Поділ державної влади в контексті конституційної юриспруденції

Утім, одноосібна законотворчість має певні недоліки, головний з яких є той, що глава держави «не може охопити усю складність не те що майбутнього, а й сьогодення. Його мозок пасує перед потоками різноманітних даних та інформації. Він вимушений багато рішень приймати інтуїтивно - і робить помилки» [103, с. 186].

Саме тому одноосібна законотворчість є недоречною, адже як писав ще у XVIII ст. видатний французький мислитель Ш. Л. Монтеск'є: «…все, що залежить від законодавчої влади, найчастіше влаштовується багатьма, аніж одним» [161, с. 295].

Виходячи з цього, найбільш вдалим варіантом формування й функціонування законодавчої влади є колегіальність, завдяки якій «…управління буде більш адекватним, аніж у випадку, коли…» це робить «…одна людина з обмеженим спектром компетенції» [103, с. 116].

Проте означена колегіальність може існувати не лише у вигляді парламентської моделі (парламентарний контекст), а й у вигляді моделі урядової (кабінетний контекст).

Свого часу відомий російський правознавець М. Марченко писав, що в нацистській Німеччині відбулося встановлення «…домінуючої ролі виконавчої влади над законодавчою» [153, с. 8]. Щоб це зрозуміти, слід звернутися до аналізу антипарламентського нацистського законодавства. Першим при цьому слід згадати указ, який мав назву «Про захист народу і держави», котрим федеральному уряду з метою «припинення комуністичних державно-небезпечних насильницьких актів» надавалося право «тимчасово брати на себе… повноваження вищої обласної влади», яка не може вжити заходів, необхідних «для відновлення громадської безпеки і громадського порядку» [121, с. 172]. Відповідно до ст. 1 указу уряду «поза встановленими для цього іншими законами» дозволялося запроваджувати будь-які заходи з «обмеження особистої свободи, права вільного висловлювання думок, включаючи свободу друку, права спілок і зборів, порушення тайни листів і поштових, телеграфних і телефонних сполучень» [121, с. 172]. Кримінальна відповідальність при цьому передбачалася за порушення положень не лише зазначеного указу, а й усіх інших актів, виданих у зв'язку з його застосуванням.

Указ від 28 лютого 1933 р. став першим, причому достатньо важливим кроком на шляху «усунення» парламенту та встановлення абсолютного домінування у державні системи фашистської Німеччини нацистського уряду.

Наступним важливим кроком на шляху підсилення урядової влади і поступового вихолощування парламентаризму стало прийняття 24 березня 1933 р. закону «В цілях усунення злигоднів народу і держави». Цей акт, який складався лише з п'яти статей, фактично передавав основні законодавчі повноваження, у тому числі й окремі конституційні прерогативи, рейхстагу урядові. Так, ст. 1 передбачала, що «державні закони можуть, крім порядку, встановленого конституцією, видаватися також імперським урядом». Згідно ст. 2, припускалися також «відхилення» законів, прийнятих урядом, «від імперської конституції», якщо вони «не мають предметом устрій рейхстагу і рейхсрату». При цьому зазначалося, що «права президента імперії залишаються недоторканими» [121, с. 175].

Фактично, в результаті прийняття означеного закону прийшов фактичний кінець Веймарській республіці з її представницькими інститутами і в першу чергу парламентом. Утім, вважати, що законодавча влада Німеччини не тільки ще більше знесилилась, але й «підпадала під п'яту виконавчої влади» [153, с. 7] є не зовсім коректним, адже фактично відбулося лише «знесилення» парламенту, тоді як законодавча влада була передана урядовим структурам. Тобто з парламентарної моделі законодавча влада трансформувалася в кабінетну.

При цьому, і парламентарний, і кабінетний контекст відправлення законодавчої влади має як свої переваги, так і свої недоліки. Так, кабінетний контекст віддає перевагу професійно підготовленим особам, які здатні професійно підійти до питання врегулювання тих чи інших питань. У результаті запровадження кабінетної моделі законодавцем зможе стати «лише людина, що має необхідні для цього здібності та навички» [234, с. 653].

Проте така система, на нашу думку, тягне за собою подальшу бюрократизацію законодавчого процесу і перетворення парламенту у щось на кшталт Верховної Ради Радянського Союзу, яка фактично санкціонувала рішення Ради міністрів та своєї Президії у сфері законотворчості.

На противагу цьому, парламентарна модель відправлення законодавчої влади, поряд з колегіальним принципом прийняття рішень, має ще одну перевагу: парламент є своєрідним «зрізом» суспільства, що відображає домінуючі соціально-політичні уяви й переконання тієї чи іншої країни.

Іноді в процес відправлення законодавчої діяльності втручаються й судові органи. Це відбувається тоді, коли у сферу парламентського законодавчого суверенітету втручаються верховні та конституційні суди. У якості прикладу можна згадати, що у 1803 році в США Верховний Суд вперше оголосив закон неконституційним і, отже, відповідно, не чинним. Фактично ми можемо припустити, що, поряд з парламентом, урядом та главою держави, суб'єктом законодавчої влади можуть виступати вищі судові органи [271, с. 6].

Практично аналогічної точки зору дотримує і В. Сіренко: «Функції законодавчої влади обмежені жорсткою системою юридичних процедур законодавчого процесу, котра передбачає його стадії, законодавчу ініціативу, обговорення закону, порядок його прийняття та інші регламентні вимоги.

Тут важлива роль належить главі держави, який має право відкладного вето, а також Конституційному Суду, що має право блокувати усі антиконституційні законодавчі акти» [215, с. 126]. Проте, Конституційний Суд України не лише блокує «антиконституційні законодавчі акти», а й конкретизує ті чи інші закони, адже, згідно Конституції України, він має право тлумачити не лише її, а й інші нормативно-правові акти. При цьому, його висновки, фактично, мають силу закону.

Зокрема, 30 січня 2002 р. Конституційний суд України своїм рішенням № 2-рп/2002, заперечив ототожнення грошової застави та майнового цензу, наголосивши, що «грошова застава використовується у світовій практиці не як майновий ценз, а як одна з умов реєстрації кандидатів для участі у виборах. Виборчий ценз є кваліфікаційною умовою щодо наявності виборчого права, а виборча застава - лише умовою реєстрації кандидата у депутати» [208].

