Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Рассматривая финансы, финансовую систему, Е.Ю. Грачева и О.Н Горбунова отмечали, что система правовых институтов регулирует каждое из звеньев финансовой системы. "Система правовых институтов", по их мнению, "обеспечивает систему фондов" <1> (имеется в виду финансовая система. - Примеч. Э.С.).

Важнейшей предпосылкой функционирования финансовой системы является осуществление финансовой деятельности государством и муниципальными образованиями, как правило, в правовой форме, закрепленной нормами финансового права. Однако поскольку, по нашему мнению и мнению других исследователей, в финансовую систему наряду с государственными и местными финансами входят частные финансы, порядок функционирования которых отличается от функционирования публичных (государственных и местных) финансов, постольку и правовой режим их должен существенно отличаться. Механизм формирования и функционирования публичных финансов исследовал А.Н. Козырин. "Публичные финансы, - как отмечает он, - представляют собой сферу столкновения различных, подчас противоречивых и разнонаправленных интересов: государственных, групповых, индивидуальных" .

По проблеме соотношения публичных (государственных) и частных финансов высказывал свое мнение известный французский ученый П.М. Годме, который обращал внимание на то, что "...ни в коем случае нельзя забывать о функциональном различии между государственными и частными финансами" .

Е.Ю. Грачева, О.Н Горбунова, анализируя соотношение публичных и частных финансов, подчеркивали, что государственное регулирование публичных и частных финансов выражается по-разному . Однако в юридической литературе преобладает мнение о том, что финансовое право как отрасль публичного права опосредует только общественные отношения, возникающие в процессе функционирования публичных финансов, хотя при этом и не отрицается, что в сфере публичных и в сфере частных финансов возникают сходные ситуации. Так, А.Н. Козырин, отмечая, что "публичные финансы регулируются нормами публичного права, частные финансы - объект частноправового регулирования" <2>, несколько позже приходит к выводу, что, "несмотря на то, что государственный финансовый контроль непосредственно охватывает только общественную часть совокупного продукта, он в определенной степени (через проверку составления налоговых деклараций, предоставления частным предпринимателям субсидий и кредитов, выполнения ими государственных заказов и др.) касается и частнопредпринимательской деятельности" .

А.И. Худяков, исследуя финансовую деятельность государства как сферу финансового права, отмечает, что "предметом финансового права выступают все без исключения отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, т.е. все финансово-экономические отношения" .

Мы придерживаемся позиции, согласно которой финансовые отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципального образования опосредуются, как правило, нормами финансового права. Однако одновременно полагаем, что в определенной части финансовое право регулирует и отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности хозяйствующими субъектами, функционирующими на праве частной собственности, т.е. сфера применения норм финансового права расширяется и не ограничивается только публичными финансами.

Детальное изучение взглядов юристов на элементы финансовой системы подтверждает вывод о том, что ученые включают в финансовую систему в качестве ее самостоятельного звена (элемента) финансы предприятий и организаций, вне зависимости от формы собственности, на которой они функционируют. Так, Н.И. Химичева пишет: "Финансы предприятий, организаций, учреждений, как обособленные денежные фонды, находящиеся в распоряжении названных субъектов, используются ими для выполнения своих функций и задач. Для современных условий характерно МНОГООБРАЗИЕ ФОРМ СОБСТВЕННОСТИ (выделено мною. - Э.С.), на основе которых функционирует данное звено финансовой системы". Отмечая, что "финансы предприятий - исходное звено, основа всей финансовой системы...", Н.И. Химичева, однако, исследует только правовой режим финансов государственных и муниципальных предприятий (коммерческих организаций) .

Нам представляется, что определенные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности и привлекаемых в дальнейшем для формирования фондов бюджетной системы, а также возникающие при осуществлении государственного финансового контроля за указанными процессами, регулируются нормами финансового права, т.е. нормами публичного права. Нами уже подчеркивалось, что, не отрицая ведущей роли финансового права в регулировании общественных отношений, возникающих в процессе осуществления государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности, следует обратить внимание и на роль других отраслей права, опосредующих данные общественные отношения, в частности на нормы гражданского права.

Поэтому достаточно трудно согласиться с утверждением А.И. Худякова, что "...любое общественное отношение выступает предметом лишь одной, совершенно определенной отрасли..." .

Общественные отношения, возникающие в той или иной сфере человеческой деятельности, как нам представляется, значительно разнообразнее и богаче по содержанию, чем отдельные отрасли права, традиционно их опосредующие. Вероятно, этим и объясняется, что при разграничении отраслей права в теории права принимается во внимание не только предмет правового регулирования, который, бесспорно, остается важнейшим отличительным признаком самостоятельности отрасли права, но и другие признаки, в частности метод правового регулирования.

В условиях развития рыночных отношений в России законодатель неслучайно установил принципиально новую норму, ранее неизвестную нашему праву . В п. 3 ст. 2 ГК РФ закреплено, что "к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством". А как известно, и в Налоговом кодексе РФ, и в Бюджетном кодексе РФ имеются не только отсылки к гражданскому законодательству, но содержатся нормы, характерные для гражданского права и закрепляющие гражданско-правовые способы регулирования финансовых отношений, что, по нашему мнению, свидетельствует о тенденциях интеграции в правовой сфере .

