиционным огрехам, проявившимся в структуре Кодекса и связанным с неурегулированностью на законодательном уровне понятий "бюджетная система" и "бюджетное устройство" .

Н.И. Химичева дает следующее определение бюджетного устройства: "Бюджетное устройство - это основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их доходов и расходов" .

По мнению М.И. Пискотина, "организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями составляют понятие "бюджетное устройство" .

Ю.В. Тютина, анализируя сущность бюджетной классификации, исходя из структуры БК РФ, приходит к выводу, что "бюджетная классификация является также одним из трех элементов бюджетного устройства Российской Федерации, наряду с бюджетной системой Российской Федерации и принципами бюджетной системы" .

При всей важности бюджетной классификации как методологической основы формирования доходов и расходов бюджетов бюджетной системы, обеспечивающей сопоставимость показателей как доходов, так и расходов бюджетов бюджетной системы, вряд ли корректно было бы приравнивать ее к структурным элементам бюджетного устройства России. Точнее было бы рассматривать нормы, регулирующие бюджетную классификацию как технико-юридические нормы, позволяющие группировать доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и используемые для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности и проведения контроля.

Среди изменений и дополнений, внесенных в БК РФ ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, также отсутствует норма, определяющая бюджетное устройство России.

Основу бюджетного устройства составляет бюджетная система. Для федеративного государства, как отмечалось в литературе, возможны два варианта построения бюджетной системы, два варианта взаимоотношений между бюджетом центра Федерации и бюджетами ее субъектов. В нашей стране в разные периоды ее развития с учетом федеративного государственного устройства были применены оба варианта построения бюджетной системы. В СССР был использован вариант построения бюджетной системы, при котором бюджетная система СССР состояла из союзного бюджета и 15 государственных бюджетов советских социалистических республик. В зависимости от административно-территориального устройства той или иной республики, ее государственный бюджет состоял из республиканского бюджета, государственного бюджета автономной республики, автономной области, бюджета области, края, районов, городов, сельских и городских поселений. Все создаваемые бюджеты на территории СССР объединялись снизу вверх, через консолидированные бюджеты вышестоящего административно-территориального образования, и в итоге создавался единый государственный бюджет СССР, утверждаемый высшим органом государственной власти - Верховным Советом СССР. Государственный бюджет СССР включал в себя сельские, поселковые, городские, районные, краевые, областные, республиканские и союзный бюджеты - всего более 50 тыс. бюджетов.

Объединение всех самостоятельно создаваемых бюджетов на территории СССР в единый государственный бюджет СССР объяснялось многими причинами, и в первую очередь социально-экономическим строем страны, а также необходимостью наибольшей централизации финансовых ресурсов страны .

В России, как и в иных федеративных государствах, применяется другой вариант построения бюджетной системы: бюджет центра - Федерации и бюджеты субъектов Федерации создаются самостоятельно, существуют отдельно, не объединяясь в единый бюджет, утверждаемый высшим органом государственной власти Российской Федерации.

В соответствии со ст. 10 БК РФ "Структура бюджетной системы Российской Федерации" к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:

- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений.

В ст. 6 БК РФ содержится легальное определение бюджетной системы. Бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Аналогичное понятие содержалось и в ст. 6 БК РФ до внесения в нее изменений ФЗ от 26 апреля 2007 г., единственно только заменили слова "нормами права" на слова "законодательством Российской Федерации".

Отсутствие легального определения бюджетного устройства, вероятно, явилось причиной появления понятия "бюджетная система" в широком смысле. "В широком же смысле бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на определенных принципах систему урегулированных нормами права общественных отношений, складывающихся в сфере бюджетной деятельности" . Однако в дальнейшем авторы без достаточных оснований расширили предложенное определение, включив в него, на наш взгляд, разноплановые категории. По их мнению, "...в широком смысле бюджетная система Российской Федерации представляется совокупностью:

- системы бюджетов и внебюджетных фондов Российской Федерации;

- системы бюджетных отношений;

- системы участников бюджетных отношений;

- нормативно-правовой базы бюджетной деятельности" .

Рассматривать вышеперечисленные системы в качестве элементов бюджетной системы вряд ли научно обоснованно, особенно включение в бюджетную систему нормативно-правовой базы.

В БК РФ, как отмечалось в литературе, расширились рамки понятия бюджетной системы, поскольку законодатель включил "в нее помимо бюджетов в собственном смысле слова и внебюджетные государственные социальные фонды (ст. 13). При этом какие-либо муниципальные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое объединение является условным. "...Внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом" .

Отрицательные мнения об объединении бюджетов и внебюджетных фондов в бюджетной системе высказывали и иные авторы . Существует и противоположная позиция по данному вопросу. Так, Н.А. Шевелева пишет: "Первый уровень бюджетной системы образуют федеральный бюджет и социальные внебюджетные фонды. Несмотря на филологическую алогичность, сегодня уже не вызывает сомнений целесообразность включения внебюджетных фондов в бюджетную систему России, поскольку задачи, решаемые фондами, и правовой режим средств внебюджетных фондов соответствуют целям бюджетной системы страны" . Позволим себе усомниться в бесспорности данного утверждения, поскольку правовой режим государственных внебюджетных фондов, как правильно отмечала Н.И. Химичева, источники формирования, направления расходов, организация управления ими и другие признаки существенно отличают их от государственного бюджета и местных бюджетов.

Учитывая социальную значимость государственных внебюджетных фондов, их особый правовой режим, отличающийся от правового режима государственных бюджетов, перспективу дальнейшего развития данного финансового института, необходимость создания подобных фондов на уровне муниципальных образований, представляется целесообразным создать отдельную систему государственных и местных внебюджетных фондов, выделив государственные внебюджетные фонды из бюджетной системы России, с включением вновь созданной системы в качестве самостоятельного звена в финансовой системе страны.

Бюджетное законодательство России до принятия Бюджетного кодекса РФ устанавливало следующие принципы бюджетной системы: единство, самостоятельность, полноту, реальность и гласность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ. БК РФ не только закрепил вышеназванные принципы бюджетной системы, раскрывая их содержание, но и включил в перечень принципов бюджетной системы новые, ранее неизвестные бюджетному праву России. В соответствии со ст. 28 БК РФ <1> бюджетная система Российской Федерации основывалась на следующих принципах:

1) единство бюджетной системы Российской Федерации;

2) разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

3) самостоятельность бюджетов;

4) полнота отражения доходов и расходов бюджетов; бюджетов государственных внебюджетных фондов;

5) сбалансированность бюджета;

6) эффективность и экономность использования бюджетных средств;

7) общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

8) гласность;

9) достоверность бюджетов;

10) адресность и целевой характер бюджетных средств.

Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ введен дополнительный принцип - равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Бюджетный кодекс РФ раскрывает содержание перечисленных принципов бюджетной системы, реализация которых направлена на ее укрепление, должна способствовать стабильности функционирования бюджетной системы России.

Представляется целесообразным рассмотреть содержание названных принципов, которые, по нашему мнению, отражают реальные изменения, происходящие в нашей стране.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации - это единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений (ст. 29 БК РФ).

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств (ст. 30 БК РФ).

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с БК самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух или более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

- недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

- недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

- недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов (ст. 31 БК РФ).

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований - это определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ (ст. 31.1 БК РФ).

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов проявляется в том, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года (ст. 32 БК РФ).

Принцип сбалансированности бюджета выражается в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета (ст. 33 БК РФ).

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34 БК РФ).

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации (ст. 35 БК РФ).

Принцип гласности означает:

- обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

- обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти;

- секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета (ст. 36 БК РФ).

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (ст. 37 БК РФ).