Тим самим була поставлена крапка у питанні ототжнення грошової застави з майновим цензом.

Від суб'єктів законодавчої влади слід відрізняти суб'єктів законотворчості, до яких, зазвичай, відносять, поряд із парламентарями, главу держави, уряд та деякі інші органи і посадові особи. При чому, усі вони можуть бути суб'єктами законодавчої ініціативи, а глава держави, до того ж, і суб'єктом підписання та оприлюднення закону.

Що стосується законодавчої ініціативи, то глава держави та уряд мають право готувати проекти законів, завдяки чому процес організації виконання законів стає більш гнучким [168, с. 15].

В Сполучених Штатах Америки, де поділ державної влади на законодавчу, виконавчу і судову був вперше закріплений на конституційному рівні, президент також бере активну участь у законотворчості. Зокрема, в США посади в Службі Адміністрації Президента США з приводу зв'язків з Конгресом розглядаються як досить відповідальні. Керівник Служби офіційно носить титул помічника Президента з питань законодавства (Assistant to the President Relation with Legislative Branch), бере участь в засіданнях кабінету, апаратних нарадах, в засіданні групи законодавчої стратегії [129, с. 87].

Як відомо, глава держави має три повноваження щодо підписання та оприлюднення законів: підписати, повернути на повторний розгляд і накласти вето.

У першому випадку законопроект стає законом.

У другому випадку глава держави пропонує парламенту ще раз обговорити зміст законопроекту і провести голосування. При цьому парламент може обмежитися тільки голосуванням. Законопроект повторно приймається на основі абсолютної більшості голосів членів парламенту, хоча іноді для цього досить звичайної законодавчої процедури, тобто більшості голосів від кворуму. Прийнятий повторно законопроект президент зобов'язаний промульгувати. Відповідні положення встановлені конституціями багатьох країн. Більше того, іноді глава держави може повернути законопроект до законотворчого органу без будь-якого розгляду. Як приклад, можна згадати випадок, коли Президент РФ Б. Єльцин повернув проект федерального конституційного закону «Про соціальну та економічну Раду Російської Федерації», запропоновану депутатами Державної Думи В. Жириновським, С. Абельцевим та В. Лисичкиним на підставі того, що про означену раду немає жодної згадки в Конституції Російської Федерації [131, с. 17].

Щодо права «вето», то В. Шаповал свого часу цілком вірно наголошував на тому, що воно є «більш активним вторгненням глави держави у законодавчий процес. Застосування «вето» потребує повторного проходження законопроекту в парламенті, хоча у дещо спрощеному порядку. Остаточне рішення приймається за результатами кваліфікованої більшості у дві третини від загальної кількості голосів. За цим «вето» глави держави вважається подоланим. Право «вето» глави держави має свої витоки в практиці владних стосунків часів феодалізму» [274, с. 15].

Проте найбільш впливовим законодавчим органом виступає парламент - загальнонаціональний представницький орган державної влади, що діє постійно і головним призначенням якого є здійснення законотворчості. Саме «парламент» повинен стати статусною характеристикою Верховної Ради України. Річ у тому, що визначення останньої як «єдиного органу законодавчої влади» є дещо умовним, адже без підпису Президента України законопроект зазвичай не одержує статусу закону, а Конституційний Суд України втручається в законотворчу та законодавчу діяльність, визнаючи законодавчі акти неконституційними. Виходячи з цього, ст. 75 Конституції України повинна мати наступну редакцію: «Верховна Рада України є парламентом України». При цьому, вона жодним чином не повинна бути позбавлена своїх повноважень в законодавчій сфері, адже парламент приймає закони. Теорія розрізняє в законодавчому процесі чотири стадії. Перша стадія - внесення законопроекту до нижньої палати парламенту суб'єктами законодавчої ініціативи. Перш за все, такими суб'єктами є самі депутати нижньої палати. Внаслідок того, що «активна правотворча діяльність органів державної влади часто має безсистемний характер» [41, с. 5], абсолютний поділ влади на законодавчу і виконавчу повинен виключати право законодавчої ініціативи для органів виконавчої влади, адже підготовка законопроекту органом виконавчої влади означає, що майбутній виконавець закону закладає його фундамент, задає зміст закону номінальному законодавцю. Утім, на сьогодні такий суворий поділ влади дотримується лише в президентській республіці - США.

Друга стадія - розгляд законопроекту в парламенті, як правило, у трьох читаннях. Необхідність трьох читань викликана самою логікою демократичної процедури правотворчості. Перше читання означає перше формальне ознайомлення законодавців із законопроектом. Якщо законопроект приймається «за основу» у першому читанні, то призначається друге читання, під час якого відбувається обговорення законопроекту по суті. Потім до нього вносяться поправки, знімаються взаємовиключні поправки, після чого його розглядають на заключному, третьому читанні, за підсумками якого законопроект затверджується в остаточному вигляді.

Саме на цій стадії законопроекти розглядають у відповідних комісіях та комітетах, а потім і не пленарних засіданнях. При цьому, в комісіях та комітетах істотною є роль різного роду дорадчих органів, експертів, консультантів і дослідних центрів. За дорученням комітетів та палат парламенту вони здійснюють науково-технічні, юридичні, економічні та інші експертизи, готують обґрунтування, сприяють розробці реальних прогнозів.

Особливу роль серед вказаної групи органів відіграють законодавчі ради, які не лише здійснюють експертизу та надають консультації, але й можуть складати проекти законів. Наприклад, в США до числа таких органів належить відомство законодавчих консультацій палати представників та сенату. Законодавчий радник у палаті представників призначається спікером. Він може призначити тих аторнеїв, яких бажає, один же з низ призначається заступником законодавчого радника. У сенаті законодавчий радник призначається тимчасовим головою сенату; комітет правил та управління може визначати: який з комітетів має переважне право звертатися до законодавчої ради з проханням про надання допомоги у складенні проектів публічних біллів та резолюцій і поправок до них.