В связи с этим возникают вопросы о природе правовых институтов, регулирующих данные отношения, а также о характере отношений, урегулированных указанными правовыми институтами.

Финансовое право является основной отраслью российского права, в соответствии с правовыми нормами которой в основном функционирует финансовая система России.

Предметом правового регулирования финансового права являются общественные отношения, возникающие при распределении валового общественного продукта и части национального дохода в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, необходимых государству и муниципальным образованиям для финансового обеспечения выполнения своих задач и функций в условиях действия товарно-денежных отношений. Финансовое право, его структурные подразделения - подотрасли, институты, пединституты опосредуют общественные отношения, возникающие при создании, распределении и использовании фондов денежных средств, входящих в финансовую систему страны, по-разному, в зависимости от сущности этих отношений и природы создаваемых фондов денежных средств.

Рассмотрим более подробно правовое регулирование отношений между звеньями финансовой системы.

Важнейшим звеном финансовой системы, что не вызывает ни у кого сомнения, является бюджетная система, которая в соответствии с БК РФ включает в себя федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты и государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования) . Все звенья финансовой системы связаны с бюджетной системой, которая играет существенную роль в формировании и использовании всех фондов денежных средств, входящих в финансовую систему страны. Указанные взаимоотношения, однако, различаются между собой, и поэтому требуют различного правового регулирования, установления различного правового режима. Отношения элементов финансовой системы с бюджетной системой и отношения внутри самой бюджетной системы опосредуются в основном нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют важнейшую подотрасль финансового права - бюджетное право.

Нормы бюджетного права устанавливают структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулируют формирование и использование государственных внебюджетных фондов, регламентируют бюджетный процесс, устанавливают государственный финансовый контроль, ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Бюджетное право регулирует важнейшее направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований - бюджетную деятельность - основное, но не единственное направление их финансовой деятельности. В этом аспекте А.И. Худяков обоснованно критикует С.Н. Братуся за ограничительное толкование финансовой деятельности государства, исчерпывая ее только сферой отношений, связанных с бюджетом .

Важнейшие нормы бюджетного права содержатся в Конституции РФ и в Бюджетном кодексе РФ. К ним в первую очередь относятся нормы, закрепляющие бюджетные полномочия РФ, субъектов РФ, местного самоуправления, разграничивающие правомочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области правового регулирования бюджетных отношений.

Нормы бюджетного права, непосредственно регулируя отношения, возникающие внутри бюджетной системы, также опосредуют общественные отношения, возникающие между бюджетной системой и другими элементами (звеньями) финансовой системы при создании и использовании иных фондов денежных средств, в частности определяют правовые основы "участия" всех звеньев (элементов) финансовой системы в формировании доходов бюджетной системы Российской Федерации. Конкретные взаимоотношения между бюджетной системой и тем или другим звеном (элементом) финансовой системы опосредуются не только нормами бюджетного права. Эти взаимоотношения регулируются и нормами других структурных подразделений финансового права, в частности нормами налогового права. От устойчивости и стабильности бюджетной системы зависит состояние и функционирование всей финансовой системы, в конечном итоге, реализация национальных программ в различных сферах общественной жизни страны. От устойчивости, стабильности отдельных элементов (звеньев) финансовой системы зависит состояние бюджетной системы, т.е. между бюджетной системой и другими элементами (звеньями) финансовой системы существует диалектическое единство и взаимообусловленность. Ослабление любого звена финансовой системы, тем более бюджетной системы, скажется на общем состоянии финансовой системы и отрицательно повлияет на социально-экономическое и политическое развитие общества, на общем благосостоянии граждан. Однако, несмотря на взаимозависимость элементов (звеньев) финансовой системы, ведущая роль, бесспорно, принадлежит бюджетной системе. Поэтому правильная, отвечающая потребностям развития общества бюджетная политика государства и бюджетное законодательство, закрепляющее соответствующие нормы права, регулирующие финансовую деятельность, - важнейшие условия развития и функционирования всей финансовой системы страны.

Взаимоотношения между бюджетной системой и другими элементами (звеньями) финансовой системы по линии образования доходов бюджетов, их правовое регулирование зависят от природы соответствующего звена финансовой системы, в первую очередь формы собственности, на основе которой действует субъект, образующий соответствующий фонд денежных средств. Наиболее тесные взаимоотношения существуют между бюджетной системой и фондами денежных средств, принадлежащими государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, и бюджетными учреждениями на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. В литературе было высказано мнение, как отмечалось ранее, что фонды бюджетной системы и фонды государственных (муниципальных) унитарных предприятий и бюджетных учреждений входят в единую категорию "публичные финансы". Поэтому возникающие общественные отношения между бюджетной системой и фондами государственных (муниципальных) унитарных предприятий и бюджетных учреждений по линии доходов опосредуются нормами финансового (публичного) права.