В процесі безпосереднього обговорення законопроекту на пленарному засіданні, парламент фактично й створює закон в остаточній редакції. Зокрема, в Україні існує різниця між прийняттям звичайного чи конституційного закону. Звичайний закон приймається простою більшістю, тоді як конституційний - кваліфікованою (у дві третини від конституційного складу Верховної Ради). І хоча на конституційному рівні поділу законів на звичайні та конституційні не існує, проте на доктринальному рівні вони відрізняються. Саме на цьому свого часу наголошував академік Ю. Шемшученко, вказуючи, що «важливим об'єктом реформування є законодавство України» [281, с. 51].

Якщо держава має двопалатний парламент, то процедура дещо ускладнюється. Тут вже друга стадія містить два етапи. На першому етапі законопроект розглядають на трьох читаннях у нижній палаті, результатом чого стає вотування нею закон, тобто голосування щодо законопроекту, в результаті якого або закон вважається не прийнятим, або вотований закон спрямовують до верхньої палати парламенту. Таким чином, вотування ще не означає прийняття закону: закон приймається не нижньою палатою, а парламентом. Зазвичай для вотування простих законів потрібною є проста більшість голосів від загального числа депутатів нижньої палати. Для органічних або конституційних законів необхідна підтримка кваліфікованої більшості. На другому етапі відбувається схвалення вотованого закону верхньою палатою парламенту. Як правило, якщо простий закон протягом певного терміну не розглянутий верхньою палатою, то він вважається схваленим автоматично. Водночас органічні або конституційні закони, а також закони з певних питань, зазначених у конституції, не можуть бути схвалені таким чином. Розглянувши закон, верхня палата може схвалити його необхідною більшістю голосів або не схвалити (відхилити, заявити заперечення). У другому випадку закон, як правило, спрямовується до нижньої палати парламенту, яка має право подолати заперечення верхньої палати кваліфікованою більшістю голосів. В іншому випадку закон вважається не прийнятим.

Після того ж, як парламент прийняв закон в остаточному читанні, настає черга четвертої стадії, коли глава держави підписує та оприлюднює вказаний нормативно-правовий акт. Як правило, саме після цього законодавчий акт починає набувати чинності.

Щодо об'єкту законодавчої влади у вузькому аспекті, то ним виступають органи, які належать до інших гілок влади. І якщо суб'єктом законодавчої влади виступає глава держави, то об'єктом законодавчої влади може бути парламент (він здебільшого визначається як квазіпарламент), уряд, суд, прокуратура та ін. Якщо суб'єктом законодавчої влади виступає уряд, то об'єктом такої влади може бути парламенти (чи квазіпарламенти), міністерства, судові та правоохоронні органи і навіть сам глава держави (як це, наприклад, мало місце в тоталітарних режимах, коли глава держави був змушений рахуватися з волею голови уряду - Б. Муссоліні чи Й. Сталіна). У тому ж випадку, коли суб'єктом законодавчої влади виступає парламент, об'єктами законодавчої влади стають глава держави, уряд, суди тощо.

При цьому не слід вважати, що парламент, уряд чи глава держави обов'язково повинен одержувати усю повноту державної влади: в демократичних державах існує система стримувань і противаг, яка дозволяє взаємно обмежувати гілки влади в реалізації їхніх повноважень.

У широкому аспекті законодавча влада - це передбачена конституційним та звичайним законодавством можливість і здатність держави проводити свою волю стосовно суспільства за допомогою законів.

У даному випадку суб'єктом законодавчої влади виступає держава в особі спеціального органу законодавчої влади (парламенту, уряду чи глави держави), а об'єктом законодавчої влади стає суспільство, народ.

В умовах авторитарного політичного режиму відносини «законодавча влада - народ» має суто односторонній характер. Як приклад, можна назвати ситуацію в Чилі у 1973-1988 роках.

Як відомо, 11 вересня 1973 р. в умовах гострої соціально-економічної та політичної кризи в столиці Чилі - м. Сантьяго стався військовий заколот, у ході якого було вбито конституційно обраного президента Чилі Сальвадоре Альенде, заарештовано або убито тисячі мирних жителів. До влади в Чилі прийшла військова хунта на чолі з генералом Аугусто Піночетом Угарте [237, с. 92].

В основі перших політичних і юридичних документів хунти було твердження про те, що на зміну уряду Народної єдності прийшов «по-справжньому демократичний уряд» [32, с. 55]. У відповідь на заперечення Державного контрольного бюро Чилі, що військова влада порушує конституцію, хунта видала декрет-закон, в якому зазначалося, що будь-який декрет військової адміністрації, котрий суперечить конституції, вважається автоматичним внесенням змін до Основного закону. Пізніше у відповідному конституційному законі роз'яснювалось, що всі президентські повноваження, визначені чилійськими законами, мають належати Піночетові, а законодавчі - військовій хунті, що складалася з командувачів збройними силами, у тому числі й самого Піночета, як головнокомандувача армії [47, с. 34].

Фактично в Чилі виник подвійний статус А. Піночета. З одного боку, він був президентом країни, а тому володів усією повнотою виконавчої влади, а з іншого - очолюючи хунту, він фактично був основним суб'єктом влади законодавчої. Так, наприклад, 13 серпня 1977 р. спеціальним декретом-законом № 1877 глава хунти закріпив за собою право здійснювати довільне затримання в умовах надзвичайного стану навіть у випадку скасування облогового стану. Фактично, незважаючи на опубліковану ще 13 березня 1973 р. «Декларацію принципів народів Чилі», яка викладала ідеологічну і правову базу державного перевороту про те, що уряд «зробить владу безособовою, виключивши, тим самим, будь-який прояв кауділізму, який є чужим для національної сутності» [32, с. 56], в Чилі фактично й склалася означена система кауділізму.

Законотворча діяльність хунти, з одного боку формально закріплювалася на демократичних засадах, з іншого ж боку - намагалися нівелювати демократичні інститути та цінності. Так, вже в декреті-законі № 1, який було прийнято відразу ж після перевороту, хунта проголосила, що «бере у свої руки вищу владу з патріотичною обіцянкою відновити чилійську націю, справедливість і зганьблені закони, усвідомлюючи, що це є єдиною можливістю залишатися вірною національним традиціям, заповіту Батьків Батьківщини та історії Чилі, а також дати можливість еволюції і прогресу країни йти розчищеними шляхами, що створені в даний час для розвитку Чилі у злагоді з міжнародним співтовариством, частиною якого вона є» [32, с. 55-56], а «право стане основним інструментом, що використовується владою задля розвитку загального блага» [32, с. 56]. Відомий чилійський адвокат і суспільний діяч Ф. Летельєр з цього приводу зазначала: «З формально-юридичної точки зору, чилійське законодавство визнає права людини у повному обсязі і жадає від держави безмежної поваги цих прав» [32, с. 60].

Однак, насправді, зазначені демократичні ініціативи були фактично нівельовані основними законодавчими актами Чилі, які з'явилися після державного перевороту 1973 р. Ними стали Закон про внутрішню безпеку 1973 р. ; декрет-закон № 81 1973 р. (він забороняв таємне повернення на батьківщину вигнаних за межі країни чилійців, визначивши це як злочин проти державної безпеки) і декрет-закон № 228 1974 року.

Особливих повноважень отримали карні органи Чилі: Національне управління інформації (DINA), управління інформації та зв'язку карабінерів (DIComCar), поліція та контррозвідка.

Будь-які спроби якось обмежити їхній вплив фактично нівелювалися відповідними законодавчими актами. Так, 13 серпня 1977 р. DІNА, яка фактично виконувала обов'язки таємної поліції, була ліквідована. На її місці було створено CNI - Національний інформаційний центр. Проте така реорганізація не мала особливих позитивних наслідків, адже прийнятий у березні 1984 року так званий «новий антитерористичний закон» не лише створив юридичну базу для державного терору, ввівши страту за так звані «особливо-небезпечні підривні акції» і передавши під юрисдикцію військових трибуналів багато справ, які раніше вирішувалися цивільними судами, а й значно розширив повноваження CNI.

У зв'язку з необхідністю прийняття нової конституції Чилі режим Піночета відмінив військовий стан. Проте у 1980 році хунта прийняла декрет-закон № 3108, який дозволив міністерству внутрішніх справ «у разі потреби переміщувати будь-якого громадянина на нове місце проживання» [32, с. 57] і затримувати його без офіційного обвинувачення до п'яти днів. Зрозуміло, що цей декрет-закон значно підсилив репресивне законодавство.

Запровадження надзвичайного стану військовими багато в чому було можливим в умовах облоговому стану, який регулювався кодексом військової юстиції. Однак, передбачаючи запровадження облогового стану, означений кодекс не мав норми, що закріпила б його запровадження в мирний час. Саме для цієї мети було розроблено декрет-закон № 5, у якому роз'яснялося, що «облоговий стан, оголошений в результаті внутрішнього потрясіння, повинен припускати стан війни або військовий час» [32, с. 65]. Це порівняння «стану «внутрішнього потрясіння»« зі станом війни або військового часу було формально зумовлено необхідністю «якнайрішуче припиняти дії, спрямовані проти фізичної недоторканності складу збройних сил і населення взагалі» [32, с. 65], а також необхідністю «попередження і покарання, із максимально можливою швидкістю і суворістю злочинів, спрямованих проти внутрішньої безпеки, суспільного порядку і нормалізації державної діяльності» [32, с. 65].

Для збереження облогового стану 02 вересня 1974 р. хунта прийняла декрет-закон № 640 «Про систематизацію норм, що стосуються надзвичайних режимів» [32, с. 65-66]. Відповідно до ст. 1, декрет-закон передбачав шість видів надзвичайного стану: по-перше, стан внутрішньої і зовнішньої війни; по-друге, стан мобілізації; по-третє, облоговий стан; по-четверте, надзвичайні повноваження; по-п'яте, зони й адміністративні підрозділи надзвичайного стану; по-шосте, запровадження єдиноначальності в укріпленому місці (місті, фортеці, форту, укріпленій зоні і районі). Стаття 6 поділяла облоговий стан на чотири ступеня: по-перше, внутрішня і зовнішня війна; по-друге, внутрішня оборона, що повідомляється у випадку внутрішнього потрясіння, спровокованого організованими повстанськими або заколотними силами, які знаходяться в стадії відкритої або підпільної організації; по-третє, внутрішня безпека, яка повідомляється у випадках, коли потрясіння було спровоковано неорганізованими повстанськими або заколотними силами; по-четверте, просте внутрішнє потрясіння, передбачене чинним законодавством.

Як видно, межа між вказаними ступенями була досить умовною і саме це дозволяло хунті тримати країну на облоговому стані невизначений час, зберігаючи при цьому «правову» базу для діяльності надзвичайних військових трибуналів.

Таким чином, в умовах недемократичного режиму відбувається односторонній вплив держави законодавчої влади на народ шляхом відправлення законодавчої влади.

Водночас в демократичній державі існує своєрідна система стримувань і противаг і при реалізації законодавчої влади в широкому аспекті. З одного боку, парламент проводить свою волю стосовно громадян за допомогою законів (парламентаризм), але, з іншого боку, й народ, згідно принципу демократизму, який «передбачає участь громадян, державних та недержавних організацій у процесі правотворчості, ступінь забезпечення демократичного порядку підготовки та прийняття правових актів: врахування суспільної думки й інтересів широких верств населення» [185, с. 84], має можливість формувати означений парламент, а також сам видавати закони за допомогою референдумів.

Як приклад можна згадати події в Ліхтенштейні у 2003 році. Як відомо, саме шляхом референдуму 16 березня 2003 р. набули чинності ініційовані князем Гансом Адамом ІІ конституційні зміни. При цьому, результати референдуму були не лише підтримані 87, 7% підданих Ліхтенштейну, а й визнані за кордоном. Зокрема, чинний тоді генеральний секретар Ради Європи В. Швіммер, після отримання результатів голосування в Ліхтенштейні, взяв їх до відома, і, враховуючи абсолютну підтримку ініціативи князя з боку населення країни, був змушений визнати необхідність поваги «…суверенної волі народу, що була виражена у вільній та демократичній формі» [272].

І якщо раніше князь міг лише розпускати Ландтаг та скликати дострокові вибори, а також володів, до певної міри, правом вето, то після затвердження на референдумі змін до Конституції, глава держави отримав деякі додаткові права: право відправляти у відставку уряд та призначати його тимчасовий склад (ст. 80. 1) ; право відхиляти кандидатів у члени уряду, що не мають його довіри (ст. 80. 2) ; право вето на будь-який законопроект (ст. 65. 1) ; право запровадження надзвичайного стану та обмеження дії конституції (ст. 10). Крім того, з тексту Конституції в окремий документ виведено Закон про Княжий Дім, який віднині не підлягав веденню Ландтагу, а будь-які зміни до нього міг вносити лише правлячий Князь [272].