Отношения между бюджетной системой и всеми остальными элементами (звеньями) финансовой системы по линии формирования доходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также государственных внебюджетных фондов, входящих в бюджетную систему, опосредуются в основном нормами налогового права, одной из важнейших, по мнению большинства ученых, подотраслью финансового права, поскольку общественные отношения по взиманию налогов и уплате сборов с участием всех хозяйствующих субъектов, в том числе и действующих на праве частной собственности, являются предметом финансового права . При этом следует отметить, что уплата налогов и сборов является основным направлением в расходах любого хозяйствующего субъекта и находит отражение в его бизнес-плане, определяющем правовой режим фондов денежных средств.

Взаимоотношения элементов (звеньев) финансовой системы - фонда банковского кредита <1>, страхового фонда, фондов денежных средств организаций (предприятий), функционирующих в сфере материального производства вне зависимости от формы собственности, - с бюджетной системой осуществляются не только по линии уплаты налогов и сборов, т.е. по линии налогообложения, и опосредуются поэтому нормами публичного (финансового) права. Существует и обратная связь: средства бюджетной системы становятся в определенных случаях источником формирования соответствующих фондов денежных средств, входящих в финансовую систему в качестве его элемента (звена).

Однако если при правовом регулировании отношений по линии формирования доходной части бюджетов, входящих в бюджетную систему, присутствует равенство всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от формы собственности, лежащей в основе их деятельности, то в правоотношениях, возникающих в связи с расходами бюджетов, наблюдаются большие различия, зависящие как от формы собственности, на основе которой они функционируют, так и от характера их деятельности. Бесспорно, наиболее тесные постоянные взаимоотношения бюджетной системы по линии расходов устанавливаются с теми звеньями финансовой системы, которые функционируют на основе государственной или муниципальной форм собственности. Так, например, нормы института финансового права - "сметно-бюджетное финансирование" - направлены на правовое регулирование отношений по созданию и использованию фондов денежных средств бюджетных учреждений. При этом необходимо отметить, что фонды денежных средств бюджетных организаций являются самостоятельным элементом (звеном) финансовой системы только в той части денежных средств, которые бюджетное учреждение получает от своей дополнительной (экономической) деятельности, осуществляемой в соответствии с законодательством. Отношения бюджетной системы с государственными и муниципальными унитарными (в том числе и казенными) предприятиями по линии расходов средств бюджетов осуществляются с помощью двух основных методов: финансирования или бюджетного кредитования, которые опосредуются нормами бюджетного законодательства.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия, функционирующие на праве хозяйственного ведения (ст. 113 - 115 ГК РФ), все свои производственные и непроизводственные расходы должны покрывать за счет собственных доходов (прибыли, амортизационных отчислений) либо за счет банковского кредита.

Формирование и использование прибыли и амортизационного фонда государственными (муниципальными) унитарными предприятиями регламентируются нормами финансового права, использование же средств фонда банковского кредита в основном регулируется уже не нормами финансового права, а нормами гражданского (частного) права. Финансирование их, т.е. безвозмездное и безвозвратное предоставление им бюджетных средств для формирования фондов денежных средств, допускается только на определенные цели, установленные законом, в частности на инвестиции (капитальные вложения), под определенные программы и проекты, конверсию военно-промышленного комплекса, санацию убыточных предприятий и т.д. Финансирование может осуществляться как в форме дотаций, так и в форме субсидий, закрепленных бюджетным законодательством. В отношении государственных (муниципальных) унитарных предприятий осуществляется, как правило, финансирование путем выдачи субсидий. При этом в литературе отмечалось, что в условиях рынка будет наблюдаться тенденция перехода от финансирования предприятий путем выдачи субсидий к предоставлению гарантий государства под инвестиционные проекты, которые для развития в стране инвестиционной деятельности имеют исключительно большое значение. Но полностью отказаться от субсидирования невозможно и вряд ли целесообразно. Известно, что даже в странах с развитой рыночной экономикой некоторые виды сельскохозяйственного производства, производственная и социальная инфраструктура и т.д. регулярно получают финансовую помощь от государства.

Государственные (муниципальные) унитарные предприятия, действующие на праве оперативного управления (федеральные, субъектов РФ и муниципальные казенные предприятия), получают средства из бюджетной системы на производство расходов как текущих, так и капитальных расходов, что регулируется нормами финансового права.

Отношения бюджетной системы по линии формирования доходов иных элементов (звеньев) финансовой системы регламентируется различно, в зависимости от сферы их деятельности. Хозяйствующие субъекты, действующие на праве частной собственности, осуществляют свою предпринимательскую деятельность в разных сферах общественной жизни. В ст. 2 Гражданского кодекса РФ содержится легальное определение предпринимательской деятельности. Согласно данной статье "предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке". Субъекты-предприниматели действуют на свой страх и риск. При формировании своих фондов денежных средств они, как правило, вступают в общественные отношения, урегулированные нормами гражданского (частного) права, тем самым нормы гражданского права косвенно оказывают влияние на функционирование финансовой системы страны, поскольку от устойчивости каждого звена, входящего в финансовую систему, зависит устойчивость всей системы в целом.