Такі колосальні княжі прерогативи дозволили одному з основоположників сучасного українського монархізму визначити Ліхтенштейн як абсолютну монархію [254]. Проте, утім, на нашу думку, більші вірною є точка зору В. Сухоноса [239, с. 29] та В. Шаповала [276, с. 168], які визначають Ліхтенштейн як країну з дуалістичною монархією, за якої парламент та уряд стає більш залежним від глави держави. Незважаючи на це народ Ліхтенштейну фактично виступив в якості законодавця, проводячи свою волю як для глави держави, так і для уряду й парламенту.

Таким чином, законодавча влада при її взаємодії із державою розглядається у вузькому аспекті, а при взаємодії із суспільством - в широкому.

Виходячи з цього слід звернути увагу на дві інші гілки державної влади: виконавчу та судову.

3. 2 Виконавча влада: поняття та основні моделі

Так само, як і законодавча влада, влада виконавча також є різноплановим явищем. Думка про те, що виконавча влада - це гілка, яка займається «виконанням законів» є не зовсім коректною. Зокрема, С. Алєксєєв свого часу абсолютно вірно зазначав: «…виявилося, що в житті, особливо у зв'язку з переходом суспільства до індустріальної та постіндустріальної епохи, діяльність виконавчих органів не вичерпується одним лише «виконанням законів». Це більш ґрунтовна та різноманітна управлінська діяльність, пов'язана з реалізацією самого суспільного призначення держави, здійсненням нею функцій. Ось чому так гостро стоїть проблема підпорядкованості та порядку формування уряду, а звідси й проблема вибору між президентською та парламентською формами правління» [7, с. 17].

Цієї точки зору дотримуються й інші правознавці. Так, В. Сухонос вказує та те, що «для характеристики виконавчої влади більше підходить «організація виконання законів»: прийняття відповідних рішень, постанов, указів тощо, які забезпечують реалізацію нормативно-правових актів» [235, с. 184]. В. Шаповал наголошує, що виконавча влада - це «сукупність повноважень і функцій по управлінню державою» [273, с. 386].

Таким чином, можна припустити, що виконавча влада являє собою ту гілку державної влади, яка виявляється при виконанні законодавства за конкретних суспільних процесів та взаємозв'язків.

Звісно, такий підхід задовольняє далеко не всіх вчених. Як приклад, можна згадати, що ще у другій половині ХІХ ст. відомий швейцарський правознавець І. Блунчлі визнавав невдалим саму назву цієї гілки влади, і, вказуючи на її предметний характер та різноманітність форм її діяльності, наголошував, що сутність виконавчої влади далеко не вичерпується занадто загальним поняттям «виконання» [37, с. 387-388].

Недаремно в працях і російських дореволюційних мислителів поділ влади здебільшого розглядався в трохи звуженому контексті. Як приклад, можна згадати, що свого часу В. Гессен, критикуючи теорію поділу влади Ш. Монтеск'є, фактично ототожнював виконавчу владу з урядовою: «Тріада влад Монтеск'є опирається не на один, а на два відмінних один від одного принципи: формальному - при відокремленні законодавчої влади від урядової та матеріальному - при відокремленні судової влади від тієї чи іншої» [59]. Утім, таке бачення, як вже зазначалося, багато в чому, випливало з невдалого перекладу «Духу законів».

На сьогодні ідею інституціалізації гілок влади сповідує значна кількість правознавців. Так, В. Халіпов вказує, що виконавча влада являє собою «систему органів державного управління, що діє на основі Конституції та принципів поділу законодавчої, виконавчої та судової влади» [190, с. 64].

Водночас вже з'являються праці, автори яких все більшою мірою прагнуть відмовитися від однозначної інституціалізації гілок влади. Так, І. Коротець, розглядаючи виконавчу владу як «один з видів державної влади, що забезпечує реалізацію прийнятих законодавчою владою законів та інших нормативно-правових актів на всій території країни» [40, с. 488], не вказує на конкретний інститут означеної реалізації.

Однак, наведені визначення усе ще потребують істотних уточнень, які полягають у розкритті сутності виконавчої влади через її порівняння з державним управлінням.

За загальним правилом державне управління - це «певний вид діяльності органів держави, що має виконавчий і розпорядчий характер» і полягає «в організуючому впливі на суспільні відносини в економічній, соціально-культурній і адміністративно-політичній сферах шляхом застосування державно-владних повноважень» [2, с. 119]. Свого часу проф. В. Авер'янов наголошував на тому, що державному управлінні «властиві всі ознаки виконавчої влади, яка і є відображенням поділу державної влади на окремі гілки. Воно спрямоване на виконання законів та інших нормативно-правових актів; пов'язане з використанням методів нормотворчості й розпорядливості; має підзаконний характер, передбачає можливість судового захисту громадянами своїх прав і свобод у разі їх порушення органами та посадовими органами та посадовими особами виконавчої влади» [2, с. 119-120]. Водночас вчений вказував, що державне управління здійснюється і «за межами функціонування виконавчої влади - у врутріорганізаційній діяльності органів інших гілок державної влади, на рівні державних підприємств, установ і організацій» [2, с. 120].

Як ми бачимо, державне управління є більш широкою категорією, аніж власне виконавча влада. Водночас, функціональна діяльність виконавчої влади практично є тотожною державному управлінню, яке обов'язково здійснюється на основі та в рамках виконання законів. Зазвичай, у такому випадку мова йде про прийняття спеціальних підзаконних нормативно-правових актів.

Водночас, ще з радянських часів виконавча влада розглядалася або як правозастосовна (функціональна характеристика), або як система органів державного управління (інституціональна характеристика).

При цьому застосування права зазвичай завершується виданням спеціальних актів.

Виходячи з цього виконавчу владу можна визначити як передбачену конституційним та звичайним законодавством можливості та здатності держави в особі її органів проводити свою волю стосовно об'єкта управління в економічній, соціально-культурній і адміністративно-політичній сферах шляхом застосування підзаконних нормативно-правових та правозастосовних актів.