Необходимо также учитывать, что деятельность всех хозяйствующих субъектов, в том числе и хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности, является объектом государственного финансового контроля, поскольку от финансового результата их деятельности зависит выполнение ими своих обязанностей по уплате соответствующих налогов, т.е. в данном случае присутствует публично-правовой интерес, закрепленный нормами финансового права. В связи с этим А.В. Марсова отмечает, что "финансовый результат коммерческой организации, сформированный в бухгалтерском учете, находит отражение в важнейшей части ее бухгалтерской отчетности - отчете о прибылях и убытках (форма N 2)" и "финансовый результат коммерческой организации, формируемый для фискальных целей... состоит из:

- финансового результата от реализации товаров (работ, услуг, имущественных прав);

- финансового результата от внереализационных мероприятий" <1>, что и является объектом государственного финансового контроля.

Г.Ф. Ручкина при исследовании финансово-правового регулирования предпринимательской деятельности выделяла различные обособленные финансовые ресурсы (фонды), находящиеся в распоряжении (собственности) организаций и сформированные, как правило, в конечном итоге за счет собственных доходов. К указанным фондам относятся:

- уставный фонд;

- фонд накопления и потребления;

- различные резервные фонды;

- инвестиционный фонд;

- валютный фонд;

- другие .

Общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств за счет собственных средств или банковского кредита, регулируются нормами гражданского права.

Однако, формируя фонды денежных средств за счет собственных средств или банковского кредита, хозяйствующие субъекты, действующие на праве частной собственности, могут в определенных случаях вступать в отношения с бюджетной системой по линии получения, например, бюджетного кредита, что регламентируется уже нормами финансового права.

Бюджетный кредит - это новый институт бюджетного права, обусловленный развитием товарно-денежных отношений в стране, необходимостью изыскания дополнительных источников финансирования различных программ и проектов, особенно инвестиционных. В ст. 6 БК РФ содержится легальное определение бюджетного кредита. В соответствии с указанной статьей бюджетный кредит - денежные средства, предоставляемые одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основе. Такой бюджетный кредит в соответствии с ФЗ "О федеральном бюджете на конкретный год" может предоставляться не только государственным (муниципальным) предприятиям; предприятиям, действующим на праве смешанной формы собственности, но и коммерческим организациям, действующим на праве частной собственности. Г.Ф. Ручкина, классифицируя финансовые распределительные отношения, относит к ним: "Отношения между организацией и государством по перераспределению централизованных фондов денежных средств, проявляющиеся прежде всего в формировании бюджетных и социальных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фондов обязательного медицинского страхования), путем отчислений налогов, иных обязательных платежей и взносов, а в предусмотренных случаях - использованием этих фондов (например, получение бюджетных кредитов государственными унитарными предприятиями и ИНЫМИ КОММЕРЧЕСКИМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ. - Выделено мною. - Э.С.). От правильной организации данных отношений зависит прежде всего стабильность всей финансовой системы государства, так как финансы организаций служат одним из основных ресурсных доходных источников всех централизованных и децентрализованных фондов государства" .

Совершенно справедливо Г.Ф. Ручкина приходит к выводу, что "институтом финансовой системы являются не только финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий, но и финансы иных коммерческих организаций, функционирующих на праве частной собственности" . Следует подчеркнуть, что правовой режим фондов денежных средств коммерческих организаций, действующих на праве частной собственности, значительно отличается от правового режима фондов денежных средств государственных или муниципальных унитарных предприятий. Если финансовая деятельность последних, процесс ее осуществления и результаты подлежат детальной регламентации нормами финансового права, то финансовая деятельность иных коммерческих организаций регламентируется нормами финансового права, главным образом, под призмой формирования доходов бюджетной системы, т.е. отношения, возникающие в связи с уплатой соответствующих налогов и сборов, что требует и проведения соответствующего финансового контроля. Особые взаимоотношения возникают между бюджетной системой и другими звеньями финансовой системы при реализации их субъектами, создающими соответствующие фонды денежных средств на праве частной собственности, государственных функций в определенных сферах общественной жизни.

Заслуживают внимания взаимоотношения бюджетной системы с фондами денежных средств страховых компаний. Проблемы страхования достаточно широко изучались и изучаются учеными - представителями различных отраслей знаний, как экономистами, так и юристами. В связи с этим следует назвать имя известного ученого юриста Владимира Ивановича Серебровского, посвятившего исследованию данной проблемы значительное число своих работ .

До распада Союза ССР в стране существовала монополия государства в области страхового дела, страхование в стране осуществлялось органами Госстраха СССР, который был создан в 1921 г.

В связи с этим представляется неточным утверждение А.Б. Ипатова о том, что поскольку в 1958 г. страхование было передано в ведение министерств финансов союзных республик и в положениях не упоминалось о государственной страховой монополии, то она была отменена де-факто с 25 октября 1958 г. . Государственная монополия в страховой деятельности, как и в иных сферах общественной жизни, была отменена позднее, в 90-х гг. прошлого столетия, в связи с признанием права частной собственности в качестве равноправной формы собственности, наряду с государственной и кооперативной собственностью, а также собственностью общественных организаций. В связи с развитием рыночных отношений, изменением социально-экономического строя в стране и ликвидацией монополии в различных сферах общественной жизни, в том числе и в сфере страхования, активно стали создаваться негосударственные страховые компании, которые постепенно овладевали страховым рынком. Правопреемником Госстраха СССР стал Росгосстрах, в уставном капитале которого государство сохраняет в настоящее время (2007 г.) 25% акций плюс одна (блокирующий пакет).