Витоки того, що умовно можна назвати виконавчою владою, слід шукати у працях Дж. Лока та Ш. Л. Монтеск'є.

Зокрема, Дж. Лок, обґрунтовуючи необхідність поділу влади, писав: «Але через те, що закони, які створюються один раз і за короткий термін, мають постійну та незмінну силу і потребують неперервного виконання або нагляду за цим виконанням, необхідно, щоб завжди існувала влада, яка б наглядала за виконанням створених і чинних законів. З цієї причини законодавчу і виконавчу влади часто доводиться розділяти» [144, с. 207]. Водночас філософ виділяв федеративну владу, призначенням якої є «право війни та миру, право створювати коаліції та союзи й право вести справи з усіма особами та спільнотами поза межами даного спільнотворення». При цьому, на його думку федеративна і виконавча (охоплює виконання внутрішніх законів суспільства) влади «майже завжди об'єднані», тому що якщо «сила суспільства перебуватиме під різним командуванням», то «це може рано чи пізно спричинити безладдя та загибель» [144, с. 208].

Ще далі у цьому плані йде Ш. Л. Монтеск'є. У своєму трактаті «Про дух законів», філософ наголошував, що: «У кожній державі є три види влади: влада законодавча, влада виконавча, що відає питанням міжнародного права, та влада виконавча, що відає питанням громадянськими… Останню можна назвати судовою, а другу - просто виконавчою владою держави» [161, с. 290].

Як ми бачимо, Ш. Л. Монтеск'є фактично виділяє дві гілки влади: законодавчу та виконавчу. При цьому, як вже зазначалося, виконавча влада Ш. Л. Монтеск'є фактично відповідає федеративній владі Дж. Лока. Щодо виконавчої влади Дж. Лока, то вона частково співпадає із судовою владою Ш. Л. Монтеск'є. звісно, можна припустити, що останній вважав єдиною внутрішньою функцією держави правосуддя. Проте, реалії сьогодення не дозволяють нам погодитися з такою точкою зору, адже внутрішня політика держави є набагато більш багатогранною.

Виходячи з усього вищенаведеного, можна припустити, що виконавча влада, принаймні, реалізується у двох напрямках: зовнішньому (умовно цю частину виконавчої влади можна визначити як «федеративну»), спрямованому за межі країни та внутрішньому, спрямованому всередину країни.

При цьому, виконавча влада, діяльність якої спрямована всередину країни, також є неоднаковою. Так, виділяють, принаймні, дві форми реалізації виконавчої влади: правову та організаційну.

Організаційна форма реалізується в рамках організаційно-регламентуючої, організаційно-господарської та організаційно-ідеологічної діяльності.

Правова форма реалізації виконавчої влади втілюється у двох видах діяльності: правотворчість і застосування права. Правотворча ж діяльність органів виконавчої влади реалізується в рамках так званої регламентарної влади - право уряду та інших органів виконавчої влади регулювати суспільні відносини нормативними актами (регламентами), юридична сила яких є нижчою за закони.

При цьому, на нашу думку, є абсолютно вірною ідея щодо обмеження регламентарної влади. Як цілком слушно зауважив В. Сіренко: «Стосовно виконавчої влади існує обмеження відомчої нормотворчості та делегованого законодавства, затвердження принципу верховенства закону в реалізації виконавчої влади» [215, с. 126].

Регламентарна влада, застосування права та організаційна форма є тими напрямками, саме завдяки яким здійснюється поточне управління державою справами суспільства. Саме тому, на думку автора, виконавчу владу, діяльність якої спрямована всередину країни, слід визначити як управлінську.

Виходячи з усього вищенаведеного, можна зазначити, що за своїм спрямуванням виконавча влада поділяється на федеративну і управлінську.

Не меншу кількість питань піднімає проблематика організації виконавчої влади, адже на сьогодні відомі, принаймні, дві точки зору на неї. Зокрема, відомий російський правознавець С. Котляревський свого виділяв три форми організації вищої виконавчої влади: монархічну, президентську та колегіальну [133, с. 179].

На противагу цьому О. Зинов'єв відкидає монархічну форму і виділяє лише дві: президентську та парламентську. За президентської системи «глава виконавчої влади (президент) обирається загальними виборами, значною мірою є незалежним від законодавчої влади, здійснює контроль над призначенням членів уряду (кабінету), може апелювати прямо до народу (референдум, плебісцит) « [94, с. 317]. За парламентської ж системи «глава виконавчої влади обирається законодавчими зборами, яке домінує» або «законодавча та виконавча влада зосереджені в руках кабінету, правляча партія вирішує, хто буде главою виконавчої влади» [94, с. 317]. При цьому філософ виділяє квазіпрезидентський варіант, за якого «виконавча влада також має свій «технічний» апарат з розподілом та ієрархією функцій і посад» [94, с. 317].

Як ми бачимо, фактично О. Зинов'єв розглядає виконавчу владу виключно в контексті президентської (США), парламентської (Велика Британія та змішаної (Франція) систем правління. Водночас, на нашу думку, питання щодо виборів президента належать до його статусу не стільки як глави виконавчої влади, скільки як глави держави. Проте, в контексті реалізації повноважень (залежність чи незалежність від парламенту) така класифікація може бути доречною.

Утім, з точки зору автора дисертації, фактично дійсно можна виділити лише дві форми організації виконавчої влади: одноосібну та колегіальну.

За одноосібної форми виконавча влада реалізується главою держави (президентом чи монархом), а за колегіальною - колегіальною інституцією (кабінетом міністрів). Зрозуміло, що в чистому вигляді означені форми зустрічаються дуже рідко, адже навіть в умовах абсолютних та, почасти, дуалістичних монархій глава держави приймає рішення з питань поточного державного управління після відповідних нарад та консультацій, що означає наявність колегіального елементу в організації виконавчої влади. Водночас, в умовах колегіальної форми істотну роль відіграє прем'єр-міністр, що дозволяє нам наголошувати на існуванні певного одноосібного елементу при прийнятті рішень. Фактично ми можемо наголошувати на організації виконавчої влади в контексті форми правління. Так, одноосібна форма притаманна абсолютним та дуалістичним монархіям, президентським та президентсько-парламентським республікам. Колегіальна ж притаманна для парламентсько-президентських і парламентських республік, а також для парламентарних монархій і республік, які називають себе соціалістичними (хоча для останнього це здебільшого є формальним).