Рассматривая фонды денежных средств страховых организаций в качестве единого звена финансовой системы, как финансовый институт, следует учитывать, что они все действуют совершенно самостоятельно. Отношения между фондами страхования и бюджетной системой по линии уплаты налога с доходов, полученных от инвестированной части резервов в государственные ценные бумаги, в акции российских эмитентов, в недвижимость, в драгоценные металлы и т.д., регламентируются нормами финансового права, в частности нормами налогового права. Те фонды страхования, которые обеспечивают проведение государственного обязательного страхования отдельных категорий граждан (судей, военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава ОВД и др.), формируются за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Подобные взаимоотношения существуют, например, между федеральным бюджетом и Росгосстрахом, который проводит обязательное государственное страхование лиц рядового и начальствующего состава ОВД, выиграв в декабре 2004 г. и в 2007 г. тендер (конкурс) на право проведения данного вида обязательного государственного страхования.

Указанные отношения по формированию страховых фондов для обеспечения финансовыми ресурсами обязательного государственного страхования опосредуются нормами финансового права, в частности нормами бюджетного права, хотя в основном фонды страхования формируются за счет доходов, полученных от участия в гражданском обороте, и поэтому соответствующие отношения регламентируются нормами гражданского права.

Финансовая деятельность страховых организаций (страховщиков) по созданию и использованию соответствующих фондов денежных средств независимо от источников поступления находится под финансовым контролем государства.

Особую роль призвана сыграть в осуществлении финансового контроля Федеральная служба страхового надзора, которая действует на основании Положения о Федеральной службе страхового надзора, утвержденного Постановлением Правительства от 30 июня 2004 г. N 330 . На основании названного Положения Федеральная служба страхового надзора осуществляет контроль и надзор за:

- соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах, а также выполнением иными юридическими и физическими лицами требований страхового законодательства;

- достоверностью предоставляемой субъектами страхового дела отчетности;

- обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности в части формирования страховых резервов, состава и структуры активов, принимаемых для покрытия страховых резервов, квот на перестрахование, нормативного соотношения собственных средств страховщика и принятых обязательств;

- составом и структурой активов, принимаемых для покрытия собственных средств страховщика;

- выдачей страховщиками банковских гарантий (ст. 368 - 379 ГК РФ);

- соблюдением страховыми организациями требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части, относящейся к компетенции Службы. Органы Службы выдают лицензии субъектам страхового дела, обрабатывают и анализируют отчетность и иные сведения, предоставляемые субъектами страхового дела, выдают предписания субъектам страхового дела при выявлении нарушений или страхового законодательства, обращаются в суд с исками о ликвидации субъектов страхового дела.

Важная роль в функционировании финансовой системы принадлежит такому финансовому институту, каким являются общественные отношения, возникающие при создании и использовании фондов банковского кредита. В отличие от финансового института "страхование", "фондов страхования", речь не идет о системе страхования банковских вкладов, фонды банковского кредита представляют собой определенную систему - банковскую систему, что и обусловило появление концепции о невхождении банковской системы в финансовую систему страны (это было предметом рассмотрения первой главы настоящей работы).

Рассматривая банковскую систему как звено финансовой системы, следует иметь в виду, что она сама входит в более общую категорию - "кредитная система", в которую наряду с фондами банковской системы включаются также фонды парабанковской системы (фонды специализированных кредитно-финансовых институтов - ломбарды, пенсионные фонды, накопительное страхование и др.). Однако фонды финансовых ресурсов парабанковской системы взаимодействуют с бюджетной системой не самостоятельно, как банковская система, а через различные другие финансовые институты.

Как экономическая категория банковский кредит представляет собой одну из форм движения ссудного капитала. При банковском кредитовании возникают общественные отношения, в процессе которых временно свободные денежные средства государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов и граждан аккумулируются кредитными организациями и из созданных ими фондов денежных средств на условиях возвратности предоставляются юридическим и физическим лицам, испытывающим временную потребность в дополнительных финансовых ресурсах для пополнения оборотных средств осуществления капитальных вложений и для других целей, как производственного, так и непроизводственного характера. Банковский кредит является неотъемлемым элементом процесса общественного воспроизводства в стране, поэтому фонды, создаваемые кредитными организациями, не могут не входить в структуру финансовой системы общества.

При этом необходимо иметь в виду, что в литературе, посвященной анализу состояния и правового регулирования банковского сектора экономики, отмечалась высокая степень криминализации банковской системы и значительный уровень латентной преступности в ней .

Общественные отношения по банковскому кредитованию регламентируются нормами права и приобретают правовую форму . Сложность, разноплановость общественных отношений, возникающих при банковском кредитовании, требуют применения при их правовом регулировании разнородных методов, присущих различным отраслям российского права. При регулировании общественных отношений, возникающих в области банковского кредитования, применяются и метод юридического равенства сторон, что присуще гражданскому праву, и метод "власти и подчинения", применяемый (с определенной спецификой) финансовым правом. Такая особенность правового регулирования банковского кредитования обусловила появление различных точек зрения на природу данного института. В частности, было высказано мнение о наличии комплексного межотраслевого правового института, включающего нормы административного, финансового и гражданского права, регулирующие общественные отношения в области банковского кредитования .

Нормы финансового права регулируют отношения кредитных организаций с бюджетной системой по уплате налогов и сборов, отношения между Банком России и кредитными организациями в области осуществления Банком России банковского регулирования и надзора, в частности при установлении Банком России обязательных нормативов, с помощью которых поддерживается стабильность кредитной системы России, а также при применении Банком России финансовых санкций за нарушение банковского законодательства (об этом шла речь при рассмотрении правового статуса ЦБ РФ).

В целях поддержания стабильности банковской системы Банк России вправе рефинансировать кредитные организации путем предоставления им краткосрочных кредитов по установленной им учетной ставке (ставка рефинансирования) и определять условия предоставления кредитов под залог различных активов.

Согласно действующему законодательству Банк России является кредитором последней инстанции. Он способствует созданию условий для устойчивого функционирования кредитных организаций, не вмешиваясь в их оперативную деятельность. Обеспечивая финансовую устойчивость и платежеспособность кредитных организаций, Банк России обеспечивает устойчивость финансовой системы страны.

Как орган управления кредитной системы Российской Федерации, Банк России, осуществляя функции регулирования, вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к его компетенции в области банковского кредитования.

Банк России, выполняя возложенные на него полномочия, в том числе и по защите и обеспечению устойчивости рубля, действует как орган государственной власти (п. 2 ст. 75 Конституции РФ). Статья 10 Конституции РФ закрепила положение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Банк России, по нашему мнению, относится к исполнительной власти с особым правовым режимом, с установленной, в частности, подотчетностью Государственной Думе РФ.

Банк России в соответствии с федеральным законодательством в целях обеспечения устойчивости кредитных отношений и гарантии прав кредиторов (вкладчиков) устанавливает кредитным организациям определенные обязательные нормативы, выполнение которых может обеспечить стабильность кредитной системы и, в конечном счете, устойчивость всей финансовой системы страны.

Фонды банковского кредита взаимодействуют не только с бюджетной системой по линии формирования доходной части бюджетов, что регулируется нормами финансового права (бюджетного, налогового права), но и с формированием фондов хозяйствующих субъектов, действующих на праве различных форм собственности, в том числе при формировании фондов государственных и муниципальных унитарных предприятий. Общественные отношения кредитных организаций с другими хозяйствующими субъектами и между собой при формировании и использовании фондов денежных средств в целом опосредуются нормами гражданского права. Однако нельзя не учитывать, что ЦБ РФ осуществляет государственное регулирование и надзор за финансовой деятельностью всех кредитных организаций и возникающие отношения регулируются нормами финансового права, тем самым нормы финансового права не непосредственно, а косвенно регулируют процесс формирования и использования фондов денежных средств кредитных организаций.

Особое место в финансовой системе занимает фонд денежных средств - государственный и муниципальный кредит.

Как отмечалось ранее, некоторые ученые рассматривают государственный и муниципальный кредит в качестве самостоятельного звена финансовой системы страны, другие объединяют его с банковским кредитом и именуют данное звено финансовой системы одним понятием - "кредит" . И хотя имеются общие черты у государственного и муниципального кредита с банковским кредитом, но различия между ними настолько существенны, что, по нашему мнению, не оправдано объединение указанных категорий в единое звено финансовой системы под наименованием "кредит".

Традиционно под государственным кредитом в юридической литературе понимали общественные отношения, возникающие между государством и юридическими и физическими лицами по поводу заимствования государством денежных средств, необходимых ему для покрытия дефицита бюджета, т.е. в этих отношениях государство выступало в качестве должника, а юридические и физические лица в качестве кредиторов, в то время как при банковском кредитовании кредитные организации выступают в качестве кредиторов, а юридические и физические лица в качестве должников. Различия имеются не только в характере взаимоотношений между участниками соответствующих правоотношений, но и в целевой направленности создаваемых фондов денежных средств. Фонд государственного или муниципального кредита предназначен для использования при формировании доходной части государственного или местного бюджетов, в частности для покрытия их дефицита. Фонды банковского кредита предназначаются для финансового обеспечения банковской деятельности кредитных организаций. Это обусловило различия в методах мобилизации и способах использования денежных средств указанных фондов. Фонд государственного или муниципального кредита формируется, как правило, за счет средств, полученных от реализации облигаций и других ценных бумаг, выпущенных от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. А фонд банковского кредита формируется за счет собственных средств кредитной организации, привлеченных временно свободных средств хозяйствующих субъектов, государства, муниципальных образований, граждан, а также за счет процентов, взимаемых при совершении определенных банковских операций.

В науке финансового права используется парадигма <1> - "финансовый институт".

Значение парадигм, особенно их смены в развитии науки обосновал в середине прошлого века известный американский ученый Томас Кун .