У свою чергу, колегіальна форма виконавчої влади може існувати у вигляді двох моделей. Згідно першої моделі рішення приймається главою держави, проте воно набуває чинності лише у випадку затвердження його відповідним підписом прем'єр-міністра або ж міністра, який відповідає за сферу, в якій глава держави прийняв рішення. Означене явище має назву контрасигнування, а тому означену модель колегіальної форми реалізації виконавчої влади можна визначити як контрасигнувальну.

Друга модель передбачає колегіальне прийняття рішення спеціально уповноваженим на те органом. Зазвичай такий орган визначається як кабінет міністрів, а тому означену модель можна визначити як кабінетну.

Таким чином, виконавча влада реалізується як в одноосібній, так і в колегіальній формі. В свою чергу колегіальна форма існує у вигляді контрасигнувальної та кабінетної моделей.

При цьому, найбільш істотно на реалізацію одноосібної форми виконавчої влади впливає не стільки існуюча в державі форма правління, скільки домінуючий в ній політичний режим.

Умовно можна виділити чотири форми політичного режиму: демократичний, ліберальний, авторитарний і тоталітарний.

В умовах демократичного режиму одноосібна виконавча влада зосереджується в ріках глави держави, який виконує свою роль суто в рамках конституції та законів країни [238, с. 218].

Найбільш відомим прикладом реалізації одноосібної форми виконавчої влади є США, у яких виконавча влада, згідно розділу 1 ст. 2 Конституції «належить Президентові Сполучених Штатів Америки».

У скрутні історичні часи саме президент відігравав найбільш істотну роль в подоланні криз.

Так, зокрема, можна згадати, що «Велика депресія» 1929-1933 років була подолана саме завдяки діяльності президента Ф. Д. Рузвельта, адже, як вже зазначалося, сам «Новий курс» (комплекс заходів з подолання кризи) розпочався 05 березня 1933 р. з президентського указу, згідно якого були тимчасово закриті усі без винятку банки країни [237, с. 240].

Не менше значення має той факт, що процеси десегрегації розпочав Верховний Суд США, проте остаточну крапку у них поставив президент Д. Д. Ейзенхауер, завдяки громадянській позиції якого судове рішення було виконано, незважаючи на спротив південних штатів.

Виклики сучасності також знаходять своє відображення в діяльності американських президентів. Так, перехід світової цивілізації до інформаційного суспільства призвів до запровадження в США технологій електронного урядування. Наріжним каменем цього процесу став виданий 19 липня 1996 р. президентом Б. Клінтоном адміністративний указ № 13011 «Федеральні інформаційні технології», згідно якого усі відомства США повинні були переорієнтувати інформаційні технології та управління ними на пряму підтримку своїх стратегічних завдань. Після цього більшість державних документів стало можливим знайти на окремих урядових сайтах, у тому числі й інструкції з отримання послуг, які підпадають під категорію державних. Наприклад, паспортне відомство розробило детальні інструкції про те, до яких кроків слід удатися задля отримання або продовження дії паспорта; при цьому були вказані усі місцеві відділки та орієнтований термін обробки заяв [163, с. 422].

На відміну від демократичного, в умовах ліберального режиму спостерігається таке явище, як «дарування вольностей» державою народу. Як цілком слушно зазначав з цього приводу П. ді Кортона, лібералізація відрізняється від демократизації тим, що пропонує лише надання верхівкою обмежених та контрольованих поступок у сфері політичних та громадянських прав, без надання їм повного та всебічного характеру. Саме тому лібералізація може передувати демократизації і стати елементом переходу до демократії: режим йде на певні поступки і запроваджує свободи в тих чи інших сферах, водночас намагаючись зберегти певні атрибути авторитаризму та обмежуючи вимоги участі при реалізації владних повноважень, робить висновок ді Кортона [110, с. 73].

Саме процеси лібералізації відбувалися під час Перебудови в СРСР (з одного боку влада «дарувала» свободи і гласність, а з іншого - намагалася зберегти КПРС в якості «керівної і спрямовуючої сили») та наприкінці 1980-х - початку 1990-х років в Південній Кореї під час президентства Ро Де У. Як відомо, 29 червня 1987 р. саме він, всупереч волі чинного на той час президента Чон Ду Хвана, оприлюднив програму «демократичних реформ» з восьми пунктів, якою було запроваджено прямі президентські вибори. Це задовольнило опозицію, яка була підтримана студентством. Щоправда, на президентських виборах 16 грудня 1987 р. демократична опозиція не змогла одержати перемоги через гострі суперечки всередині неї. Саме через це Ро Де У став президентом, отримавши 36, 6% голосів, після чого й розпочався процес політичної лібералізації [157, с. 127].

В умовах авторитарного режиму, виконавча влада, яка зосереджується в руках одноосібного глави держави, дозволяє йому контролювати практично усю політичну сферу життєдіяльності суспільства. Як приклад, можна згадати, що в Чилі А. Піночету, як президенту країни, було надано право видавати декрети, що мали силу закону з питань, передбачених конституцією, а також призначати міністрів, губернаторів, алькальдів, командувачів родами військ і карабінерами [32, с. 69]. Як відомо, маючи такі важелі впливу на суспільство, диктатор контролював практично усю політичну сферу його життєдіяльності.

Тоталітарний режим дозволяє очільникові виконавчої влади впливати практично на всі сфери життя суспільства. Як приклад, можна згадати, що в нацистській Німеччині сильна влада рейхсканцлера А. Гітлера призвела до її трансформацію у владу фюрера ІІІ Рейху. При цьому останній приймав рішення, виходячи виключно із свого власного світогляду. З одного боку, це іноді призводило до перемог, з іншого - до колосальних поразок. Так, загальновідомим є той факт, що вторгнення нацистської Німеччини до Норвегії, Франції та Кріту було здійснено виключно власною волею А. Гітлера. При цьому, у першому випадку він використав флот, у другому - сухопутні сили, а в третьому - повітрянодесантні війська і в усіх трьох випадках переміг супротивників. З іншого боку, ставлення А. Гітлера до слов'ян як до неповноцінних людей, призвело до численних каральних операцій проти мирного населення, що не могло не призвести до появи потужного руху Опору та численних партизанських армій, які істотним чином вплинули на просування німецько-фашистських загарбників на Схід і врешті-решт дозволили перемогти А. Гітлера.