Исследуя парадигмы науки финансового права, М.Ф. Ивлиева отмечала, что, безусловно, "у науки финансового права есть свои парадигмы, которые в течение значительного времени признаны научным сообществом как основа для его дальнейшей практической деятельности" . К таким парадигмам науки финансового права, по нашему мнению, относится "финансовый институт", и в настоящее время нет достаточных оснований для ее смены.

Итак, финансовым институтом называют группу однородных, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств, экономических отношений . Никакой однородности по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств указанных фондов не наблюдается. Поэтому объединять в единый финансовый институт, в единое звено финансовой системы - государственный кредит, муниципальный кредит и банковский кредит вряд ли оправдано, даже учитывая, что по ныне действующему бюджетному законодательству государство может предоставлять бюджетный кредит различным юридическим лицам на возвратной и возмездной основах.

Е.В. Покачалова, рассматривая государственный (муниципальный) кредит, составной частью такого звена финансовой системы Российской Федерации, как кредит (другую его часть составляет банковский кредит), основываясь на взглядах русского финансиста М.Ф. Орлова, утверждает, что "отличительные черты двух названных форм кредита, в свою очередь, служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института государственного (муниципального) кредита" .

Общественные отношения, возникающие при создании и использовании государственного или муниципального кредита, регулируются в основном нормами финансового права. Однако, как правильно отмечалось в литературе, в БК РФ <1> термин "государственный кредит" впервые применялся исключительно к отношениям, в которых государство выступает в качестве кредитора (причем только иностранных государств). В иных случаях, когда государство выступает в качестве заемщика (классическое определение "государственного кредита"), в БК РФ говорится об отношениях "по государственному заимствованию", "долговым обязательствам" .

Интересное исследование финансово-правового регулирования государственных внутренних займов, важнейшей составной части государственного кредита, провела С.Д. Сафина. Государственный кредит как финансово-правовая категория, по мнению С.Д. Сафиной, в настоящее время объединяет в себе отношения по осуществлению государственных заимствований (в облигационной и в безоблигационной формах), а также отношения по предоставлению государством денежных средств (кредитов) субъектам международного права . И далее С.Д. Сафина обозначает те общественные отношения при осуществлении государственных внутренних займов, которые регулируются нормами финансового права. Нормы финансового права определяют порядок и условия эмиссии государственных займов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, порядок их размещения, порядок учета в бюджете поступающих денежных средств и расходуемых из бюджета при осуществлении государственных займов; полномочия ЦБ РФ по обслуживанию государственного внутреннего долга; порядок обеспечения затрат на размещение, рефинансирование, выплату доходов и погашение государственных займов Российской Федерации и т.д. .

Наряду с нормами финансового права отношения при осуществлении государственного кредита регулируются и нормами гражданского законодательства. Так, ст. 817 ГК РФ закрепляет нормы о договоре государственного займа, с помощью которых практически и создается фонд денежных средств, именуемый государственным кредитом.

В ГК РСФСР (1964 г.) аналогичной статьи не было, ГК РФ (1996 г.) впервые регулирует отношения в сфере проведения государственных или муниципальных займов, при этом закрепляет важнейшие положения, в том числе гарантирующие интересы заимодавцев (граждан и юридических лиц). В соответствии с названной статьей заемщиком выступает Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, а заимодавцем - гражданин или юридическое лицо. В законе провозглашается, что государственные и муниципальные займы являются добровольными и изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. Однако порядок привлечения к ответственности заемщика (государства, муниципального образования) в ГК РФ не предусмотрен. Поэтому совершенно справедливо представители науки финансового права предлагают конкретные пути решения данной проблемы. Так, Е.В. Покачалова считает необходимым предусматривать в бюджете статью расходов: "Расходы на выплату средств из государственной казны (точнее, из бюджета. - Примеч. Э.С.) по судебным искам к государству и делам, связанным с погашением внутреннего государственного долга" .

Аналогичную позицию занимает и С.Д. Сафина, исходя из принципиального положения о необходимости оптимального сочетания публичного и частного интереса при осуществлении государственного внутреннего займа .

Рассматривая проблему государственного кредита, нельзя не отметить, что 18 - 21 августа 2006 г. Россия досрочно погасила долг Парижскому клубу кредиторов в размере 23,737 млрд. долл. США, в том числе 1 млрд. долл. в качестве премий за досрочное погашение. И хотя долги еще остались странам СЭВ, капстранам - не членам Парижского клуба, не может не беспокоить, что внешний долг России растет: за I-й квартал 2006 г. он увеличился с 258,4 млрд. долл. до 274,7 млрд. .

Как известно, финансовое право регулирует общественные отношения, возникающие при создании, распределении и использовании различных фондов денежных средств, которые при однородности, схожести по методам их аккумуляции и использования объединяются понятием "финансовый институт" и входят в финансовую систему в качестве ее отдельных звеньев. Между звеньями финансовой системы, внутри отдельных звеньев финансовой системы (в частности, бюджетной системы) также возникают общественные отношения как по линии формирования доходов, так и по их использованию. Эти отношения осуществляются в денежной (стоимостной) форме. Н.И. Химичева отмечала, что в процессе функционирования финансовой системы производятся денежные платежи и расчеты, т.е. используется денежная система. Эти платежи и расчеты производятся как в безналичной форме, так и с использованием наличных денежных знаков. При формировании соответствующих валютных фондов производятся валютные операции .