Але якщо в умовах одноосібної форми глава виконавчої влади здебільшого реалізує свої повноваження на власний розсуд, а колегіальні інституції здебільшого відіграють роль консультативно-дорадчих органів, то колегіальна форма припускає необхідність узгоджень та нарад, без яких стає неможливим прийняття необхідних рішень.

При цьому в умовах контрасигнувальної моделі виконавча влада реалізується спільно главою держави та головою уряду або ж главою держави і міністром, який відповідає за певну сферу управлінських відносин.

Інститут контрасигнування дуже активно реалізується за парламентських систем правління, незалежно від того, монархічною є держава чи республіканською.

Так, згідно ст. 106 Конституції Бельгії «жоден акт короля не може мати сили, якщо він не контрасигнований міністром». При цьому в сфері виконавчої влади король, відповідно до ст. 108 «приймає регламенти та постанови, що є необхідними для виконання закону». У даному випадку колегіальність прийняття рішення реалізується крізь спільну волю короля та відповідного міністра.

Майже аналогічною є ситуація в Італії, адже її президент, згідно ст. 87 Конституції має право видавати декрети, що мають силу закону та регламенти. При цьому ж, відповідно до ст. 89 «акт Президента Республіки є недійсним, якщо його не контрасигновали міністри, які запропонували відповідний акт» або ж прем'єр-міністром.

Водночас змішані республіки істотно обмежують інститут контрасигнування. Так, конституція Франції надає президентові право на власний розсуд призначати прем'єр-міністра (ст. 8) і водночас зобов'язує його видавати ордонанси та декрети, обговорені в Раді міністрів (ст. 13) за згодою прем'єр-міністра (ст. 19).

На відміну від контрасигнувальної, кабінетна модель реалізує колегіальність при прийнятті рішень суто в рамках уряду.

Витоки кабінетної моделі випливають ще з часів утворення США, адже, як відомо, інститут президентства не відразу закріпився в цій країні. Спочатку пропонувалося віддати виконавчу владу колегіальній інституції - Континентальному конгресу.

У Франції Конституція 1793 року закріплювала, що вищим урядовим органом колегіального типу є Виконавча рада, яка утворювалась «у складі двадцяти чотирьох членів» [116, с. 338]. Цей орган проіснував аж до встановлення якобінської диктатури і був реорганізований в іншу колегіальну інституцію - Комітет громадського порятунку на чолі з М. Робесп'єром [236, с. 164].

У 1795-1799 роках у Франції були прийняті дві нові конституції, які спочатку передали виконавчу владу директорії з п'яти членів [116, с. 395], а потім - трьом консулам, імена яких були персонально закріплені в Основному Законі - Бонапарту, Комбасересу та Лебрену [116, с. 426].

При цьому, в першому випадку (Конституція 22 серпня 1795 р.) уряд потрапляв у повну залежність від вищих представницьких органів: директори призначалися радою старійшин із списку кандидатів, запропонованих радою п'ятисот; кожного року призначалося лише по одному директорові, якого не можна було переобрати протягом п'яти років. Сама ж виконавча влада розподілялася між конкретними директорами.

У другому ж випадку (Конституція 13 грудня 1799 р.) уряд переобирав на себе колосальні прерогативи. Зокрема, консули обиралися на 10 років і могли бути переобрані. Сама таке становище врешті-решт призвело до падіння у Франції Першої Республіки та встановлення режиму Першої імперії на чолі з Наполеоном І Бонапартом.

Третьою країною, яка запровадила на своїх теренах кабінетну модель колегіальної форми реалізації виконавчої влади була Швейцарія, у якій виконавча влада належить Федеральній раді, яка складається з 7 членів, що обираються на чотири роки Федеральними зборами.

Проте, найбільш чітко кабінетна модель працює у Великій Британії.

Її історія розпочалася ще в часи правління династії Тюдорів, коли король реалізовував свою виконавчу владу за формулою «король у раді» (мається на увазі так звана «таємна рада»). З падінням династії Тюдорів і приходом до влади династії Стюартів ситуація поступово змінюється: королі починають вирішувати державні справи в сфері виконавчої влади не «в раді» в цілому, а виділяючи з неї окремих радників, що були найбільш схильними прислухатися до королівської думки. Саме таке становище викликало врешті-решт невдоволення, яке й призвело до Англійської революції у XVII ст.

Проте після реставрації монархії з'ясувалося, що таємна рада є не тим органом, який є в змозі займатися поточним державним управлінням й оперативно реагувати на ті зміни, які потребують врегулювання. Саме тому король Карл ІІ сформував спеціальний комітет з п'яти членів таємної ради. Так сталося, що їхні прізвище утворили слово «cabal». Саме тому королівський комітет отримав назву «кабінет».

В часи правління Вільгельма Оранського у 1689 році було прийнято «Білль про права», який істотно обмежив королівські прерогативи: його окремі повноваження могли бути реалізовані лише за згодою парламенту. Саме тому королівський кабінет починає складатися лише з представників парламентської більшості.

При цьому і сам король і його спадкоємниця Анна спочатку особисто головували в кабінеті. Проте з приходом до влади Георга І та його наступників Георга ІІ і Георга ІІІ, які перестали відвідувати засідання кабінету, місце короля зайняв головуючий міністр, який і став посередником між своїми колегами і королем. Тим самим навколо видатного члена правлячої партії починає формуватися політично солідарний кабінет, що і стало головною специфікою сучасної кабінетної моделі.

Таким чином, виконавча влада зазвичай реалізується в рамках органів та інституцій, які здійснюють поточне державне управління. До таких органів належать уряди та підконтрольні їм міністерства, а також глава держави.

В Україні система органів виконавчої влади закріплена к Конституції. Фактично, вона складається з Кабінету Міністрів Україні (вищий орган в системі органів виконавчої влади), підпорядкованих йому міністерств (центральні органи виконавчої влади) та державних адміністрацій (місцеві органи виконавчої влади) [125].