Расчет или во множественном числе "расчеты" означают рассчитаться . С юридической точки зрения расчеты - это действия участников гражданского оборота или финансовых правоотношений, направленные на прекращение (изменение) возникающего между ними обязательства или на выполнение обязанности, например, по уплате налога (сбора). Несвоевременно произведенные расчеты, неплатежи по принятым обязательствам или обязанностям тормозят развитие экономики, подрывают устойчивость и сбалансированность финансовой системы страны. Поэтому оптимальная организация расчетов (как наличных, так и безналичных) имеет большое значение для развития общества. Значительная роль в организации расчетов в стране принадлежит ЦБ РФ.

В литературе отмечалось, что "понятие "безналичные деньги" в законодательстве не определено, однако с учетом экономической и юридической доктрин безналичных денег оно может быть выведено, исходя из анализа гражданского законодательства" . И далее М.В. Карасева отмечает, что "безналичные деньги - это условные наличные деньги (фикция наличных денег) <2>, движение которых осуществляется с использованием форм, установленных Центральным банком РФ путем изменения записей на счетах в банках" .

Вопрос о правовой природе расчетных отношений, возникающих между кредитной организацией и юридическими лицами или гражданами при производстве расчетов, остается дискуссионным .

Нам представляется наиболее убедительной позиция тех ученых, которые относят возникающие между кредитной организацией и юридическими лицами или гражданами расчетные отношения, в какой бы сфере общественной жизни они ни возникали, к особому роду правоотношений . При этом расчетные отношения регламентируются нормами различных отраслей права, в первую очередь нормами гражданского и финансового права. В юридической литературе отсутствует единое понимание природы правового регулирования расчетных отношений. Распространено мнение о наличии комплексного института права, включающего нормы финансового и гражданского права и регулирующего расчетные отношения. При всей простоте, и поэтому привлекательности такой позиции, она вряд ли приемлема, хотя бы потому, что метод правового регулирования финансового права коренным образом отличается от метода правового регулирования, присущего гражданскому праву. Мы полагаем, что при необходимости закрепления в расчетных отношениях принципа "власти и подчинения" применяются нормы финансового права. Так, порядок расчетов наличными деньгами между юридическими лицами устанавливается нормами финансового права. При этом следует отметить, что если по ранее действовавшему законодательству пределы для производства расчетов наличными деньгами между юридическими лицами устанавливались Правительством Российской Федерации, то в настоящее время предельный размер расчетов наличными деньгами за один платеж между юридическими лицами в сумме 60 тыс. руб. установлен Центральным банком Российской Федерации, размер которого, конечно, не соответствует существующим реалиям в стране. Контроль и надзор за правильностью использования различных форм безналичных расчетов кредитными организациями осуществляет ЦБ РФ, и указанные отношения регламентируются нормами финансового права. Расчетные отношения между налоговыми органами и налогоплательщиками также регламентируются нормами финансового права. При необходимости закрепления в правовом регулировании расчетных отношений принципа "равенства сторон" применяются нормы гражданского права. Так, например, нормы гражданского права регулируют отношения, возникающие при выборе хозяйствующим субъектом обслуживающей кредитной организации, формы расчетов с контрагентом и т.д. Неслучайно ГК РФ содержит значительное число норм, регулирующих расчетные отношения между участниками гражданского оборота. При этом указанные нормы не образуют специального комплексного института российского права, они продолжают находиться в системе той или иной отрасли права . Следовательно, и в сфере расчетов возникающие общественные отношения могут приобретать характер различных видов правоотношений - финансовое расчетное правоотношение или гражданское расчетное правоотношение. Правовые основы расчетов изучаются в различных учебных курсах, хотя и комплексно, но с обязательным выделением особенностей правового регулирования расчетов в зависимости от учебной дисциплины.

Применение норм финансового права, регулирующих денежное обращение, различные формы расчетов, валютные операции при создании, распределении и использовании фондов денежных средств способствует оптимальному функционированию финансовой системы, обеспечивая ее сбалансированность и стабильность. Вне денежной формы указанные фонды существовать не могут.

Финансовая деятельность государства на различных этапах развития общества не может не находиться под постоянным финансовым контролем, который пронизывает всю деятельность государства и деятельность муниципальных образований по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств, а также в определенной степени охватывает и деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности. Еще в 1983 г., выступая на шестом Симпозиуме финансовых специалистов социалистических стран в городе Галле (ГДР) <1>, автор настоящего исследования подчеркивал значение финансового контроля в управлении обществом, определяя его как регламентированную нормами права деятельность государственных и общественных органов по проверке своевременности и правильности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в централизованные и децентрализованные фонды денежных средств, рациональности и эффективного использования денежных, материальных и трудовых ресурсов с целью выполнения планов социального и экономического развития СССР на основе строгого соблюдения социалистической законности.